1Le développement accéléré des technologies de l’information et de la communication (Tic) dans le monde a suscité et continue de susciter l’intérêt de nombreux acteurs : décideurs, managers publics et privés, entreprises, responsables administratifs, citoyens et usagers. Il ne peut donc laisser indifférents le droit et ses acteurs : législateur, pouvoir réglementaire, juges, doctrine, administration et Citoyens. Droit constitutionnel et droit administratif devaient réagir. Dans le contexte tunisien, le droit constitutionnel – droit de la coexistence et de l’équilibre entre liberté et autorité, entre gouvernants et citoyens – reste encore en retrait. En revanche, le droit administratif – traditionnellement présenté par un courant majoritaire de la doctrine comme le « droit de la puissance publique »1, mais également défini par de nombreux auteurs comme étant le « droit des services publics »2 – se caractérise par une approche ambivalente de la question. En tant que « droit de la puissance publique », le droit administratif appréhende les Tic d’abord comme un objet d’encadrement et de surveillance : encadrement des droits et libertés des citoyens, mais aussi surveillance du comportement et de l’action des autorités et administrations publiques. Dans cette logique sécuritaire, les Tic sont perçues comme une source de menace potentielle pour l’ordre administratif et politique établi. Cela engendre une méfiance et une régulation, notamment juridique, souvent très restrictive. En effet, face à l’expansion très rapide des Tic, le droit public en particulier, connu pour sa rationalité conservatrice, sa préoccupation intrinsèque de sécurité, de stabilité et d’ordre, s’est trouvé pris de court, bousculé en profondeur, ses principes étant remis en cause. L’administration, son acteur le plus puissant et souvent son auteur formel ou officieux, a dès lors développé un réflexe défensif. Mais en tant que « droit du service public », le droit administratif aborde également les Tic de façon positive, tel un outil pouvant améliorer les prestations rendues par l’administration aux citoyens. Ces deux acceptions du droit administratif supposent donc deux grands domaines d’intervention : police et services.

2Cette situation quasi universelle n’a pas épargné le droit public et les administrations dans les pays du Maghreb. Le cas tunisien, objet de cette réflexion, en constitue une illustration topique. En effet, la première réaction face à l’avancée inéluctable de l’outil informatique fut un mélange de curiosité et de méfiance. On chercha notamment à l’instrumentaliser au service de l’administration, en élaborant un Plan national d’informatique et des télécommunications couvrant la période du Sixième plan de développement économique et social (1982-1986). Avec ce premier plan, débuta la formation de gestionnaires spécialisés en informatique dans l’administration publique. Ceux-ci étaient appelés à mettre en marche des services d’organisation, de méthodes et d’informatique. Le système Insaf3 fut la première application conçue pour le compte de l’administration. Il s’agit d’un système de gestion administrative et financière du personnel de l’État qui assure le suivi des carrières des fonctionnaires et effectue les opérations d’ordonnancement, de paie, tout en permettant d’obtenir des statistiques fiables. Par la suite, dans le cadre d’un second plan informatique inscrit dans le Septième plan de développement (1987-1991), deux nouvelles applications administratives furent lancées : le système d’aide à la décision budgétaire (Adeb) et le système d’information et de communication administrative (Sicad).

3Jusqu’au milieu des années 1990, la Tunisie avait néanmoins pris du retard dans les modalités de l’appropriation des Tic par l’administration publique. Leur perception et leur régulation étaient devenues de plus en plus contradictoires, et leurs usages très ambivalents. La méfiance des pouvoirs publics à leur égard pouvait alors s’expliquer par un conservatisme classique ou par le refus du changement fondé sur la peur de l’innovation. De plus, elle semblait découler d’une préoccupation sécuritaire majeure : la crainte que l’introduction d’Internet dans les échanges économiques et sociaux, dans les rapports entre structures administratives, ainsi qu’entre celles-ci et les citoyens, n’ouvre la voie à des transformations incontrôlables, notamment pour la stabilité et l’avenir des systèmes politiques et des modes de gouvernance autoritaires mis en place depuis la fin des années 1950.

4Toutefois, dans un contexte mondial d’ouverture et de libre circulation de l’information et face aux critiques acerbes de l’administration et de son droit qui témoignaient d’une réelle crise de légitimité, les Tic sont apparues comme un vecteur de modernisation de l’action administrative, intéressant voire séduisant, dans la mesure où elles peuvent également favoriser la réhabilitation d’une administration en crise dont la légitimité se trouvait fortement minée. Dans les pays du Maghreb en effet, sont dénoncés, pêlemêle, la lourdeur, la bureaucratie, l’inertie, la complexité des procédures et des structures, les cloisonnements, les coûts élevés, l’inefficacité, l’inefficience, les gaspillages des services publics, etc., la liste des griefs est loin d’être close. On estime que ces caractéristiques sont incompatibles avec les nécessaires capacités de souplesse, de réactivité, de réceptivité et d’adaptation qu’exige une gestion performante imposée par le contexte actuel de globalisation et de concurrence exacerbée. On plaide alors, entre autres, pour que les Tic soient promues au rang d’outils de transformation radicale de l’organisation et de l’action administratives, au service de la compétitivité et de la performance de l’industrie. En Tunisie, c’est avec le Neuvième plan de développement (1997-2001), que l’action des pouvoirs publics est relancée : dès 1996, l’adoption d’une politique de « mise à niveau » autorise la création du premier fournisseur d’accès au réseau Internet et la priorité est alors donnée au développement de l’Intranet.

5Pour autant, la régulation des Tic par l’administration et par le droit qui en constitue l’outil, oscille, aujourd’hui encore, entre méfiance et attraction : la volonté de les contrôler et d’en restreindre l’accès comme les discours valorisants qui en célèbrent l’impact, témoignent de perceptions et de préoccupations contradictoires, rendant peu confortable la position de l’administration. D’une part, les pouvoirs publics se trouvent dans l’obligation d’étendre la sphère des Tic, dans leur organisation, dans leur action, et dans toute la société, autant pour relever les défis de la performance que pour réformer l’administration, dans le contexte d’une libéralisation régie par la compétition et la recherche de l’efficacité (1)4. Cette tentative d’appropriation et d’instrumentalisation des Tic est illustrée par les tentatives de mise en place d’une administration en ligne (2). D’autre part, la préoccupation d’ordre et de sécurité, inhérente à une culture autoritaire de régulation, implique le maintien d’un fort contrôle social qui engendre, entre autres, un relatif verrouillage de l’accès aux Tic. Ces différents comportements témoignant d’un certain désarroi renvoient à la relation traditionnellement conflictuelle entre aspiration à la liberté et souci de sécurité et de contrôle. Ils engendrent des usages ambivalents, et une déconnexion entre un discours qui se veut libéral et des usages qui s’avèrent, le plus souvent, inscrit dans un cadre restrictif (3).

Les TIC au service de la performance pour rénover une légitimité juridique en crise

6Depuis au moins deux décennies, on observe au Maghreb comme ailleurs une forte crise des modèles administratifs traditionnels et une mutation des valeurs qui les gouvernaient, ainsi qu’un effritement des repères qui les guidaient et légitimaient leur action. Ainsi, l’éthique du service public fondée sur le dogme de l’intérêt général a été progressivement reléguée au second plan au profit de nouvelles valeurs, notamment celles de l’efficacité et de la performance, dont la gouvernance électronique serait un outil privilégié.

La crise du modèle administratif traditionnel

7La crise mondiale de l’État “providence” et des modèles économiques interventionnistes, depuis le milieu des années 1970, en mettant à nu les déficiences de la gestion publique, a miné la légitimité de l’administration publique, et la légitimité même de l’État (J.-P. Henry, 1991, 631 sq.). Elle a favorisé un fort renouveau des idées néo-libérales qui contestent la gestion publique traditionnelle et plus précisément l’une de ses missions centrales, le service public5. Cette crise est à l’origine d’un double mouvement : l’un, d’ordre quantitatif, préconise le moins d’État par un processus de désengagement et de privatisation ; l’autre, d’ordre plus qualitatif, vise le mieux d’État conçu dans l’optique d’aligner des modes et des techniques de gestion des services publics ou, de manière générale, des entités publiques sur celles des entreprises privées. On plaide ainsi, aujourd’hui, pour l’introduction des techniques managériales issues des entreprises privées et supposées plus efficaces et plus performantes6.

8Les trois pays centraux du Maghreb n’ont pas échappé à ce mouvement mondial. Depuis le milieu des années 1980, ils ont engagé un processus de restructuration, dans le sens de la libéralisation de leurs économies, de l’instauration d’une logique de marché et d’une insertion dans le jeu de la concurrence internationale. Ce processus s’est enclenché avec l’adoption de Plans d’ajustement structurel, renforcés par la suite par l’adhésion à l’Organisation mondiale du commerce (Omc) et prolongés par la conclusion de traités d’association avec l’Union européenne. À cet égard, la mise en œuvre des Plans d’ajustement structurel impliquait, d’une part, l’impératif d’assainir et d’améliorer la qualité de la gestion et, d’autre part, la nécessité de céder au secteur privé les composantes économiques concurrentielles du secteur public. Même les parties non privatisables, notamment les établissements gestionnaires des principaux services publics et les composantes du secteur public administratif non marchand, ont été fortement incitées à rechercher l’efficacité, la rentabilité et la performance, autant d’impératifs majeurs dans des secteurs où le formalisme du modèle bureaucratique avait généré lenteur et forte rigidité. Mais le maintien d’une centralisation excessive du système rend les circuits encore plus complexes et les procédures de décision encore plus lourdes. Or ces traits marquants de l’organisation et du fonctionnement des services publics s’avèrent incompatibles avec les exigences d’efficience et de performance (J.-C. Castagnos, 1987, 141 sq.). Désormais, “l’efficacité” devient le maître mot des prestations administratives. Les citoyens, les opérateurs économiques, les entreprises, ainsi que les investisseurs nationaux et étrangers, exigent des prestations administratives performantes caractérisées par l’accessibilité, la rapidité, la simplicité et l’interactivité.

La montée de l’idée de performance et l’émergence de l’e-gouvernement

9Pour faire face à ces exigences, celles de réhabiliter la gestion publique et de rénover la légitimité de l’administration publique, les pouvoirs publics tentent de préparer l’administration à la révolution du numérique en introduisant progressivement l’économie immatérielle dans les services administratifs et en développant des prestations à distance à travers un programme de l’e-gouvernement. Cette orientation est confirmée expressément par une circulaire du Premier ministre tunisien qui souligne que le recours aux Tic est un vecteur de « l’amélioration de la qualité, de l’efficacité des services publics, de l’amélioration de la productivité, de la simplification et de l’amélioration des prestations fournies au citoyen et de l’aide aux mécanismes de prise de décision »7.

10Internet engendre une transformation des rapports à l’espace et au temps. Il permet, d’une part, une abolition virtuelle des frontières et une suppression des distances et, d’autre part, une très grande compression du temps induite par le caractère quasi instantané des actions menées. En outre, la rapidité et la facilité avec lesquelles les informations sont échangées sur le net tranchent avec la traditionnelle lenteur qui caractérise l’administration. De manière plus globale, les Tic sont perçues comme un facteur de transparence, d’amélioration des circuits administratifs, de maîtrise des coûts des prestations publiques, de réorganisation des rapports au sein des rouages administratifs en termes de hiérarchie, de pouvoir, de coordination et de gestion participative.

11Devant de fortes contraintes économiques et financières, et dans un contexte d’ouverture économique et de démantèlement progressif des monopoles publics, l’administration, comme l’ensemble des entités du secteur public, se trouve de plus en plus obligée de miser sur la productivité et la qualité de leurs prestations, plutôt que sur leurs privilèges juridiques traditionnels pour assurer leur viabilité dans un marché ouvert et concurrentiel. L’effritement des fondements traditionnels de la légitimité des organisations publiques s’accompagne de l’infiltration du discours managérial impliquant une forte réactivation des thèmes de la rigueur, de l’efficacité, de l’efficience et de la productivité administrative conjugués avec celui de la qualité des prestations. Dans cette optique, la liberté du commerce et de l’industrie et la liberté d’entreprendre, son dérivé de valeur traditionnellement constitutionnelle, se trouvent largement favorisées par l’administration : procédures de constitution de société en ligne, procédures douanières en ligne, télédéclaration fiscale, paiement électronique des charges sociales ou transactions financières. Ainsi, dans le prolongement de la signature en 1995 d’un accord d’association avec l’Union européenne et ses États membres prévoyant la mise en place progressive d’une zone de libre échange, une politique dite de « mise à niveau intégrale » a été officiellement adoptée en 1996. Un Plan de mise à niveau de l’administration (Pmna) en constitue l’une des composantes essentielles8. Ce plan, consacré par le Neuvième Plan de développement (1997-2001) comme axe central de la stratégie de réforme de l’État9, se déploie à un double niveau.

12Aux termes de l’article 1^er du décret de 1996, il s’agit d’« un plan central de mise à niveau », transversal et global en quelque sorte, complété par des plans sectoriels élaborés par chaque ministère. La circulaire du Premier ministre n° 8 du 9 février 1996 en fixe les modalités pratiques pour chaque ministère. Ce plan “dual” de mise à niveau couvre cinq volets principaux communs à toutes les administrations : l’informatisation de l’administration, la mise en ordre des dispositions législatives et réglementaires, le réaménagement des relations entre l’administration et les citoyens, la modernisation de la gestion des ressources humaines de l’administration et, enfin, la modernisation des moyens de travail de l’administration10. L’informatisation y occupe une place primordiale. Elle se positionne en effet au premier rang de ces actions (article 2 du décret consacré au plan central) qui consistent, en outre, en des programmes de mise en ordre des textes législatifs et réglementaires, de réformes générales concernant les relations entre l’administration et les citoyens, la carrière des fonctionnaires et les conditions de travail dans l’administration. De son côté, l’article 3 du même décret dispose que le plan de mise à niveau ministériel comprend obligatoirement vingt éléments11 dont, figurant en tête, le Plan directeur informatique. L’importance des liens entre les politiques de modernisation et de réforme administrative et l’utilisation des Tic est mise en évidence. Cependant, l’administration tunisienne n’a le plus souvent fait usage des outils informatiques que pour alléger des travaux de gestion courante à caractère répétitif par l’automatisation.

13Les programmes de mise à niveau témoignent par ailleurs de la volonté de passer d’une logique d’expérimentation sans vision d’ensemble à une stratégie de généralisation progressive de l’utilisation des Tic. Il s’agit alors d’assurer une meilleure transparence de l’administration, ainsi qu’une meilleure information des usagers qu’ils soient des entreprises ou des citoyens. Ces programmes se soucient également de la qualité de la gestion à travers la recherche du décloisonnement des structures, de la simplification des procédures et des formulaires administratifs, et leur dématérialisation.

14En ce qui concerne les prestations rendues par l’administration publique aux usagers, il convient d’abord, sur le plan de l’information, de rappeler qu’avant le plan de mise à niveau, un Système d’information et de communication administrative (Sicad) a été mis en place dès 1988. Ce système informatisé fonctionnait à partir d’une banque de données qui couvrait l’ensemble des prestations administratives rendues par les différents ministères et les établissements qui leur étaient rattachés. Il permettait de communiquer aux usagers, pour chaque prestation administrative, les références légales et réglementaires qui lui étaient applicables, les conditions de l’octroi de la prestation, les délais, les documents et les formalités nécessaires pour l’obtenir. La liste des prestations fournies par chaque ministère et les procédures nécessaires pour son obtention avaient été fixées par arrêtés des ministres intéressés, publiés au Journal officiel de la République tunisienne (Jort). Le Sicad était bien de nature à permettre une meilleure information des citoyens, un gain de temps sensible en évitant le déplacement entre les différents services administratifs. Mais le citoyen et les opérateurs économiques exigeant désormais, non seulement l’accès à l’information à distance, mais également la fourniture de la prestation elle-même à distance, le plan de mise à niveau a prévu une extension de système sous la dénomination « Sicad plus » qui s’oriente vers une logique de téléservice12. Cependant, le Sicad plus s’avérant trop ambitieux a été abandonné un an plus tard. Il devait être relancé en 2002 mais avec des ambitions revues à la baisse puisqu’il se limite seulement à la même fonction d’information sans permettre de fournir les prestations à distance13.

15Dans une perspective de dématérialisation, on peut évoquer notamment la procédure dite de la « liasse unique » consacrée par un décret n° 97-2470 du 22 décembre 199714, ainsi qu’un système intégré de traitement automatisé des formalités du commerce extérieur reliant l’ensemble des intervenants à cet effet dans le cadre d’un guichet unique virtuel. La « liasse unique » est, aux termes de l’article 1^er du décret, « l’ensemble des documents nécessaires pour accomplir les formalités de commerce extérieur, de change, de douanes et de transports ». Sa composition varie selon qu’il s’agit d’une opération d’importation ou d’une opération d’exportation. L’adoption de cette procédure simplifiée vise à alléger la lourdeur et la complexité des démarches et à réduire le nombre des documents exigés dans le cadre des opérations de commerce extérieur. En effet, dans un contexte de libéralisation économique, les procédures doivent être rapides et simplifiées pour permettre à l’information de circuler aussi vite, voire plus vite, que les marchandises. Il s’agit donc de proposer aux importateurs et aux exportateurs d’effectuer les formalités nécessaires auprès des différentes administrations (douanes, office des ports, etc.), à distance et en temps réel. Afin d’encourager le développement de cette démarche novatrice, la loi de finances pour la gestion 2000 a exonéré du timbre fiscal les documents dématérialisés constitutifs de la « liasse unique », lors des opérations d’exportation et d’importation. De plus, la Tunisia Tradenet, une entreprise publique sous la forme de société anonyme, dont 85 % du capital social appartient au secteur public, a été créée afin de sécuriser et garantir les échanges électroniques des documents relatifs aux procédures du commerce extérieur.

16Dans le cadre de la mise en place d’une télé-administration, d’autres expériences ont également été lancées telles que le paiement électronique de certaines prestations de quelques opérateurs publics par le e-dinar15 depuis mai 2000 (la Poste, Tunisie Télécom, la Steg). La Poste Tunisienne a ainsi ouvert un ensemble de téléservices dont certains sont payables en monnaie virtuelle, parmi lesquels le suivi à distance des colis et autres objets envoyés par Rapid Poste. Mais c’est surtout le projet d’administration électronique, baptisé au départ « administration communicante », qui témoigne d’une volonté plus ambitieuse d’introduire les Tic dans les modes de gouvernance dans un souci de performance.

Une e-administration en chantier : le programme de « l’administration communicante »

17Ce programme d’e-administration s’inscrit dans le prolongement du second axe du Plan de mise à niveau de l’administration qui prévoyait déjà un schéma directeur d’informatisation, chaque ministère devant exprimer sa stratégie « en matière d’utilisation des technologies de l’information et de la communication (informatique, bureautique, télématique), notamment au regard de l’amélioration de la qualité de l’efficacité des services publics »16. Il fut adopté au début des années 2000 et réajusté par la suite. Ainsi, un décret du 13 mai 2003 est venu créer un Comité ministériel de l’administration communicante épaulé d’un Comité technique de l’administration communicante17. De nature volontariste, ce projet prône les objectifs ambitieux d’une véritable administration en ligne. Les réalisations semblent cependant insuffisantes et les effets ambivalents.

Des objectifs ambitieux

18Le développement des téléprocédures et des téléservices représente un enjeu important de modernisation car il est évident que citoyens et entreprises n’ambitionnent plus seulement d’obtenir l’information relative à la prestation par voie informatique, mais aussi de bénéficier de la prestation elle-même à distance. Ceci exige un saut qualitatif permettant d’atteindre un pallier supérieur dans l’introduction et l’exploitation des technologies modernes de l’information au sein de l’administration publique. Dans ce cadre, un conseil ministériel présidé par le chef de l’État, tenu le 12 juillet 2001, a décidé de lancer la mise en place des conditions de l’administration numérique à distance en fixant un programme cadre dont les six composantes peuvent être regroupées autour de deux axes. Le premier concerne le développement de l’Intranet permettant l’échange électronique des informations entre les différentes structures de l’administration publique. Le second s’intéresse à l’échange entre l’administration et les citoyens, et s’attelle à l’installation progressive de téléservices. À cet égard, le projet actuel vise à atteindre plusieurs objectifs dont : l’étude des possibilités d’exploitation électronique et de ses implications techniques, juridiques et financières ; l’identification des imprimés susceptibles d’être exploités et échangés par voie électronique ; la normalisation des imprimés administratifs, la dématérialisation et les prestations à distance supposant une refonte des formulaires et leur simplification ; l’étude des conséquences de la dématérialisation sur le plan juridique, notamment en matière de preuve ; l’authentification des échanges électroniques entre l’administration et ses usagers et partenaires.

19Ce projet étant complexe, sa mise en œuvre est réalisée par étapes. La première, inscrite au tableau n° 3 du programme central de mise à niveau qui tend à normaliser les imprimés, a été lancée en 1996. La deuxième étape est celle de la dématérialisation, une opération évidemment liée de manière étroite aux procédures administratives obligatoires applicables à la prestation administrative. À ce niveau, la démarche tunisienne distingue entre deux catégories de prestations administratives : les prestations à procédure complexe et les prestations à procédure simple.

20Les prestations à procédure complexe sont celles qui exigent de remplir des formulaires ou imprimés ou de présenter une demande conditionnée par les procédures suivantes : a) une présence physique du demandeur afin de vérifier son identité et les conditions formelles qu’il doit remplir, tel est par exemple le cas d’une demande de passeport ou d’une pièce d’identité ; b) la présentation de pièces justificatives (certificat de nationalité, permis de lotir ou de construire, etc.) ; c) le paiement de redevances ou la fourniture d’un timbre fiscal. Quant aux prestations à procédure simple, il s’agit en particulier des prestations qu’on peut obtenir sur simple demande ou après avoir rempli un formulaire administratif, par exemple l’attribution d’une attestation de travail ou de revenu. La dématérialisation des prestations qui font partie de la première catégorie étant difficile à réaliser, les pouvoirs publics n’envisagent, pour le moment, que leur dématérialisation partielle18. En revanche, la dématérialisation complète des prestations de la deuxième catégorie est à l’ordre du jour : il suffira donc à l’usager de remplir un formulaire dématérialisé et mis à la disposition du public sur site Internet à partir de son ordinateur.

21Il convient de signaler également, dans le cadre de ce programme, les procédures en vigueur de télédéclarations fiscales, le guichet virtuel de l’Agence de promotion de l’industrie (Api) qui s’adressent aux investisseurs, ainsi que les projets en cours de réalisation relatifs aux télédéclarations de salaires, aux prestations sociales et à la procédure dématérialisée de constitution juridique des sociétés.

Des effets ambivalents

22Les téléprocédures et les téléservices sont sans conteste une source d’amélioration de la qualité des services rendus aux usagers (notamment aux entreprises). Ils assurent au principe de continuité davantage d’effectivité, et offrent aux usagers la possibilité d’effectuer leurs démarches administratives sans subir les contraintes d’horaires des services publics traditionnels. Ils constituent, en outre, une source de gains de productivité pour les entreprises et un vecteur de gestion saine et transparente pour l’administration. Par ailleurs, les prestations à distance devraient permettre de réduire sensiblement la corruption et le favoritisme en donnant aux principes d’égalité et de neutralité du service public une plus grande portée : « les programmes informatiques sont en principe à l’abri de toute considération affective et des aléas relationnels auxquels est exposé l’usager » (G. Chatillon, 2001, 617). Enfin, la télé-administration est susceptible de gommer les disparités géographiques tenant à l’inégale répartition des services publics sur le territoire. À partir de formulaires numériques, dans le cadre des télé-procédures et des services publics virtuels, chaque usager-internaute devrait pouvoir se connecter, à travers un portail administratif, avec les services dont il a besoin, quelle que soit l’implantation géographique des parties, celle du service public comme celle de l’usager. En ce sens, les cyberservices publics répondent aux exigences des usagers-clients et aux grands principes qui régissent le fonctionnement des services publics. L’Internet, pour reprendre les constatations de D. Truchet (1997, 44), assure « aux utilisateurs une grande égalité, une continuité exemplaire et une adaptabilité permanente (à un coût qui confine à la gratuité pour nombre de services) ».

23Sur un plan interne à l’institution, la télé-administration peut contribuer à améliorer les conditions de travail de ses agents en les soulageant de nombreuses tâches répétitives, notamment de saisie, et favoriser par conséquent des redéploiements vers des activités plus motivantes et plus valorisantes au service des citoyens. En effet, l’administration électronique réduit l’intervention directe des fonctionnaires : « Les données sont transférées depuis l’ordinateur utilisé par l’usager sur un serveur, puis elles sont traitées par les programmes et, enfin, dans le meilleur des cas, elles font l’objet d’un contrôle par un agent. Les téléservices ont pour résultat une administration sans agents, sauf en cas de difficultés particulières d’interprétation de la légalité, c’est-à-dire pour une petite proportion de dossiers » (G. Chatillon, 2001, 617). Dès lors, le fonctionnement des services administratifs se trouve sensiblement réaménagé impliquant le déplacement de l’administration vers le citoyen et non l’inverse. Il s’agit d’une véritable révolution porteuse d’améliorations considérables tant sur le terrain de l’efficacité de l’action administrative que sur celui des rapports avec les usagers. Certes, on est encore loin de cette perspective, les améliorations ne peuvent que difficilement se concrétiser à court terme. Plus encore, l’e-administration peut produire en même temps de l’exclusion.

24Un risque réel de fracture numérique, aggravant le caractère inégalitaire et dual de la société, est sous-jacent au développement des prestations en ligne. Cette fracture peut apparaître à deux niveaux : tout d’abord, entre les citoyens qui ont la possibilité d’accéder à l’administration électronique et les autres qui ne l’ont pas, compte tenu de divers facteurs (moyens matériels, capacités intellectuelles, âge, accès au réseau, handicaps physiques, etc.) ; ensuite, entre les citoyens qui ont accès à l’administration électronique compte tenu, par exemple, de leur degré de maîtrise technologique (accès au haut débit ou non) ou de la capacité technique du terminal utilisé. Cette situation est de nature à favoriser l’existence d’une administration “à deux vitesses” qui peut se traduire par une perte de temps, d’argent, d’opportunités et d’avantages pour ceux qui n’accèdent pas à l’administration en ligne. Afin d’éviter les risques de rupture d’égalité que pourrait produire l’administration électronique, il est souvent rappelé, d’une part, la nécessité d’instaurer une administration en ligne “à accès pluriel”, par la diversification des modes d’accès aux services en ligne (bornes interactives, portails, comptes personnels, cartes à puce, etc.) et, d’autre part, l’importance du “multi-canal” qui laisse à cet usager le choix d’utiliser la voie qui lui convient le mieux19.

25La question de l’accès est donc primordiale comme celle de la formation à l’usage des Tic. Au moins la télé-administration devrait-elle permettre la fourniture de services complémentaires aux procédures actuelles qui vont encore certainement perdurer. Le respect du principe d’égalité d’accès au service public implique que les deux coexistent. Il interdit même de faire de l’Internet l’unique moyen d’accès aux organismes de service public dans la mesure où tous les citoyens ne disposent pas d’un tel outil. Le conseil d’État français s’est d’ailleurs prononcé dans ce sens20. Ainsi, l’usager peu initié aux choses de l’Internet trouvera toujours le moyen d’accéder, en personne, au service public et d’être accueilli physiquement.

26En somme, deux administrations et deux cultures sont appelées à cohabiter : l’administration classique, avec sa culture de l’écrit sur support papier, et l’administration-Internet, avec sa culture numérique. Peuvent-elles fonctionner de concert ? Quelles configurations d’organisation vont surgir de leur combinaison forcée ? La réponse à ces questions reste ouverte. Mais il est certain que faute d’être perçues comme véritablement structurantes de l’activité des services, les Tic risquent de rester un outil de prestige, superficiel, de la réforme de l’État. Par ailleurs, la gouvernance électronique pose divers problèmes qui suscitent autant de craintes, notamment celles liées à la sécurité des procédures tant au niveau de l’administration qu’au niveau de ses usagers et partenaires. L’e-gouvernement soulève la difficulté d’identifier le correspondant, les risques de déperdition ou de dénaturation des informations, la diffusion d’informations ou de données sans autorisation, ou encore l’atteinte à la vie privée et la diffusion d’informations à caractère confidentiel ou personnel.

27La dématérialisation des formulaires administratifs pose par conséquent le problème de la fiabilité des dispositifs techniques et de leur sécurité. Ceci renvoie à la question de leur certification, autrement dit de leur authentification. Le développement de la télé-administration nécessite, en effet, l’instauration d’un environnement de confiance. C’est d’ailleurs le degré de confiance qu’on leur accorde qui est de nature à accélérer ou à freiner l’usage des Tic comme moyen de communication et d’échange. Aussi est-il indispensable de mettre en place des dispositifs de sécurité en mesure de garantir la confidentialité et l’intégrité des données traitées. Ce problème semble en partie résolu par la technique du chiffrement. Le cryptage rend illisible la signature de l’utilisateur pour les personnes non autorisées. Cette technique, appliquée sur le net, ne permet qu’aux interlocuteurs autorisés sur le système, à l’aide d’une clef de décryptage, de déchiffrer et donc de rendre lisible la signature des autres interlocuteurs. Et, sur le plan juridique, le système de signature électronique, permettant d’authentifier les ordres et les documents sur un réseau, est déjà opérationnel.

28En Tunisie, des textes législatifs ont été adoptés dans cette optique de dématérialisation. Il s’agit notamment de la loi n° 99-89 du 2 août 1999 portant modification du code pénal, de la loi n° 2000-57 du 13 juin 2000 modifiant et complétant certaines dispositions du COC21, ou encore de la loi n° 2000-83 du 9 août 2000, relative aux échanges et au commerce électronique22 qui a adopté les règles suivantes : a) la mise en place de garanties juridiques en matière d’échange et de commerce électronique et ce notamment en donnant à la signature électronique les éléments de fiabilité, de crédibilité et de sécurité en créant une instance spécialisée : l’Agence tunisienne de certification électronique ; b) la neutralité vis-à-vis des technologies utilisables compte tenu de l’évolution très rapide de celles-ci ; c) la protection des données personnelles échangées dans le cadre de ce type de transaction contre tout abus ou exploitation illégale ; d) la soumission des opérations d’échange et de commerce électroniques au droit en vigueur dans la mesure où celui-ci n’est pas incompatible avec son caractère dématérialisé.

29Dans le prolongement de ces innovations, une commission nationale du commerce électronique a été créée. De même, le code des impôts sur les revenus des personnes physiques et de l’impôt sur les sociétés dispense les personnes dont la comptabilité est informatisée de la détention de certains documents, lorsque ces personnes ont déposé une copie du programme initial ou révisé auprès du bureau de contrôle fiscal dont elles dépendent, en contrepartie d’un récépissé et lorsqu’elles ont précisé le type d’ordinateur utilisé, ainsi que son lieu d’installation. Le code des douanes, de son côté, prévoit la possibilité de transmettre par voie électronique des documents de douanes établis. Un système d’authentification spécifique est prévu à cet effet.

30Deux lois ont été adoptées en 2004 – la loi n° 2004-5 du 3 février 2004 relative à la sécurité informatique et la loi n° 2004-63 du 27 juillet 2004 relative à la protection des données personnelles –, il n’en reste pas moins que de nombreux problèmes restent posés, découlant entre autres de l’interopérabilité et de l’interconnexion des fichiers, les risques de fracture numérique au sein de la société ou encore les questions relevant de la mise en œuvre de la biométrie et de l’identité numérique. Ces risques sont d’autant plus réels que, pour le moment, les préoccupations sécuritaires semblent l’emporter en matière d’usage des Tic engendrant un droit marqué par une régulation peu libérale.

Une régulation peu libérale

31Outre la sécurité des transactions23, la diffusion des Tic et la mise en place d’une administration numérique soulèvent d’autres questions, liées aux modes de régulation. Des préoccupations naissent concernant le transfert des données, et par voie de conséquence, la protection des libertés et des données personnelles relatives aux usagers de l’administration. Or, sur ces questions, ni le droit ni l’administration ne font preuve d’un grand libéralisme. Traditionnellement, le droit est préoccupé par la nécessaire cohabitation entre autorité et liberté. On sait que cet équilibre est souvent rompu, qu’il est rarement stable et réel, et qu’il engendre des tensions parce que, intrinsèquement, liberté et autorité sont antinomiques. On sait également que les rapports entre le droit en général et la science et la technologie sont loin d’être simples. La science et la technologie obéissant à une rationalité de mouvement et de liberté, le droit cherchant à asseoir plutôt l’ordre et la stabilité. C’est au croisement de ces équilibres fragiles, de ces conflits tendus et de ces rythmes discordants que se pose la question des relations entre l’administration électronique et le droit, en particulier le droit public.

32Si le droit public est le droit de l’équilibre et de la coexistence entre autorité et liberté, l’administration est l’instrument traditionnel de la mise en œuvre et de la consécration matérielle de cet équilibre, lui fournissant son effectivité et révélant sa consistance ou son absence à travers ses deux fonctions précédemment soulignées de service et de police. L’administration électronique sert et renforce paradoxalement les deux contraires de l’équation autorité/liberté. Les Tic constituant par essence un espace de liberté, l’administration électronique serait un vecteur de renforcement des libertés et un outil de consolidation et d’enrichissement des droits. La Société de l’information et l’administration électronique qui en est une composante ouvrent en effet de très nombreux espaces de liberté pour tous les citoyens. Mais en même temps, cette e-administration – comme la cybersociété – a une part d’ombre qui révèle une incertitude et suscite des inquiétudes. Les technologies à l’œuvre peuvent aussi être utilisées pour réduire les libertés plus que pour les promouvoir. Le contrôle de la société est rendu plus facile aujourd’hui qu’hier. En ce sens, les libertés individuelles sont également menacées par l’usage des Tic modernes. Face à ces nouveaux risques, le droit est appelé à mettre en place de nouveaux droits et à instaurer de nouvelles protections pour que la future cybersociété permette l’éclosion d’un “cybercitoyen” soucieux d’affirmer et de défendre ses droits.

33Dans une conception orwellienne, les Tic sont perçues comme un outil de contrôle et de surveillance dangereux pour les libertés, au service de l’ordre, favorisant l’autoritarisme et accordant à la fonction de police de l’administration un poids démesuré. La tension entre autorité et liberté, entre ordre et mouvement qui travaille et habite le droit public se trouve, avec le développement de l’e-administration, portée à son comble. La contradiction entre les deux termes de l’équation juridique se trouve alors exacerbée. Si l’administration électronique, en rapport avec cette équation autorité/liberté, apparaît comme un puissant vecteur d’élargissement du champ des libertés et de consolidation du socle des droits, le risque d’une dérive sécuritaire est cependant loin d’être une simple vue de l’esprit. Dans un contexte de régulation peu libérale, la réalité semble rejoindre la fiction lorsqu’une mise sous contrôle de la société se révèle particulièrement pesante. L’e-administration apparaît alors comme un renfort très sensible de l’autorité. Ce caractère peu libéral peut être illustré par deux points : la primauté accordée à l’Intranet et la timidité de la protection des données personnelles face à l’administration.

La primauté de l’Intranet

34De manière générale, l’utilisation des Tic peut s’effectuer selon deux optiques, certes intimement liées mais qui demeurent distinctes : soit afin d’assurer une plus grande efficacité de l’action administrative, notamment à travers le développement de l’Intranet ; soit en vue d’améliorer les relations de l’administration avec les citoyens, usagers et autres partenaires par des mécanismes de nature à mieux les informer et à mieux les servir, notamment à travers la promotion d’Internet et la mise en œuvre de téléprocédures et de téléservices. Les pouvoirs publics tunisiens ont toujours marqué une préférence pour le développement de l’Intranet.

35L’Intranet, réseau interne ne reliant que les différentes unités ou succursales d’une même entreprise, d’une même institution ou d’un même groupe par des lignes directes spéciales, constitue une transposition de la technologie Internet au niveau plus restreint d’une entreprise ou d’une structure administrative. Ce micro-réseau offre l’avantage de la sécurité, puisque l’entrée ne peut se faire qu’à partir d’un ordinateur interne. Toute connexion extérieure est limitée par diverses procédures de filtrage et d’identification. C’est d’ailleurs ce souci sécuritaire qui semble expliquer le retard pris par la Tunisie en matière d’Internet. Certes, la situation a depuis évolué mais la priorité donnée à l’Intranet demeure affichée. Le développement de l’Intranet répond également au souci d’améliorer la qualité et l’efficacité des prestations administratives. En permettant une communication plus rapide et moins coûteuse entre les différentes entités de l’administration, cet outil s’inscrit pleinement dans la logique de modernisation et dans la politique de mise à niveau de l’administration.

36Dans ce cadre, fut lancé un projet dit « Réseau d’information interministériel multimédia Riim 2 », en remplacement du Riim qui était un réseau de communication interne uniquement téléphonique. À l’instar du réseau Ader en France, Riim 2 est un réseau Intranet multimédia interministériel permettant de connecter l’ensemble des structures, notamment centrales, de l’administration publique du pays. Depuis 2005 également, la connexion du réseau El-Madania24 relatif à l’état civil a été élargie, couvrant l’ensemble des communes du pays.

Une protection lâche des données personnelles

37Dans le domaine des données nominatives, « toute personne justifiant de son identité a le droit d’interroger les services ou organismes chargés de mettre en œuvre les fichiers dont la liste est accessible au public, en vue de savoir s’ils contiennent des informations la concernant »25 et, éventuellement demander leur rectification ou leur suppression. Cependant, ce droit à l’information est d’un accès très restrictif voire entièrement nié, comme le montre la récente loi organique du 27 février 2004 relative à la protection des données personnelles en Tunisie. Cette législation tend en effet à protéger l’opacité des pratiques administratives, puisque les fichiers publics ne sont ni connus, ni accessibles aux citoyens. Alors que l’article 7 de cette loi organique dispose que « toute opération de traitement des données à caractère personnel est soumise à une déclaration préalable déposée au siège de l’instance nationale de protection des données à caractère personnel contre récépissé ou notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception ou par tout autre moyen laissant une trace écrite… », l’article 54 exempte les personnes publiques des formalités administratives préalables à tout traitement de données personnelles (la déclaration ou l’autorisation). En outre, les interdictions de traitement de certaines données sensibles comme celles prévues par les articles 13 (données à caractère personnel relatives aux infractions, à leur constatation, aux poursuites pénales, aux peines, aux mesures préventives ou aux antécédents judiciaires) et 14 (données concernant les origines, les convictions, les opinions, la santé) ne sont pas opposables aux administrations et aux personnes publiques. Par ailleurs, l’article 56 dispose que le droit d’accès du citoyen à ses données personnelles ne peut être exercé à l’encontre des personnes publiques administratives, (visées par le premier paragraphe de l’article 53). On relèvera également l’absence de toute protection contre les transferts de fichiers et l’absence de régulation de l’interopérabilité ou de l’interconnexion des fichiers détenus par les différents services administratifs.

38À titre de comparaison, l’Algérie et le Maroc, jusqu’à 2006, n’avaient ni adopté ni élaboré la moindre législation malgré les progrès sensibles en matière de procédure de gouvernement électronique et d’administration numérique. En France, le droit d’accès aux documents administratifs, garantie essentielle des libertés, se trouve aussi limité lorsqu’il s’agit de fichiers publics dits « sensibles ». La jurisprudence est généralement très restrictive dans ce domaine. Elle semble préserver aux autorités publiques « une sphère de confidentialité » invoquant la notion d’« ordre public » dans une acception extensive particulièrement réductrice du droit d’accès26, à l’inverse des jurisprudences communautaires (Cour de justice des communautés européennes, Cour européenne des droits de l’homme) qui semblent privilégier une plus grande transparence27.

39Les pratiques administratives revêtent une importance particulière dans la mesure où l’effectivité des droits dépend largement de l’administration : ces actes sont mis en place et appliqués par l’administration elle-même et qu’elle justifie par des motifs d’ordre public souvent en l’absence de contrôle extérieur (D. Bigot, 1997). Cette situation est susceptible de générer des comportements illégaux : fichages, manipulation de données, etc. Par conséquent, au nom de la sécurité et de l’ordre public, les pouvoirs publics ont mis en place des systèmes informatiques de fichage et de surveillance sans qu’aucun contrôle extérieur ne vienne contrebalancer les dérives éventuelles en termes de droits et de libertés.

40Ce champ de non-droit, propice aux conceptions particulièrement restrictives et qui laisse la part belle à l’arbitraire administratif, est généralement justifié par trois arguments : l’intérêt général, l’ordre public et l’efficacité de l’action administrative. Or ces notions floues, élastiques et difficilement définissables ont souvent justifié les prérogatives exorbitantes accordées à l’administration au détriment des libertés et des droits des individus. Dans la plupart des cas, les pratiques de fichage portant atteinte aux libertés individuelles ne sont accompagnées que de garanties très lâches voire inexistantes. « Le goût du secret et la tradition de discrétion attachés au traitement notamment des questions policières » ne sont pas de nature à fournir au citoyen des garanties sérieuses de ses droits et libertés. Pourtant, « il ne vaut guère la peine de rappeler que la transparence de l’action des pouvoirs publics, dans la mesure où elle tend à assurer une meilleure connaissance, par les citoyens, des actes et des mesures adoptés par ceux qui sont investis de fonctions de gouvernement […] est une question intimement liée à celle du caractère démocratique des institutions »28.

41En faisant appel au droit comparé, on peut dégager différents principes de protection des données personnelles centrés sur quatre éléments : la loyauté, la finalité, la sécurité et la transparence :

• le principe de loyauté implique la collecte et la conservation des données par les responsables de leur traitement de manière loyale et licite ; c’est-à-dire sans manipulation, ni détournement ou exploitation abusive ; le respect de ce principe est assuré par l’obligation d’informer les personnes concernées ; sa violation est souvent sanctionnée29 ;
• le principe de finalité signifie que toute opération effectuée sur les données personnelles doit avoir une finalité déterminée, explicite et légitime ; et que les données collectées ne doivent pas être traitées ultérieurement de manière incompatible avec les finalités pour lesquelles elles ont été collectées initialement ; en ce sens, « le danger pour les libertés et la vie privée provient plus de l’objectif poursuivi par le détenteur des données que de leur nature ou de leur contenu ; aussi le contrôle du respect de la finalité est essentiel » (J. Frayssinet, 1992, 135) ;
• le principe de sécurité implique l’exactitude des informations concernées ; cela suppose, en premier lieu, l’obtention des autorisations légales pour tout ce qui se rapporte aussi bien à la saisie qu’à la diffusion des données personnelles ; en outre, la sécurité des données exige leur mise à jour, en vue de les corriger ou les compléter ; de même qu’elle implique la prévention contre les risques de déformation ou de destruction en cours de traitement ; l’obligation de sécurité implique enfin le droit d’une protection transfrontalière des données, lesquelles risquent d’être téléchargées de façon instantanée par de puissants moteurs de recherche, et tomber dans l’extraterritorialité ;
• le principe de transparence implique que, pour vérifier l’existence des données personnelles, leur exactitude, le caractère légal de leur collecte, l’état de leur conservation, la finalité de leur utilisation, l’individu concerné doit être en mesure de contrôler et, éventuellement, d’apporter des corrections à ces données ; à cet effet, il doit pouvoir disposer, en vertu du principe de transparence, de toute information nécessaire ; au préalable, il doit bénéficier du droit au consentement et du droit de s’opposer au traitement de certaines informations ; ensuite, il doit pouvoir accéder à son dossier afin d’obtenir communication sur le contenu du dossier et le traitement automatisé qui lui est réservé ; en outre, il peut proposer les modifications qui s’imposent, sous forme de rectifications (correction, précision, mise à jour ou effacement des données ayant perdu leur finalité, droit à l’oubli).

42La protection exige, par ailleurs, la mise en place d’une institution de contrôle de la protection des données personnelles dotée d’une indépendance organique et fonctionnelle réelle et de moyens et de pouvoirs suffisants. À cet égard, le législateur tunisien a opté pour la mise en place d’une Instance nationale de protection des données personnelles30. L’objectif d’une telle instance est précisément de donner effet aux règles juridiques destinées à la protection de ces données ; et d’exercer a posteriori, une mission de contrôle de la mise en œuvre de ces règles. Sa mission est de trois ordres. Elle est consultative : l’institution de protection est sollicitée pour donner son avis sur les textes juridiques ayant trait à son domaine d’activité. Elle dispose également d’un pouvoir d’investigation, lui permettant d’accéder aux informations collectées et d’autoriser ou d’ordonner certaines opérations (saisie, correction, verrouillage, effacement de données). Enfin, son rôle principal consiste en une fonction de contrôle de l’action administrative en la matière. Pour ce faire, elle est habilitée à recevoir plaintes et réclamations et dispose de la possibilité d’ester en justice. Cette même instance contribue à promouvoir la politique de protection des données personnelles par la publication annuelle d’un rapport d’activités généralement adressé aux principales autorités du pays.

43C’est à ces conditions que la protection des données personnelles peut assurer une sphère d’autonomie individuelle minimale ; sphère d’autonomie qui constitue la raison d’être de l’organisation des libertés publiques et la justification de la reconnaissance des droits fondamentaux.

Conclusion

44À la lumière des mutations et des évolutions en cours, quelle conclusion peut-on tirer ? Celle-ci ne peut être que nuancée tant le paysage actuel de l’informatisation des services publics montre diverses incohérences. L’introduction des Tic dans les services publics tunisiens reste insuffisante et insuffisamment adaptée pour répondre aux impératifs de la performance et faire face aux défis qui se posent. L’informatique a été, et reste encore perçue, par une bonne partie des agents de la fonction publique, comme un moyen de les soulager des tâches répétitives de masse, un moyen efficace et sophistiqué de traitement bureautique. Or les Tic doivent être saisies comme une opportunité pour rénover, réformer et décloisonner les structures de l’administration et encore plus pour transformer en profondeur la culture administrative et les méthodes de gouvernance administrative.

45Le thème de la modernisation administrative est l’un des plus récurrents et son chantier est en permanence ouvert : le Pmna et le projet d’administration numérique n’en sont que les deux versions les plus récentes. Cela témoigne en soi de la constante insatisfaction ressentie à l’égard du fonctionnement et du rendement de l’administration, de la profondeur de la crise qu’elle traverse et de la grande difficulté à la réformer de façon radicale.

46Par ailleurs, il apparaît clairement que les nouveaux moyens technologiques au service des différents pouvoirs sont porteurs de risques pour les libertés, individuelles et publiques. Ces risques multiples se trouvent aujourd’hui amplifiés par la rapidité et l’efficacité des Tic. Ces technologies peuvent être un instrument efficace, parmi d’autres, en vue d’une meilleure gouvernance, non seulement au niveau de ses outils mais aussi de ses méthodes et de sa culture, dans la mesure où elles privilégient interactivité, réceptivité, transparence et administration citoyenne. Une gouvernance administrative moins opaque, plus démocratique, devrait permettre de repositionner les relations entre l’administration et les usagers-citoyens, et de promouvoir droits et libertés plutôt que de leur porter atteinte.