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Pauvreté, cultures et ordre social

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Jean-Pierre Gutton

Pauvreté et assistance

Aux origines d’un Ministère de l’assistance et de la santé dans la France de l’Ancien Régime

Note de l’éditeur

Article initialement publié dans Histoire du droit social. Mélanges en hommage à Jean Imbert publiés sous la direction de Jean-Louis Harouel, Paris, 1989, p. 287-293.

Texte intégral

1La part prise par le pouvoir royal dans l’organisation de l’assistance, le contrôle des hôpitaux, la lutte contre les épidémies fut grandissante au cours des trois siècles de l’époque moderne. Dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, ces domaines sont très largement contrôlés par l’État. Et c’est aussi à cette époque qu’un responsable, sinon unique, du moins principal, est en place dans l’appareil gouvernemental. C’était l’aboutissement d’une longue évolution.

  • 1 AN, O1 750, pour le XVIIIe siècle.
  • 2 BM, Reims, Ms. Tarbé 18, carton X : rôle d’aumônes faites par Amyot, Grand Aumônier de Charles IX, (...)
  • 3 Bibl. de l’Institut, Ms Godefroy 476, fol. 72 (Bar-le-Duc, 1564). A. Cioranesco, Vie de Jacques Amy (...)
  • 4 P. Emard, Jacques Amyot, grand aumônier de France, supérieur des Quinze-Vingt pauvres aveugles du R (...)
  • 5 R. Doucet, Pierre du Chastel, Grand Aumônier de France, RH, 1920, p. 38 à 45.
  • 6 F. Dissard, La réforme des hôpitaux et maladreries au XVIIe siècle, Paris, 1938.
  • 7 Durand de Maillane, Dictionnaire de droit canonique et de pratique bénéficiale, Paris, 1761, t. 1, (...)

2Au XVIe siècle, c’est le Grand Aumônier, grand officier de la Maison du Roi, qui joue le plus grand rôle. II y a bien, à la cour, un premier médecin qui a, en principe, autorité sur tous les médecins du royaume, mais les attributions du Grand Aumônier sont autrement importantes. Celui-ci, qui porte le titre de Grand Aumônier de France à partir de 1543, a des rôles multiples, encore que parfois mal connus faute de fonds d’archives1. C’est toujours un évêque, l’évêque de la cour, et, de 1606 à la veille de la Révolution, ce sera toujours un cardinal. Il est chargé de la distribution des aumônes faites par le roi2. C’est le Grand Aumônier encore qui délivre les prisonniers au nom du roi, à l’occasion de son avènement, de son sacre, de son mariage, des grandes fêtes annuelles, de sa première entrée dans une ville3. Le Grand Aumônier est aussi intendant de l’hôpital royal des Quinze-Vingts. Certains titulaires prennent la tâche très à cœur, tel Jacques Amyot qui réside à l’hôpital, y fait régner l’ordre à coups de règlements administratifs et de décisions de justice4. Le Grand Aumônier a enfin, et peut-être surtout, le contrôle des « aumoneries, hôpitaux, maladreries et autres lieux pitoyables du Royaume ». À ce titre il nomme à toutes les places qui dépendent de ces établissements, le roi conservant cependant un droit de prévention. Cette fonction entraîne aussi le devoir de faire visiter les établissements et de faire vérifier leurs comptes. Au XVIe siècle et au début du XVIIe siècle, le rôle du Grand Aumônier dans la « réformation » des hôpitaux fut effectivement important et ceci dès les années 1519-1520. À partir de 1543, une série d’actes royaux, d’ailleurs souvent pris sur l’intervention du Grand Aumônier, charge les juges d’enquêter sur la situation des établissements charitables. Leurs procès-verbaux seront transmis au Grand Aumônier après avis du procureur général au Parlement. Des commissaires sont aussi désignés pour ces inspections. Le Grand Aumônier Du Chastel5, surtout dans les trois dernières années de sa vie – il meurt en 1552 –, est particulièrement actif. Il inspecte lui-même des établissements et veille personnellement aux réformes. Il exige des conditions des administrateurs : résider dans le pays, y posséder un domaine ; il fait admettre des pauvres forains à défaut de pauvres du lieu. Au temps de Louis XIII, le Grand Aumônier a aussi une grande place dans les tentatives de réformes hospitalières6. Entre 1606 et 1611 il procède, avec une « Chambre de Charité », à la « réformation, recherche des usurpations et aliénations ». Dès les années 1620-1630 cependant le Grand Aumônier semble avoir perdu de l’importance dans le domaine hospitalier. Cet effacement est un effacement de fait et non de droit. Durand de Maillane, qui écrit au milieu du XVIIIe siècle, donne le contrôle des aumôneries, hôpitaux et maladreries comme « un des principaux droits qui ont appartenu ou qui appartiennent encore au Grand Aumônier »7. Mais c’est un effacement relativement aisé à comprendre. La réforme tridentine a confié aux évêques le soin de visiter les hôpitaux et celui d’assister, ou de se faire représenter, à la reddition des comptes des administrateurs. Dès le XVIIe siècle, l’usage du droit de visite des hôpitaux par le Grand Aumônier a disparu. De plus, une bulle de Grégoire XV du 31 mai 1622, d’ailleurs prise à la réquisition du cardinal de La Rochefoucault, Grand Aumônier de France, enlève à la juridiction de ce dernier toutes les religieuses hospitalières du royaume, à l’exception de celles de la ville et faubourgs de Paris. Ce sont les évêques diocésains qui reçoivent cette juridiction.

  • 8 J.-P. Gutton, La société et les pauvres. L’exemple de la généralité de Lyon. 1534-1789, Paris, 1971 (...)

3La « concurrence » des évêques n’est pas seule à expliquer le moindre rôle du Grand Aumônier. L’État, dès la première moitié du XVIIe siècle, commence à mettre sur pied une politique d’enfermement des pauvres. Aussi des sortes de chargés de mission sont nommés. Trois cas sont assez bien connus. Dès la fin du XVIe siècle on rencontre celui de Barthélemy de Laffémas8. Il systématise une pensée mercantiliste qu’il lie à la lutte contre le paupérisme et la mendicité. Né en 1545, c’est à l’assemblée de notables réunie à Rouen en 1596 qu’il défend un plan d’action économique. Il y préconise la création de chambres de métier qui, entre autres missions, « auront esgard et empescheront que nuls pauvres des dites communautéz n’aillent mandier ». Il prend dès lors des allures d’économiste officiel de Henri IV, dirige une enquête auprès des corporations parisiennes sur les réformes nécessaires. En 1601, il publie La commission, édit et partie des mémoires de lordre et establissement du commerce général des manufactures en ce royaume. Cet ouvrage, bref comme tous ceux de Laffémas, se présente comme un projet d’édit. Il s’agit de lutter contre les manufactures étrangères et de mettre tous les sujets du roi au travail. À ce programme mercantiliste, les mendiants valides ne doivent pas échapper. On créera pour eux des « lieux publics » où ils seront contraints au travail comme dans les futurs hôpitaux généraux qu’ils préfigurent. Dès lors, Laffémas est un personnage officiel : avec la charge de Contrôleur général du Commerce, il dirige une commission chargée d’étudier ses propositions. D’autres opuscules plaideront encore le renfermement des pauvres dans des manufactures. Henri IV n’eut guère le temps ou les moyens d’appliquer cette politique. Il avait du moins trouvé un porte-parole qui présentait un programme d’assistance.

  • 9 BN, ms. fr. 18605, fol. 19 et 20.
  • 10 Min. Aff. étrangères, Mémoires et Documents France, n° 806, fol. 153 et 154.
  • 11 Id., n° 783, fol. 122 à 126.
  • 12 BN, ms fr. 17540, fol. 84 à 86 et 18600, fol. 459-460. Th. Renaudot, Les consultations charitables (...)

4Théophraste Renaudot (1586-1653) offre un exemple plus intéressant encore de ces chargés de mission. Arrivé à Paris en 1612 il obtient le titre de médecin du roi et, dès le 14 octobre, il est chargé du « règlement général des pauvres ». Il fait surtout profession de « donneur d’avis », espèce qui n’a jamais manqué à la monarchie comme Les Fâcheux de Molière nous le rappellent. En 1617, il fait l’apologie de l’assistance par le travail dans un « Factum du règlement des pauvres mandians de ce royaume »9. Le 3 février 1618 il reçoit la charge de « Commissaire général des pauvres du royaume ». Il soumet différents « avis » sur le paupérisme10, et, à l’Assemblée des notables de 1626, il présente un plan cohérent : les hôpitaux existants, mieux administrés, suffiront à accueillir les pauvres invalides. Quant aux valides, il faut les employer à des travaux de voirie et de défrichement, et les enfermer s’ils refusent de travailler11. Il préconise aussi des moyens plus originaux, particulièrement la création de bureaux d’adresse, sorte d’offices de placement, organisés à partir de 1629. Compagnons et serviteurs doivent s’y inscrire dans les vingt-quatre heures qui suivent l’arrivée dans une ville sous peine d’être considérés comme vagabonds. Un peu plus tard, Renaudot créa des Monts-de-Piété et des consultations médicales gratuites12.

  • 13 Moyen pour augmenter les revenus du Royaume de plusieurs millions, 1666.
  • 14 J.-P. Gutton, op. cit., p. 394 sq. Exemple de sa production : Avis très important de l’Avocat génér (...)

5Au temps du règne de Louis XIV enfin, on rencontre un troisième exemple de chargé de mission avec Calloët-Querbrat qui portera le titre d’« avocat général des pauvres » ou encore de « procureur et protecteur général des affaires concernant les pauvres dans toute la France ». Ce Breton était avocat général à la Chambre des Comptes de Bretagne et, plus encore, gentilhomme campagnard. Présenté à Colbert il écrira des ouvrages de propagande mercantiliste13. C’est vers 1680 qu’il obtiendra le titre d’« avocat général des pauvres ». À cette époque le pouvoir royal entend mener une politique d’assistance d’envergure et c’est Calloët-Querbrat qui en sera responsable, en s’appuyant constamment sur les milieux dévots, particulièrement sur ceux de la Compagnie du Saint-Sacrement. À ce titre, il s’occupe de la distribution de « remèdes royaux pour les pauvres », gratuits ou à très bas prix. En liaison avec Pellisson, connu pour être l’administrateur de la Caisse des conversions, il envoie ces remèdes aux curés, chargés de les distribuer en les accompagnant de catéchismes et d’instructions. Mais surtout, Calloët-Querbrat est chargé d’animer une équipe de Pères Jésuites – Chaurand, Guévarre, Dunod – qui organise des missions dont le but est de créer des hôpitaux généraux. Ces créations sont « à la capucine », c’est-à-dire sans fonds assurés et grâce au produit de quêtes. Il est à la tête d’une « Direction centrale » et les succès seront particulièrement nombreux en Bretagne et en Languedoc. Dans les villes importantes ce sont des hôpitaux généraux qui sont créés, comme l’arrêt du Conseil du 3 juin 1673 et une lettre de Louis XIV du 6 juin 1676 le recommandaient. Il s’agit d’enfermement, mais avec une forte coloration morale et religieuse qui se lit par exemple dans le souci de lutter contre la débauche, contre les réformés. Dans les villes moins importantes, ce sont des bureaux de charité qui sont créés ; ils assistent à domicile sans enfermer. Dans toute cette œuvre, le rôle de Calloët-Querbrat est de coordonner et de mener une campagne d’Avis, de Mémoires... pour soutenir cette vague de créations14.

  • 15 Sur ces aspects : C. Bloch, Inventaire sommaire des volumes de la collection Joly de Fleury concern (...)

6Au temps où Calloët-Querbrat exerçait sa charge d’« avocat général des pauvres », la monarchie française s’était cependant déjà dotée d’une organisation ministérielle solide au sein de laquelle les questions d’assistance et de santé avaient leur place. Mais une place encore confuse, et confuse pour bien des raisons. Les limites d’attribution entre les personnages ministériels demeurent bien floues et cette imprécision permet aux titulaires de modeler leur fonction. La création, avec Colbert, du Contrôle général des Finances a donné l’outil qui surveille et dirige, partout en France, l’activité économique et sociale, donc les questions d’assistance et de santé. Et, de fait, la correspondance des contrôleurs généraux avec les intendants est pleine de renseignements sur la création ou la gestion des hôpitaux, sur les épidémies, sur les remèdes. Mais, en même temps, les quatre secrétaires d’État sont comme quatre ministres de l’Intérieur puisqu’ils se partagent l’administration des provinces. Le secrétaire d’État chargé de la Maison du Roi est de plus comme une sorte de secrétaire général de la monarchie. Et il est chargé de la police de Paris ce qui le conduit à gérer la répression de la mendicité et du vagabondage, à surveiller l’Hôpital général, à s’occuper d’hygiène... Le Chancelier a aussi son mot à dire puisque les Parlements ont des attributions de police, particulièrement pour les mendiants, et le contrôle des hôpitaux15. Il faut faire état, enfin, de cumuls de fonctions qui aboutissent à la construction de vastes départements ministériels regroupant l’essentiel des attributions qui retiennent notre attention. Ainsi Colbert et Louis de Pontchartrain cumulèrent en particulier les Finances et la Maison du Roi. En y ajoutant la Marine, ils avaient aussi la haute main sur les transportations pénales.

  • 16 C. Bloch, L’assistance et l’Etat en France à la veille de la Révolution, Paris, 1908.
  • 17 R. M. Rampelberg, Aux origines du ministère de l’Intérieur. Le ministre de la Maison du roi. 1783-1 (...)

7Au XVIIIe siècle cette évolution s’accentue. Le pouvoir royal intervient, surtout au temps de Turgot et de Necker, de plus en plus dans le domaine de la santé et de l’assistance : brevet accordé à Mme Le Boursier du Coudray pour organiser des cours d’accouchement (1757), création de l’hospice des écoles de chirurgie (1774) et de la Société royale de Médecine (l776), diffusion d’instructions pour le traitement de la rage ou de la petite vérole, nouvelle méthode de secours aux noyés...16. Les décisions relèvent de plus en plus de deux « ministères » : le Contrôle général et le Secrétariat à la Maison du Roi. L’Averdy et Turgot, comme contrôleurs généraux, Necker, comme directeur général, le comte de Saint-Florentin et Lamoignon de Malesherbes, comme secrétaires d’Etat à la Maison du Roi, furent bien des ministres de l’assistance. Mais c’est la personnalité qui compte encore plus que le titre. Au temps de Turgot et de Necker c’est aux Finances que se prennent les décisions importantes relatives à l’assistance. De 1783 à 1788, Calonne, Bouvard de Fourqueux, Laurent de Villedeuil et Lambert, tour à tour responsables des Finances, comptent moins que le baron de Breteuil, secrétaire à la Maison du Roi. On constate que ce dernier surveille les bureaux d’hôpitaux, contrôle leur gestion financière, prescrit même des normes sanitaires. Il s’occupe activement de la rénovation de l’Hôtel-Dieu de Paris ; il sollicite l’avis de la Société royale de Médecine sur les nouveaux remèdes et il exerce une tutelle sur les bureaux généraux des pauvres17.

  • 18 M. Antoine, Le Conseil du Roi sous le règne de Louis XV, Genève, 1970 ; J. F. Bosher, French financ (...)

8De plus, deux traits s’affirment à la fin du XVIIIe siècle. Surtout à partir des années 1760, les ministères se peuplent de bureaux, composés de commis, de « fonctionnaires » déjà18. Pour le Contrôle général, le démembrement, en 1790, de ses archives entre divers ministères souvent peu stables rend la reconstitution de ces bureaux difficile. Mais les Almanachs royaux donnent, à partir de 1761, des listes. On y apprend par exemple que Necker a créé un inspection permanente des hôpitaux en 1781. Colombier sera inspecteur général des hôpitaux civils et des maisons de force et il aura deux adjoints, Doublet et Thouret. Tous trois sont médecins.

  • 19 F. Mosser, Les intendants des finances au XVIIIe siècle. Les Lefèvre d’Ormesson et le « département (...)
  • 20 J.-P. Gutton, L’État et la mendicité dans la première moitié du XVIIIe siècle, Saint-Étienne, 1973.
  • 21 J.-L. Harouel, Les ateliers de charité de la province de Haute-Guyenne, Paris, 1969, p. 15.

9L’autre trait qui s’affirme au XVIIIe siècle est le rôle joué par les « conseillers d’Etat-intendants des Finances »19, qui sont de véritables sous-secrétaires d’État dirigeant les départements du Contrôle général. Apparus au XVIIe siècle, leur nombre est porté de 2 à 6 en 1690. Lorsqu’ils sont supprimés en octobre 1715 ils sont sept. Dès 1720-1721, ils réapparaissent sous le nom de commissaires des Finances. Un édit de mars 1722 les rétablit, au nombre de cinq, dans leur titre de « conseillers d’Etat-intendants des Finances ». En janvier 1725, un sixième intendant des Finances est nommé en raison de « l’attention particulière que demande le détail de l’exécution de la déclaration concernant les mendiants, qui embrasse en même temps tout le détail de l’administration des hôpitaux du Royaume ». C’est en effet le moment où la déclaration du 18 juillet 1724 remet fermement à l’ordre du jour la lutte contre la mendicité et le vagabondage20 et Berthelot de Montchesne fut pourvu de ce sixième office. Le nombre des intendants de Finances variera encore, sans descendre en dessous de quatre. À partir du milieu du siècle, un intendant des Finances est en permanence chargé des hôpitaux. C’est Jean de Boullongne, premier commis des Finances, puis intendant des Finances (1744). À partir de 1753, son fils Jean-Nicolas lui est adjoint, et, lorsqu’en 1757 Jean deviendra contrôleur général, Jean-Nicolas sera intendant des Finances chargé des hôpitaux. Les de Boullongne n’ont cependant pas en charge toute l’assistance. Dès 1773, Marie d’Ormesson, un autre intendant des Finances, est responsable des travaux de charité. En effet, il s’occupe des impositions et les ateliers de charité sont financés sur le moins imposé21. En juin 1777, les intendants des Finances sont supprimés par Necker, mais de Boullongne conservera les hôpitaux. Et à partir de 1781, ce sera Chaumont de La Millière qui, au Contrôle général, exercera les fonctions de « commissaire du Roi pour tout ce qui a trait aux hôpitaux ». Avec ce titre, il s’occupe des hôpitaux, mais aussi des prisons, des maisons de charité, de la distribution des remèdes, des dépôts de mendicité.

  • 22 S. Pillorget, Claude-Henri Feydeau de Marville, lieutenant général de police de Paris, 1740-1747, P (...)
  • 23 M. Antoine, Le Conseil du Roi...., p. 107-109 et 485-487.

10À la veille de la Révolution, les questions d’assistance et de santé tendent de plus en plus à relever d’un ou de deux intendants des Finances au sein du Contrôle Général. Sans doute tout n’est pas normalisé. Des « comités » peuvent être créés sur des sujets précis ou dans des circonstances exceptionnelles, comme au temps de la peste de 1720, lorsqu’un Conseil de Santé fonctionne. Lorsqu’en 1746 une maladie du bétail se répand dans toute l’Europe le Conseil d’Etat s’en occupe22. Selon que les décisions à prendre entraînent ou non dépenses c’est le Conseil des Finances ou le Conseil des Dépêches qui est compétent dans ces affaires23. Il n’importe : une pratique ministérielle et administrative s’est mise en place dont héritera le ministère de l’Intérieur au XIXe siècle. Une autre évolution conduira à créer, par des décrets de 1907 et 1908, un Secrétariat d’État généralement désigné sous le nom de Santé publique. En 1920 naîtra un ministère de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance sociale.

Notes

1 AN, O1 750, pour le XVIIIe siècle.

2 BM, Reims, Ms. Tarbé 18, carton X : rôle d’aumônes faites par Amyot, Grand Aumônier de Charles IX, pendant la semaine sainte de 1562. AN, KK 137 : compte des aumônes faites au nom du roi par Amyot en 1569-1570.

3 Bibl. de l’Institut, Ms Godefroy 476, fol. 72 (Bar-le-Duc, 1564). A. Cioranesco, Vie de Jacques Amyot, Paris, 1941, p. 81-82 (Metz, 1569).

4 P. Emard, Jacques Amyot, grand aumônier de France, supérieur des Quinze-Vingt pauvres aveugles du Roi (1560-1593), Revue du XVIe siècle, 1927, p. 77 à 115 et 281 à 314 et 1928, p. 1 à 42.

5 R. Doucet, Pierre du Chastel, Grand Aumônier de France, RH, 1920, p. 38 à 45.

6 F. Dissard, La réforme des hôpitaux et maladreries au XVIIe siècle, Paris, 1938.

7 Durand de Maillane, Dictionnaire de droit canonique et de pratique bénéficiale, Paris, 1761, t. 1, p. 137.

8 J.-P. Gutton, La société et les pauvres. L’exemple de la généralité de Lyon. 1534-1789, Paris, 1971, p. 306-309.

9 BN, ms. fr. 18605, fol. 19 et 20.

10 Min. Aff. étrangères, Mémoires et Documents France, n° 806, fol. 153 et 154.

11 Id., n° 783, fol. 122 à 126.

12 BN, ms fr. 17540, fol. 84 à 86 et 18600, fol. 459-460. Th. Renaudot, Les consultations charitables pour les malades dédiées à Mgr de Noyers, secrétaire d’Estat, Paris, 1640, réimpression Cimber et Danjou, 2e série, t. VI, p. 243 à 254.

13 Moyen pour augmenter les revenus du Royaume de plusieurs millions, 1666.

14 J.-P. Gutton, op. cit., p. 394 sq. Exemple de sa production : Avis très important de l’Avocat général des pauvres, et Agent des missionnaires qui établissent les Hospitaux généraux à la capucine, suivant les ordres du Roy, s.l., 1686, 2 p. (BM, Lyon, 119045).

15 Sur ces aspects : C. Bloch, Inventaire sommaire des volumes de la collection Joly de Fleury concernant l’assistance et la mendicité, Paris, 1908.

16 C. Bloch, L’assistance et l’Etat en France à la veille de la Révolution, Paris, 1908.

17 R. M. Rampelberg, Aux origines du ministère de l’Intérieur. Le ministre de la Maison du roi. 1783-1788. Baron de Breteuil, Paris, 1975, p. 230-238.

18 M. Antoine, Le Conseil du Roi sous le règne de Louis XV, Genève, 1970 ; J. F. Bosher, French finances 1770-1795. From business to bureaucraty, Cambridge, 1970 ; J. Meyer, Continuité et discontinuité de l’Ancien Régime à la Révolution, Histoire comparée de l’administration (IVe-XVIIIe siècles), Colloque historique franco-allemand, Tours, 1977, Munich, 1980, p. 52 à 67.

19 F. Mosser, Les intendants des finances au XVIIIe siècle. Les Lefèvre d’Ormesson et le « département des impositions » (1715-1777), Genève-Paris, 1978.

20 J.-P. Gutton, L’État et la mendicité dans la première moitié du XVIIIe siècle, Saint-Étienne, 1973.

21 J.-L. Harouel, Les ateliers de charité de la province de Haute-Guyenne, Paris, 1969, p. 15.

22 S. Pillorget, Claude-Henri Feydeau de Marville, lieutenant général de police de Paris, 1740-1747, Paris, 1978, p. 129.

23 M. Antoine, Le Conseil du Roi...., p. 107-109 et 485-487.

© LARHRA, 2006

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