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Quelle laïcité en Europe ?

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Jean-Dominique Durand

La laïcité dans l’administration, mode d’emploi

Vianney Sevaistre

Texte intégral

1Régis Debray écrivait dans le rapport sur l’enseignement du fait religieux dans l’École laïque remis au ministre de l’éducation nationale en mars 2002

« le temps paraît maintenant venu du passage d’une laïcité d’incompétence (le religieux, par construction, ne nous regarde pas) à une laïcité d’intelligence (il est de notre devoir de le comprendre). L’examen calme et méthodique du fait religieux, dans le refus de tout alignement confessionnel, ne serait-il pas en fin de compte, par cette ascèse intellectuelle, la pierre de touche et l’épreuve de vérité ? ».

2Régis Debray évoque le principe de laïcité pour l’administration à laquelle il appartient. Ses idées ont reçu un accueil favorable dans la sphère administrative comme dans ce qui est appelé la société civile. Ses idées renforcent un courant de pensée qui a été lancé depuis plusieurs années par l’administration gardienne de la laïcité : le ministère de l’Intérieur.

3La laïcité française est bâtie sur la loi de 1905 qui a instauré la séparation des Églises et de l’État dans un esprit de conciliation après le vote de nombreuses lois entre 1880 et 1904 qui ne recherchaient guère l’apaisement... La tutelle administrative des associations cultuelles et des congrégations a été ainsi confiée au ministère de l’Intérieur, responsable de l’ordre public, qui est au centre de tout ce qui concerne le principe de la laïcité, en liaison directe ou indirecte avec les autres ministères collectivités, les préfectures, les collectivités territoriales, les associations et les personnes.

4Dans une première partie sera évoqué le contenu du principe de laïcité, avec les droits et les devoirs associés à la liberté d’exercice des cultes, leur évolution, dans une deuxième partie sera évoquée la nature des relations entre l’administration et les représentants des cultes à la lumière d’une part de difficultés inhérentes et d’autre part des initiatives récentes de renforcement des relations avec l’Église catholique et avec les fidèles musulmans.

5Un des enjeux de cette analyse est de parvenir à une vision administrative commune sinon cohérente de la laïcité, partagée par les représentants des différents cultes.

À défaut de définition juridique de la laïcité, quel est son contenu ?

6Il n’existe pas de définition juridique de la laïcité alors que la Constitution de 1958 dans son article 2 définit la République comme « laïque ». Bien que la séparation des Églises et de l’État soit intervenue avant la proclamation constitutionnelle de la laïcité, les deux premiers articles de la loi du 9 décembre 1905 permettent d’approcher le contenu de la laïcité :

Article Ier. - La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public.
Article 2. - La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte... Pourront toutefois être inscrites aux dits budgets les dépenses relatives à des services d’aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons.

7Ces deux articles appellent une série de remarques sur

  • le sens à donner à la reconnaissance des cultes (1ère partie)
  • l’accompagnement du libre exercice du culte par la mise en place de droits (2ème partie) et de devoirs (3ème partie), notamment pour le respect de l’ordre public.

La reconnaissance des cultes

8Lorsque le législateur écrit en 1905 que la République ne « reconnaît » aucun culte, cela signifie - pour reprendre les termes employés par Mgr Tauran le 12 novembre 2001 à Paris devant les membres de l’Académie des Sciences Morales et Politiques - que l’État est non confessionnel, que le pouvoir civil ne peut pas s’immiscer dans le domaine spirituel et que les Églises sont incompétentes pour connaître directement du temporel.

9Cela ne signifie pas pour autant que l’État nie l’existence sociale ou sociétale des cultes. Cette existence est bien au contraire « reconnue » puisque la loi de 1905 prévoit explicitement que des services d’aumônerie peuvent être financés par l’État dans les cas précis où les personnes sont privées de leur liberté de mouvement et que des associations cultuelles peuvent être créées. Cette dernière disposition complète le dispositif légal de reconnaissance des congrégations mis en place par la loi de 1901 sur les associations.

10La laïcité de la République française telle qu’elle est mentionnée dans l’article 2 de la constitution de 1958 est pratiquée de façon différente dans la vieille France ou la France de l’intérieur et dans les trois départements d’Alsace et de Moselle, placés sous le régime du Concordat de 1801 et d’autres textes, français ou allemands, adoptés jusqu’en 1918, où les quatre cultes sont « reconnus » ce qui signifie qu’une partie de leur financement, dont les salaires des ministres du culte, est pris en charge par l’État, mais l’État demeure non confessionnel, ne s’immisce pas dans le domaine spirituel et inversement. Dans le département de Guyane, seule l’Église catholique est « reconnue ».

11Les conclusions de M. Arrighi de Casanova, commissaire du Gouvernement, rendues en vue de l’avis de l’Assemblée du 10 octobre 1997 dans l’affaire de l’Association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah de Riom comportent deux points sur la reconnaissance des cultes ou de leur exercice, je cite

Au moment où la pratique des religions traditionnelles semble reculer, de nouveaux cultes apparaissent et cherchent, sinon à être « reconnus » - puisque depuis 1905, et sauf en Alsace-Moselle, la République n’en reconnaît aucun - du moins à obtenir une reconnaissance officielle indirecte en sollicitant le bénéfice des législations qui prennent en compte, d’une manière ou d’une autre, l’existence d’un culte. La reconnaissance de l’existence d’un culte suppose ainsi que soient réunis un élément subjectif et un élément objectif :
- le premier est constitué par une croyance ou une foi en une divinité ;
- le second, qui matérialise le premier, est l’existence d’une communauté se réunissant pour pratiquer cette croyance lors de cérémonies.

12L’ambiguïté sur le sens donné au terme de reconnaissance d’un culte étant supposé levée, l’étude de la liberté d’exercice du culte peut être abordée. Comme sur le territoire national, la loi de 1905 s’applique de façon générale à l’exception de quelques départements, dans la suite de l’analyse, la laïcité sera examinée à la seule lumière de cette loi.

Le libre exercice du culte et les droits associés

13La loi de 1905 reconnaît le droit de chaque personne à pratiquer un culte et le droit aux personnes de se regrouper au sein d’associations cultuelles pour pratiquer leur culte.

14Pour que ces associations cultuelles puissent prospérer, la loi de 1905 leur ouvre la possibilité de disposer de revenus et de biens. Il est intéressant de se pencher sur l’évolution au fil du temps de cette capacité. Ces dispositions peuvent être regroupées en quatre étapes :

  1. celles qui ont été organisées par la loi de 1905 et par les lois et décrets qui l’ont suivie. Elles permettent aux associations cultuelles de recevoir des dons manuels1 et d’être exonérées de la taxe foncière2 et de la taxe d’habitation3; elles confient à l’État et aux collectivités territoriales l’entretien4 des édifices dont ils sont propriétaires.
  2. celles qui ont été adoptées par la loi du 25 décembre 1942 et qui ont permis d’une part aux associations cultuelles de recevoir des dons et legs5, comme cela était déjà autorisé pour les congrégations par les lois du 2 janvier 1817, du 24 mai 1825 et 14 janvier 1831, et d’autre part de faire supporter la charge des réparations des édifices du culte par l’État ou les collectivités territoriales.
  3. celles qui ont été adoptées dans les années 1960 :
    • pour favoriser la construction des édifices du culte : la loi de finances du 29 juillet 1961 permet que les emprunts contractés pour financer la construction d’édifices répondant à des besoins collectifs de caractère religieux... puissent être garantis par les Départements, les Communes, l’État...
    • pour permettre aux donateurs de déduire de leurs impôts sur le revenu une partie des dons : le décret du 13 juin 1966 ouvre les bénéfices des dispositions du 3 de l’article 200 et du 2 de l’article 238 bis du Code général des Impôts aux associations cultuelles.

      À ces dispositions, peut être ajoutée l’institution par la loi n° 78-4 du 2 janvier 1978 des régimes de la sécurité sociale des cultes (CAMAC et CAMAVIC) regroupés le 1er janvier 2000 au sein de la CAVIMAC (Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes). Les personnes appartenant à des communautés religieuses -congrégations ou autres formes de communautés - peuvent bénéficier de ce régime sous réserve de ne pas relever de droit d’une autre caisse de sécurité sociale.

15La loi a donc ouvert de façon progressive et constante des droits aux cultes dont les composantes sont les associations cultuelles, les congrégations, les personnes physiques en tant que fidèles et en tant que ministres des cultes. C’est ce que l’on peut appeler la réalité de la laïcité légale. L’administration est responsable de la mise en oeuvre des droits ouverts par la loi. L’administration peut agir avec plus ou moins de bienveillance et plus ou moins de diligence. La pratique administrative de la laïcité trouve dans ce domaine une grande part de son champ d’application.

16Le terme « administration » recouvre essentiellement les services fiscaux et les services préfectoraux qui mettent en application les textes en vigueur directement ou selon les directives exprimées par leurs administrations centrales. Les fonctionnaires concernés ont une part de responsabilité personnelle pour réorienter les dossiers insuffisants. La laïcité bien comprise consiste, comme dans d’autres domaines, à donner cette orientation. Les fonctionnaires sont alors appelés à entrer en relation avec les responsables des associations, communautés ou congrégations concernées pour faire connaître aux ayants droit leurs droits mais, plus encore, leurs devoirs, que nous allons maintenant examiner.

Le libre exercice des cultes et les devoirs associés

17Les devoirs associés sont différents selon la nature juridique de la personne concernée. Pour les personnes physiques il s’agit du respect de l’ordre public, pour les personnes morales - associations cultuelles ou congrégations - il s’agit du respect de l’ordre public et d’autres obligations.

18Pour les congrégations les devoirs définis par la loi ont peu évolué depuis 1905 ; le plus significatif est la suppression du délit de congrégation non autorisée. Cependant, à la demande du Conseil d’État, les statuts sont rédigés selon un canevas de plus en plus contraignant. Les congrégations non catholiques ont pu être reconnues légalement à la fin des années 1980 après que le gouvernement eut accepté l’interprétation du Conseil d’État de l’article 20 du décret du 16 août 1901 portant règlement d’administration publique pour l’exécution de la loi du ler juillet 1901 relative au contrat d’association dans lequel il est écrit : « la demande [d’autorisation d’une congrégation] doit être accompagnée d’une déclaration par laquelle l’évêque du diocèse s’engage à prendre la congrégation et ses membres sous sa juridiction ». Pour les congrégations protestantes, bouddhistes et hindouiste, il est exigé une autorité spirituelle au même titre que celle exercée par un évêque.

19Pour les associations cultuelles, outre les contraintes auxquelles les statuts sont soumis (nombre d’adhérents, objet, ressources), la jurisprudence récente est venue compléter deux notions qui sont l’objet de l’association et le respect de l’ordre public.

L’objet de l’association

  • 6 Conseil d’État, Section, 9 octobre 1992, req. N° 94.455, commune de Saint-Louis contre ass (...)
  • 7 Conseil d’État, Assemblée, 10 octobre 1997, n° 187.122, association locale pour le culte d (...)

20L’objet des associations cultuelles a été précisé afin de mieux définir leur champ afin d’éviter de le confondre avec, par exemple, celui du culturel. Si la loi de 1905 rend impossible l’octroi de subventions à une association cultuelle mais lui permet de bénéficier de dons et legs, cette impossibilité a été élargie à toute association dont une partie de l’activité est consacrée au domaine cultuel6. Le Conseil d’État7 a ainsi précisé l’objet d’une « cultuelle »

21La reconnaissance de l’existence d’un culte suppose ainsi que soient réunis un élément subjectif et un élément objectif :

  • le premier est constitué par une croyance ou une foi en une divinité,
  • le second, qui matérialise le premier, est l’existence d’une communauté se réunissant pour pratiquer cette croyance lors de cérémonies.

22Dans le cas où une association revendique le statut d’association cultuelle, elle doit mener des activités ayant exclusivement pour objet l’exercice d’un culte, c’est-à-dire la célébration de cérémonies organisées en vue de l’accomplissement par des personnes réunies par une même croyance religieuse de certains rites ou de certaines pratiques. En outre ces associations ne peuvent mener que des activités en relation avec cet objet telles que l’acquisition, la location, la construction, l’aménagement et l’entretien des édifices servant au culte ainsi que l’entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l’exercice du culte.

23La méconnaissance de la loi conduit à des situations parfois ubuesques. Ainsi un certain nombre de moines bouddhistes ne disposent pas de sécurité sociale car en tant que moines appartenant à une association, ils ont présenté des demandes d’inscription à la CAVIMAC. La caisse a refusé leur candidature car les statuts de l’association ne sont pas conformes aux exigences légales. Après cet échec, ces moines se présentent pour bénéficier de la CMU et se font dire qu’il existe la CAVIMAC pour les ministres du culte... Cela démontre l’importance de rédiger correctement des statuts.

Le trouble à l’ordre public

24Le trouble à l’ordre public ou plus exactement l’absence de trouble à l’ordre public ont été précisés par la jurisprudence. Si cette jurisprudence concerne essentiellement les Témoins de Jéhovah, il conviendra de s’en inspirer pour examiner la situation des « religions émergentes » qui sollicitent les bénéfices reconnus aux associations cultuelles.

25Le bénéfice de certaines dispositions fiscales ouvertes par la loi a été refusé par l’administration à des associations de Témoins de Jéhovah au motif que l’ordre public aurait été troublé. Ces raisons ont été le plus souvent soumises à l’analyse des juridictions administratives ou judiciaires qui les ont rejetées :

  • le refus d’accomplir le service militaire
  • le refus de voter
  • le refus des transfusions sanguines
  • un système éducatif, pour les enfants, jugé trop dur
  • le prosélytisme

26Parmi ces cinq motifs deux n’ont pas été soumis aux instances juridictionnelles : le refus d’accomplir le service militaire et le refus de voter en raison de l’évidence d’absence de trouble à l’ordre public.

  • 8 L’article L. 9 du code électoral dispose que « l’inscription sur les listes électorales es (...)

27Le refus de voter n’a jamais été considéré comme une atteinte à l’ordre public. Les juridictions n’ont d’ailleurs jamais été saisies pour se prononcer à ce sujet. La loi8 ne prévoit aucune sanction lorsque ce devoir n’est pas respecté ; si ce n’était pas le cas, les Témoins de Jéhovah ne seraient pas les seuls à être poursuivis si l’on se souvient que le taux de participation en France pour les dernières élections européennes était inférieur à 50 %...

28Le refus d’accomplir le service militaire, indépendamment du fait que le service national a été supprimé, a conduit 7593 jeunes Témoins de Jéhovah à accomplir 8383 années de prison entre 1950 et 1993, date à laquelle le statut d’objecteur de conscience leur a été systématiquement reconnu. Il est à noter que les juridictions judiciaires n’ont jamais assimilé ces insoumissions à des troubles à l’ordre public.

  • 9 Conseil d’État 1er février 1985, décision d’Assemblée - 46488 - Association chrétienne « l (...)
  • 10 Conseil d’État statuant au contentieux, affaire Mme Catherine Senanayake, 26 octobre 2001  (...)

29Le refus des transfusions sanguines est aujourd’hui l’argument soulevé le plus fréquemment. Les juridictions administratives, en particulier le Conseil d’État, ont été conduites à se prononcer9. Il en ressort que le trouble à l’ordre public n’a jamais été constaté, ce qui en soit permettrait de clore le débat. D’autres conclusions ont été tirées par le Conseil d’État, en particulier : le respect de la volonté d’une personne, fondée sur des convictions religieuses est impératif10.

  • 11 L’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentale (...)

30Le Conseil d’État a cependant considéré dans le même arrêt qu’une transfusion sanguine imposée par un médecin à une personne en danger ne pouvait en aucun cas être assimilée à un traitement inhumain ou dégradant11.

  • 12 Conseil d’État 1ère/4ème sous-sections réunies, 14 avril 1992, département du Doubs c/ épo (...)
  • 13 CAA Douai, 3 mai 2001, M. et Mme Signabou-Cinquina n° 98DA01397 : l’insuffisance des garan (...)

31En ce qui concerne le refus de transfusion sanguine12 pour les mineurs, le trouble à l’ordre public n’a pas non plus été retenu à l’encontre des Témoins de Jéhovah. La jurisprudence - dans ce domaine comme dans celui concernant la dureté éducative13 a retenu que l’insuffisance des garanties offertes par les parents en ce qui concerne l’accueil d’un enfant (adopté) et non l’appartenance des intéressés à une confession conduisait à ne pas autoriser un couple appartenant à une association de Témoins de Jéhovah à accueillir un enfant.

  • 14 Cour de Cassation 2ème civ. 13 juillet 2000 n’ 98-13.6 - Mme P. c/ CA de Nîmes.

32Le prosélytisme : La Cour de Cassation14 n’a pas retenu les obligations imposées aux enfants de pratiquer le prosélytisme comme étant un motif de retirer la garde d’un enfant à sa mère, appartenant aux Témoins de Jéhovah. En conséquence le trouble à l’ordre public ne peut être retenu.

33Ces différents motifs de trouble à l’ordre public ont été invoqués et le sont parfois encore pour refuser à une association les avantages reconnus aux associations cultuelles ou par des associations dont l’objet est la lutte contre les mouvements sectaires. Le ministère de l’Intérieur est régulièrement saisi pour se prononcer sur des dossiers qui lui remontent des préfectures ou d’associations accusées des pratiques précitées. Le ministère de l’Intérieur rappelle la jurisprudence et veille à ce que les actions de prévention menées contre les organisations considérées comme sectaires n’ignorent pas la protection dont bénéficie la liberté de conscience, mais aussi à ce que les associations religieuses - à défaut d’être cultuelles - s’insèrent dans un cadre juridique qu’elles ignorent souvent.

34Le cadre de la laïcité est ainsi défini. Il démontre bien l’absence d’intervention de l’administration dans « le contenu » d’un culte. L’administration ne s’attache qu’aux manifestations extérieures des cultes. Il s’agit maintenant d’examiner comment les liaisons entre l’administration et les cultes sont assurées.

Les relations entre les cultes et l’administration

35Les illustrations les plus récentes sont d’une part la réunion du 12 février 2002 entre le Premier ministre et Mgr Jean-Pierre Ricard, président de la Conférence des Évêques de France et d’autre part les élections du Conseil Français du Culte musulman le 23 juin 2002.

36Dans le premier cas, l’Église catholique et le gouvernement sont convenus d’une méthode de travail pour résoudre des difficultés rencontrées pour certaines depuis de très nombreuses années. On peut s’interroger sur les raisons pour lesquelles les dossiers n’ont pas trouvé de solutions : si les intérêts de l’Église et de l’État divergent parfois, la situation la plus fréquente résulte de la difficulté réciproque de l’administration et des institutions ecclésiastiques - au sens large – à organiser leur dialogue.

37Dans le second cas, le gouvernement encourage les fidèles musulmans à mettre en place une instance représentative en vue de régler des problèmes qui méritent des solutions globales et doit pour cela aider les musulmans à surmonter des divisions qui s’expliquent tant par l’absence d’un clergé que par la prégnance des traditions nationales parmi des fidèles venus de l’immigration.

38Ces deux « phénomènes » s’inscrivent dans le cadre de la laïcité à la française dans le sens où :

  • la République ne subventionne aucun culte
  • la République garantit l’exercice du culte dans le respect de l’ordre public.

39Mais au-delà de ces deux exemples, il faut bien constater qu’en dépit des efforts personnels de toutes les parties prenantes, le dialogue entre les ministres des cultes et l’administration demeureront difficiles car les deux systèmes se trouvent naturellement concurrents alors que l’on pourrait espérer ne serait-ce que la complémentarité à défaut d’une certaine indifférence de bon aloi.

40Cependant ces deux « phénomènes » sont-ils des succès ou des échecs de la relation entre la République et les cultes ? Ou bien offrent-ils des outils nouveaux permettant de donner corps à cette relation nécessaire ? Dans ce dernier sens c’est un succès car ils permettent de renouveler les échanges. Cependant la question demeure : pourquoi faut-il revitaliser la relation ? Une telle revitalisation est-elle une atteinte à la laïcité ?

La difficile relation entre l’administration et les cultes

41La pratique administrative montre que le monde du pouvoir temporel, qu’il soit politique ou administratif, et le monde religieux, représenté par ses ministres du culte, rencontrent parfois des difficultés pour communiquer de façon satisfaisante. Si la communication existe, les résultats ne sont pas toujours à la hauteur des espérances.

42Lorsque les difficultés sont rencontrées, elles sont le plus souvent liées au fait que les organigrammes ne permettent pas d’identifier simplement des correspondants pour un sujet donné et que par ailleurs les modes de fonctionnement comme les modes décisionnels ne sont pas de même nature : l’administration se veut hiérarchique et rationnelle ; les organisations des cultes sont conçues pour répondre de façon prioritaire aux besoins spirituels de leurs fidèles et de façon secondaire aux besoins temporels.

43Cette analyse est schématique mais elle peut être confortée par une analyse anthropologique tirée d’un passage de la Bible.

La non-coïncidence des organisations

  • 15 Versets 6 à 9, traduction de la Bible de Jérusalem, nouvelle édition revue et corrigée de  (...)

44L’Évangile selon Saint Matthieu, chapitre 815 décrit la rencontre d’un centurion romain avec Jésus :

Comme Jésus était entré dans Capharnaüm, un centurion s’approcha de lui en le suppliant : « Seigneur, dit-il, mon enfant gît dans ma maison, atteint de paralysie et souffrant atrocement. » Jésus lui dit : « Je vais aller le guérir. » - « Seigneur, reprit le centurion, je ne mérite pas que tu entres sous mon toit ; mais dit seulement un seul mot et mon enfant sera guéri. Car moi, je ne suis qu’un subalterne, j’ai sous moi des soldats et je dis à l’un : Va et il va, et à un autre : Viens ! et il vient ; et à mon serviteur : Fais ceci ! et il le fait.

45La guérison de l’enfant n’est pas l’objet de l’analyse. C’est le contexte du récit qui mérite que l’on s’y arrête. Le centurion décrit les principes de l’organisation de l’armée romaine, il dit à ses soldats « va ! » ou « viens ! » Ce qui signifie qu’il confie une mission à ses subordonnés (dans la sphère administrative, le terme de collaborateur y a été substitué) en leur laissant le soin de définir les modalités d’exécution, ou les tâches. Le centurion, parlant de son serviteur, dit : « Fais ! » ce qui signifie qu’il lui confie une tâche limitée dans le temps et dans l’espace, avec des moyens et des méthodes définis. L’administration est conçue pour répondre à des missions qui se déclinent en tâches. Les directeurs d’administration se voient confier des missions qui se traduisent au niveau d’exécution par des tâches dévolues aux agents mais également tout agent se voit investi d’une mission. C’est ce qu’illustre le centurion quand il cite le soldat, alors qu’il aurait pu mentionner un échelon intermédiaire de la hiérarchie militaire.

46Chaque niveau hiérarchique au sein de l’administration se voit confier une ou des missions et des tâches ; plus le niveau hiérarchique est élevé, plus la mission ou les missions peuvent apparaître importantes en enjeu et éventuellement en charge de travail, et plus le nombre de tâches apparaître restreint.

47Il convient cependant de distinguer le contenu d’une mission de celui d’une tâche. La tâche peut être comprise comme l’analyse technique d’un dossier et la mission comme la décision à prendre au vu de l’analyse. Cependant il est fréquent que la prise de décision nécessite la prise en compte d’éléments qui ne sont pas connus ou accessibles au niveau de celui qui conduit l’analyse. Le processus décisionnel est complexe. Il est parfois difficile au sein d’une même administration de déterminer les différents acteurs. Il est encore plus difficile à ceux qui sont extérieurs à l’administration de déterminer les acteurs en charge de l’analyse et ceux en charge de la décision. Dans ce dernier cas, il advient que les interlocuteurs de l’administration s’adressent à un fonctionnaire qui n’est pas compétent ou, éventuellement, s’il est compétent partiellement, qui ne mette pas les acteurs concernés en relation. Une telle situation conduit à laisser les problèmes en suspens.

48À cette situation s’ajoute également la difficulté de mettre en route les mécanismes des recours, qu’ils soient gracieux, hiérarchiques ou contentieux sans parler des recours informels qui consistent à établir des contacts avec des personnes susceptibles de compléter les analyses techniques et de faire parvenir aux échelons décisionnels des éléments apparemment mis de côté. Ces mécanismes sont complexes et difficiles à utiliser lorsque les organigrammes sont mal connus.

49C’est à cette complexité que les représentants du culte ont à faire face. La poursuite de l’analyse de ce passage du Nouveau Testament conduit à penser que le mode organisationnel des cultes n’est pas similaire à celui des administrations.

50En effet, pour les représentants de l’administration, le mode organisationnel des cultes ne relève pas du principe de la répartition en missions et en tâches, la responsabilité cultuelle est d’abord d’ordre spirituel ; le temporel est soumis au spirituel. Les membres de l’administration ont la perception de ministres du culte investis de la totalité des missions et des tâches dans les domaines temporels et spirituels. Ils rencontrent alors à leur tour des difficultés pour identifier des correspondants disposant de la technicité voulue pour résoudre des problèmes communs, lorsque ces correspondants existent. En effet s’ils n’existent pas, la question se pose de savoir pourquoi ? Est-ce par manque de ressource ou par volonté de ne pas se laisser absorber par les affaires temporelles ?

51La conséquence de cette non-coïncidence des organisations est la difficulté de trouver des passerelles entre les deux organisations pour discuter aux niveaux convenables, c’est-à-dire pour conduire des analyses techniques et prendre des décisions.

Le dialogue au seul niveau des sommets hiérarchiques ?

52La difficulté organisationnelle est renforcée par une deuxième analyse tirée de ce passage de l’Évangile sur le constat que les personnes de haut niveau de responsabilité, qu’elles appartiennent au monde politique ou au monde religieux préfèrent le dialogue à leur niveau : le centurion s’adresse au Christ et le Christ répond au centurion. Quoiqu’il en dise, le centurion dispose d’un haut niveau de responsabilité à Capharnaüm, il est le chef local de l’armée d’occupation. Le fait de placer les problèmes aux plus hauts sommets de la hiérarchie permet de les régler directement ou a contrario, en l’absence de solution, voire à défaut d’une analyse suffisante des sujets évoqués, conduit à leur donner un enjeu symbolique.

53La méthode pour faciliter la résolution de conflits devrait donc passer par l’utilisation des modes les plus habituels de traitement des dossiers, c’est-à-dire par leur étude par les échelons techniquement compétents de la hiérarchie administrative, ce qu’en langage diplomatique on appelle le « niveau des experts ».

54Cette méthode est parfois difficile à suivre pour deux raisons. La première est la difficulté de trouver dans l’organisation des cultes, comme cela vient d’être évoqué, des « experts ». La deuxième est le fait qu’un ministre du culte, du fait de sa fonction cultuelle et spirituelle, de ses fonctions d’enseignement, peut ressentir des difficultés pour s’adresser aux échelons intermédiaires de l’administration, non décisionnels en vue de prendre en compte leur argumentation technique. Cependant il apparaît que les relations, lorsqu’elles sont suffisamment fréquentes, permettent de trouver les bons interlocuteurs.

Une relation ambiguë

55La relation entre les échelons décisionnels de l’administration et les ministres du culte est par ailleurs souvent placée sur un registre ambigu.

56Le plus souvent les représentants des cultes viennent présenter des doléances à l’administration, comme la plupart des personnes qui demandent à rencontrer l’administration. Quand on présente une doléance, c’est que l’on se sent brimé et que l’on demande à celui qui brime de revenir sur une position plus juste. Ainsi le représentant de l’administration peut-il être perçu comme un personnage injuste. L’administration en est consciente et son hésitation dans le vocabulaire en est le signe extérieur : doit-elle parler de citoyens, d’usagers ou de clients ?

57La relation ambiguë provient aussi du sentiment de champs concurrentiels : l’administration n’est-elle pas à sa manière une Église laïque ? Un culte en obtenant une faveur ou le bénéfice d’un droit qu’un autre culte n’aurait pas demandé n’est-il dans une meilleure situation pour recruter ou conserver ses fidèles ?

58Les quelques contacts établis dans l’Union européenne avec les administrations chargées des cultes montrent que les relations sont de même nature.

La laïcité est-elle respectée ?

La rencontre entre l’Église catholique et le Premier ministre le 12 février 2002

59Ainsi, la réunion du 12 février 2002 entre le Premier ministre et les représentants de l’Église de France a eu pour but de remettre en place les bases du dialogue :

  • le niveau politique avec Mgr Ricard a pour mission de définir les missions, les objectifs à atteindre ;
  • le niveau administratif, celui des groupes de travail, doit conduire les tâches dans le cadre des missions définies. Cependant si l’administration dispose d’un vivier riche en fonctionnaires compétents, il est beaucoup plus difficile de trouver parmi les fidèles de l’Église catholique les « experts » disponibles.

60C’est une difficulté qu’il paraît cependant indispensable de surmonter : les contacts pris antérieurement au seul niveau politique ont rarement eu des conséquences visibles rapidement faute d’avoir transmis les problèmes aux entités administratives chargées de conduire des analyses. L’inverse est également vrai. Les allers et retours ainsi organisés devraient permettre d’aboutir. la laïcité ne sera plus l’ignorance de certains problèmes mais la recherche de solutions ou le constat avoué de l’absence de solutions.

La Consultation

61La situation du culte musulman a fait l’objet d’une approche différente. La création d’une instance représentative du culte musulman est partie du constat que ni les musulmans ni les instances administratives ne parvenaient à dialoguer sur des sujets d’intérêt commun. La diversité du culte musulman et sa récente implantation en France ne lui ont pas permis de créer, sans l’aide de l’administration une instance représentative.

62Pourtant, différentes tentatives ont été amorcées. Au début des années 1980 M. Hamza Boubakeur, père de l’actuel Recteur de la Grande Mosquée de Paris, constatant que l’anarchie prévalait dans l’organisation du culte musulman en France, tenta sans succès de constituer un Conseil des musulmans de France. Cette situation porte préjudice aux musulmans et aux pouvoirs publics privés d’interlocuteurs indiscutables. Depuis cette date et en particulier à compter de 1988 sous le ministère de M. Pierre Joxe, les pouvoirs publics considèrent qu’ils ne peuvent se résigner devant cette situation qui profite d’abord aux courants les moins favorables à l’intégration républicaine et à sa tradition laïque.

63En mars 1990, M. Pierre Joxe créa le CORIF (Conseil de réflexion sur l’Islam en France) en procédant par nomination et cooptation de ses membres. Cependant les musulmans n’ont jamais vraiment soutenu cette instance artificiellement octroyée par l’administration et dont le bilan fut finalement mince.

64Après l’arrivée au gouvernement de M. Charles Pasqua en 1993, fut tentée la création d’un Conseil représentatif des musulmans de France s’appuyant sur une charte. Cependant cette instance favorisait la Grande Mosquée de Paris qui était passée sous le contrôle de l’Ambassade d’Algérie et ne laissait guère de place aux autres organisations musulmanes.

65La méthode de la Consultation a reposé sur une approche différente selon deux axes :

  • ouvrir ou réouvrir avec les représentants des associations musulmanes les dossiers en souffrance (organisation du sacrifice rituel de l’Aïd-el-Kébir, construction d’édifices du culte, conditions d’organisation du pèlerinage à La Mecque, statut et formation des ministres du culte, aumôneries, cimetières, production de l’émission diffusée sur France 2 le dimanche matin) ;
  • favoriser la naissance d’une instance représentative du culte musulman en laissant les organisations musulmanes décider elles-mêmes du mode et du degré d’organisation qu’elles appliqueraient, le ministère de l’intérieur n’apportant qu’un appui juridique et logistique en vue de garantir l’impartialité et la transparence.

66Ainsi le 29 octobre 1999, une lettre était adressée aux dirigeants des six fédérations musulmanes, à six mosquées indépendantes et à six personnalités musulmanes pour leur proposer d’ouvrir un processus de consultation placé sous leur responsabilité et dans lequel l’administration aurait la fonction de témoin et de facilitateur.

67Le 28 janvier 2000 les membres de la Consultation se réunissaient en présence du ministre de l’Intérieur et adoptaient les « principes et fondements juridiques régissant les rapports entre les pouvoirs publics et le culte musulman ». L’adoption de ce texte confirmait que le culte musulman avait rejoint sur un pied d’égalité les autres cultes installés plus anciennement sur le sol français dans le cadre de la laïcité instaurée par la loi de 1905 portant sur la séparation des Églises et de l’État. Les travaux des groupes de travail sur les dossiers en souffrance précités et ceux de la Commission Organisation chargée de préparer le cadre de l’instance représentative du culte musulman en France ont alors débuté.

68Ces groupes de travail ont déposé leurs conclusions. La Commission Organisation a rédigé l’Accord cadre sur l’organisation du culte musulman en France, dont l’appellation retenue est Conseil Français du Culte Musulman, ratifié solennellement le 3 juillet 2001. Le CFCM prendra la forme d’une association régie par la loi de 1901. Le 17 novembre 2001, la Commission Organisation a déposé les statuts de l’association, régie par la loi de 1901, pour l’organisation des élections au CFCM (AOE-CFCM).

69L’AOE-CFCM s’appuie sur 25 Commissions régionales électorales regroupant au sein des circonscriptions électorales - correspondant globalement aux régions administratives - des représentants des principaux courants islamiques de la région et bénéficiant des conseils des correspondants régionaux de l’administration, sous-préfets désignés par le préfet de région pour jouer le rôle de facilitateurs et de « témoins de bonne foi ». Les élections ont été conçues pour que les lieux de culte soient représentés au CFCM et à ses représentations régionales de façon proportionnelle à la superficie des espaces réservés à la prière. 1037 lieux de culte, c’est-à-dire plus de 75 % de ceux dont l’existence est connue, ont décidé de participer à ces élections et doivent élire 464 représentants régionaux dont 152 siégeront à la première assemblée générale du CFCM.

70L’analyse de l’action de l’administration dans ce processus montre que le contenu de la laïcité a été respecté : absence de financement étatique, non-ingérence dans le contenu spirituel, respect de l’ordre public.

Conclusion

71Le contenu de la laïcité, par les droits et les devoirs des fidèles et de l’administration, a évolué et permet aux religions traditionnelles de s’insérer dans le paysage national.

72L’application du contenu de la laïcité reste inachevée pour les religions émergentes en particulier pour celles qui ont été répertoriées comme sectes dans le rapport parlementaire de MM. Gest et Guyard de 1995.

73Différents problèmes restent à régler :

  • la difficile relation entre les représentants de l’administration et les représentants des cultes demeure une constante qui prend ses fondements dans le principe de victimisation : l’un est la victime de l’autre et inversement. Les trois religions monothéistes se réfèrent à la première alliance qui est consacrée par le sacrifice d’Abraham. Il convient de sortir de cette logique victimaire dans laquelle il est facile de s’enfermer.
  • La loi de 1905 fournit un cadre adapté à l’exception de deux points : l’acquisition d’édifices du culte et la reconnaissance légale des congrégations pour les religions émergentes.

74Modifier la loi de 1905 pour permettre aux collectivités locales et à l’État de subventionner la construction d’édifices du culte créera très certainement une situation d’inégalité entre cultes et de clientélisme qui sera difficile à gérer. Ne vaut-il pas mieux poursuivre sur les errements actuels ?

75Modifier la loi de 1901 pour faciliter la reconnaissance légale des congrégations des religions émergentes ? Cela signifie en fait supprimer la référence spirituelle à une autorité extérieure à la congrégation, comme l’évêque. Mais la jurisprudence conduira peut-être à cela, sans modifier la loi de 1901. La reconnaissance légale de la congrégation de l’Armée du Salut a déjà ouvert une légère brèche en ce sens.

Notes

1 Article 19, paragraphe 4 : les associations pourront recevoir, en plus des cotisations prévues par l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901, le produit des quêtes et collectes pour les frais du culte, percevoir des rétributions : pour les cérémonies et services religieux même par fondation.

2 Loi du 19 juillet 1909, article 4 : « les édifices du culte attribués aux associations... au titre de la loi de 1905 sont exonérés de l’impôt foncier et de l’impôt des portes et fenêtres ».

3 Loi de 1905, article 24 : les édifices du culte appartenant à l’État, aux Départements et aux Communes continueront à être exemptés de l’impôt foncier et de l’impôt des portes et fenêtres. Absence d’impôt sur le revenu.

4 Loi du 13 avril 1908, article 5 : les États, les Départements pourront engager les dépenses nécessaires pour l’entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la loi de 1905.

5 Loi du 25 décembre 1942, article 1er : les associations cultuelles pourront recevoir des dons et legs. Loi du 25 décembre 1942, article 2 : elles ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’État, des Départements et des Communes. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public.

6 Conseil d’État, Section, 9 octobre 1992, req. N° 94.455, commune de Saint-Louis contre association Siva Soupramanien de Saint-Louis de La Réunion.

7 Conseil d’État, Assemblée, 10 octobre 1997, n° 187.122, association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah de Riom.

8 L’article L. 9 du code électoral dispose que « l’inscription sur les listes électorales est obligatoire » mais cette obligation n’a pas d’autre sanction que l’impossibilité de participer au scrutin.

9 Conseil d’État 1er février 1985, décision d’Assemblée - 46488 - Association chrétienne « les Témoins de Jéhovah de France » : cette association ne peut recevoir de legs car elle ne répond pas aux conditions exigibles des associations cultuelles ; mais le critère de trouble à l’ordre public n’a pas été repris (implicitement le Conseil d’État a pris position sur le fait que le refus des transfusions sanguines ne porte pas atteinte à l’ordre public).

10 Conseil d’État statuant au contentieux, affaire Mme Catherine Senanayake, 26 octobre 2001 : M. S. avait reçu du sang malgré sa volonté connue des médecins. Son épouse mettait en cause la responsabilité de l’hôpital pour ne pas avoir pris en compte la volonté du malade réitérée par elle.

11 L’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales expose : « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »

12 Conseil d’État 1ère/4ème sous-sections réunies, 14 avril 1992, département du Doubs c/ époux F : M. et Mme F. adhérent à la doctrine des TJ en matière de transfusion sanguine... que par suite en estimant que les intéressés ne présentaient pas des garanties suffisantes en ce qui concerne les conditions d’accueil sur les plans familial, éducatif et psychologique, le Président du Conseil général...

13 CAA Douai, 3 mai 2001, M. et Mme Signabou-Cinquina n° 98DA01397 : l’insuffisance des garanties offertes...

14 Cour de Cassation 2ème civ. 13 juillet 2000 n’ 98-13.6 - Mme P. c/ CA de Nîmes.

15 Versets 6 à 9, traduction de la Bible de Jérusalem, nouvelle édition revue et corrigée de 1998.

Auteur

Ministère de l’Intérieur Bureau Central des Cultes, Paris

© LARHRA, 2003

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