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Aéronautique, Marchés, Entreprises

 | 
Jean-Paul Barrière
, 
Marc de Ferrière

Les élèves et les amis. Contributions scientifiques

La propriété d’état des arsenaux, une frontière de la nation

Patrick Mortal

Texte intégral

  • 1 Les sigles comportant un astérisque sont explicités in fine.
  • 2 P. Chiquet, La Gabegie : le scandale du complexe militaro-industriel français, Paris, Albin Michel, (...)

1Jean-Pierre Chevènement, ministre de la Défense nationale en 1989, prend la décision annoncée de longue date d’en finir avec le statut des arsenaux de l’Armée de Terre. Il nomme Pierre Chiquet à la tête de GIAT*-Industries1. Remercié par Charles Millon en 1995, ce dernier publie un livre qui fait de lui le dernier – peut-être – à s’interroger sur les conséquences et les séquelles de ce statut2. N’hésitant pas à reprendre une expression d’habitude utilisée pour un autre pays (l’ex-URSS), il parle du « scandale du complexe militaro-industriel français » et s’étonne de la résistance au temps de ce « capharnaüm industriel créé par Louis XIV ». Comme d’autres avant lui, il dénonce une sorte de folie des grandeurs : les ingénieurs de l’armement « programmés pour une éternelle croissance des dépenses », les ateliers qui « bricolaient à leur compte », les investissements inutiles (un atelier flexible dans chaque établissement...), le décalage entre ce fonctionnement et le marché, quand celui-ci ne se chiffre plus en centaines de milliers d’obus explosifs mais en centaines d’obus intelligents. Il affirme que le carnet de commandes transmis par l’État a préalablement été surestimé de l’équivalent d’un an de chiffre d’affaires, le besoin en fonds de roulement sous-estimé de presque la moitié de ce CA...

  • 3 Thème et termes les plus souvent repris par les tracts de la CGT ou les articles du Travailleur de (...)

2Ce point de vue est évidemment à l’opposé de celui de la principale fédération de salariés de ce secteur : la Fédération nationale des Travailleurs de l’État – CGT, qui recueille encore en 1989 le plus de voix aux élections professionnelles. De ce côté, on défend l’idée que le secteur de l’armement ne doit pas être considéré comme un marché, que l’État doit se réserver le monopole de la production et mener une « autre politique de défense » permettant d’assurer l’indépendance technique des armées3.

3Le propos de ces quelques lignes n’est pas d’émettre une opinion sur cette controverse aujourd’hui tombée dans le domaine public de l’histoire, mais d’en rappeler d’anciens épisodes qui éclairent un sujet qui paraît dépasser la seule question des armes de guerre : à quel projet répond la propriété étatique dans un pays d’économie de marché ? Produire n’est pas la seule réponse, puisque d’autres États gros producteurs et consommateurs d’armes n’ont pas apporté la même solution. Les acteurs eux-mêmes ont, à diverses époques, observé d’un œil critique ou empathique le régime de leur entreprise.

Un statut changeant et difficile à cerner

4Ce devrait être simple. Ça ne l’est pas. Le statut a changé au fil de l’histoire et chaque situation, chaque frontière entre l’État et le marché connaît des transgressions.

Le « régime de l’Entreprise » traverse les régimes politiques

  • 4 SHAT, Correspondance des contrôleurs généraux, lettre 65.

5Sous Louis XIV, et bien au-delà, la propriété d’État n’existe pas. Les manufactures sont sous le régime de l’entreprise. L’entrepreneur assume le risque, l’investissement, les commandes aux fournisseurs, les salaires. Il le fait dans des conditions particulières, puisqu’il bénéficie d’un monopole contraignant : un marché protégé, mais non garanti, avec, parfois, un bien mauvais payeur. Au départ, c’est lui qui a l’initiative. Ou plutôt ce sont eux : les fabricants existent avant l’organisation étatique et travaillent à la fois pour le Roi et le « commerce ». Fénis de Lacombe, créateur de l’entreprise de Tulle, utilise l’expression de « manufacture royale » alors que l’établissement n’en a pas encore le titre. Autant que le contrôle des armes de guerre, c’est le souci de l’uniformisation de l’équipement des troupes qui conduit Louvois à créer en 1665 le magasin général des armes de la Bastille, dirigé par un entrepreneur général, Maximilien Titon, qui reçoit les commandes et les fait exécuter par deux manufactures : Charleville et St-Étienne. Celles-ci ont un statut privé. Leur limite n’est même pas fixe, du moins pour la seconde. Une lettre des « marchands et ouvriers de St-Étienne » au Contrôleur général datée de 17004 montre comment l’État procède, en temps de guerre, pour contrôler et mobiliser la « fabrique » de cette dernière ville, autrement dit des entrepreneurs donneurs d’ordres et l’ensemble des ouvriers travaillant pour eux :

Dès le commencement de la guerre, le sieur Dubois, commissaire, s’empare de toute notre fabrique des armes avec une autorité absolue [...] Tous ces prétextes spécieux de l’intérêt de l’État et du bien public ne tendent visiblement qu’à un monopole pour s’attirer tout le profit de notre fabrique, lequel devrait être également partagé entre les marchands et les ouvriers de notre fabrique [...] Il n’y a eu que 2 ou 3 familles qui se sont enrichies et qui ont profité du travail de nos artisans et des sueurs de nos ouvriers [...].

  • 5 P. Nardin, Gribeauval, lieutenant général des armées du roi : 1715-1789, Paris, Fondation pour les (...)

6L’unité de l’entreprise est à St-Étienne le fruit d’une longue bataille, puisqu’elle ne se réalise qu’avec les lettres patentes accordées en 1769 à Carrier de Monthieu, lui attribuant véritablement un monopole transmissible. Encore ce métier est-il risqué : pris dans les conflits qui emportent le ministre Choiseul et son inspecteur Gribeauval, accusés de voler l’État et disgraciés, cet entrepreneur et celui qui l’a nommé sont les inculpés d’une affaire restée dans les annales sous le nom de « procès des Invalides », pertinemment étudiée par P. Nardin dans son ouvrage sur Gribeauval5. La manufacture de Charleville est d’emblée plus concentrée, l’entrepreneur général Titon devant, pour tenter d’assurer la quantité de production attendue, s’associer à un entrepreneur local pour créer un établissement cohérent dans lequel s’intègrent rapidement les armuriers indépendants.

7Existe donc à cette époque une situation particulière, avec une double direction : en effet, l’entrepreneur ne dirige pas le travail ; c’est la hiérarchie professionnelle des contrôleurs et réviseurs qui le fait, sous l’autorité des Inspecteurs, dont le corps est organisé en 1716. Propriété et autorité se trouvent donc distinctes, l’État imposant d’ailleurs des obligations à l’entrepreneur, non seulement sur le plan proprement technique, mais aussi en termes de discipline des ateliers, de salaires... Plus tard, après la Révolution, l’entrepreneur devra placer la « masse de secours » des ouvriers, dont il n’aura pourtant pas la maîtrise, puisque celle-ci revient à un collège de délégués en accord avec la direction.

  • 6 Autrefois appelé Inspecteur, l’officier supérieur (un ingénieur militaire) qui dirige les manufactu (...)

8En effet, ce statut de l’entreprise traverse le temps, les guerres, la croissance exceptionnelle de la production, la Révolution et les régimes politiques jusqu’à la fin du XIXe siècle. La loi du 19 août 1792 renforce certes l’autorité de l’État en plaçant les manufactures « sous la surveillance du Pouvoir exécutif et sous la direction d’un Conseil d’Administration », mais l’entrepreneur ne disparaît nullement : l’article 4 précise que « l’entrepreneur sera entendu dans le CA ; il y aura voix facultative seulement ». Ce fonctionnement sera d’ailleurs vite abandonné, le duo entrepreneur-directeur6 reprenant de fait le pouvoir. Au fil du temps, s’élaborent des règlements de plus en plus complexes fixant les normes de fabrication, les règles imposées aux fournisseurs, les droits et obligations des ouvriers, les limites du monopole. L’entrepreneur voit ainsi ses marges de manœuvre se réduire comme peau de chagrin.

  • 7 SHAT, Xd 239 et 239 bis.
  • 8 Ibid.

9Au demeurant, il ne peut toujours faire face. Félix (de Félix parfois, surtout sous la plume de ses héritiers !), entrepreneur de la manufacture de Maubeuge, créée en 1701, bombardée en 1793, pillée en 1815, se trouve en 1816 endetté envers les ouvriers, les fournisseurs et le gouvernement. Il estime devoir au moins 18000 F de « rentes »7. En bref, comme l’on veut reprendre la production « en attendant » de transférer l’établissement « au sud de la Loire », le directeur propose la mise en régie d’État et le paiement d’une avance aux ouvriers réduits à la misère « la plus extrême ». Cette décision ouvre un débat sur le montant du loyer des « localités » utilisées par la manufacture : 14 000 F propose le gouvernement, et Félix de répondre par lettre du 19 mai 18178 :

Je suis donc forcé, Monseigneur, de refuser positivement de louer mes bâtiments à un prix inférieur à 25000 F.

Le système de la « régie d’État »

10Comment le régime de l’entreprise disparaît-il ? La question ne concerne qu’à la marge les anciennes manufactures de l’Est et du Nord (Maubeuge, Charleville, Klingenthal en Alsace...) qui n’ont guère connu que cela avant d’être fermées pour cause, notamment, de trop grande proximité de l’ennemi. Ces fermetures marquent le début de longues chicanes avec les entrepreneurs et leurs héritiers.

11St-Étienne sort du régime de l’entreprise en 1894 : l’adjudication ne peut se faire, faute de candidat. La manufacture, maintenant rassemblée dans une véritable usine, est provisoirement mise en régie d’État, et ce provisoire devient définitif. En 1895, c’est le tour de Châtellerault. Tulle, lancée au XVIIe siècle par un entrepreneur associé à un habile ouvrier, est en régie dès 1886.

12Ce changement constitue à la fois un fait et le résultat d’une volonté de l’État, conséquences de l’évolution même de la production. Le milieu des années 1890 correspond à un moment précis de la fabrication et de l’organisation de la hiérarchie étatique. En 1894, l’Inspection des Manufactures cède la place à l’Inspection permanente des Fabrications de l’Artillerie. La fabrication est marquée par la fin de la grande série des fusils Lebel, suivie à Châtellerault d’une grosse commande russe. On débauche alors à tour de bras un personnel précédemment gonflé. Mais surtout, une fois passée la commande, restent... les investissements. Or, ceux-ci ont été considérables et se poursuivent, notamment en prévision du canon de 75.

  • 9 Cette question est éclairante à plus d’un titre. C’est dans les manufactures d’armes de guerre fran (...)
  • 10 G. Ply (Capitaine), Étude sur l’organisation du service technique dans les manufactures d’armes, Pa (...)
  • 11 SHAT, 8 N 55, supplément.
  • 12 R. Dubessy (Capitaine), Historique de la Manufacture d’Armes de St-Etienne, St-Étienne, 1900 (BM de (...)
  • 13 Cet entretien donne lieu à la création d’une « masse des machines » dès 1873 à St-Étienne.

13C’est avant Taylor9, à partir de 1885, qu’une organisation taylorienne du travail se met en place, avec la mécanisation systématique des tâches et « l’interchangeabilité » des pièces, y compris usinées dans différentes manufactures. Cette transformation est théorisée en 1888 dans l’ouvrage du capitaine Ply : Étude sur l’organisation du service technique dans les manufactures d’armes10. Un rapport signé le 30 octobre 1885 par le Contrôleur de l’administration de l’Armée Enjalbert11 donne les coûts de construction de la nouvelle usine de St-Étienne entre 1866 et 1868 : le capital engagé est estimé à 11,5 millions de francs, dont 4,5 millions de francs pour les machines, qui seraient alors au nombre de 2464. Pour l’année 1890, le capitaine d’artillerie Dubessy, qui dirige St-Etienne et rédige en 1900 un gros livre sur son établissement12, annonce les chiffres suivants : les manufactures posséderaient 16 489 machines-outils, dont 8 340 à St-Etienne, qui a dépensé 15 millions de francs pour les acheter et les entretenir entre 1885 et 188913. À Tulle, petite ville où la « Manu » est l’essentiel de l’industrie, il n’était sans doute pas pensable de trouver un entrepreneur ayant les moyens de la transformation, et le régime change l’année même où elle commence sous la direction de Jules Bourdon. À Châtellerault l’entrepreneur Treuille, à St-Etienne l’entrepreneur Henry, assurent pendant dix ans ce tournant. Mais le maintien d’un tel investissement avec une production en dents-de-scie ne semble guère de bonne gestion. Ils ne renouvellent donc pas leur contrat. Cela tombe bien : les ingénieurs, Inspecteurs et Contrôleurs de l’armement, dont le pouvoir est alors en plein essor, ne tiennent pas à les conserver.

  • 14 M. Barras, Histoire de l’arsenal de Roanne, ELAH, Lyon, 1998.

14On entre donc dans une nouvelle phase, tout se réorganise et les ouvriers obtiennent en 1897 un nouveau statut. L’ensemble des arsenaux prend une dimension considérable. Toutefois, la guerre de 1914-1918 estompe à nouveau la frontière du public et du privé : le ministère de l’Armement mobilise de nombreuses entreprises privées et fait même appel à des industriels pour construire son propre appareil de production : André Citroën est ainsi mis à contribution pour achever la construction de l’atelier de Roanne, moins vite fini que la guerre. Mais c’est l’État qui est propriétaire, et qui paie14.

15Les arsenaux passent ensuite sous la tutelle de « divisions » ou « directions » administratives, sous l’autorité des ministres de la Guerre, de la Production industrielle ou de l’Armement, selon les circonstances. La création de la DFA* en 1933, sur proposition du président du Conseil Daladier, unifie le corps des Inspecteurs et sépare la fabrication des parcs d’Artillerie, jusque-là gérés par la même autorité. Ce nouveau service dispose dès 1937 d’une comptabilité analytique. C’est l’époque où le débat prend une tournure nouvelle et riche d’avenir : en 1936-1937 une petite dizaine d’entreprises privées sont nationalisées, transformées en « Ateliers de construction » (Le Mans, Issy, Caen, Le Havre, etc.) ou en « Manufacture nationale » (Levallois). Après guerre, la DFA* devient DEFA*, puis DTAT* en 1965, sans que cela modifie le statut de propriété publique des établissements concernés.

16Pourtant, deux sortes de débats au moins conduisent les arsenalistes à exprimer des opinions qui décrivent leur entreprise et son statut de façon parfois surprenante aujourd’hui : la polémique sur l’accusation récurrente d’être trop dispendieux et la controverse sur les productions civiles que l’on développe après chaque guerre.

Plusieurs conceptions pour un même concept

Les Inspecteurs de l’armement et la mise en régie directe

  • 15 SHAT, 8 N 55 supplément.

17L’opinion des Inspecteurs et Contrôleurs ne s’est pas faite dans la totale unanimité au moment de la fin de l’entreprise. Entre 1888 et 1895, se succèdent les rapports et contre-rapports. Certains défendent le principe de l’entreprise (rapport de l’Inspecteur Pérain du 15 juin 189415). Mais le fonctionnement de Tulle tend à être érigé en modèle. En fait, l’essentiel de la discussion tourne autour du cahier des charges imposé à l’entrepreneur lors de l’adjudication.

  • 16 Ibid.

18Un rapport rédigé par le contrôleur Lenormand lors de sa tournée de 1888 porte les conclusions suivantes16 :

En résumé, les conditions du marché de la manufacture d’armes de Châtellerault [...] ont fait l’objet d’une décision verbale de M. l’Inspecteur, d’après laquelle, pour donner à l’entrepreneur un bénéfice égal à celui alloué par l’échelle des bénéfices de St-Étienne, [...] les prix des matières premières devaient être majorés de la quantité nécessaire pour faire la différence. Cette majoration ne paraît fondée ni en droit ni en équité. [...] [L]e bénéfice supplémentaire accordé ainsi à l’entrepreneur, en dehors du cahier des charges, se trouve être à peu près le triple de celui qu’on a voulu lui attribuer (365400 F au lieu de 131580 F). Les chiffres ainsi indiqués sont en dessous de la réalité, les intérêts du Trésor étant largement engagés [...].

  • 17 Ibid.

19Cette question du prix des matières premières et du charbon apparaît de manière récurrente dans les rapports17 : ceux d’Enjalbert en 1887, de Longuet en 1888, de Lenormand en 1887 - ce dernier proposant que l’Artillerie fasse elle-même l’achat de ces matières-, et plusieurs autres encore. Déjà, le rapport Enjalbert de 1885 notait que la variation à la baisse des prix de marché des métaux n’était pas répercutée par les fournisseurs. Ce même Enjalbert remarque en 1893 que le régime de l’entreprise ne s’impose pas, tandis que le contrôleur de Boisson estime en 1894 que le système de la régie d’État peut très bien fonctionner à St-Étienne.

  • 18 SHAT, 8 N 55.

20En 1893, ce même conflit joue un rôle décisif. Lors de l’adjudication de la Manufacture d’Armes de St-Etienne le 25 novembre, il ne se présente qu’un seul soumissionnaire. Le colonel Inspecteur Langlois a beau écrire au ministre18 pour lui démontrer que la surenchère de « 95 % pour l’échelle des bénéfices figurant au cahier des charges », posée par cet unique candidat, était prévisible : le cahier des charges approuvé par le ministère a en effet révisé à la baisse l’essentiel des prévisions (moins 1/3 pour les frais généraux et bénéfices, 5 % sur la majoration du prix des matières premières, 5 % sur les bénéfices sur les pièces détachées, etc.). De plus, la durée du bail a été réduite de dix à huit ans, ce qui augmente le coût réparti par année des frais d’expertise et de rétrocession. Au total, les prix de revient de Tulle, alors en régie, seraient supérieurs à ceux de St-Etienne en régime d’entreprise. De cette âpre négociation où le soumissionnaire se retrouve en position de monopole, sans pour autant faire céder l’État, aucun accord ne sortira. Il est difficile de ne pas voir le calcul des entrepreneurs virtuels et rares : il s’agit pour eux d’un placement plus commercial qu’industriel, dont seul compte le rapport, puisqu’ils sont de toute façon dessaisis par avance des principales décisions concernant la gestion de la production. Cela ne facilite pas la confiance réciproque, surtout quand on vient de terminer une grande série et que les commandes à venir demeurent aléatoires pour quelque temps.

  • 19 Cité par Enjalbert, SHAT, 4 W 209
  • 20 Ibid.
  • 21 À l’époque, les critiques jugent les arsenaux surencadrés. P. Chiquet, dans la décennie 1990, porte (...)

21Il n’empêche, ces arguments peuvent paraître bien subjectifs : conflit entre les entrepreneurs et la hiérarchie des Inspecteurs-contrôleurs/ingénieurs, négociation difficile avec un nombre raréfié de candidats entrepreneurs, compte tenu de l’ampleur des nouveaux investissements et de l’incertitude des marchés de l’État. Les débats des budgets de 1903 et 1904 donnent au contrôleur général de 1re classe Enjalbert (promotion !) l’occasion d’une explication plus détaillée. Le point de vue initial de la commission des finances du Sénat peut se résumer dans une phrase de Richard Waddington, alors souvent relevée : « Il y a quelques années, on a fait des folies dont nous supportons la peine aujourd’hui »19. La « peine », ce sont à la fois les licenciements, les amortissements, les frais de gestion. Dans un rapport rédigé en 1903, revu et corrigé en 190620, Enjalbert développe, entre autres, deux arguments : D’abord, l’encadrement ne coûte pas cher puisqu’il est pris parmi des officiers du cadre permanent, que l’on ne saurait mieux employer en temps de paix et qui ont l’avantage de permettre un échange constant entre la fabrication et l’usage des armes ; accessoirement, on peut les sélectionner parmi les jeunes officiers de passage dans les établissements21.

22Ensuite et surtout, la différence entre investissement d’État et investissement privé est visée :

Le rapporteur aurait voulu retrouver à la Guerre les procédés appliqués dans les établissements industriels, consistant à imputer aux fabrications 5 % pour l’intérêt des sommes dépensées et 10 % pour l’amortissement. [...] Ce procédé [...] n’est pas applicable aux établissements de l’Artillerie, dont le travail est essentiellement variable. [...] Un industriel limite sa fabrication d’après les ressources en capital dont il dispose et d’après les conditions dans lesquelles il espère écouler ses produits. [...] Si, recevant une commande importante, il peut l’échelonner sur plusieurs années, il s’empressera de le faire, afin de s’assurer un travail pour une longue période. [...] [L]a réalisation du bénéfice est le but constant vers lequel il doit tendre.
Dans les établissements de l’État, au contraire, la préoccupation est absolument différente. Dès qu’un nouveau type de matériel vient d’être adopté, on cherche grâce à un très grand développement de l’outillage, à pouvoir procéder aussi rapidement que possible à la construction de ce matériel - et il est à remarquer que les personnes qui se plaignent du développement excessif des établissements de l’État sont souvent les premières à trouver que les productions commencées n’avancent pas assez rapidement.

23Or, la réorganisation industrielle, explique-t-il ailleurs, permet avec les mêmes machines de produire des pièces différentes et variées. Dès lors, les coûts doivent s’apprécier en tenant compte de ce que l’État amortit son investissement sur une seule série, mais n’a plus à le faire lors d’une série suivante ou d’une autre commande.

24Il propose enfin d’organiser les établissements selon un « plan d’ensemble » et de créer un « fonds de roulement permettant d’assurer la marche régulière, sans les à-coups qu’entraîne la coupure résultant du passage d’un exercice à un autre [...] ». La contrepartie est le coût de cet investissement lors des périodes creuses. À tout le moins, le contrôleur général admet-il que l’on ne peut conserver tous les ouvriers pendant ces périodes, et que pour limiter les dégâts il est légitime de faire appel « dans la mesure la plus large possible au concours de l’industrie privée », mais en commençant par « réserver à l’État la fabrication du matériel de guerre ».

25En conclusion, la solution française à la problématique de la course aux armements renvoie d’une part à une organisation rationalisée du travail, taylorienne avant Taylor - les mêmes questions se posent alors aux États-Unis et Enjalbert mentionne la visite d’une mission de recherche américaine. Elle renvoie d’autre part à l’existence d’un corps d’ingénieurs unifié, disposant de l’autorité et en conflit, de par cette position même, avec les entrepreneurs. Mais elle naît aussi de la difficulté à trouver des entrepreneurs prêts à prendre ce risque-là sans avoir la liberté de gestion, alors que les opportunités ne manquent pas ailleurs. Elle renvoie enfin à l’intensité même de la course aux armements, autrement dit à l’urgence du besoin satisfait par cette industrie, c’est-à-dire à une exigence politique, dans des conditions économiques déterminées, alors même que le marché international se limite aux rares États amis capables de réellement s’armer.

26Plus surprenante peut paraître la position des syndicats de la CGT à la même époque. Ils sont regroupés dans une fédération de la Guerre, qui adhère à une Union fédérative regroupant tous les ouvriers de l’État.

La Fédération nationale du Personnel civil de la Guerre et l’Union fédérative des Travailleurs de l’État : une même argumentation pour des principes opposés

  • 22 SHAT, 4 W 208 et DGA Châtellerault, registre 10 1.2.0.02.01.19.6 (1898-1938) ; XIe congrès de la Fé (...)

27Le XIe congrès de cette fédération doit bien évidemment réagir aux débats parlementaires. Il vote une « réponse aux réformes proposées », texte spécifique en marge des discussions, destiné à être présenté lors de l’entretien avec le ministère qui suit les congrès annuels22. Le document est signé de deux importants dirigeants d’avant 1914 : Chabany et Berlier, président et secrétaire. Mais là où le Contrôleur général conclut que les ouvriers doivent « comprendre » qu’on ne peut les garder entre les périodes de grandes séries de fabrication, le syndicat commence par cette remarque :

M. le Sénateur Waddington mentionne la concentration des établissements de l’artillerie ou, pour parler plus net, la fermeture d’une partie des 19 usines de l’État. Cette question intéresse au plus haut point les ouvriers de nos arsenaux, car ils seront les premières victimes [...].

28Pourtant, les arguments défendant le maintien de ces établissements sont parfois proches. Prenant l’exemple de ce que nous appellerions la privatisation des cartoucheries, l’on répond point par point au rapport de la commission du Sénat :

  • Les frais généraux ne seraient pas diminués, car l’essentiel de l’encadrement est constitué par des officiers « pour la plupart détachés des corps de troupe en temps de paix ». Au demeurant, dans le cas d’une usine civile, il faut y ajouter... les dividendes.

  • Il n’y aurait pas encouragement à l’industrie privée : celle-ci fournit déjà « les aciers et les laitons ». Surtout, il faudrait lui imposer l’obligation d’être toujours outillée et d’avoir toujours en magasin les approvisionnements au complet en vue d’une mobilisation. « Cette obligation d’avoir de grandes usines pour y fabriquer peu de produits, serait de nature à écarter les meilleures volontés [...] »

  • Le prix de revient ne baisserait pas pour l’État, puisque les économies faites sur le dos des salariés seraient conservées à titre de bénéfices par les entrepreneurs ; pire, on courrait le risque de voir s’opérer une concentration verticale, les industriels les plus intéressés à l’achat des cartoucheries étant les producteurs d’acier ou de laiton, alors en position de monopole.

  • Ce système serait un frein à l’innovation, car ces industriels n’auraient pas intérêt à diminuer les quantités de matière, sauf à vendre le produit fini au même prix. Au demeurant, la dispersion des cerveaux, l’étude des changements dans les munitions en fonction de la production et non plus du tir, le coût élevé de recherches non- coordonnés seraient autant de handicaps, se traduisant par la nécessité pour l’État de payer de grosses sommes en brevets et honoraires.

29En fin de compte « l’État n’aurait rien à gagner à aliéner ses usines ; mais les ouvriers qui ont déjà sacrifié le meilleur de leur existence au service de l’État auraient tout à perdre à cette combinaison. » Il est vrai qu’à l’époque leur statut de 1897 paraît très avantageux.

30On ne mesure pas seulement là l’attachement syndical à l’emploi. Les arguments sont bien sûr en partie repris du discours de l’encadrement. Mais ce n’est pas tout. Une phrase de ce texte mérite d’être confrontée à un paragraphe du premier numéro du journal de l’Union fédérative, le Travailleur de l’État, paru en avril 1902.

31Dans le texte du congrès de 1904 :

Enfin la tendance actuelle est de confier à l’État un certain nombre de monopoles ; l’État est déjà marchand de poudres, de tabacs, d’allumettes ; il sera demain marchand d’alcool et chargé, seul, des transports en chemin de fer, comme le demande la majorité de la nation ; il semble que la logique veut que, à plus forte raison, l’État reste son propre fournisseur pour une marchandise qui intéresse sa sécurité même.

32Dans le numéro 1 du journal, en 1902, sous le titre « Craintes injustifiées » (crainte d’un particularisme des travailleurs de l’État) :

  • 23 C’est nous qui soulignons.

« L’État patron n’est autre chose qu’une formidable puissance industrielle ; les contribuables en sont les actionnaires, les membres du Parlement sont les administrateurs élus par ces actionnaires, au petit bonheur le plus souvent, et les ministres ne sont que les délégués chargés de la gestion financière et morale des industries exploitées par l’État sous la forme de monopoles, qui constituent un embryon de la société future23.
Les ouvriers de l’État sont en même temps des actionnaires [...]
[...] [T]oute amélioration de notre sort à nous, travailleurs de l’État, doit avoir sa répercussion sur celui du prolétariat tout entier.

33Au fond, au-delà de la position en avant-garde du progrès social, promise à un grand avenir, c’est ici une conception du socialisme qui est ébauchée, fondée sur l’extension de la propriété d’État, et non seulement collective. Faut-il rappeler qu’alors la majorité confédérale, syndicaliste-révolutionnaire, ne peut qu’être heurtée par cette survalorisation de l’État ? Sans doute convient-il surtout d’accorder leur part aux circonstances : le « Bloc des gauches » permet au radical Combes de gouverner avec le soutien des socialistes à la Chambre, lesquels sont en train de s’unifier ; l’allusion à la volonté de la nation est donc ici un rappel de la position radicale sur les chemins de fer, déjà mentionnée dans le programme de Belleville défendu par Gambetta en 1869 ; mais le parti radical, tout juste formé en 1901, à ce jour sans programme écrit, voulait essentiellement par la nationalisation récupérer les concessions faites par l’État aux compagnies. L’approfondissement de cette perspective comme « embryon de la société future » préfigure la position que défendra bientôt Léon Jouhaux en faveur des « nationalisations industrielles ». Voilà une vision très progressive de la transformation sociale, elle aussi promise à un certain avenir. Ce débat s’ouvrira d’ailleurs dans la SFIO dès ses premières années d’existence.

34On le voit, ce qui est en jeu dans les controverses autour des arsenaux, c’est la pratique et la conception de l’État dans la culture politique française.

Les « après-guerres » ou la tentation des établissements commerciaux

35Les deux situations d’après-guerre ont deux points communs : un homme de gauche ministre ou ancien ministre de l’armement - le socialiste Albert Thomas en poste de 1915 à 1917 et le communiste Charles Tillon de fin 1945 à 1947 - et une même question : que faire de la masse des salariés des arsenaux ? Aussi chacun des deux élabore-t-il une réponse, avec des résultats très proches.

  • 24 SHAT, 4 W 209.

36Déjà, dans son rapport de 1903 modifié en 190624, Enjalbert avait écrit à propos des périodes normales de faible production :

S’il pouvait devenir nécessaire d’employer coûte que coûte un certain nombre d’ouvriers sans travail, c’est, semble-t-il, à des travaux d’utilité générale, de nature à augmenter la richesse et la production du pays qu’il faudrait les affecter, et non à la création d’engins de guerre, alors que tous les bras mobilisables en sont déjà amplement pourvus.

37En 1919 et 1945, cette idée s’impose d’autant plus facilement aux esprits que l’industrie privée est défaillante et les besoins de la reconstruction énormes. Personne ne juge utile de soulever l’objection de la loi d’Allarde supprimant les manufactures à privilèges (1791), que l’industrie privée opposera en 1972 à la commercialisation de machines-outils par l’arsenal de Tarbes. On produit des fusils de chasse, mais aussi des wagons de chemin de fer, des tracteurs, des outils, des bicyclettes et encore bien d’autres objets particulièrement nécessaires. Cela marche fort bien. C’est ainsi, par exemple, qu’en septembre 1947 encore, lors d’une conférence nationale des Comités mixtes à la Production instaurés par Tillon et contrôlés par la CGT, le représentant de Tulle peut affirmer :

Notre établissement vit par ses propres moyens [...] alors que les commandes militaires représentent seulement 1/10e des productions civiles.

38Et d’ajouter, en soutien au projet ministériel :

  • 25 Archives de la CGT, dossier CMP.

Il faut pouvoir démontrer que nous voulons et que nous pouvons vivre uniquement de notre travail [...] il faut que l’État facilite notre tâche en donnant à nos établissements un nouveau statut [...] [N]ous demandons que l’État nous laisse travailler comme travaille l’industrie privée25.

39Les deux projets ministériels ont finalement un contenu très proche. En 1919, A. Thomas propose de donner aux établissements leur autonomie, avec un fonds de roulement fourni par des obligations et des actions. Ils seraient dirigés par un Conseil d’administration où l’État serait majoritaire, et les bailleurs de fonds, les ouvriers et les Chambres de commerce représentés. En 1946, le projet Tillon prévoit la transformation des établissements en « offices nationaux », à caractère industriel et commercial, dotés de la personnalité civile et de l’autonomie financière, placés sous l’autorité et le contrôle du ministre de l’Armement, qui approuverait les comptes annuels ; un fonds de réserve devrait atteindre 10 % du capital social et les ressources pourraient provenir des ventes, du crédit, des effets de commerce, d’emprunts publics ; il y aurait un P-DG et un Conseil d’administration, et même un CCE dans le cadre de l’ordonnance du 22 février 1945. L’autonomie entraîne la possibilité de prendre des participations dans d’autres sociétés.

40On le voit, il ne s’agit pas de privatiser les arsenaux : le contrôle de l’État est à chaque fois réaffirmé, par la majorité au CA et le principe de fait de l’autorité de tutelle. Mais la possibilité pour eux de produire pour le marché, notamment des biens non-militaires, a pour but d’en assurer la pérennité, l’unité et la rentabilité. À la limite, il s’agit plus d’une invasion du marché par l’entreprise nationale que d’une semi-privatisation.

  • 26 Le GIAT a d’abord été créé au sein de la DTAT, avant de devenir société nationale, de droit privé p (...)

41On ne peut donc assimiler cette démarche à celle qui préside à la constitution de GIAT* et vise la rentabilité par l’ajustement des effectifs et des moyens à un marché spécifique et planétaire de l’armement. Il y a là des conceptions sous-jacentes de l’entreprise qui s’opposent, mais surtout deux objectifs différents concernant les besoins de l’État. En 1919 et 1946, on vise à préserver au moindre coût financier et social un outil de production qu’on veut pouvoir mobiliser pour la défense nationale en cas de besoin ; il s’agit de conserver un patrimoine qui se révèle utile et polyvalent. En 1989, la « nationalisation » du GIAT*26, c’est-à-dire sa transformation en société nationale, a pour but affirmé de le rendre compétitif et de lui permettre de s’intégrer dans un marché mondialisé. Les interrogations et les intentions ne sont pas les mêmes, et l’on voit que les réponses institutionnelles et sociales diffèrent également. Certes, la question du rapport au marché demeure, sauf - et cela compte - qu’il ne s’agit pas du même marché et que les quelques tentatives de diversifications récentes sont sans commune mesure avec les reconversions d’après-guerres et se traduisent par l’éclatement de l’entreprise, non par sa conservation.

42Faut-il situer pour autant les projets de Thomas et Tillon dans la ligne directe de « l’embryon de la société future » des syndicalistes de 1904 ? Ce serait sans doute exagérer la portée de mesures empiriques, significatives par leur rapprochement, tant elles paraissent d’évidence vu la situation. Sans doute l’idée d’un exemple d’entreprise au service du bien public, contrôlée par l’État et les travailleurs, aura-t-elle présidé à l’élaboration du détail des projets. Mais il s’agit dans les deux cas d’une adaptation des arsenaux à l’économie de marché et non d’une étape vers une collectivisation de la production, même si cela a pu être compris comme tel par certains acteurs et souhaité par certains syndicalistes. Pour 1946, le statut imaginé ici n’est guère différent de celui des entreprises alors nationalisées : c’est à la fois une sortie de la propriété d’État et une part de l’intervention économique de celui-ci. Cette ambiguïté du rôle du secteur nationalisé est celle d’une époque.

43Aucune de ces propositions, ni des deux autres déposées à la Libération par d’autres élus, ne voit le jour ; la Chambre bleue horizon ne risquait guère de suivre le socialiste Thomas, et l’on sait ce qu’il devait advenir du ministre communiste Tillon. Le courant politique qui a porté ce projet dans les arsenaux est d’ailleurs décimé par les révocations du début des années 1950.

Mais comment revenir au marché ?

44Dès lors, c’est en pratique la seule question qui reste posée, puisque perdure l’entreprise d’État, mais non l’intégralité de ses actifs ou de ses salariés. Une partie des arsenaux de l’Armée de Terre retourne au marché, non sans résistance des personnels, en étant reprise par diverses entreprises du secteur nationalisé, après parfois un détour, comme l’atelier de Limoges transféré à la SAVIEM, qui devient bientôt RVI et suit ensuite le destin de ces entreprises. D’autres donneront lieu à la création de sociétés nationales, comme la SNPE. Mais le financement des reconversions, des fermetures d’établissements et des licenciements ne s’arrête pas là.

45La DEFA*, puis la DTAT* qui lui succède, sont soumises depuis une loi du 30 décembre 1952 au régime du « compte de commerce », à la différence des divisions équivalentes pour l’Air et la Marine. Ce « compte de commerce » est sévèrement jugé par P. Chiquet dans son livre :

C’était tout simple : en fin d’exercice la DTAT* faisait un gros chèque pour boucher les trous, puis elle présentait la facture à l’État-major.

  • 27 DGA Châtellerault, registre 22, 1.2.1.03.01.05.5. Avis au sujet de la majoration des prix des matér (...)

46Il n’est pas le premier à critiquer ce système. En 1966, certains services de l’Armée s’étaient plaints de tarifs DTAT* supérieurs à ceux du privé. Le Contrôle général des Armées établit alors un rapport, en date du 24 octobre 1966, qui explique le principe27 :

La DTCN* et la DTCA* trouvent dans le budget tous les crédits de personnels et de matériel que réclament leur fonctionnement et leur équipement, tandis que la DTAT* doit chercher les ressources nécessaires dans les prix de cession des matériels qu’elle fournit, c’est-à-dire finalement et indirectement dans les dotations budgétaires de ses clients. Mais cette situation n’est pas seulement illogique et peu satisfaisante pour l’esprit, elle est source de dangers [...]. Il peut être tentant de considérer le compte de commerce comme un instrument susceptible d’aider au fonctionnement de cette dernière ; il devient ainsi source de crédits pour faire face à certaines dépenses non dotées budgétairement. C’est ainsi que lui sont imputées toutes les charges de liquidation des établissements dissous, et parfois une aide aux sociétés nationales [...].

47Le reste n’est plus qu’une question de répartition entre les prix des différents matériels, afin d’éviter que certaines majorations ne constituent « un véritable et trop visible détournement de crédits ». Néanmoins le rapport conclut que ce système, pourvu qu’on n’en abuse pas, est la moins mauvaise solution en pratique, puisque la DTAT* a des activités industrielles et commerciales, et qu’au fond l’État couvre ainsi des dépenses inévitables.

48Ceci n’est pas tout à fait une note d’humour pour finir. Si l’on peut donner acte de sa conclusion au rapport, il n’en révèle pas moins la particulière réalité du choix fait entre 1947 et 1952 et de ceux qui en ont ensuite découlé : en recentrant les arsenaux sur le seul marché militaire, en abandonnant l’idée de la reconversion imaginée par les hommes de la Libération, puis en sacrifiant plus tard l’unité de l’entreprise à sa reconversion, on a de fait décidé de créer pour très cher un très gros problème. L’État s’est tout simplement substitué pour une part au marché pour financer la reconversion des hommes et du matériel, ce que permettait la croissance... mais ne permettait-elle pas aussi autre chose ? Et si l’État peut faire cela, de même, ne peut-il envisager d’autres dépenses répondant aux besoins de la société ?

49La propriété d’État des arsenaux de l’Armée de Terre s’est ainsi constituée progressivement au cours des siècles sous la pression des spécificités d’un marché exigeant des rythmes de production faits d’accélérations brusques et de ralentissements prolongés et une capacité à intégrer immédiatement l’innovation dans de très grandes séries. C’est la réponse à un besoin dont il ne paraît jamais possible de différer la satisfaction, ce qui rend ingérable le flux des investissements dans le cadre des exigences de l’économie de marché. Cette propriété est aussi la victoire de l’État organisateur et stable sur l’entreprise spéculative et éphémère, de l’ingénieur militaire sur le gestionnaire. À sa manière, triomphe de l’État organisateur, elle affirme la supériorité de la raison constructrice sur les désordres du marché, de l’intérêt général sur les intérêts privés.

50C’est pourquoi sans doute ces arsenaux servent de modèle dans plusieurs directions : modèle de l’organisation rationnelle du travail, largement copié dans toute l’industrie, mais aussi des politiques sociales de gestion de la main-d’œuvre ; modèle pour l’utopie socialiste du triomphe de l’intérêt général sur les appétits particuliers par la collectivisation - ici confondue avec la seule notion d’étatisation – des moyens de production. C’est évidemment dans le seul cadre de l’État-Nation qu’elle prend cette dimension symbolique. La globalisation des marchés et la crise de la légitimité politique tendent à faire du modèle une simple référence, sinon un vestige. Pourtant, la possibilité pour une autorité légitime de mettre en œuvre des moyens économiques exceptionnels afin de satisfaire un besoin ressortissant de l’intérêt général demeure un enjeu de portée universelle. Le changement d’échelle ne fait pas disparaître la question, et la guerre ne devrait peut-être pas en être le seul sujet.

Annexes

Index des sigles

DEFA : Direction des études et fabrications d’armement

DFA : Direction des fabrications d’armement

DMA : Délégation ministérielle pour l’armement

DTAT : Direction technique des armements terrestres

DTCA : Direction technique des constructions aéronautiques DTCN : Direction technique des constructions navales

DTCN : Direction technique des constructions navales

FNTE : Fédération nationale des Travailleurs de l’État (CGT)

GIAT : Groupement industriel de l’armement terrestre

OST : Organisation scientifique du travail

SNPE : Société nationale des poudres et explosifs

Ressources archivistiques tirées de :

Service Historique de l’Armée de Terre (séries A, L, 4W et Xd)

Centre d’Archives de l’Armement (DGA, Châtellerault, registres 10, 12 et 22)

Archives nationales (série F7)

Archives syndicales des établissements (CGT et CFDT)

Notes

1 Les sigles comportant un astérisque sont explicités in fine.

2 P. Chiquet, La Gabegie : le scandale du complexe militaro-industriel français, Paris, Albin Michel, 1997. Se reporter également à J.-P. Hébert, Production d’armement, mutation du système français, Notes et études documentaires, Paris, La Documentation française, no 5009-10, 1995.

3 Thème et termes les plus souvent repris par les tracts de la CGT ou les articles du Travailleur de l’État, journal de la Fédération. Les premières mentions renvoient au manifeste adopté en 1964 par la FNTE * en défense des établissements menacés de fermeture.

4 SHAT, Correspondance des contrôleurs généraux, lettre 65.

5 P. Nardin, Gribeauval, lieutenant général des armées du roi : 1715-1789, Paris, Fondation pour les études de défense nationale, 1982.

6 Autrefois appelé Inspecteur, l’officier supérieur (un ingénieur militaire) qui dirige les manufactures prend le titre de directeur en 1822.

7 SHAT, Xd 239 et 239 bis.

8 Ibid.

9 Cette question est éclairante à plus d’un titre. C’est dans les manufactures d’armes de guerre françaises qu’est élaboré un premier système technique rationalisé, incluant la mécanisation de toute la fabrication, la « standardisation » et l’organisation du travail autour d’un « atelier central » qui entretient les machines. C’est dans des usines métallurgiques travaillant pour l’armée que Taylor commence, entre 1885 et 1895, à imaginer son système propre, qu’il théorise plusieurs années plus tard. Il doit alors répondre aux exigences de l’État fédéral, inquiet de voir, par exemple, la Russie obtenir de meilleurs prix que lui-même auprès des entrepreneurs états-uniens ! Il existe toutefois une différence fondamentale entre l’OST inventée comme méthode de gestion du travail en industrie privée et le travail au devis dans l’organisation française : cette dernière se fonde sur le respect du travailleur et le principe de participation ou de négociation. Elle est contemporaine d’un accroissement, considérable pour l’époque, des droits et de l’implication des salariés dans la vie même de l’entreprise ; les conflits ont un cadre pour exister. Même si en pratique c’est parfois le cas avec l’OST, cela se fait alors au rebours des exigences théoriques de Taylor. De cet écart résultera une confusion lorsque la rationalisation du travail reviendra dans l’industrie française après un détour par les États-Unis : au respect du plan et des exigences de production associé à de hauts salaires garantis, les entrepreneurs français substitueront fréquemment un marchandage perpétuel du prix du travail, où le chronométrage et la discipline chercheront souvent à réduire les salaires.

10 G. Ply (Capitaine), Étude sur l’organisation du service technique dans les manufactures d’armes, Paris, Berger-Levrault, 1888.

11 SHAT, 8 N 55, supplément.

12 R. Dubessy (Capitaine), Historique de la Manufacture d’Armes de St-Etienne, St-Étienne, 1900 (BM de St-Étienne, cote FAR PE 895).

13 Cet entretien donne lieu à la création d’une « masse des machines » dès 1873 à St-Étienne.

14 M. Barras, Histoire de l’arsenal de Roanne, ELAH, Lyon, 1998.

15 SHAT, 8 N 55 supplément.

16 Ibid.

17 Ibid.

18 SHAT, 8 N 55.

19 Cité par Enjalbert, SHAT, 4 W 209

20 Ibid.

21 À l’époque, les critiques jugent les arsenaux surencadrés. P. Chiquet, dans la décennie 1990, porte le jugement inverse et embauche des cadres.

22 SHAT, 4 W 208 et DGA Châtellerault, registre 10 1.2.0.02.01.19.6 (1898-1938) ; XIe congrès de la Fédération nationale du Personnel civil des Etablissements de la guerre et If congrès général des Travailleurs de l’État tenus à la Bourse du Travail de Paris du 27 juin au 2 juillet 1904, Brochure, Imprimerie ouvrière du Centre, 1904.

23 C’est nous qui soulignons.

24 SHAT, 4 W 209.

25 Archives de la CGT, dossier CMP.

26 Le GIAT a d’abord été créé au sein de la DTAT, avant de devenir société nationale, de droit privé par conséquent.

27 DGA Châtellerault, registre 22, 1.2.1.03.01.05.5. Avis au sujet de la majoration des prix des matériels commandés dans l’industrie par la OTAT, Contrôle général des Armées, Groupe de contrôle des services industriels et des industries d’armement, non signé, Paris, le 24 février 1966.

Auteur

Doctorant à l’Université de Lille 3

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2004

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