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Globale öffentliche Güter in interdisziplinären Perspektiven

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Matthias Maring

Nachhaltige Bewirtschaftung von Allmendegütern. Eine Herausforderung für den Nationalstaat

Thomas Weitner

Texte intégral

1. Hinführung

  • 1 So z.B. Rawls 1999, Walzer 2002 und Miller 2011.

1Die besonderen Charakteristika globaler öffentlicher Güter stellen in vielerlei Hinsicht eine Herausforderung für eine Theorie globaler Gerechtigkeit dar. Eine solche Theorie muss nicht nur klären, welche Verteilung dieser Güter gerecht ist und inwiefern sie für zukünftige Generationen erhalten werden sollten. Eine globale Gerechtigkeitstheorie sollte auch Vorschläge unterbreiten, mit welchen politischen und institutionellen Mitteln eine gerechte Verteilung bzw. eine nachhaltige Bewirtschaftung globaler öffentlicher Güter effektiv erreicht werden kann. Im Folgenden werde ich einen Einwand diskutieren, der sich aus den speziellen Anreizproblemen im Zusammenhang mit (globalen) öffentlichen Gütern speist. Der Einwand besagt, eine einzelstaatliche Ordnung sei prinzipiell nicht in der Lage, einen nachhaltigen und generationengerechten Umgang mit globalen öffentlichen Gütern zu gewährleisten. Dieser Einwand, den ich weitgehend entkräften werde, stellt insofern eine große Herausforderung dar, als die Mehrheit aktueller Theorien globaler Gerechtigkeit dem Nationalstaat einen prominenten Platz zuweist.1

  • 2 Kaul/Grunberg/Stern 1999, 5.
  • 3 Krugman/Wells 2009, 461.
  • 4 Das Allmendegut ‚saubere Atmosphäre‘ berührt die umfangreiche Diskussion um den anthropogen verurs (...)
  • 5 Für öffentliche Güter ist besonders das Free-rider-Problem kennzeichnend.

2Im Vorfeld sei erwähnt, dass ich mich auf die Diskussion von Allmendegütern beschränken werde, die einige Autoren auch als ‚unreine öffentliche Güter‘ bezeichnen.2 Ich folge der in den Wirtschaftswissenschaften gängigen Unterscheidung, derzufolge ein (reines) öffentliches Gut nicht-ausschließbar und nicht-rivalisierend, ein Allmendegut dagegen nicht-ausschließbar und rivalisierend ist.3 Rivalität bedeutet in diesem Zusammenhang, dass dieselbe Einheit eines Gutes nicht von zwei Personen zur gleichen Zeit genutzt werden kann. Sofern die Gesamtmenge n eines Allmendeguts begrenzt ist, reduziert eine Person, welche x Einheiten des Gutes konsumiert, die für alle anderen verbliebene Gütermenge auf (n – x). Diese Eigenschaft unterscheidet öffentliche Güter von Allmendegütern. Die Eigenschaft der Nicht-Ausschließbarkeit, welche öffentliche und Allmendegüter teilen, besagt, dass niemand (ohne prohibitive Kosten) daran gehindert werden kann, das Gut zu konsumieren. Beispiele für globale Allmendegüter sind Trinkwasser, eine saubere Atmosphäre4, natürliche Ressourcen und alle Bestandteile der Biosphäre, wohingegen Sicherheit oder Wissen als globale öffentliche Güter anzusprechen sind. Die Beschränkung auf Allmendegüter erfolgt aus der Einsicht, dass öffentliche Güter und Allmendegüter aufgrund ihrer unterschiedlichen Eigenschaften auch verschiedene normative Probleme aufwerfen.5

  • 6 Diese Frage wird unter der Bezeichnung ‚scope of justice‘ diskutiert – vgl. Abizadeh 2007.
  • 7 Barry 1981.
  • 8 Beitz 1979, 137ff.
  • 9 Pogge 2008, 207ff.

3Im Zusammenhang mit Allmendegütern stellen sich für eine Theorie globaler Gerechtigkeit zwei Fragen, eine intra- und eine intergenerationale. Die intragenerationale Frage gehört zum Bereich der Verteilungsgerechtigkeit: Wie sollen die momentan auf der Erde vorhandenen Allmendegüter auf die hier und jetzt lebenden Menschen verteilt werden? Hierbei ist nicht nur zu klären, welche Güter umverteilt werden sollen (Rohstoffe, Geld), wer die angemessenen Rezipienten sind (Individuen, Völker, Staaten), und anhand welcher Prinzipien die Verteilung beurteilt werden soll (Gleichverteilung, Differenzprinzip, Nutzenprinzip), sondern auch, welche Reichweite diese Prinzipien haben. Ob Prinzipien der Verteilungsgerechtigkeit auf die innerstaatliche Ebene beschränkt oder auf die globale Ebene angewendet werden sollten, ist einer der zentralen Streitpunkte der aktuellen Debatte.6 In Bezug auf natürliche Rohstoffe – um eine Gruppe globaler Allmendegüter herauszugreifen – kommen die Autoren zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen: Ausgehend von einem universellen und gleichen Recht aller Menschen auf die Ressourcen der Erde fordert Brian Barry eine Abfindungssteuer auf den Abbau natürlicher Rohstoffe sowie eine globale Einkommenssteuer.7 Charles Beitz versucht ein globales Ressourcenumverteilungsprinzip auf Grundlage der Rawlsschen Gerechtigkeitstheorie zu begründen.8 Schließlich fordert Thomas Pogge im Anschluss an John Locke die Einführung einer Rohstoffdividende, um die weltweit am wenigsten Begünstigten für die übermäßige Ressourcennutzung durch die Wohlhabenden zu entschädigen.9

  • 10 Für eine knappe aber erhellende Diskussion dieser Fragen vgl. Gewirth 2001.

4Die intergenerationale Frage ist eine Frage der Generationengerechtigkeit, die auch das komplexe wie ubiquitäre Thema Nachhaltigkeit berührt: Haben die heute lebenden Menschen die Pflicht – und zukünftige Personen vielleicht sogar ein korrespondierendes Recht – zur Erhaltung globaler Allmendegüter? Selbst wenn wir eine solche Pflicht einräumen, wäre immer noch deren Umfang zu eruieren. Darf die heutige Generation einen Rohstoff verbrauchen, sofern sie zu Lebzeiten einen Ersatz bereitstellt? Muss eine Generation ihren Nachkommen die gleichen oder gar bessere Startbedingungen verschaffen, als sie selbst hatte?10

  • 11 Ich schließe mich der Argumentation von Gewirth (2001) an, dass zukünftige Generationen über Mensc (...)

5Das Thema Nachhaltigkeit kann dabei auf zwei Ebenen diskutiert werden. Auf der inhaltlichen Ebene ist die genaue Bedeutung des Begriffs zu klären, d.h. es müssen Prinzipien begründet und spezifiziert werden, die festlegen, was unter einer nachhaltigen Bewirtschaftung von Allmendegütern überhaupt zu verstehen ist. Zu dieser, zweifelsohne wichtigen Frage, kann ich im gegebenen Rahmen keine befriedigende Lösung präsentieren. Um die Überlegungen jedoch nicht völlig im luftleeren Raum schweben zu lassen, werde ich arguendo annehmen, dass eine Bewirtschaftung von Allmendegütern genau dann nachhaltig ist, wenn sie – auf Grundlage objektiver, wissenschaftlicher Erkenntnisse und Prognosen – zukünftigen Generationen erlaubt, die Menschenrechte aller zu gewährleisten und eine demokratische politische Ordnung aufrecht zu erhalten.11 Mit diesem Prinzip wäre beispielsweise eine starke Reduzierung der globalen Trinkwasserreserven unvereinbar, da dies unweigerlich zu kriegerischen Auseinandersetzungen führen würde, bei denen Menschenrechtsverletzungen in großem Umfang zu erwarten sind. Auch anhaltende, massive CO2-Emissionen – also ein übermäßiger Verbrauch des Allmendegutes ‚saubere Atmosphäre‘ – würde dieses Prinzip untersagen, da die in der Folge auftretenden Umweltschäden (Dürren, Ernteausfälle, Desertifikation) zu Hungersnöten und Flüchtlingsströmen führen würden.

  • 12 Zu dieser Frage vgl. Kaul/Conceição/Goulven/Mendoza 2003.

6Auf der Umsetzungsebene wird hingegen diskutiert, welche Mittel geeignet sind, eine nachhaltige Bewirtschaftung von Allmendegütern zu garantieren, ganz gleich, wie wir ‚nachhaltige Entwicklung‘ definieren.12 Welche Institutionen und politischen Strukturen sind geeignet, die Forderungen der Generationengerechtigkeit im Hinblick auf Allmendegüter umzusetzen? Freilich sind beide Ebenen insofern miteinander verknüpft, als die Festlegung der Prinzipien die Wahl der Mittel einschränkt. Gleichwohl ist davon auszugehen, dass – ein gegebenes Nachhaltigkeitsprinzip vorausgesetzt – immer noch eine Reihe möglicher Alternativen verbleibt, von denen einige besser, andere schlechter geeignet sind, die Zielvorgaben umzusetzen.

  • 13 Diesen Vorwurf erhebt Höffe 1999, 418f.

7Genau auf dieser Umsetzungsebene der intergenerationalen Frage ist der eingangs erwähnte Einwand anzusiedeln, den ich im Folgenden Übernutzungseinwand nennen werde. Der Übernutzungseinwand besagt, eine einzelstaatliche Ordnung sei per se unvereinbar mit den Vorgaben einer nachhaltigen Entwicklung, da Staaten nicht in der Lage seien, ein bestimmtes kollektives Handlungsproblem zu umgehen, welches zu einer Übernutzung von Allmendegütern führt. Um die Forderungen der Generationengerechtigkeit umzusetzen, so der Einwand, müsse diese Form der politischen Organisation zugunsten einer Alternative – etwa einem Weltstaat – überwunden werden.13 Im folgenden Abschnitt möchte ich den Übernutzungseinwand ausführlich darlegen.

2. Der Übernutzungseinwand und die Tragedy of the Commons

8Als James Cook auf seiner zweiten Pazifikexpedition 1774 die Osterinsel betrat, bot sich ihm ein ungewohntes Bild. An die Üppigkeit der Vegetation in diesen Breitengraden gewöhnt, fand er eine karge, baumlose Insel vor, die nur noch von wenigen Ureinwohnern und den viel beschriebenen Steinstatuen bevölkert war. Besonders irritiert war Cook über die Tatsache, dass die Ureinwohner über einige Holzkanus verfügten, obwohl kein einziger Baum auf der Insel zu finden war:

  • 14 Cook 1842, 454.

„As small and as mean as these canoes were, it was a matter of wonder to us, where they got the wood to built them with; for in one of them was a board six or eight feed long […] whereas we did not see a stick on the island which would have made a board half this size”14.

9Cook wunderte sich außerdem, wie die Vorfahren der Inselbewohner die gewaltigen Steinstatuen errichten konnten, obwohl die Insel mit ihren kargen Ressourcen nur eine kleine Bevölkerung ernähren konnte.

  • 15 Für die folgende Darstellung vgl. Diamond 2011, 103–153.
  • 16 Ebd. 152.

10Die prominenteste Erklärung für diese Phänomene hat der Evolutionsbiologe Jared Diamond geliefert:15 Die Ureinwohner der Osterinsel gehörten einer von zwölf Stammesgemeinschaften an, die jeweils ein eigenes Territorium bewohnten. Zwischen den Stämmen herrschte ein erbitterter Wettstreit im Bau der berühmten Steinstatuen, für deren Anfertigung und Transport sie Holz und Lebensmittel benötigten. Diese natürlichen Ressourcen waren auf der Insel selbstverständlich begrenzt. Da keine der Parteien gewillt war, im Sinne einer nachhaltigen Bewirtschaftung der Insel zurückzustecken, führte der Wettstreit letztlich zur vollständigen Vernichtung der Waldbestände und zerstörte damit die Lebensgrundlage der Ureinwohner. Die Konsequenzen waren besonders harsch, da die die Einwohner nicht die Möglichkeit zur Emigration hatten. Die nächste Küste – das chilenische Festland – liegt 3.700 Kilometer entfernt: „Wegen ihrer isolierten Lage ist die Osterinsel das eindeutigste Beispiel für eine Gesellschaft, die sich durch übermäßige Ausbeutung ihrer eigenen Ressourcen selbst zerstört hat“16.

  • 17 Hardin 1962.
  • 18 Der englische Begriff für Allmendegut lautet ‚common resource‘ – vgl. Krugman/Wells 2009, 469.
  • 19 Er konsumiert also so viele Einheiten des Gutes, bis die Konsumption einer weiteren Einheit keinen (...)
  • 20 Vgl. Hardin 1962, 1244 sowie Krugman/Wells 2009, 470f. Für eine spieltheoretische Deutung des Prob (...)

11Die Geschichte der Osterinsel verdeutlicht auf eindrucksvolle Weise ein Problem der Nutzung von Allmendegütern, welches Garret Hardin in seinem gleichnamigen Aufsatz17 „The Tragedy of the Commons“ getauft hat.18 Hardin schildert, wie eine nicht regulierte Nutzung eines Allmendegutes durch rational handelnde – d.h. nutzenmaximierende – Individuen zwangsläufig zur Übernutzung oder gar zum vollständigen Verbrauch des Gutes führt. Der Grund hierfür ist, dass Kosten und Nutzen der Konsumption asymmetrisch verteilt sind. Während der Konsument den gesamten Nutzen aus dem Gebrauch einer Einheit x der Allmende zieht, reduziert er gleichzeitig die verbleibende Gütermenge auf (n – x) und verteilt damit die Kosten der Nutzung auf die Gemeinschaft aller potenziellen Nutzer. Ökonomisch betrachtet erzeugt die Nutzung von Allmendegütern negative Externalitäten, d.h. der Einzelne trägt nicht die vollen Kosten seiner Entscheidung. Rational handelnde Personen haben daher einen Anreiz, ein Allmendegut solange zu verbrauchen, bis ihr individueller Grenznutzen ihren individuellen Grenzkosten entspricht.19 Da die individuellen Grenzkosten jedoch geringer sind als die sozialen Grenzkosten und alle Individuen nach diesem Kalkül handeln, ist der kumulierte individuelle Verbrauch größer als der aus sozialer Perspektive effiziente Verbrauch. Das individuell rationale Verhalten führt letztlich zu einem kollektiv irrationalen Ergebnis – dem vollständigen Verbrauch des Gutes.20

  • 21 Eine solche ‚vertikale‘ Verteilung von Souveränität wird vorgeschlagen von Pogge 1992.

12Wie hängen diese allgemeinen Bemerkungen über die Eigenschaften von Allmendegütern mit dem Übernutzungseinwand zusammen? Wie Diamond bemerkt, ist die Osterinsel mit ihrer isolierten Lage und ihren zwölf, um die lokalen Ressourcen konkurrierenden Stämmen eine gelungene Metapher für die gesamte Erde, auf der territorial begrenzte Nationalstaaten im Wettstreit um globale Allmendegüter stehen. Diese Parallelisierung bildet die Grundlage für den Übernutzungseinwand, der eine Tragedy of the Commons auf globaler Ebene postuliert: Da Staaten als rationale Akteure danach streben, ihren Nutzen zu maximieren – das Wirtschaftswachstum zu befördern, ihre (militärische) Macht zu vergrößern etc. – werden sie die natürlichen Rohstoffe der Erde bis zu ihrem vollständigen Verbrauch ausbeuten, da sie nicht die vollen Kosten ihrer Handlungen tragen müssen, so die These. Ganz gleich, welche konkreten Nachhaltigkeitsprinzipien wir auf der inhaltlichen Ebene befürworten, auf der Umsetzungsebene scheidet eine einzelstaatliche Ordnung als Garant einer nachhaltigen Entwicklung aus, da sie dem gleichen Dilemma ausgeliefert scheint, wie die Ureinwohner der Osterinseln. Entsprechend – so fährt der Einwand fort – sei eine alternative politische Ordnung anzustreben, die Souveränität entweder auf der höchsten Ebene bündelt (Weltstaat), um die Einhaltung von Nachhaltigkeitsstandards global durchzusetzen, oder in einem System der ‚checks and balances‘ so verteilt, dass dem rationalen, selbstzerstörerischen Streben von Einzelstaaten Einhalt geboten wird.21

  • 22 Für eine Einschätzung der Ergebnisse vgl. Weizsäcker 2012.

13Der Übernutzungseinwand kann am eindrücklichsten anhand des anthropogenen Klimawandels verdeutlicht werden. Allen voran die westlichen Industriegesellschaften haben in den vergangenen Jahrzehnten übermäßig Treibhausgase produziert, ohne auf die globalen ökologischen Konsequenzen Rücksicht zu nehmen. Anders formuliert haben sie das globale Allmendegut ‚CO2-arme Atmosphäre‘ stärker verbraucht, als es mit dem hier vorgeschlagenen Nachhaltigkeitsprinzip vereinbar wäre. Aus individueller Perspektive war dieses Verhalten gleichwohl rational: Der Nutzen durch das wirtschaftliche Wachstum kam in erster Linie den jeweiligen Staaten zu Gute, wohingegen sie nur einen geringen Teil der Kosten tragen mussten, da die negativen Folgen der Verschmutzung auf alle Staaten verteilt wurden. Obgleich dieses Dilemma bekannt ist, konnten bisher nur wenige Regierungen dazu bewegt werden, den CO2-Ausstoß ihrer Volkswirtschaften so zu reduzieren, dass die schlimmsten zu erwartenden Folgen des Klimawandels abgewendet werden. Das ernüchternde Resultat des internationalen Umweltgipfels Rio+2022 bildet das aktuell letzte Glied einer Reihe gescheiterter Versuche, global verbindliche Nachhaltigkeitsstandards zu vereinbaren. Hiermit scheint bewiesen, dass einer einzelstaatlichen Ordnung ein inhärenter Mechanismus innewohnt, der einer nachhaltigen Bewirtschaftung von Allmendegütern, und damit den Forderungen der Generationengerechtigkeit, diametral entgegensteht.

14Der Übernutzungseinwand stellt nicht nur eine große Herausforderung für all jene Theorien globaler Gerechtigkeit dar, die dem (National-)Staat eine prominente Rolle zuweisen, sondern stellt darüber hinaus die gegenwärtigen politischen Verhältnisse grundlegend in Frage. Um zu überprüfen, inwiefern dieser Einwand überzeugt, ist es nötig, zwischen mobilen und immobilen Allmendegütern zu unterscheiden. Wie wir sehen werden, stellen beide Klassen von Gütern besondere Anforderungen an eine einzelstaatliche Ordnung und machen unterschiedliche Maßnahmen zur Vermeidung einer Tragedy of the Commons erforderlich.

3. Immobile Allmendegüter und Staatseigentum

  • 23 Man könnte an dieser Stelle kritisch nachfragen, warum die genannten Ressourcen globale Allmendegü (...)

15Unter immobilen Allmendegütern verstehe ich solche Güter, die sich erst nach der Bearbeitung durch den Menschen über längere, mitunter staatliche Grenzen überschreitende Strecken bewegen lassen. Hierunter fallen Bodenschätze (Erdöl, Erdgas, Metalle, seltene Erden, Edelsteine), natürliche Habitate (Regenwälder, Moore), landwirtschaftlich nutzbare Flächen sowie Tierund Pflanzenbestände. Die Produkte, welche aus diesen Gütern gewonnen werden, können zwar häufig transportiert werden, wohingegen die Güter selbst an einen Ort gebunden sind.23

  • 24 Krugman/Wells 2009, 472.
  • 25 Ebd.
  • 26 Ebd.

16Betrachtet man die drei Maßnahmen, die von Ökonomen zur Vermeidung einer Tragedy of the Commons vorgeschlagen werden – Besteuerung oder Nutzungsbeschränkung durch Quoten (1), Ausgabe verkäuflicher Lizenzen (2) oder Zuweisung von Eigentumsrechten (3)24 – so eignen sich immobile Allmendegüter aufgrund ihrer Ortsgebundenheit vor allem für die dritte Maßnahme: „Make the common resource excludable and assign property rights“25. Inwiefern trägt die Zuweisung von Eigentumsrechten zur Erhaltung von Allmendegütern bei? Durch die Zuweisung von Eigentumsrechten wird ein Allmendegut in ein privates Gut transformiert, d.h. es ist fortan rivalisierend und ausschließbar. Dies hat die unmittelbare Konsequenz, dass der Eigentümer von nun an alle anderen Akteure von der Nutzung ausschließen kann. Darüber hinaus – und dies ist der entscheidende Aspekt dieser Lösungsstrategie – hat der Eigentümer einen starken Anreiz, das Gut nicht zu übernutzen, da er allein die Kosten seines Konsums tragen muss: „The good now has an owner who has an incentive to protect the value of the good – to use it efficiently rather than overuse it“26. Das oben beschriebene Anreizproblem tritt nicht mehr auf, da die Kosten der individuellen Nutzung nicht mehr kollektiviert werden. Durch diese Maßnahme wird das aufgeklärte Eigeninteresse des Eigentümers mit dem Gebot der Nachhaltigkeit vereint.

  • 27 International Covenant 2012.
  • 28 Wenar 2008, 10.

17Interessanterweise ist diese Lösungsstrategie durch die Institution des Staatseigentums bereits in der gegenwärtigen politischen Ordnung verwirklicht. Immobile Allmendegüter, wie Bodenschätze oder natürliche Habitate, sind nach internationalem Recht Eigentum des Staates, auf dessen Territorium sie sich befinden: „All peoples may, for their own ends, freely dispose of their natural wealth and resources“27. Darüber hinaus ist das Eigentumsrecht an natürlichen Ressourcen in der Verfassung zahlreicher Staaten verankert.28 Dementsprechend können Staaten festlegen, wem sie die Nutzung ihrer Allmendegütern erlauben. Eine Regierung kann beispielsweise entscheiden, welchen Unternehmen sie den Abbau natürlicher Rohstoffe zu welchen Konditionen erlaubt. Durch die Möglichkeit des Ausschlusses wird einerseits die unkontrollierte Nutzung durch andere Akteure verhindert. Andererseits wird für Staaten ein starker Anreiz geschaffen, ihre natürlichen Ressourcen nachhaltig zu bewirtschaften, da sie ansonsten die Lebensgrundlage der eigenen Bevölkerung zerstören würden. Diese instrumentelle Begründung staatlicher Eigentumsrechte ist auch für John Rawls’ politische Philosophie kennzeichnend:

  • 29 Rawls 1999, 8.

„Unless a definite agent is given responsibility for maintaining an asset and bears the responsibility and loss for not doing so, that asset tends to deteriorate. On my account the role of the institution of property is to prevent this deterioration from occuring. In the present case, the asset is the people’s territory and its potential capacity to to support them in perpetuity; and the agent is the people itself as politically organized“29.

  • 30 Hiermit wird deutlich, dass dieser Mechanismus vorwiegend in demokratischen Staaten greift. Auf da (...)

18Selbstverständlich resultiert die Zuweisung eines staatlichen, sprich kollektiven Eigentumsrechtes in einer komplexeren Anreizstruktur als die Zuweisung individueller Eigentumsrechte. Da der Staat keine natürliche Person ist, hat er eo ipso keinen Anreiz, Allmendegüter zu erhalten, die in seinem Besitz sind. Wenn die gesamte Bevölkerung eines Landes den gleichen Anspruch auf ein bestimmtes Allmendegut hat, würde sich nicht innerstaatlich die gleiche Tragedy of the Commons abspielen, welche die Institution des Staatseigentums auf globaler Ebene vermeiden soll? Dies ist aus folgenden Gründen nicht zu erwarten: Erstens haben die Bürger keinen unbeschränkten Zugriff auf die staatseigenen Allmendegüter. Die Verfügungsgewalt über diese Güter ist in Form staatlicher Souveränität auf höchster Ebene in einer Regierungsinstitution gebündelt. Dies gibt der jeweiligen Regierung die Möglichkeit, die Nutzung über eine der oben genannten Maßnahmen zu regulieren, also beispielsweise Quoten einzuführen, den Abbau von Rohstoffen zu besteuern oder Lizenzen auszugeben. Zweitens hat die Regierung auch einen starken Anreiz solche Maßnahmen zu implementieren, da ihre Wiederwahl teilweise davon abhängt, ob sie im langfristigen Interesse der Bevölkerung agiert.30

  • 31 Die Golfstaaten sind vom Erdöl abhängig. Frankfurter Allgemeine Zeitung 03.06.2004.

19Die Zuweisung staatlicher Eigentumsrechte verhindert selbstverständlich nicht, dass die entsprechenden Ressourcen genutzt oder gar verbraucht werden. Da jeder Staat aber gezwungen ist, die Konsequenzen für den Umgang mit seinen eigenen Ressourcen zu tragen, besteht ein starker Anreiz, die entsprechenden Allmendegüter entweder nachhaltig zu bewirtschaften, oder für die Zeit nach ihrem Verbrauch für Ersatz zu sorgen. Ein Beispiel mag dies illustrieren: Die OPEC-Staaten kontrollieren den Großteil der erschlossenen Erdölvorkommen und haben in den vergangenen Jahrzehnten massiv Öl gefördert und exportiert. Ihr Rohstoffreichtum ermöglichte ihnen ein immenses Wirtschaftswachstum. Seit einigen Jahren setzt sich allerdings die Erkenntnis durch, dass die Ölvorräte einmal erschöpft sein werden. Daher wird – allen voran in Kuwait und den Vereinigten Arabischen Emiraten – versucht, mit den noch bestehenden Einnahmen aus dem Ölgeschäft Kapitalreserven für zukünftige Generationen anzulegen, um so in Zukunft weitgehend unabhängig vom Ölgeschäft zu sein.31 Der Klugheitsanreiz, sich seiner eigenen Lebensgrundlage nicht zu berauben, scheint also selbst in nicht-demokratischen Staaten den gewünschten Effekt hervorzubringen – die Übernahme von Verantwortung für den Erhalt bzw. die Substitution immobiler Allmendegüter.

  • 32 Plenty more Fish in the Sea. The Economist 26.05.2012.

20Kritiker mögen an dieser Stelle einwenden, die Institution des Staatseigentums sei vielleicht für Rohstoffe wie Öl oder Gas geeignet, die früher oder später ohnehin verbraucht werden – und somit einer echten nachhaltigen Bewirtschaftung gar nicht zugänglich sind –, nicht aber für Allmendegüter wie Tier- und Pflanzenbestände, für die es in Zukunft keinen Ersatz gibt. Diesem Vorwurf sind verschiedene Erfolgsgeschichten entgegenzuhalten, von denen ich die nachhaltige Bewirtschaftung der Fischbestände in USamerikanischen Küstengewässern in den letzten Jahren herausgreifen möchte.32 1996 begannen die Behörden, Fangquoten zu verhängen und durchzusetzen, die auf unabhängigen, wissenschaftlichen Untersuchungen basierten. Dies führte zu einer deutlichen Erholung der Bestände, von denen heute 79 % als ‚gesund‘ und 86 % als ‚nicht überfischt‘ gelten.

  • 33 Ebd.

21Das Beispiel verdeutlicht eindrücklich, wie eine Übernutzung immobiler Allmendegüter durch die Überführung in Staatseigentum verhindert werden kann. Zum einen werden die küstennahen Fischbestände vor einer Nutzung durch andere Staaten geschützt, da die USA nach internationalem Recht Souveränität über die Küstengewässer genießen. Zum anderen schafft das Eigentumsrecht einen starken Anreiz, die Fischbestände nicht zu erschöpfen, da die heimische Wirtschaft enorm von gesunden Beständen profitiert. Die Fischereiindustrie erwirtschaftet jährlich 183 Mio. US-Dollar und beschäftigt 1,5 Mio. Menschen.33 Durch einen Rückgang der Bestände infolge von Überfischung wären folglich viele Arbeitsplätze in Gefahr und die Steuereinnahmen der Regierung würden zurückgehen. Die betroffenen Bürger würden vermutlich die Regierung für eine solche Entwicklung verantwortlich machen und bei den nächsten Wahlen abstrafen. Daher hat die Regierung einen Anreiz, dem Zusammenbruch der Fischereiindustrie durch die Verhängung entsprechender Fangquoten entgegenzuwirken. Schließlich ist die Durchsetzung solcher Quoten nur dann möglich, wenn ein Akteur – in diesem Falle der US-amerikanische Staat – alleinige Kontrolle über das Allmendegut ausübt. Dies wird durch die Zuweisung des Eigentumsrechts erst ermöglicht.

22Hiergegen mag man einwenden, Fischbestände seien nicht gerade das beste Beispiel, um die Vereinbarkeit von Einzelstaatlichkeit und Nachhaltigkeit zu demonstrieren, da besonders die internationalen Gewässer stark überfischt sind. Diese Kritik übersieht allerdings, dass das Fehlen staatlicher Eigentumsansprüche hierbei gerade eine Ursache für die Überfischung darstellt. Gemäß dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen haben alle Staaten die Erlaubnis, Fischfang auf hoher See zu betreiben:

  • 34 United Nations Convention on the Law of the Sea 1994.

„The high seas are open to all States, whether coastal or land-locked. Freedom of the high seas is exercised under the conditions laid down by this Convention and by other rules of international law. It comprises, inter alia, both for coastal and land-locked States: […] freedom of fishing”34.

  • 35 United Nations Environment Programme 2006, 63.

23Obwohl unzählige regionale Fischereiorganisationen und -abkommen zur Regulierung des Fischfangs existieren, führt diese grundsätzliche Erlaubnis zu einer systematischen Überfischung, da Staaten keine Anreize haben, nachhaltig mit den internationalen Fischbeständen umzugehen: „Many fish stocks are not ‚owned‘ by a single country but are instead fished by several nations. The common pool nature of fisheries resources therefore results in overfishing and a lack of interest in maintaining fish habitats“35. Das Beispiel der Überfischung internationaler Gewässer zeigt also eher die Stärken eines einzelstaatlichen Systems auf.

24Aus dieser Beobachtung ließe sich die Forderung ableiten, so viele immobile Allmendegüter wie möglich in Staatseigentum zu überführen, um einer Übernutzung vorzubeugen. In Bezug auf Landflächen – und damit auf Bodenschätze, Tierbestände und natürliche Habitate – ist diese Forderung bereits weitgehend verwirklicht. Bei der Aufteilung internationaler Gewässer ist allerdings mit erheblichen Umsetzungsschwierigkeiten zu rechen, wie aktuelle territoriale Konflikte – man denke an die Kaschmirregion oder die Spratly-Inseln – erahnen lassen.

4. Mobile Allmendegüter und die Forderung nach globaler Staatlichkeit

25Die Institution des Staatseigentums mag ein probates Mittel darstellen, um immobile Allmendegüter vor einer Übernutzung zu schützen, sie ist jedoch nicht auf mobile Allmendegütern anwendbar. Hierunter verstehe ich Güter, die nicht ortsgebunden sind und über die daher keine de facto-Verfügungsgewalt ausgeübt werden kann – eine notwendige Voraussetzung für die Zuweisung von Eigentumsrechten. Beispiele für mobile Allmendegüter sind Trinkwasser, saubere Luft oder die Ozonschicht. Der Übernutzungseinwand scheint erst in Bezug auf mobile Allmendegüter seine volle Kraft zu entfalten, da die Überführung in Staatseigentum hier keinen Ausweg bietet.

  • 36 Z.B. die Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lake (...)

26Wie kann eine einzelstaatliche Ordnung einer systematischen Übernutzung mobiler Allmendegüter vorbeugen? Eine Möglichkeit besteht darin, multilaterale Verträge zu schließen, die verbindliche Obergrenzen für die Emission von Treibhausgasen oder den Verbrauch von Trinkwasser festlegen. Eine Reihe solcher Abkommen ist bereits in Kraft.36 Das Problem dieser vermeintlichen Lösung ist jedoch, dass internationale Abkommen zwar Nachhaltigkeitsstandards definieren, nicht aber erzwingen können. Solange keine überstaatliche Gewalt existiert, welche die Einhaltung von Quoten durchsetzt, Lizenzen ausgibt oder Nutzungssteuern erhebt, ist man auf die freiwillige Einhaltung der souveränen Einzelstaaten angewiesen, die freilich selten erfolgt. Im Falle der Nicht-Befolgung bleibt der internationalen Gemeinschaft lediglich das Druckmittel diplomatischer oder wirtschaftlicher Sanktionen. Dieses Druckmittel vermag Staaten jedoch nur selten dazu zu bewegen, sich an vereinbarte Vorgaben zu halten.

  • 37 Höffe 1999, 267.

27Auf Grundlage dieser Analyse ist die Forderung naheliegend, staatliche Souveränität auf globaler Ebene zu bündeln, um die Durchsetzung weltweit verbindlicher Nachhaltigkeitsstandards für Allmendegüter zu garantieren. Kurzum: Die Etablierung eines Weltstaates scheint die einzig plausible Antwort auf den Übernutzungseinwand zu sein. An diesem Punkt der Untersuchung gilt es, über die speziellen Probleme bei der Nutzung von Allmendegütern hinauszugehen und die Vor- und Nachteile eines solchen Vorschlags vor einem breiteren Hintergrund zu diskutieren. So plausibel ein „‚universales Staatsgebot‘“37 vielleicht auf Grundlage der bisherigen Überlegungen erscheinen mag, macht eine differenziertere Betrachtung deutlich, mit welchen Problemen diese politische Organisationsform behaftet ist. Im Folgenden möchte ich sechs unabhängige Gründe anführen, die gegen die Einführung eines Weltstaates sprechen.

  • 38 Goodin 1995, 282.
  • 39 Dieses Argument wird ausführlich dargelegt und verteidigt in Weitner 2013.

28Erstens können wir mit Robert Goodin auf den Effizienz steigernden Effekt einer Arbeitsteilung verweisen: „[O]ur general duties toward people are sometimes more effectively discharged by assigning special responsibility for that matter to some particular agents”38. Eine Arbeitsteilung unter Einzelstaaten führt vermutlich zu einem höheren Maß an Interessenbefriedigung als ein System, in dem lediglich ein Akteur für alle Menschen verantwortlich zeichnet.39

  • 40 Einen solchen schwachen Kulturrelativismus vertritt Donnelly 2003, 93ff.
  • 41 Føllesdal 2001, 246f.

29Zweitens ist eine einzelstaatliche Weltordnung eine Ermöglichungsbedingung dafür, die universellen Menschenrechte den jeweiligen kulturellen Besonderheiten anzupassen. Im Sinne eines schwachen Kulturrelativismus möchte ich dafür eintreten, dass kulturell bedingte Unterschiede bei der Umsetzung und Deutung der Menschenrechte – innerhalb eines gewissen Rahmens – mit ihrer universellen Geltung vereinbar sind.40 Es ist davon auszugehen, dass Völker häufig ein Interesse daran haben, eine eigene Interpretation der Menschenrechte in ihrem Rechtssystem zum Ausdruck zu bringen. In einem Weltstaat wäre der Einbezug kultureller Aspekte in Gesetzgebung und Politik problematisch, da keine einheitliche globale Kultur existiert und eine Auswahl bestimmter kultureller Elemente die betreffenden Völker unfair bevorzugen würde. Eine einzelstaatliche Ordnung erlaubt hingegen jedem Volk, die eigenen Gesetze und Institutionen gemäß seinen kulturellen Vorstellungen und historischen Erfahrungen auszugestalten, sofern sie mit den Menschenrechten kompatibel sind.41 Dadurch wird die kulturelle Vielfalt der Völker bewahrt.

  • 42 Miller 1995, 81.

30Drittens haben Völker, wie David Miller überzeugend argumentiert, einen prima facie-Anspruch auf politische Selbstbestimmung.42 Dieses kollektive Recht darf nur dann beansprucht werden, wenn durch die Gründung eines Staates keine Menschenrechte Außenstehender verletzt werden – etwa indem Angehörige anderer Völker aus dem zukünftigen Staatsterritorium vertrieben werden. Ohne ausführlicher auf das Problem der Sezession eingehen zu wollen, scheint es somit geboten, ein Volk nicht an der Gründung eines eigenen Staates zu hindern, sofern diese Bedingung erfüllt ist. Ein Weltstaat ist offensichtlich unvereinbar mit dem Recht auf politische Selbstbestimmung.

  • 43 Nielsen 1988, 278. Ähnlich sehen dies Rawls 1999, 36 sowie Kant 1983, 225.
  • 44 Gosepath 2001, 152.
  • 45 Walzer 1980, 228.

31Dies leitet über zu einem vierten Kritikpunkt. Viele Völker haben ein starkes Interesse an ihrer Unabhängigkeit und sind – wie die Geschichte uns lehrt – notfalls auch bereit, ihre politische Autonomie mit Gewalt zu erzwingen. Ein Weltstaat, der einzelnen Völkern das Recht auf politische Selbstbestimmung verweigert, wäre daher ein sehr instabiles Gebilde, da er häufig von Sezessionskriegen heimgesucht würde. Um ein Auseinanderbrechen des Weltstaats zu verhindern, müsste die Weltregierung solche Unabhängigkeitsbewegungen mit Zwangsmaßnahmen unterdrücken. Der Weltstaat ist also dem ständigen Risiko ausgesetzt, in eine Despotie umzuschlagen, was sogar von seinen Befürwortern eingeräumt wird: „If we tried to form a world state […] it would be inherently unstable and would either break up or lead in time, in trying to hold these disparate and hostile elements together, to a repressive dictatorship”43. Ein despotischer Weltstaat ist unter allen Umständen zu vermeiden, da keine anderen Staaten mehr existieren, die zum Schutze der Betroffenen intervenieren könnten.44 Zudem hätten verfolgte Minderheiten keine Möglichkeit zur Emigration.45

32Fünftens bietet ein einzelstaatliches System die Möglichkeit, mit verschiedenen institutionellen Arrangements zu experimentieren und voneinander zu lernen:

  • 46 Bres 2011, 147.

„[T]he existence of a variety of distinct political communities results in a much richer understanding of the scope of institutional possibility and of the merits of specific social, economic, and political options than would be available in a unitary system“46.

33Ein Weltstaat könnte dagegen nicht von den Erfolgen oder Fehlschlägen seiner politischen Nachbarn profitieren, was sich nachteilig auf den sozialen Fortschritt auswirken würde.

  • 47 Pogge 2008, 189.

34Schließlich können berechtigte Zweifel daran angemeldet werden, dass sich ein Weltstaat in absehbarer Zukunft auf moralisch akzeptable Weise verwirklichen lässt. Im Besonderen solche Staaten, die über große ökonomische und militärische Macht verfügen, werden nicht freiwillig ihre Souveränität abtreten. Da ein freiwilliger Machtverzicht realistischerweise nicht zu erwarten ist, verbleibt nur die Alternative, alle Staaten zur Vereinigung in einem Weltstaat zu zwingen. In Anbetracht der zu erwartenden Konsequenzen stellt dies keine hinnehmbare Option dar: „[A] centralized world state – involving, as it does, the annihilation of existing states – would seem reachable only through revolution or in the wake of some global catastrophe”47. Da Staaten diese Konsequenzen zu vermeiden versuchen werden und auch kein Interesse daran haben, freiwillig auf ihre Privilegien zu verzichten, ist die Entstehung eines Weltstaates aus der gegenwärtigen politischen Situation heraus sehr unwahrscheinlich. Abschließend lässt sich festhalten, dass ein Weltstaat aufgrund seiner negativen, zu erwartenden Konsequenzen abzulehnen ist.

5. Schlussbetrachtung und Ausblick

  • 48 Mir ist bewusst, dass die Alternativen ‚Weltstaat‘ und ‚Einzelstaatliche Ordnung‘ keine vollständi (...)

35Die bisherige Untersuchung mündet in einem Dilemma: Einerseits ist der Weltstaat die naheliegende Lösung des Übernutzungseinwands. Nur durch die Konzentration von Zwangsgewalt auf globaler Ebene und die effektive Durchsetzung von Quoten und Obergrenzen kann eine nachhaltige Bewirtschaftung mobiler Allmendegüter sichergestellt werden. Andererseits haben wir gute Gründe, einen Weltstaat abzulehnen, sobald wir das Selbstbestimmungsrecht von Völkern und die negativen Konsequenzen dieser politischen Organisationsform in den Blick nehmen.48

36So unbefriedigend dieses Ergebnis auch sein mag, es verdeutlicht meines Erachtens ein zentrales Problem, mit dem jede Theorie globaler Gerechtigkeit konfrontiert ist: Eine bestimmte Fragestellung – in unserem Fall die nachhaltige Bewirtschaftung von Allmendegütern – lässt sich nicht unabhängig von anderen normativen Aspekten diskutieren, sondern muss stets im Gesamtkontext betrachtet werden. Die Etablierung eines globalen Staates ist womöglich eine gerechtfertigte Forderung, wenn wir ausschließlich die Nachhaltigkeit von Allmendegütern untersuchen. Sobald wir diesen Vorschlag allerdings aus der Perspektive anderer moralischer Kriterien betrachten, erscheint er unplausibel. Abschließend ließe sich die Frage nach dem besten politischen System also erst innerhalb einer vollständigen Theorie globaler Gerechtigkeit beantworten, über die wir zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht verfügen.

  • 49 Für eine ausführliche Ausarbeitung eines Global Governance-Systems vgl. Held/McGrew 2002.

37Obgleich ich an dieser Stelle keine Lösung dieses Dilemmas präsentieren kann, möchte ich dennoch andeuten, wie ein institutioneller Rahmen gestaltet sein könnte, der sowohl dem Gebot der Nachhaltigkeit als auch den genannten normativen Anforderungen gerecht wird. Einzelstaaten könnten dazu übergehen, einen Teil ihrer Souveränität auf Institutionen einer Global Governance zu übertragen, die für die Formulierung, Überwachung und Durchsetzung von Nachhaltigkeitsstandards verantwortlich sind.49 Mehr oder minder souveräne Einzelstaaten wären in supranationale Organisationen auf regionaler oder globaler Ebene eingebettet. Im Gegensatz zu einem Weltstaat hätten diese Organisationen keine Autorität über sämtliche Bereiche staatlicher Gewalt, sondern lediglich Regulations- und Sanktionsbefugnisse im Zusammenhang mit einem bestimmten Allmendegut.

  • 50 Rawls 1999, 9.

38Diese intermediäre Lösung behält die Grundzüge eines einzelstaatlichen Systems bei, vollzieht jedoch einen partiellen Transfer von Souveränität auf die überstaatliche Ebene. Dadurch würde die vorzugswürdige Eigenschaft eines einzelstaatlichen Systems – durch die Institution des Staatseigentums immobile Allmendegüter vor einer Übernutzung zu schützen – mit einem Mechanismus kombiniert, der für die Erhaltung mobiler Allmendegüter sorgt. Da die Einzelstaaten einen Teil ihrer Souveränität auf die überstaatliche Ebene übertragen müssen, stellt dieser Vorschlag einen Mittelweg zu einem Weltstaat einerseits und einem System aus vollständig souveränen Einzelstaaten andererseits dar. Ein solches System en detail auszuarbeiten, ist jedoch nach meinem Dafürhalten weder an dieser Stelle leistbar noch Aufgabe der politischen Philosophie: „How best to do this belongs to expert knowledge, which philosophy doesn’t possess“50.

Bibliographie

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Notes

1 So z.B. Rawls 1999, Walzer 2002 und Miller 2011.

2 Kaul/Grunberg/Stern 1999, 5.

3 Krugman/Wells 2009, 461.

4 Das Allmendegut ‚saubere Atmosphäre‘ berührt die umfangreiche Diskussion um den anthropogen verursachten Klimawandel – vgl. hierzu Caney 2009.

5 Für öffentliche Güter ist besonders das Free-rider-Problem kennzeichnend.

6 Diese Frage wird unter der Bezeichnung ‚scope of justice‘ diskutiert – vgl. Abizadeh 2007.

7 Barry 1981.

8 Beitz 1979, 137ff.

9 Pogge 2008, 207ff.

10 Für eine knappe aber erhellende Diskussion dieser Fragen vgl. Gewirth 2001.

11 Ich schließe mich der Argumentation von Gewirth (2001) an, dass zukünftige Generationen über Menschenrechte verfügen.

12 Zu dieser Frage vgl. Kaul/Conceição/Goulven/Mendoza 2003.

13 Diesen Vorwurf erhebt Höffe 1999, 418f.

14 Cook 1842, 454.

15 Für die folgende Darstellung vgl. Diamond 2011, 103–153.

16 Ebd. 152.

17 Hardin 1962.

18 Der englische Begriff für Allmendegut lautet ‚common resource‘ – vgl. Krugman/Wells 2009, 469.

19 Er konsumiert also so viele Einheiten des Gutes, bis die Konsumption einer weiteren Einheit keinen zusätzlichen Nutzen mehr stiftet.

20 Vgl. Hardin 1962, 1244 sowie Krugman/Wells 2009, 470f. Für eine spieltheoretische Deutung des Problems vgl. Prajit 1999, 91ff.

21 Eine solche ‚vertikale‘ Verteilung von Souveränität wird vorgeschlagen von Pogge 1992.

22 Für eine Einschätzung der Ergebnisse vgl. Weizsäcker 2012.

23 Man könnte an dieser Stelle kritisch nachfragen, warum die genannten Ressourcen globale Allmendegüter darstellen, wenn sie sich eindeutig lokal verorten lassen. Liegt es nicht in der Definition eines globalen Gutes, dass es mobil ist und gerade deswegen nicht-ausschließbar ist? Dieser Einwand geht von einer falschen Perspektive aus. Beispielsweise wird niemand bestreiten, dass der Nationalpark Gunung Leuser auf dem Staatsterritorium Indonesiens liegt und somit ein immobiles Allmendegut darstellt. Gleichzeitig ist das Schutzgebiet aber auch Teil des globalen Allmendegutes ‚tropischer Regenwald‘.

24 Krugman/Wells 2009, 472.

25 Ebd.

26 Ebd.

27 International Covenant 2012.

28 Wenar 2008, 10.

29 Rawls 1999, 8.

30 Hiermit wird deutlich, dass dieser Mechanismus vorwiegend in demokratischen Staaten greift. Auf das Problem, dass Regierungen häufig langfristige Folgen zugunsten kurzfristiger Wählergeschenke ignorieren, kann ich an dieser Stelle nicht eingehen.

31 Die Golfstaaten sind vom Erdöl abhängig. Frankfurter Allgemeine Zeitung 03.06.2004.

32 Plenty more Fish in the Sea. The Economist 26.05.2012.

33 Ebd.

34 United Nations Convention on the Law of the Sea 1994.

35 United Nations Environment Programme 2006, 63.

36 Z.B. die Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes 1992.

37 Höffe 1999, 267.

38 Goodin 1995, 282.

39 Dieses Argument wird ausführlich dargelegt und verteidigt in Weitner 2013.

40 Einen solchen schwachen Kulturrelativismus vertritt Donnelly 2003, 93ff.

41 Føllesdal 2001, 246f.

42 Miller 1995, 81.

43 Nielsen 1988, 278. Ähnlich sehen dies Rawls 1999, 36 sowie Kant 1983, 225.

44 Gosepath 2001, 152.

45 Walzer 1980, 228.

46 Bres 2011, 147.

47 Pogge 2008, 189.

48 Mir ist bewusst, dass die Alternativen ‚Weltstaat‘ und ‚Einzelstaatliche Ordnung‘ keine vollständige Disjunktion darstellen. Insofern wäre eine Diskussion weiterer Alternativen, etwa Thomas Pogges Vorschlag einer vertikalen Verteilung staatlicher Souveränität geboten. Für eine Behandlung dieses Problems vgl. Weitner 2013.

49 Für eine ausführliche Ausarbeitung eines Global Governance-Systems vgl. Held/McGrew 2002.

50 Rawls 1999, 9.

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