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Pauvreté, cultures et ordre social

 | 
Jean-Pierre Gutton

Structures sociales et administration

De l’intendance à la Préfecture : une histoire des bureaux

Note de l’éditeur

Article initialement publié dans Bulletin de la Société Historique, Archéologique et Littéraire de Lyon, Année 1998, Tome XXVIII, Lyon, 1999, p. 35-43.

Texte intégral

« On ne saurait lire la corespondance d’un intendant de l’Ancien Régime avec ses supérieurs et ses subordonnés sans admirer comment la similitude des institutions rendait les administrateurs de ce temps là pareils aux nôtres. Ils semblent se donner la main à travers le gouffre de la Révolution qui les sépare ».
A. de Tocqueville, L’ancien régime et la Révolution, Paris, 1856, livre VI, chap. 6.

1L’histoire du passage de l’intendance à la préfecture comporte quelques enjeux historiographiques : rupture, à partir de la suppression des intendances (22 décembre 1789) ou continuité ? Affirmation du commis de plume, nouveau type de serviteur de la monarchie, né au cours du XVIIIe siècle, ancêtre du fonctionnaire ? Ces enjeux conduisent à rappeler que, dès 1970, le grand livre de J.F. Boscher, French finances. 1770-1795 : from business to bureaucracy a attiré l’attention sur le fait, qu’à la fin du XVIIIe siècle, la sphère du public se détachait de celle du privé. Il y a là un fil conducteur qui nous servira souvent.

  • 1 J.P. Gutton (dir.), L’intendance de Lyonnais, Beaujolais, Forez en 1698 et en 1762, Paris, 1992, p. (...)
  • 2 G. Cuer, Lyon et le pouvoir central (1685-1715), Thèse École des Chartes, 1983. H. Hours, « Le duc (...)

2Dans les intendances du XVIIIe siècle, les bureaux ont grandi au dernier siècle de l’ancien régime. Les subdélégués apparus assez tôt, avec vers 1660 la création de subdélégués généraux, ont œuvré en ce sens. Colbert y était hostile, mais Chamillart, ancien intendant de Lyon et Contrôleur général en 1690, poussa au contraire en ce sens. Reste un manque de vraies structures centrales, à Lyon comme ailleurs. Voyez Mathieu de La Font (1640-1702)1 : il se dit « garçon de fortune » dans son journal. Il commerce, notamment en Espagne. Revenu définitivement à Lyon en 1681, il s’élève aux honneurs de la ville : recteur des hôpitaux, juge à la Conservation, président de l’Abondance. À partir de 1695 il collabore avec l’intendant Lambert d’Herbigny. Il refuse la fonction de subdélégué, mais contribue à mettre sur pied l’établissement et la perception de la taxe des auditeurs des métiers. Il fait partie d’une commission qui rectifie le rôle de la capitation. L’emploi de ce négociant, rompu aux affaires, illustre la pauvreté de l’intendance en personnel administratif. Déjà Bérulle, prédécesseur à Lyon de d’Herbigny, avait employé Mathieu de La Font. Et le successeur de d’Herbigny, Guyet, tenta, sans succès, d’obtenir sa collaboration. Ce recours à une personne privée pour concourir au travail de l’intendance ne doit cependant pas masquer que la marche vers une véritable administration a commencé. On peut alors mesurer la différence avec l’administration du gouverneur. Les Villeroy, au XVIIe siècle comme dans la première moitié du XVIIIe siècle encore, administrent grâce à des fidèles. C’est une conception nobiliaire, voire « féodale », et non bureaucratique de la gestion2. L’intendant a déjà dépassé ce stade et les progrès au dernier siècle de l’ancien régime sont nets.

  • 3 M. Cl. Guyonnet, Jacques de Flesselles intendant de Lyon (1768-1784), Lyon, Albums du Crocodile, 19 (...)

3On connaît bien, grâce au travail de Marie-Claire Guyonnet, l’organisation de l’intendance au temps de Flesselles (1768-1784)3. Avant l’arrivée de ce dernier il y avait deux secrétaires, deux sous-chefs et six commis aux écritures. Flesselles obtint une augmentation de personnel. Il y eut dès lors un subdélégué général qui était aussi premier secrétaire, un chef de bureau, sept secrétaires et huit commis ou garçons de bureau. L’intendance comporte six services : questions financières et fiscales ; communautés, manufactures, commerce ; affaires militaires, ponts et chaussées, assistance ; agriculture et mendicité ; contentieux ; requêtes fiscales et expédition des circulaires dans les subdélégations. L’objet de chacun des services tient à la spécialisation de son chef beaucoup plus qu’à une véritable logique administrative on le voit. Mais il faut ajouter qu’il existe un vrai service spécialisé avec les bureaux de l’ingénieur en chef des ponts et chaussées. Outre l’ingénieur, Lallié, il comprend des sous-ingénieurs. Toutes ces personnes sont nommées et gérées par l’inspection des ponts et chaussées mais elles sont au service de l’intendant. Leur avancement et le montant de leurs rémunérations dépendent largement de ce dernier. On sait l’importance de la construction et de l’entretien des routes parmi les missions des intendants de la seconde moitié du XVIIIe siècle. En effet si le titre d’ingénieur en chef apparaît dès le début du siècle, on constate que l’administration s’étoffe régulièrement, surtout à partir de la création de L’École des Ponts et Chaussées (1747). Des élèves sont envoyés en stage. Vers 1773 apparaît, entre l’ingénieur et les sous-ingénieurs, le grade d’inspecteur décerné à un sous-ingénieur avancé dans la carrière et sur avis favorable de l’intendant. À partir de 1783 un « inspecteur de la généralité » fait chaque année la tournée de la province pour soulager l’ingénieur en chef. À la veille de la Révolution, les bureaux de l’ingénieur des ponts et chaussées à Lyon comptent aussi quelques géographes. À ce personnel, il faut ajouter une petite vingtaine de subdélégués dans la généralité. Nommés par l’intendant, ils peuvent être très indépendants et du pouvoir central et de l’intendant. Ils ne semblent pas disposer de bureaux et ont généralement une autre activité ce qui les distingue nettement des secrétaires de l’intendance.

  • 4 A. Boucaud-Maitre, Les intendants de la ville et généralité de Lyon au XVIIIe siècle, Lyon, 1985, 2 (...)

4On peut conclure de ces lignes que la structure administrative de l’intendance est encore bien légère. Elle s’est pourtant considérablement renforcée dans les dernières décennies du siècle, comme le montre le Tableau des fonds de différentes natures employés aux dépenses intérieures de la Généralité de Lyon, depuis le 1er septembre 1789 jusqu’au 1er avril 1790 en conformité des ordres du Conseil, et acquittés sur les ordonnances de M. Terray, Intendant de la Province. La thèse de Madame Boucaud-Maitre confirme ce sentiment, insistant sur les rôles de Flesselles, puis de Terray dernier intendant arrivé en 17844. Deux faits finalement symbolisent cette évolution. L’augmentation du nombre des bureaux : de deux à trois au début du siècle, de six à sept à partir de l’intendance de Flesselles. À leur tête, les secrétaires peuvent être de grands administrateurs, tel Messance au temps de La Michodière en 1760-1762. Louis Messance (1733-1795) avait été du personnel de l’intendance d’Auvergne au temps où La Michodière y était intendant. Il le suit à Lyon comme secrétaire jusqu’en 1762, avant d’acheter un office, puis de devenir subdélégué à Saint-Étienne en 1787. Ses Recherches sur la population..., publiées en 1766, assurèrent sa célébrité. D’autre part, les fonctions de subdélégué général et de premier secrétaire tendent, dès 1755, à se dissocier à certaines époques du moins. Inversement le mode de rémunération du personnel administratif se ressent encore beaucoup d’une société de fidélité dans laquelle l’intendant est le protecteur de ses collaborateurs. C’est le Contrôleur général des Finances qui fixe une somme à prendre sur les fonds libres de la capitation pour payer le personnel. Mais l’intendant doit parfois avancer les fonds. Et un homme comme Flesselles se permet de puiser des fonds dans la caisse des étapes pour distribuer des gratifications. Quant aux pensions de retraite, il est vrai tout neuves à l’époque, elles sont prises aussi sur les fonds libres de la capitation, mais obtenues au coup par coup pour chaque intéressé.

  • 5 G. Cuer, « L’assemblée provinciale de la généralité de Lyon. 1787-1790 », p. 59 à 72 de Le Rhône. N (...)

5La généralité de Lyon fut de celles – une vingtaine – qui, dépourvues d’états provinciaux, reçurent une assemblée provinciale en 17875. Sans doute les pouvoirs et le fonctionnement de cette assemblée furent-ils médiocres. Elle tarda même à disposer de locaux. Elle se réunit à l’archevêché, dans le château de l’archevêque à Oullins, ou à l’Hôtel-de-Ville. En décembre 1787 seulement et, après une longue polémique, le pouvoir central trancha en donnant à l’assemblée la jouissance de l’Hôtel du Concert, à peu près au milieu de l’actuelle place des Cordeliers. Mais, en dépit de ces conditions matérielles peu favorables, le nouveau système constitue une étape importante dans l’histoire de l’administration. L’assemblée provinciale, comme chacune des six assemblées de département, est dotée de commissions intermédiaires. Il y a là des creusets pour la formation d’un personnel politique et administratif et celle d’habitudes de travail. De plus, lors de ses premières séances, l’assemblée se divisa en quatre bureaux comme le prévoyaient les textes : le bureau de l’impôt ; celui des fonds, de la comptabilité et du règlement où siégeait notamment Pezant qui fera carrière dans la future assemblée du département ; celui des travaux publics ; celui de l’agriculture, du commerce et de tout ce qui intéresse le bien public. Il y avait désormais des regroupements de fonctions qui obéissaient à une logique et non plus au rattachement à un secrétaire comme naguère. Mais ce système ne fonctionna que bien peu de temps, trop peu pour marquer vraiment l’histoire administrative.

  • 6 Ces continuités sont établies dans l’excellent mémoire de maîtrise de F. Roussel, Les administrateu (...)

6Le 13 janvier 1790 est créé le département de Rhône-et-Loire. Dès lors le pouvoir essentiel est celui du directoire du département, constitué de onze membres, et qui siège jusqu’en août 1792 dans l’Hôtel de l’Intendance. Il est d’abord nettement dominé par les hommes de loi, puis se diversifie, en particulier en direction de négociants. Le président et le procureur-général-syndic en sont les hommes forts. En 1790, ce sont Jean-François Vitet et Jean-Pierre-Antoine Chirat. Mais, au niveau plus modeste des bureaux une continuité est certaine6. Jean-Louis Nicollet Duparc, secrétaire de l’intendance, est chef de bureau en 1790. Jean-Baptiste Poujols, chef du bureau du vingtième dès 1774, se retrouve chef du bureau des contributions et finances en août 1790. Louis-Jean Olivier qui était employé à l’intendance depuis 1780, demeure chef de bureau jusqu’en 1793. On le retrouve commissaire aux subsistances de l’armée des Alpes en l’an II et il sera secrétaire de préfecture en 1806.

  • 7 A. D. Rhône, 1 L 35, séance du 1er septembre 1791.

7En même temps, la notion de bureaux, que nous avons vu grandir à la fin de l’ancien régime, finit de s’affirmer. Le 9 juillet 1790 le conseil général en crée six : impôts, travaux publics, contentieux, biens nationaux, règlement et municipalité, bienfaisance et établissements d’utilité publique. Le personnel administratif affecté à ces bureaux perçoit désormais un traitement fixe. Mais, une fois de plus, et même à ces niveaux assez élevés, la continuité avec l’ancien régime est avérée. Anglès, qui avait été secrétaire à l’intendance, est secrétaire adjoint du Procureur-général-syndic à partir du 15 novembre 1791, avec un traitement annuel de 2400 livres7. Il sera d’ailleurs chef de bureau à la préfecture sous l’Empire et la Restauration. Cette continuité a, bien sûr, des avantages administratifs évidents. Elle peut avoir des inconvénients politiques en période agitée. Benoît Charles Étienne Focard de Chateau avait été secrétaire à l’intendance. Il est, à partir de juillet 1790, secrétaire au directoire du département. Or il s’enfuit, dans la nuit du 1er au 2 octobre 1791, en emportant plus de 246 000 livres qui étaient destinées aux traitements ecclésiastiques et autres dépenses urgentes. Il sera arrêté en Savoie.

  • 8 A. D. Rhône, 1 L 117, séance du 29 vendémiaire an IV.

8C’est cependant à partir de 1793 que les choses changent vraiment. La période de la Convention est particulièrement troublée à Lyon compte tenu de la révolte et du siège. Dire qui est le vrai responsable du département est, à certains moments, bien difficile. Mais, aux niveaux modestes, l’administration du département connaît une assez grande stabilité. Sans doute Jean-Baptiste Poujols, chef du bureau des contributions et finances depuis 1790, est-il condamné et fusillé le 8 décembre 1793. Mais un Pierre Guigoud, secrétaire, puis chef de bureau des domaines nationaux au département en 1791, conserve sa fonction après le siège et sera en l’an IV secrétaire général du département. Ce sont des « fonctionnaires publics employés dans le département »8 qui perçoivent un traitement, une indemnité et une somme égale à la valeur d’une livre et demie de pain par jour. Les bureaux du département sont, d’autre part, souvent remaniés. Il y en a quatre en l’an II : établissements publics, guerre, domaines nationaux, contributions publiques. Mais cinq en l’an VI : comptabilité, police, bien public, contributions, domaines nationaux.

  • 9 G. Cuer, « Préfets enquêteurs dans le département du Rhône au début du XIXe siècle », Cahiers d’His (...)
  • 10 Lyon, Ballanche et Barret, an IX, 127 p.

9La dernière période à considérer, la plus importante, est celle du Consulat. On y découvre un souci d’innover sans pour autant tout oublier de l’ancien régime. Le conseil général est rétabli. Mais il est réduit en nombre, nommé et n’a guère de pouvoirs. L’essentiel du travail se fait dans des commissions qui travaillent avec des bureaux. Ces derniers sont au nombre de trois : Intérieur qui s’occupe surtout de police, Finances, Travaux publics. Mais, dès lors le pouvoir essentiel est évidemment le préfet. De 1800 à 1804, trois premiers préfets se succèdent dans le Rhône. Raymond Verninac de Saint-Maur (germinal an VIII - vendémiaire an X), Benoit-Georges Najac (vendémiaire an X - fructidor an X), Jean-Xavier Bureaux de Pusy (fructidor an X - thermidor an XIII). Grâce à G. Cuer on connaît bien leur rôle d’enquêteurs qui rappelle celui des intendants9. Dès le Directoire, avec François de Neufchâteau, le ministère de l’Intérieur avait renoué avec la volonté d’enquêtes. Lucien Bonaparte et, surtout, Chaptal ajoutent au rôle d’informateur au jour le jour celui de rédacteur de mémoires statistiques. Par rapport aux mémoires des intendants, il s’agit de brosser un tableau véritablement complet de la circonscription et, bien évidemment, de dresser un bilan de la Révolution. Après une carrière de diplomate (en Suède, à Contantinople), Verninac, gendre du ministre des Relations extérieures, reçoit la mission d’organiser le département du Rhône. Il propose aux consuls des noms pour le conseil général et le conseil de préfecture. En application de la loi du 28 pluviose an VIII, il donne à Lyon un conseil unique, chacune des divisions du Nord, Midi et Ouest conservant un maire et un adjoint commis à l’état civil, au recrutement, à la délivrance des passeports et des certificats d’indigence. Le pouvoir des préfets n’est donc pas contrebalancé par celui de la municipalité et c’est une grande nouveauté. Il établit un conseil de commerce qui n’est pas sans rappeler l’ancienne chambre de commerce mais qu’il préside. Il réorganise l’octroi de la ville. Il assemble des « hommes instruits » pour faire renaître l’ancienne Académie sous le nom d’Athénée. Il en est le président encore et les procès-verbaux des séances de l’an VIII et de l’an IX montrent qu’il préside effectivement 26 séances sur 38. Mais dès août 1801 il sera nommé ambassadeur en Helvétie. Avant son départ il publia une Description physique et politique du département du Rhône10. Quelque six mois après cette parution, les consuls chargèrent des conseillers d’État de se rendre en mission dans les divisions militaires. Najac était désigné pour s’occuper de la 19e dans laquelle se trouvait le Rhône. Il tint à Lyon des conseils d’administration pour s’informer, y compris dans un sens policier, sur les hommes. Verninac fournit des réponses, évidemment non publiées, qui complètent la Description. Mais cette tradition héritée des intendants ne dura guère. En 1807, d’Herbouville rédige un rapport. Puis c’est l’Académie et quelques savants qui reprennent l’idée. En 1824 Cochard, Grognier et Bréghot du Lut publièrent le premier volume des Archives historiques et statistiques, du département du Rhône. La tradition des mémoires était passée de la sphère publique au cabinet des savants, pour reprendre l’expression de G. Cuer. Les administrateurs, quant à eux, se consacraient à l’information au jour le jour. On commençait à oublier la tradition du XVIIIe siècle soucieuse du rôle économique de l’administration qui doit être créatrice de richesses. Il est vrai que d’autres éléments rappellent l’ancien régime au temps du Consulat. Et d’abord les hommes qui dirigent le département. Verninac est issu d’une ancienne famille de robe ; son père était avocat en parlement. Bureaux de Pusy est de noblesse récente (1737) et après une carrière militaire il a été député de la noblesse du bailliage d’Amont. Il se fait discret de 1792 à 1810, jusqu’à ce qu’il devienne préfet de l’Allier avant de l’être du Rhône. Parmi les conseillers généraux furent aussi nommés des nobles : Barthélemy Boisse qui a représenté la noblesse aux États Généraux ; Jean-Espérance Blandine Laurencin membre pour la noblesse de l’assemblée provinciale de 1787 sera président du conseil général en l’an XIII ; Denis-Antoine Gémier. Nicolas François Cochard, connu pour être responsable des archives départementales en 1800, est l’exemple d’un bourgeois en ascension à la fin de l’ancien régime qui saura faire une carrière départementale. Procureur au bailliage de Vienne et à la viguerie royale de Sainte-Colombe de 1782 à 1790, il entre au bureau de la police en l’an VI et sera conseiller de préfecture de 1800 à 1804. À des niveaux plus modestes, la continuité est également évidente. Jean-Louis Nicolet Duparc poursuit sa carrière administrative. En 1800 il est premier commis du bureau des Travaux publics. François Chenavier, secrétaire au département en 1790 et 1791 est secrétaire au bureau militaire et des Travaux publics en 1793 et il est aussi premier commis du bureau des finances de 1800 à 1815. Continuité qui sait amalgamer un personnel issu de l’ancien régime comme de la Révolution donc !

  • 11 Divers états de traitements et d’emploi dans la sous-série 2 M.
  • 12 G. CUER, « Préfets enquêteurs... », p. 67-68.

10En dépit de ces solutions de continuité entre les régimes, le Consulat est caractérisé par une nouveauté essentielle. La notion de fonctionnaire se met véritablement en place. C’est vrai au niveau du préfet, haut fonctionnaire nommé et révoqué ad nutum. Il n’est pas d’origine locale : Verninac est né en Dordogne, Najac à Versailles, Bureaux de Pusy à Port-sur-Saône. Ils sont déplacés d’un poste à l’autre ; Bureaux de Pusy est nommé préfet de Gênes en l’an XIII. La fonction de secrétaire général de la Préfecture est aussi caractéristique de l’affirmation du fonctionnaire. Le subdélégué général était nommé par l’intendant. Le secrétaire général, même s’il a comme son prédécesseur la direction et la surveillance du travail des bureaux comme tâche essentielle, est nommé par le gouvernement. Contrairement au subdélégué, il est administrateur à temps complet. Pierre Luylier, secrétaire général de 1802 à 1804, a été avocat. Mais ses deux prédécesseurs n’ont pas d’autre profession : Urbain Jaume en poste de thermidor an VIII à 1801 et Jacques Guillaume Dulaurens qui l’est en 1801-1802. Ils ont une carrière. Dulaurens a été de 1786 à 1801 sous-chef, puis chef de la section des contributions directes au ministère. Après 1802 il devient directeur des contributions pour le département. Pierre Luylier quittant Lyon, en 1804, est nommé secrétaire général de la préfecture de l’Allier. Au niveau des bureaux la mobilité n’est certes pas un élément de la carrière. Mais il s’agit d’hommes qui n’ont en général que leur traitement pour vivre11. François Chenavier premier commis du bureau des finances à partir de 1800, perçoit 600 livres de traitement, tout comme André Dumas, premier commis du bureau de l’Intérieur entre les mêmes dates. Seul Antoine Teillard, commis principal du bureau du conseil de préfecture, qui reçoit 200 livres déclare aussi une autre profession : négociant. Mais en général, ces fonctions sont bien professionnalisées. Simplement les traitements n’ont pas encore une valeur nationale et on constate que les préfets doivent négocier pour obtenir du pouvoir une somme globale. En l’an IX, Verninac se voit refuser 39 700 francs pour un ensemble de personnel qui demeure assez modeste : un secrétaire adjoint, 12 chefs de bureaux et commis, 8 commis expéditionnaires, un portier, 4 garçons de bureau12.

  • 13 G. Thuillier, Bureaucratie et bureaucrates en France au XIXe siècle, Genève, 1980, p. 471 à 478. Si (...)

11Au total, quelques grandes lignes apparaissent. L’ancien régime finissant avait imposé la notion de bureau et la continuité du personnel qui les animait. Les régimes qui ont succédé ont largement conservé ces personnels et affiné la spécificité de bureaux, ceux-ci étant de plus en plus fonction de leurs attributions. Mais l’évolution la plus importante est sans doute l’affirmation très nette de l’idée d’une carrière des fonctionnaires. Ajoutons que le souci de la formation de ces fonctionnaires se manifestera aussi très vite. C’est un ancien préfet du Rhône, le comte d’Herbouville, qui en janvier 1815, adressera au comte d’Artois le premier projet précis d’école d’administration13.

Notes

1 J.P. Gutton (dir.), L’intendance de Lyonnais, Beaujolais, Forez en 1698 et en 1762, Paris, 1992, p. 25 à 28.

2 G. Cuer, Lyon et le pouvoir central (1685-1715), Thèse École des Chartes, 1983. H. Hours, « Le duc de Villeroy et son gouvernement en 1742 », p. 75 à 78 de Saint-Genis-Laval et sa région, journée d’études de l’Union des Sociétés historiques du Rhône, 1985.

3 M. Cl. Guyonnet, Jacques de Flesselles intendant de Lyon (1768-1784), Lyon, Albums du Crocodile, 1956.

4 A. Boucaud-Maitre, Les intendants de la ville et généralité de Lyon au XVIIIe siècle, Lyon, 1985, 2 vol. (Thèse droit, Univ. Lyon III). Les Almanachs de la province donnent aussi de bons renseignements sur l’organisation des bureaux.

5 G. Cuer, « L’assemblée provinciale de la généralité de Lyon. 1787-1790 », p. 59 à 72 de Le Rhône. Naissance d’un département, Lyon, 1990.

6 Ces continuités sont établies dans l’excellent mémoire de maîtrise de F. Roussel, Les administrateurs du département du Rhône de 1789 à 1804, Lyon II, 1990, 175 p. + fichier des administrateurs que nous utilisons ici.

7 A. D. Rhône, 1 L 35, séance du 1er septembre 1791.

8 A. D. Rhône, 1 L 117, séance du 29 vendémiaire an IV.

9 G. Cuer, « Préfets enquêteurs dans le département du Rhône au début du XIXe siècle », Cahiers d’Histoire, 1995, n° I, p. 47 à 73.

10 Lyon, Ballanche et Barret, an IX, 127 p.

11 Divers états de traitements et d’emploi dans la sous-série 2 M.

12 G. CUER, « Préfets enquêteurs... », p. 67-68.

13 G. Thuillier, Bureaucratie et bureaucrates en France au XIXe siècle, Genève, 1980, p. 471 à 478. Signalons, d’autre part, le livre de C. Kawa, Les Ronds-de-Cuir en Révolution. Les employés du ministère de l’Intérieur sous la Première République (1792-1800), Paris, 1997 qui analyse la mise en place des bureaux au niveau d’une administration centrale.

© LARHRA, 2006

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