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Aéronautique, Marchés, Entreprises

 | 
Jean-Paul Barrière
, 
Marc de Ferrière

L’État et les entrepreneurs

Essor et déclin de l’entreprise d’État en France au xxe siècle

Pier Angelo Toninelli

Note de l’éditeur

Article traduit par nos soins, tiré de Pier Angelo Toninelli (dir.), The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, Cambridge, CUP, 2000.

Texte intégral

  • 1 Étant donné la taille de cet article, nous ne traitons pas la question des entreprises publiques lo (...)
  • 2 La France compte ou comptait beaucoup d’entreprises dans lesquelles l’État ne possède pas (ou peu) (...)
  • 3 Sans même évoquer la télévision... En 1986, le pays comptait quatre chaînes : trois étatisées et un (...)
  • 4 Bien que plusieurs banques publiques ou compagnies d’assurance nationalisées possèdent et exploiten (...)
  • 5 Le textile a été partiellement concerné en 1982, avec la nationalisation de la branche fibres de Rh (...)
  • 6 Même si les quotidiens français sont depuis longtemps déficitaires, ils sont largement subventionné (...)

1La question des entreprises publiques, en particulier celles qui sont nationalisées1 ou contrôlées2 par l’État est au cœur de l’histoire contemporaine de la France. Cette dernière a connu trois grandes périodes de nationalisations (1936-1937, 1945-1946, 1982), sous des gouvernements de gauche, et elle a une vieille tradition d’entreprises créées, possédées ou contrôlées par l’État. De ce fait, au début des années 1980, l’État participait à tous les secteurs industriels les plus importants, de l’énergie aux machines-outils, au verre et à l’automobile, de la chimie et de la pharmacie aux transports, de la banque et de l’assurance aux téléviseurs ou à l’aéronautique et au spatial, etc.3 À l’époque, plus de 90 % de la production d’énergie (électricité, gaz, pétrole et charbon), 75 % de l’assurance et de la banque, 35 % de la production de biens de consommation industriels (dont 45 % de l’automobile, 90 % des avions et fusées, 60 % des équipements téléphoniques) appartiennent à des entreprises publiques. Les secteurs qui n’en comprennent pas sont très rares : citons le commerce de détail, l'alimentation4, l’habillement5, la presse6.

2Un tel engagement dans l’économie mixte contraste avec la rapidité avec laquelle la France adopte les privatisations après 1986-1987. En dix ans, l’État vend la plus grande partie des entreprises nationalisées en 1982-1983 ou en 1944-1946. Même des sociétés créées par l’État lui-même, ou nationalisées avant la première vague de 1936, sont privatisées- ainsi la Seita, manufacture des tabacs. Nationalisations comme privatisations alimentent de nombreux et vifs débats entre leurs partisans et leurs détracteurs respectifs. Les performances des entreprises publiques, à l’échelle macro-ou micro-économique, ont suscité l’intérêt du grand public autant que des experts. Ces derniers ont néanmoins passé davantage de temps à rédiger rapports et « livres blancs » pour savoir comment gérer au mieux les entreprises publiques. On peut admettre en effet que la France du dernier siècle a été une terre d’accueil pour le secteur public. Or, la forte appétence française pour ce type d’entreprises s’est brutalement muée au milieu des années 1980 en rejet, doublé d’une vague de privatisations et dérégulations. Nous allons essayer de montrer pourquoi et comment les nationalisations et le contrôle des entreprises par l’État ont pu être considérés longtemps, et par beaucoup, comme un remède efficace au ralentissement économique et à la célèbre « vision à court terme » du marché, et pourquoi ils apparaissent plus tard comme un obstacle à la prospérité et à l’efficacité.

Les faits essentiels

  • 7 Les principaux responsables socialistes étaient le président du Conseil Léon Blum, le ministre des (...)
  • 8 L. Dromer, ha Réforme de la Banque de France du 24 juillet 1936, Université Paris I, 1978 ; A. Daup (...)
  • 9 La nationalisation des chemins de fer intervient au moment où la concession du réseau à des compagn (...)
  • 10 L’évaluation définitive de la Société anonyme des Usines Renault (SAUR) fut établie au début de 194 (...)

3La première vague de nationalisations intervient en 1936-1937. Elles sont votées par la Chambre de gauche élue en juin 1936 (majorité de « Rassemblement populaire ») et promues par le gouvernement dirigé par les socialistes et l’aile « avancée » du parti radical7. Elles affectent la plupart des usines de construction d’avion et d’armements, rapidement regroupées dans six nouvelles entreprises à capital mixte contrôlé par l’État (aéronautique) ou dans des arsenaux (armes à feu et chars)8. Simultanément, le 24 juin 1936, une loi renforce le contrôle de l’État sur la Banque de France. Son Gouverneur continue d’être nommé par le gouvernement ; en revanche, le Conseil des régents subit une profonde transformation. Jusqu’en juillet 1936, ces derniers étaient choisis par le Gouverneur au sein des 200 plus gros actionnaires, essentiellement des banquiers ou des industriels. Il devient un Conseil Général avec deux membres seulement nommés par l’assemblée générale des actionnaires, contre neuf par le gouvernement9. En juillet 1937, les cinq principales compagnies de chemin de fer sont achetées et regroupées avec l’ancienne Compagnie des Chemins de fer de l’État au sein d’une nouvelle entreprise, la Société nationale des Chemins de fer français (SNCF), à qui revient d’exploiter un réseau de 35000 km de voies principales et un réseau secondaire10. La nationalisation des chemins de fer intervient après une première régulation dans les transports en 1933 : les principales compagnies privées d’aviation furent alors regroupées dans Air France, une société à capitaux mixtes, et l’une des plus importantes sociétés de transport maritime, la Compagnie Générale Transatlantique fut en partie achetée par l’État. Pour beaucoup, ces événements démontrent que les nationalisations sont le fruit du socialisme, qui se nourrit de la crise économique.

4Cette idée rencontre un succès plus large encore lors de la nouvelle vague de nationalisations qui se déroule en 1945-1946, plus importante que la première. Elle symbolise la fin de la guerre et l’après-guerre. Domine alors le souhait de « rendre à la Nation les grands moyens de production et d’échanges », dans un pays détruit et soumis à la pression du parti communiste et de la confédération syndicale qu’il contrôle, la CGT, et avec l’assentiment général du Parlement.

  • 11 Il apparut rapidement que ces deux nationalisations ne figuraient pas dans le programme du CNR, mai (...)
  • 12 La première compagnie Air France, fondée en 1933, vit en 1941 sa flotte, ses équipages et son admin (...)

5Le gouvernement de la France Libre dirigé à Alger par le général de Gaulle avait décidé en mars 1944 un vaste ensemble de nationalisations s’appuyant sur le programme du CNR qui coordonnait l’action des dirigeants des groupes de la Résistance sur le sol français. Ce programme est appliqué dès que les Français libres reviennent à Paris, fin août 1944, et jusqu’en juin 1946. Le capital de la Banque de France passe aux mains de l’État, les quatre plus grandes banques commerciales (Société Générale, Crédit Lyonnais, Comptoir national d’Escompte, Banque nationale du Commerce et de l’Industrie), qui représentaient 60 % des dépôts courants, sont nationalisées par la loi du 2 décembre 1945. Une autre loi, du 25 avril 1946, nationalise 34 compagnies d’assurances, soit près des deux tiers du secteur. Deux importantes entreprises industrielles, Renault (automobiles) et Gnome & Rhône (moteurs d’avions), estimées à 2 milliards de francs, sont confisquées sous la pression du parti communiste11 (respectivement ordonnances des 16 janvier et 18 juillet 1945, et du 29 mai 1945)12.

  • 13 R. Trempé, Les trois batailles du Charbon (1936-1947), Paris, Éd. La Découverte, 1987.
  • 14 La charte de la Banque de France fut renouvelée en 1848 et 1897. La dernière fois pour une durée de (...)

6Une autre ordonnance du 26 juin 1945 donne à l’État le contrôle quasi-total d’Air France13. Quelques mois plus tard, le 17 mai 1946, les mines de charbon, confisquées dès l’été 1944, sont regroupées dans les Charbonnages de France, une holding financière et de gestion coiffant les filiales régionales, les Houillères de bassin, qui exploitent les mines de charbon et les établissements industriels en dépendant (usine à gaz et à coke, chimie, etc.) et occupent 200000 ouvriers et employés14. Le 8 avril 1946, naissent deux entreprises publiques, Électricité de France (EDF) et Gaz de France (GDF), rattachées à une autre holding, Électricité et Gaz de France. Elles deviennent les nouveaux exploitants industriels des équipements de production et de fourniture de gaz et d’électricité expropriés.

7À l’été 1946, il apparaît clairement que, comme l’avait annoncé le programme du CNR, « le retour à la nation des grands moyens de production » a été réalisé. Bien que les acteurs les plus radicaux de la scène politique aient également suggéré que la sidérurgie — à savoir les quatre plus grands groupes, dont la capacité de production égalait 8 millions de tonnes et la production effective 4,5 — devait être aussi nationalisée, elle a, de manière symptomatique, échappé à une loi qui aurait signifié pour l’État la direction non seulement des industries de base, mais également d’industries intermédiaires (puisque les groupes sidérurgiques comprenaient d’importantes filiales mécaniques).

8La troisième vague de nationalisation résulte sans surprise de la volonté du gouvernement socialo-communiste nommé par François Mitterrand après les deux scrutins de mai et juin 1981. Spectaculaire (tableau 1), même si elle ignore les deux plus importantes compagnies d’eau qui n’opéraient qu’en France (la Générale des Eaux et la Lyonnaise des Eaux), elle concerne des groupes engagés dans une compétition européenne et mondiale, notamment dans l’industrie aérospatiale (Dassault, Bull, Matra, Thomson-Brandt) ; il s’agit même de multinationales (Saint-Gobain, Bull, PUK, Rhône-Poulenc) ou de filiales de multinationales (ITT-France). Outre ces entreprises industrielles, plus de trente banques (y compris de petits établissements régionaux) et groupes financiers sont également nationalisés. Ces deux lois de nationalisation sont supposées compléter la vague de 1945-1946 et parachever le contrôle de la Nation sur les richesses qu’elle crée.

Tableau 1 : Entreprises industrielles nationalisées en 1982 en France

Nom

Activité principale

Chiffre d’affaires

En MM F

Nombre d’employés

En milliers

CII-Honeywell-Bull

Informatique

7,3

21,2

Cie Générale d’Électricité

Équipements électriques

56,7

180,4

Saint-Gobain

Verre/Tubes

43,4

135,6

Matra

Électricité/Missiles

6,7

34,0

Rhône-Poulenc

Chimie

30,2

89,3

Pechiney-Ugine-Kuhlman

Aluminium/Chimie

41,0

86,1

Usinor

Acier

24,7

51,5

Sacilor

Acier

17,5

38,5

Dassault

Constructeur d’avions

12,5

15,8

Thomson-Brandt

Électricité/Électroménager

43,7

129,0

ITT-France

Télécommunications

3,8

14,4

Total

287,5

795,8

Chiffres de 1981. Source : Ministère de l’Économie et des Finances

Entre les vagues : un flux continu

9Le fait que les nationalisations aient connu leurs pics lorsque des gouvernements de gauche, à participation socialiste, avec éventuellement l’appui du parti communiste, suggère que la destinée de l’industrie française dépend très fortement des évolutions politiques et de la place que l’opinion accorde aux dirigeants politiques favorables au collectivisme. Une telle théorie ne peut cependant pas expliquer qu’entre la fin de la première guerre mondiale et le début des années 1970, il y ait eu création continue de sociétés entièrement possédées ou contrôlées par l’État (tableau 2).

Tableau 2 : Principales entreprises à participation d’État créées en France, 1918-1970

Année de création

Domaine d’activité

Nom

Fusionne plus tard dans

1919

Chimie

Potasses d’Alsace

EMC1 (1967)

1922

Chimie

ONIA2

EMC1

1924

Pétrole

CFP3

Total (1991)

1929

Raffinage

CFR4

CFP3 (puis Total)

1939

Pétrole

RAP5

ERAP6

1941

Pétrole

SNPA7

SNEA8 (1976)

1945

Pétrole

BRP9

ERAP6

1959

Missiles

SEREB10

SNIAS11 (1970)

1965

Pétrole

ERAP6

SNEA8 (1976)

1966

Informatique

CII12

Honeywell-Bull (1975)

1973

Centrales nucléaires

Fr amatome

AREVA (2001)

1976

Combustible nucléaire

COGEMA13

1 Entreprise minière et chimique ;2 Office national industriel de l’Azote ;3 Compagnie française des Pétroles ;4 Compagnie française de Raffinage ;5 Régie autonome des Pétroles ;6 Entreprise de recherches et d’activités pétrolières ;7 Société nationale des Pétroles d’Aquitaine ;8 Société nationale Elf-Aquitaine ;9 Bureau de Recherches de Pétrole ;10 Société d’Études et de Réalisation d’Engins balistiques ;11 Société nationale industrielle aérospatiale ;12 Compagnie internationale pour l’Informatique ;13 Compagnie générale des Matières nucléaires

État et Industrie : l’éternel débat

  • 15 La réforme politique s’achève avec la nouvelle constitution de 1875 et les réformes électorales du (...)

10Nationalisations et entreprises publiques appartiennent à un processus continu qui vise au développement économique de la France depuis l’aube du XIXe siècle. Très tôt, l’historiographie nationale y voit l’influence d’une tradition plus ancienne, le mercantilisme, propre à l’Âge Classique de la Monarchie, en particulier sous le règne de Louis XIV (1643-1715). Mais elles prennent réellement racine dans le nouvel ordre créé par la Révolution française et, plus encore, par le Consulat et le Premier Empire (1799-1815), qui soumettent la propriété individuelle et l’économie privée à la loi. Si, d’un côté, la Révolution libère l’entreprise et l’embauche des anciennes corporations, le Code civil (1804) et d’autres textes consécutifs à une loi de 1794, étendent la propriété publique au sous-sol et accentuent la main-mise de l’État sur les infrastructures de transport continentales (routes, canaux, ports, etc.). Parallèlement, les grandes propriétés immobilières ou terriennes qui appartenaient à l’Église, à la Couronne et à diverses familles nobles ou à des organisations privilégiées (en particulier la Ferme générale qui regroupait les financiers et les collecteurs d’impôts indirects les plus influents) sont transférées en partie à l’État ou aux collectivités locales. C’est la raison pour laquelle, dans les décades suivantes, c’est-à-dire durant les premiers temps de la révolution industrielle, les mines de charbon, de fer, etc., les chemins de fer, les lignes de navigation, la production d’armement et les services postaux sont des établissements publics ou concédés par l’État à des intérêts privés. Depuis 1801, la Banque de France, une société de banquiers privés et de marchands, reçoit le privilège (avec ses succursales provinciales jusqu’en 1848) d’émettre la monnaie et de réescompter le crédit : il s’avère limité dans le temps et soumis à une étroite surveillance politique15. Des chartes du même type sont votées ensuite par le Parlement, sous le contrôle du gouvernement, chaque fois qu’on veut fonder et exploiter une société minière ou, ensuite, une compagnie de chemin de fer. Parallèlement, l’administration des Ponts & Chaussées possède le monopole de la construction de routes, canaux ou ponts, tous payés par des fonds publics (nationaux ou locaux) et exploités publiquement. Dès lors, le débat sur les avantages comparés de l’exploitation, ou du droit d’exploiter, par le public ou par le privé, influe sur la façon dont maintes entreprises, industrielles ou tertiaires, s’installent en France au XIXe siècle. Que les activités soient concédées ou monopole d’État (des mines au service postal), elles font l’objet d’un code de régulation spécifique, voté ou régulièrement révisé par le Parlement et appliqué par des fonctionnaires. Une régulation aussi forte donne aux fonctionnaires, en particulier aux ingénieurs de l’État (ingénieurs des Mines, ingénieurs des Ponts & Chaussées, ingénieurs militaires) et aux contrôleurs de l’État (par exemple les Inspecteurs des finances) un rôle essentiel dans les débats économiques. Ces fonctionnaires civils de haut rang comme ces ingénieurs militaires ne servent pas seulement de conseillers et d’experts auprès des gouvernements et du Parlement. Ils deviennent souvent les seuls capables d’établir la frontière entre les intérêts privés et ceux de la Nation. Non seulement parce qu’ils étaient remarquablement formés et spécialement entraînés à leur fonction dans des écoles spécialisées (au premier chef à la célèbre École polytechnique, mais aussi à l’École des Mines, des Ponts et Chaussées, des Eaux et Forêts, du Génie militaire ou du Génie maritime, etc.) ou dans les facultés de droit, mais encore parce qu’ils avaient pour mission à la fois de préparer les lois et de les faire appliquer par les exploitants publics ou privés. Le Code minier (loi du 21 avril 1810) fixe d’une part les droits et les devoirs qui s’appliquent aux compagnies minières (depuis les règles techniques jusqu’aux obligations de sécurité et à la tenue des statistiques) et d’autre part il organise dans le détail le Conseil général des Mines et ses antennes locales. Puisqu’une telle organisation existe aussi bien pour des travaux publics (incluant les chemins de fer) que pour de nombreuses activités économiques, il semble normal qu’émerge dans la France des décennies 1820 à 1840 un intérêt commun pour développer services publics et entreprises privées, chaque fois que la libre-entreprise atteint la frontière fixée par la loi avec la protection des intérêts ou la propriété de la Nation. Cela concerne par exemple la sidérurgie, qui touche en amont aux mines de charbon et de fer et utilise des machines contrôlées par les ingénieurs d’État des Mines. Les « Saint-Simoniens », qu’on crédite d’une grande influence dans la gestion des affaires tant privées que publiques entre 1830 et la fin du Second Empire (premier âge d’or de l'industrialisation française), ont donné une forme idéologique à cette théorie et l’ont appliquée à l’expansion ferroviaire et bancaire. Ils sont sans doute aussi à l’origine du regain d’intérêt des gouvernements pour la modernité et l’industrialisation.

  • 16 Du nom de son principal promoteur, l’ingénieur et député républicain Charles de Saulces de Freycine (...)
  • 17 F. Caron, Histoire des chemins de fer en France, tome I, 1740-1883, Paris, Fayard, 1997.
  • 18 La Compagnie est complètement nationalisée en 1907, prenant le nom de « Chemins de fer de l’État ».
  • 19 Le lecteur doit se rappeler qu’avant la loi de 1881, la presse subissait le contrôle très strict du (...)

11Un premier changement intervient dans les décennies 1880 et 1890, marquées par l’installation définitive du régime parlementaire et de la démocratie locale. De nombreux républicains - particulièrement ceux de gauche, bien implantés alors dans l’agglomération parisienne et les petites villes traditionnelles de la France méridionale - estiment que l’époque de la coopération entre l’État et le grand capital est révolue, et que désormais la théorie et les règles d’intérêt public doivent se plier à celles de la démocratie locale16, protéger le peuple, les « petits », de l’influence du « grand capital » et promouvoir l’égalité pour le bien-être du peuple. Certains débats des années 1880 illustrent la façon dont on passe d’un idéal à l’autre. Le premier intervient en 1881-1883, lorsque le plan Freycinet17, premier vrai programme de grands travaux décidé par le nouveau régime, doit être interrompu du fait de son coût trop élevé. Républicains comme conservateurs se divisent sur la question de savoir quelles parties des nouveaux réseaux doivent être concédées aux grands réseaux privés. Cette question est contemporaine du renouvellement des concessions des grandes compagnies, qui doivent accepter les nouvelles lignes — et leurs faibles marges - en contrepartie18. Pour compenser les charges supplémentaires créées par ce transfert, l’État accorde une plus grande garantie du Trésor sur les emprunts des compagnies, mais moyennant un contrôle renforcé des tarifs ferroviaires. Un second débat se déroule en 1898-1899 lorsqu’il appert que la moitié du réseau de la Compagnie de l’Ouest court à la faillite. L’on envisage sa nationalisation et le Parlement se divise sur la question de savoir qui devrait payer dans l’avenir les pertes de la compagnie. Dans un premier temps, elle est placée sous tutelle de l’administration des Travaux publics et l’on considère que le critère d’« utilité publique » implique la prise en charge par la Nation de ses déficits passés et futurs19. Bien entendu, très peu d’élus remarquent que la faillite de la compagnie succède à l’ouverture sur fonds publics de nouvelles lignes entre 1878 et 1883.

  • 20 C. Fermaut-Minier, L’implantation du téléphone dans le Nord, 1882-1914, Maîtrise (E. Chadeau dir.), (...)
  • 21 En conséquence, le regroupement des petits réseaux et la normalisation des techniques ne se réalise (...)
  • 22 A. Beltran, L’électricité à Paris et en région parisienne entre 1878 et 1946, Thèse d’Etat, Univers (...)
  • 23 C’est la raison pour laquelle Louis Loucheur devint ministre de l’Armement en septembre 1917.

12Dix ans auparavant, en 1879, un autre débat avait concerné le statut du service postal. Depuis la création du timbre-poste en 1849, il était rattaché au ministère de l’Intérieur parce que le courrier et le télégraphe se trouvaient en étroite relation avec la surveillance du territoire et les affaires politiques20. Les républicains ont décidé de le libérer, ainsi que le réseau télégraphique, de la tutelle policière. Ils ont alors décidé de créer une administration d’État (pour conserver le contrôle sur les informations) et de faire des bureaux de poste des administrations locales plutôt que des services commerciaux. Finalement, les postiers gardent leur statut de fonctionnaire (à cette époque révocable) soumis à une autorité centrale et pratiquant des tarifs identiques sur l’ensemble du territoire - le budget de l’État prenant en charge les éventuels déficits. Bientôt, le téléphone, expérimenté depuis 1882 à l’échelle locale et exploité par des « start-up » privées adossées à l’industrie des biens d’équipement, entre dans le débat service public contre service commercial. Une loi de 1889 décide que ce nouveau réseau serait établi à l’échelle locale (communale ou cantonale), uniquement lorsqu’une demande explicite des utilisateurs potentiels existe, et financé par les budgets locaux, mais géré par le service postal à partir des bureaux de poste. Les républicains considèrent qu’un système aussi complexe — qui regroupe de tout petits réseaux, à l’échelle locale — protège à la fois la souveraineté de l’État sur la circulation de l’information (bien que les préfectures ne figurent pas parmi les premiers abonnés)21, l’idéal d’un monopole d’État sur une technologie avancée et le rôle de la Poste et des postiers comme animateurs de la vie locale22 Les débats sur le téléphone annoncent ceux sur l’électricité. À l’orée des années 1880, il a fallu choisir entre réseau concédé et réseau public — mis à part, bien sûr, pour l’usage interne des entreprises, des théâtres et autres établissements privés, et finalement pour les compagnies de tramways ou de train de banlieue. Jusqu’en 1907, une première phase de régulation laisse un pouvoir étendu aux collectivités locales pour installer des usines de production et des réseaux de distribution sur leur territoire. Chaque commune et, dans les grandes villes, chaque canton, peut les concéder à des entrepreneurs privés ou à des régies municipales, contrôlés par l’administration d’État pour les aspects techniques et par les communes pour les questions financières. Ce n’est qu’entre 1907 et 1911 que les menaces pesant sur deux petites sociétés, l’une dans une grande ville et l’autre dans un canton rural, poussent à une réforme : elle permet d’agrandir les réseaux à partir de puissantes centrales électriques, de trouver des exploitants mieux pourvus en capitaux et, par extension, de favoriser la croissance des entreprises de la branche23.

  • 24 J. F. Godfrey, Capitalism at War, Industrial Policy and Bureaucracy in France, 1914-1918, Leamingto (...)
  • 25 Le projet figure dans son intégralité dans les papiers de Léon Blum conservés à Paris.
  • 26 En témoignent la création de sociétés impulsées ou contrôlées par l’État dans le pétrole (CFP, CFR) (...)
  • 27 Les compagnies d’électricité dans les années 1930, les sidérurgistes ou les chimistes dans les anné (...)

13La première guerre mondiale, révélant la fragilité des entreprises françaises, oriente le pays dans de nouvelles directions. L’occupation par les Allemands d’une bonne partie des régions industrielles du Nord et de l’Est contraint la France à compter sur ses alliés pour s’approvisionner en charbon, fer, matières premières, machines-outils et explosifs. L’accroissement de la motorisation prouve également combien la sécurité nationale dépend de produits pétroliers bruts et raffinés importés. Par ailleurs, la mobilisation industrielle ravive la coopération entre l’administration et les entreprises privées. Elle montre aussi que les organisations patronales s’avèrent incapables de répondre aux demandes de l’administration de l’armement et du ministère de la Guerre. Seuls peuvent devenir partenaires du gouvernement quelques grands capitaines d’industrie — Louis Renault, Eugène Schneider, André Citroën, Louis Loucheur, etc.24 — grâce à leur aptitude à réagir et à diriger de plus grands groupes d’entreprises affiliées ou sous-traitantes25. Les années de guerre voient naître et se développer un débat sur les voies et moyens permettant de réaliser une production de masse et de développer de grandes entreprises. La production de masse procède-t-elle des grandes entreprises ? Vu la situation, la Nation peut-elle accepter que se constituent de puissantes entreprises privées ou cotées — c’est-à-dire non concédées — dans des industries comme l’automobile, l’électromécanique, la machine-outil, la chimie, etc. ? Question importante car, durant les dernières années de la guerre et le début des années 1920, les entreprises manufacturières favorisent l’intégration verticale, aval et amont, en prenant des participations dans des branches concédées (fournisseurs de machines et de matériel électrique pour les centrales et les réseaux de distribution) ou dans des entreprises dépendant partiellement des concessionnaires (constructeurs automobiles dans le capital de sociétés sidérurgiques). Les équilibres précédemment établis qui régissaient les structures industrielles (à savoir, de grandes sociétés à concession dans les activités de base comme les transports et l’industrie minière, à côté d’entreprises petites et moyennes dans l’industrie manufacturière) se trouvent rompus, ou peu s’en faut. Fait significatif, en juillet 1918 — c’est-à-dire avant la fin de la guerre — les socialistes français, pour remodeler les équilibres industriels, tentent de faire voter une loi qui placerait les mines de charbon sous contrôle étroit de l’État26. Soulignons aussi que les pénuries de munitions et de pétrole liées à la guerre poussent l’État, par sécurité, à créer dans les années 1920 ses propres sociétés pétrolières (pour la prospection outre-mer et le raffinage en France) ainsi que ses propres usines d’azote et, ce faisant, de les protéger de la compétition internationale27.

L’influence du contexte

14Chaque période a connu des circonstances qui ont favorisé l’accroissement du secteur public. Les années 1880 comme 1930 sont marquées par plusieurs scandales importants montrant l’influence du « grand capital » sur la vie politique. Certains ont créé un climat hostile envers les grandes sociétés privées et le rôle des banques dans le financement des grands projets techniques. En témoignent la faillite de la Banque de l’Union générale en 1882 et celle de la Compagnie du canal de Panama en 1889. Toutes deux ont semblé prouver l’influence occulte des banquiers ou des financiers sur le gouvernement, par le truchement d’élus corrompus ou de journaux achetés. Ces deux événements ont ancré dans une large partie de l’opinion l’idée que le « grand capital » doit être suspecté de soumission à des influences étrangères - plus particulièrement britannique ou allemande - et à des communautés culturelles - en particulier les Juifs. De l’extrême droite à l’extrême gauche, il est communément admis dans les années 1920 et 1930 que les grandes faillites cachent un scandale politique et qu’un État plus fort, i.e. une bureaucratie d’État plus forte, en aurait protégé la Nation. En outre, le contrôle de l’État et la propriété publique sont également encouragés à gauche par la faiblesse des organisations de masse et l’implantation des socialistes dans les classes populaires non industrielles, parmi les petits fonctionnaires, les boutiquiers et une fraction des exploitants agricoles. L’idéal du progrès social tendrait, plutôt que vers une « économie sociale » ou un système coopératif, vers un État plus puissant protégeant les « petits », comme citoyens autant que comme consommateurs, des « grands ».

  • 28 Plus particulièrement chez les entreprises minières des années 1930.
  • 29 Quelques exemples de ce type de publications : Socialisme et Industrie, colloque Paris 1980, Paris, (...)

15Dans les années 1930 comme 1970, la faiblesse des organisations patronales, leur incapacité à initier de larges fusions pour résister à la crise, sectorielle ou générale28, leur « provincialisme »29, leur inaptitude, dans les années 1930, à négocier avec les syndicats et à mettre en place des accords collectifs, affaiblissent la cause des employeurs et encouragent les partisans de la propriété d’État. Dans la décennie 1970, la gauche met les grandes entreprises en accusation : licenciements massifs, bénéfices aléatoires, structures de management inefficaces et dépendance des aides publiques (sidérurgie, chimie) ou des commandes de l’État (informatique, électronique, aéronautique). Une fois encore, on les suspecte d’avoir une stratégie à courte vue dans la compétition internationale, d’investir insuffisamment (surtout sur le territoire français) et de se transformer en conglomérats soumis au « capital financier » - c’est-à-dire à quelques banques d’investissement telles Suez ou Paribas.

Comment accroître la propriété publique ?

16On a utilisé trois moyens pour augmenter la taille du secteur public. Le plus fréquent, la fin des concessions, a servi dans le cas de la Banque de France, des moyens de transport (notamment les chemins de fer), comme pour l’électricité, le gaz ou les mines de charbon. Reprendre les concessions revient à réduire le débat à une question financière : les compagnies concessionnaires opéreraient-elles de manière plus efficace et plus économique qu’une entreprise publique ou une administration ne le ferait ? Retirer une concession donne à l’État un monopole complet, ou quasi-, sur toute une industrie. Par exemple, la nationalisation de l’électricité en 1946 résulte d’une loi qui retire les concessions à tous les réseaux de distribution et, d’une part, donne à l’État les trois quarts des centrales électriques, d’autre part interdit aux autres producteurs (par exemple les compagnies ferroviaires ou les fabricants d’aluminium) de vendre directement l’énergie produite par leurs propres centrales.

17Le second procédé repose sur l’expropriation, moyennant indemnités : elle doit, suivant la Constitution, passer par le Parlement. Elle a été utilisée pour nationaliser les banques et les compagnies d’assurances en 1945-1946 et, à nouveau, en 1981-1982. Elle est adaptée aux activités non concédées et permet de sélectionner, entreprise par entreprise, celles qui doivent ou non entrer dans le secteur public.

18Mais un des moyens les plus originaux pour élargir l’emprise du secteur public a consisté à créer des entreprises publiques ex nihilo. Cette voie a été utilisée pour les industries dites « stratégiques » comme le pétrole, la chimie ou l’électricité nucléaire (tableau 2). Elle a provoqué la naissance en 1924-1928 de la Compagnie française de Raffinage et de la Compagnie française des Pétroles (futur groupe Total), en 1941-1945 des premiers éléments de la future société Elf, en 1922 de l’Office national industriel de l’Azote (inclus plus tard dans Entreprise minière et chimique), en 1969-1976 de filiales du CEA (Commissariat à l’Énergie atomique) telles la Cogema (Compagnie générale des Matières nucléaires) ou Framatome (réacteurs nucléaires).

Les objectifs

19Certains des objectifs assignés au secteur public industriel paraissent clairement définis, tels ceux qui découlent du concept d’équité. La nationalisation du sous-sol, puis sa concession et son éventuel renouvellement, visent à protéger la Nation, considérée comme le nouveau souverain, contre les intérêts privés. Les mines fournissent des matières premières utiles en temps de guerre et la Nation, successeur de la Monarchie, doit réaffirmer son droit à s’en servir. Lors de la guerre de 1914-1918, le charbon, et les ressources minières en général, deviennent des biens rares qu’il faut préserver, pendant la guerre comme la reconstruction, du gaspillage et de la politique à courte vue des propriétaires. Dans le cas des transports (routes, chemins de fer, canaux et futures voies aériennes) a prévalu l’idée d’égal accès d’un point du territoire à un autre et, au bout du compte, d’égal accès à n’importe quel bien. À partir des années 1930-1940, s’ajoute l’idée que la propriété publique, ignorant les propriétaires privés ou le profit des actionnaires, permettrait de réaliser des équipements et une exploitation plus économiques ; ou, si la compagnie était rentable, le profit en reviendrait à l’ensemble de la Nation. La théorie de l’équité considère le sol français, à l’image de la ferme familiale, comme un bien commun à préserver de la division. Cette théorie est peu à peu appliquée à d’autres biens. Tous ceux, même importés, contribuant à protéger la Nation dans les temps difficiles - le pétrole, l’azote... - entrent dans le champ de la « sécurité nationale » et des « besoins stratégiques ». La naissance d’un secteur public dans les industries chimique et pétrolière après la première guerre mondiale et, plus tard, les nationalisations de l’électricité et du gaz en 1946, reposent sur ce concept.

  • 30 G.-H. Soutou et A. Beltran (dir.), Pierre Guillaumat, la passion des grands projets industriels, Pa (...)
  • 31 H. Rousso (dir.), De Monnet à Massé, Enjeux politiques et objectifs économiques dans le cadre des q (...)
  • 32 A. Beltran, M. Bungener, J.-F. Picard, Histoire(s) d'EDF, Paris, Dunod, 1985. Sur ce contexte d’apr (...)
  • 33 Trempé, op. cit. ; J.-P. Thuillier, « Les Charbonnages et le Plan, 1946-1958 », in Rousso (dir.), 1 (...)
  • 34 B. Cazes, « Un demi-siècle de planification indicative », in M. Lévy-Leboyer et J.-C. Casanova (dir (...)
  • 35 C’est tout particulièrement le cas d’EDF, de la SNCF et des constructeurs d’avions, avec le moyen-c (...)

20Un deuxième objectif, moins mis en avant, mais tout aussi important, a été d’accroître le produit national brut et de protéger la France de la compétition internationale — les guerres, dans cette optique, étant vues comme des moments particuliers de cette compétition. Cela explique le rôle joué par l’administration des années 1940 aux années 1970 pour soutenir les compagnies pétrolières, et en faire non seulement des raffineurs nationaux adossés à divers champs pétroliers, mais aussi des challengers crédibles des « Majors » américaines et britanniques30. Les firmes nationalisées après-guerre sont ainsi présentées comme un des acteurs principaux de la reconstruction et de la modernisation. Elles ont bénéficié de la plupart des investissements publics et des crédits à taux réduits, depuis le début du plan Marshall jusqu’aux années 195031. Ainsi, Électricité de France a eu pour première tache d’unifier et de standardiser le réseau de distribution et pour seconde - en particulier grâce à un très important programme de construction de nouveaux barrages (1946-1954)32 — d’augmenter rapidement l’offre et la consommation d’électricité. Les mines de charbon sont alors animées par l’esprit de la « bataille du charbon », un important effort de modernisation, coordonné au niveau ministériel et massivement subventionné, dont le but principal était de réduire la dépendance énergétique de la France et de fournir du charbon meilleur marché aux entreprises nationales33. Les entreprises publiques, surtout dans l’énergie et les transports, deviennent les principaux investisseurs français, ainsi que les plus importants emprunteurs à long terme sur le marché financier parisien après le plan Marshall (1952)34. Elles figurent ainsi parmi les plus grandes sociétés européennes, promouvant leurs propres technologies et leur management à grande échelle grâce aux très importantes commandes qu’elles passent à leurs fournisseurs35.

  • 36 Un épisode de cette reconquête se déroule en 1983 lorsque le gouvernement français, un an après la (...)
  • 37 Boublil, op. cit. ; L. Zinsou, Le Fer de lance, Essai sur les nationalisations industrielles, intro (...)

21Cette expérience influence les nationalisations de nombreuses entreprises industrielles en 1981. Elles étaient toutes considérées par la gauche comme ayant échoué à s’adapter à la concurrence internationale : la compétition avec l’étranger, car ces sociétés étaient souvent plus petites que leurs principales rivales (américaines, britanniques, japonaises ou allemandes), et la compétition intérieure, car on les accusait de négliger l’emploi et les investissements en France. Les nationalisations permettraient ainsi de protéger la France de la globalisation de l’économie et de la concurrence des sociétés de la CEE. Selon les réformateurs de 1981, les nouvelles entreprises publiques doivent atteindre deux objectifs : « reconquérir le marché intérieur », supposé envahi par des marchandises étrangères, et relancer l’emploi36. En 1983-1985, un troisième objectif est révélé au public : les nouvelles nationalisées doivent regrouper et moderniser toutes les sociétés œuvrant dans leur principal domaine d’activité, ce qu’on appelle désormais leur « métier » : le verre et les matériaux pour Saint-Gobain, la chimie et la pharmacie pour Rhône-Poulenc, les ordinateurs pour Bull, etc. Cette « politique des champions nationaux » doit permettre à l’industrie française de répondre à la demande intérieure et de remodeler chaque branche, grâce aux commandes passées par les grandes entreprises publiques à leurs sous-traitants et à leurs filiales, et d’impulser des avancées technologiques37.

  • 38 P. Birnbaum, Les sommets de l’État, Paris, Le Seuil, 1977, G. Brun, Technocrates et technocratie en (...)
  • 39 R. Baudouï, Raoul Dautry, Paris, Belfond, 1991.
  • 40 Chadeau, in Histoire de l’industrie, op. cit., chap. VIII ; H. Chapman, State Capitalism and Workin (...)
  • 41 Loi de nationalisation du 16 janvier 1945 (texte original et discussions AN, F12, 10103, dossier Re (...)
  • 42 P. Dreyfus (P-DG de Renault de 1955 à 1975), Renault, une nationalisation réussie, Paris, J.-C. Sim (...)
  • 43 AHEF, La Nationalisation de l’Électricité en France, 1946-1996, Paris, PUF, 1997 (surtout les p. 30 (...)

22Troisième (et dernier) objectif, plutôt étudié par les spécialistes des sciences politiques : fédérer les esprits autour d’une relation quasi-mystique entre les « masses » d’une part, et d’autre part les sommets de l’État (les politiques et les hauts fonctionnaires nommés à la tête du secteur public), les seconds éclairant les premiers38. À la fin du XIX e siècle, la création des Chemins de fer de l’État a anticipé sur la charte des cheminots de 1906 et 1920, laquelle définit le statut et la carrière des employés. Cette charte a été appliquée à tous les employés avant les nationalisations de 193639. Les constructeurs d’avions nationalisés en 1936 et 1937 ont eu la particularité de posséder des délégués du personnel dans leurs équipes de direction40. Dès 1945, la loi fait de Renault41, et pour longtemps, un « modèle social » au sein duquel syndicats et dirigeants cogèrent la main-d’œuvre42. L’entreprise devient ainsi un « laboratoire » des relations sociales qui expérimente des congés plus longs, des salaires plus élevés, des avantages sociaux, avant qu’ils ne deviennent la loi commune. La Régie Renault est d’ailleurs considérée comme un modèle en 1981-1982 : les nouvelles entreprises d’État élisent ainsi des ouvriers dans leurs conseils d’administration et sont priées de devenir les nouveaux « Renault » de leur branche. De manière générale, le secteur public devient après la seconde guerre mondiale le bastion du syndicalisme français (l’administration étant sa seconde patrie). Les entreprises de plus de cent salariés, telles Électricité de France ou Gaz de France, versent jusqu’à 1 % du chiffre d’affaires aux institutions sociales gérées par les délégués des employés au sein des comités d’entreprise43. Toutes adoptent l’emploi à vie et certaines le système du « shop-steward » pour recruter leurs salariés.

Aux sources du déclin

  • 44 Mais CDF a perdu toutes ses filiales chimiques entre 1982 et 1986, et en 1997 il n’exploite plus qu (...)
  • 45 Dans le secteur financier, deux banques commerciales importantes, le Crédit lyonnais et le Crédit i (...)
  • 46 France Télécom est née en 1987 sous la forme d’un établissement public commercial. Auparavant, elle (...)

23La dénationalisation intervient brutalement en 1986-1987, après la victoire de la droite aux élections législatives de mars 1986. En deux années, quelques-unes des sociétés nationalisées en 1981-1982 (Saint-Gobain - Pont-à-Mousson, Pechiney, Rhône-Poulenc, Matra, CGE-Alcatel) sont revendues aux investisseurs, tout comme quelques banques (Suez, Paribas). Mais, symboliquement, certaines des entreprises nationalisées en 1945 subissent le même sort, par exemple la Société Générale, deuxième plus grosse banque commerciale. Si la réélection de François Mitterrand comme président de la République en juin 1988 interrompt ce processus, le gouvernement conservateur d’Édouard Balladur en 1993-1995 le reprend, tout comme celui dirigé par Alain Juppé durant les deux premières années de la présidence de Jacques Chirac (juin 1995-mai 1997). En décembre 1996, il ne subsiste que quelques entreprises du secteur public industriel créé durant soixante ans : l’Aérospatiale et la SNECMA, Air France et Air Inter, la SNCF, Thomson-CSF, les Charbonnages de France44, EDF, GDF et les filiales du CEA45 — plus France Télécom46.

24Mais cette décennie de privatisation a été préparée par la lente maturation au sein des élites administratives et politiques françaises de doctrines prônant la privatisation. Les importantes nationalisations de 1981 constituent en fait la dernière tentative de promouvoir des idées jugées déjà dépassées dans de nombreux milieux. Si « reaganisme » ou « thatcherisme » influencent certes les débats entre partisans et adversaires de la privatisation, l’expérience passée du management des entreprises publiques et les problèmes posés par le contrôle de l’État sur des pans entiers de l’industrie - deux questions étroitement liées — jouent bien davantage.

  • 47 E. Chadeau (dir.), Airbus, un succès industriel européen, Paris, Institut d’histoire de l’industrie (...)
  • 48 Soutou et Beltran, op. cit.

25L’âge d’or des firmes publiques s’achève avec les “sixties”, quand les politiques industrielles ambitieuses dirigées par l’État (gaulliste ou néo-colbertien) depuis dix ans atteignent leurs limites. La principale a consisté à relever le défi proposé à toute l’industrie française, publique ou privée, de la libération des échanges au sein de la CEE. Elle conduit le président Georges Pompidou et ses gouvernements, entre 1969 et 1974, à prêter davantage attention à la création de grands groupes capables de lutter avec les entreprises allemandes, britanniques ou néerlandaises plutôt qu’aux débats théoriques sur le rôle central qu’occuperait le secteur public dans la croissance et la modernisation. Certains événements avaient montré que dans les entreprises industrielles stratégiques sous contrôle de l’État, de fortes réformes s’avéraient nécessaires pour les adapter aux nouvelles dimensions du marché. Entre 1958 et 1968, l’industrie publique des constructeurs d’avions doit passer de cinq à deux firmes, la SNIAS et une SNECMA élargie, nées toutes deux vers 1970, pour pouvoir mener à terme les grands programmes amorcés à l’aube des années 1960 (le « Concorde » et les missiles stratégiques), et en lancer de nouveaux en coopération avec des partenaires européens (« Airbus », esquissé en 1967 et lancé en 1969, le projet de fusée « Ariane » en 1972-1973) ou américain (les réacteurs SNECMA/General Electric/MTU CF6 en 1969 et SNECMA/GE CFM-56 en 1971)47. D’autre part, après le retrait de la France d’Algérie en 1962, l’industrie pétrolière française publique a besoin de se réorienter. La RAP, le BRP et leurs filiales de recherche et d’exploitation doivent se concentrer et affronter une concurrence plus rude, à l’international de la part des “Majors” et sur le marché intérieur avec la société d’État CFP. Au bout du compte, plusieurs fusions donnent naissance à l’ERAP (1965), puis à Elf-Aquitaine (1976), une compagnie qui s’engage à élargir son rôle sur les marchés extérieurs et intégrer le club des “Majors”48.

26Parallèlement, le contrôle et la propriété de l’État démontrent leur manque de réactivité au fur et à mesure que les anciennes branches industrielles s’enfoncent dans les difficultés. À la fin des années 1950, les mines de charbon protégées sont fortement concurrencées, pour les prix de vente, les coûts d’investissement et la productivité des employés, aussi bien par le charbon importé que par l’industrie pétrolière. Un important programme de réduction de la production charbonnière est annoncé en décembre 1959 par le ministre de l’Industrie, Jean-Marcel Jeanneney. Il prévoit la fermeture de nombreuses mines dans les dix ou quinze ans, mais il ne peut être réellement appliqué avant 1964, non seulement parce que les mineurs le rejettent, mais aussi parce que les responsables des Houillères de bassin et une bonne partie de ceux de CDF partagent la même opinion. Finalement, le plan devient réellement opérationnel après 1968, à la suite d’âpres négociations. Entre temps, les branches chimiques de CDF ont été regroupées dans une nouvelle filiale, SCC (Société chimique des Charbonnages, mieux connue sous le nom de sa principale marque commerciale, CDF-Chimie). Mais cette dernière entre en concurrence avec une autre entreprise chimique d’État, EMC (Entreprise minière et chimique). Toutes deux, soutenues par des fonds publics, essayent également de rivaliser avec les grands raffineurs de pétrole et même avec les groupes traditionnels de la chimie (Pechiney, Saint-Gobain, Kühlmann) ; mais, en fin de compte, dans les années 1970, elles n’ont d’autre choix que de se regrouper avec les compagnies pétrolières pour créer de nouvelles structures, plus puissantes. Le résultat tourne à la plus grande confusion : toutes les compagnies nationalisées se complètent l’une l’autre sur quelques marchés, coopèrent sur certains autres et prévoient de nouvelles usines géantes. Mais comme le marché de la chimie s’effondre en 1974, toutes essaient de survivre en préservant leurs usines en activité ou en construction. À la fin de la décennie 1970, l’industrie chimique est dans le rouge, écrasée par les surcapacités. Avec les nationalisations, en 1981, de Rhône-Poulenc, PUK et Saint-Gobain, le gouvernement tente d’assainir la branche ; mais il doit finalement la revendre, entre 1983 et 1986, au groupe Elf et à ses filiales ou, secondairement, à des compagnies étrangères.

  • 49 S. Nora, Rapport au Premier Ministre sur la gestion et les perspectives des entreprises publiques, (...)

27La mésaventure des houillères ou de la restructuration de la chimie soulève un problème majeur, déjà souligné en 1967 par quelques experts dans un Livre blanc sur l’industrie publique : l’inaptitude du dirigisme d’État à mener une stratégie de long terme dans une économie ouverte49. Durant la présidence de Georges Pompidou, on décide de rénover les relations entre les sociétés publiques et l’État afin de sauver les premières et de protéger le second, surtout le Trésor, de l’accumulation des déficits et des investissements hasardeux. Les contrats de programme signés par les deux partenaires depuis 1971 inaugurent un nouveau mode de gestion. Les plus grandes firmes publiques sont tenues d’intégrer leurs programmes d’investissements et d’emplois dans les prévisions du marché. Elles doivent se tourner vers les marchés financiers - internationaux comme intérieur - pour obtenir des prêts à long terme. On les oblige également à mettre en place une planification financière, et nombreuses sont les sociétés qui découvrent alors qu’elles ne disposent pas de division financière et doivent en monter une de toutes pièces. Elles doivent aussi contrôler leurs prix et leurs coûts. Au besoin, elles sont priées de transformer tout ou partie de leurs branches en filiales. En contrepartie, elles obtiennent la liberté de fixer certains prix, à l’intérieur d’une fourchette négociée au préalable avec l’État.

28Après 1976, la plupart des grandes entreprises publiques placées sous le régime de ces contrats doivent arbitrer entre dettes, emplois, taux de croissance, et investissements. Durant les dix années suivantes, les entreprises publiques industrielles perdent entre un quart et un tiers de leurs effectifs. Malgré les tentatives des socialistes entre 1981 et 1982 de les obliger toutes à recruter, elles ne peuvent inverser la tendance, tant est profond le fossé entre la productivité moyenne de la main-d’œuvre et celles de maintes entreprises publiques.

29Au début des années 1980, toutes les tentatives menées pour sauver les entreprises publiques d’elles-mêmes ne peuvent prévenir les périls qui les menacent. Parmi ces derniers, figurent leurs considérables besoins d’argent frais, qui excédent la capacité de leur propriétaire à le leur fournir. Les nationalisations de 1981-1982 coûtent 37 milliards de francs en indemnisations. Les trois années suivantes, ces sociétés réclament 27 milliards de francs pour leur réorganisation et, durant le même temps, les besoins supplémentaires en capital social dépassent 35 milliards de francs (pour les anciennes et les nouvelles entreprises publiques). Les dettes à long terme se montent à environ 400 milliards de francs - soit un coût annuel de 50 milliards, supporté par les consommateurs ou les clients. Comme l’État ne peut pas répondre à une telle demande, il faut inventer des techniques permettant de lever des fonds, qui provoquent à la fois une réforme libérale du marché financier parisien et un appel aux marchés financiers internationaux par l’intermédiaire d’émissions d’obligations convertibles (et autres moyens similaires), qui tous impliquent le passage imminent du contrôle financier des firmes d’État, des organismes publics aux banques et au fonds privés.

30Au même moment, une nouvelle doctrine officielle s’impose dans les cercles gouvernementaux, qui militent pour que les sociétés que l’État possède ou contrôle aient davantage d’autonomie, contrairement à la vieille tradition dirigiste. Elle coïncide avec les négociations menées entre la France et ses partenaires européens pour signer l’Acte unique européen de 1986, qu’approuve le Parlement au début de 1987. Bien entendu, cela emporte l’adhésion des dirigeants de ces entreprises qui, en échange d’un surcroît de liberté, doivent mettre l’accent sur leur vision stratégique, leur politique d’emploi et leurs résultats financiers. Le dernier lien macroéconomique entre les entreprises publiques et les politiques gouvernementales ainsi coupé, il ne subsiste plus, en faveur des plus puissantes sociétés, que l’éventuelle situation de monopole sur le marché français. Mais le traité de Maastricht condamne cette dernière barrière protectrice.

31De toute évidence, durant les années 1980 et le début des années 1990, les circonstances qui avaient favorisé la vague de nationalisations agissent désormais en sens inverse. À l’orée des années 1970, la régie Renault paraissait protégée, par son statut, des difficultés du marché, tandis que ses principaux concurrents nationaux, Peugeot et Citroën, après avoir été obligés de fusionner, durent faire appel à une importante aide bancaire pour survivre. Cependant, au début des années 1980, Renault elle-même perd de sa superbe : ses comptes virent au rouge, la qualité de ses voitures est inférieure aux normes du marché, elle doit licencier, vendre des filiales, jusqu’à fermer son usine historique de Billancourt, érigée en symbole des luttes de la classe ouvrière parisienne depuis les années 1930. Les entreprises sidérurgiques nationalisées, symbole de la « reconquête du marché intérieur », ne survivent que grâce à des licenciements massifs, des investissements à l’étranger et des fermetures d’usines. Peu avant l’entrée en application de l’ouverture du ciel européen pour les lignes régionales (1993), Air France et Air Inter recrutent plus de 10 % de personnel en dehors des branches opérationnelles, puis doivent brutalement licencier et/ou réduire les salaires, tandis qu’elles perdent de l’argent et leurs monopoles sur des dizaines de routes aériennes. La touche finale est donnée par le Crédit lyonnais, puissant groupe bancaire, figure historique de la banque européenne, dont les erreurs, folies et fraudes de la haute direction, jointes aux directives gouvernementales, ruinent à la fois la banque et les dernières illusions sur la croyance en la supériorité du management étatique sur la « courte vue » du marché. Les dernières années du XXe siècle sont marquées par le rejet, même chez les socialistes, des entreprises publiques, sauf de celles assurant un « indéniable service public » — une bonne part des télécommunications, les chemins de fer et l’électricité - des secteurs dans lesquels la puissance syndicale peut contrebalancer la tentation de mieux gérer ou de mener des opérations à l’échelle européenne.

Conclusion

  • 50 F. Furet, « L’énigme Française », Le Débat, no 96, sept.-oct. 1997.

32Le goût français pour les nationalisations repose très fortement sur les tentatives qu’effectue toute la Nation pour se protéger de la compétition internationale et des lois du marché. Elle suppose un pacte implicite entre les élites de l’administration et les syndicats, tous deux candidats à la direction de l’ensemble de l’économie grâce au contrôle des sociétés publiques. Ces dernières étaient viables dans un contexte où croissaient les dépenses de l’État, tempérées par l’inflation et les déficits publics. Les industries publiques ont permis à la France de participer à la compétition technologique, chaque fois que la Nation les a chargées de promouvoir une innovation alternative aux étrangères, au sein d’un marché domestique protégé et pour des transactions limitées aux besoins locaux. On peut interpréter les nationalisations, pendant de la « politique industrielle », comme un des moyens de l’aspiration commune à porter haut le flambeau de la France, comme il l’était jadis lorsque, dans les temps modernes, elle était la nation la plus riche d’Europe, dirigée par une monarchie éclairée inspirée par le mercantilisme. Comme le suggère François Furet50, les nationalisations, en renforçant le corporatisme et les réticences envers la liberté des échanges et la libre concurrence, contribuent à masquer « le déclin du rôle spécifique qu’elle s’est assigné sur la scène historique depuis l’Ancien Régime et la Révolution ». L’attachement français aux nationalisations a-t-il retardé ou au contraire accéléré le déclin international du pays ? Ou, simplement, l’a-t-il accompagné ? La réponse à cette question demeure ouverte.

Notes

1 Étant donné la taille de cet article, nous ne traitons pas la question des entreprises publiques locales. Beaucoup d’entre elles étaient et sont impliquées dans la distribution du gaz ou de l’électricité, les transports publics, mais aussi dans les autorités portuaires (y compris les aéroports) et, depuis les années 1960, dans maintes entreprises d’aménagement et de construction immobilière. Nous n’étudions pas non plus les coopératives ou associations à finalité économique, contrôlées par l’État ou les autorités locales et affiliées à des entreprises, voire à des administrations publiques.

2 La France compte ou comptait beaucoup d’entreprises dans lesquelles l’État ne possède pas (ou peu) de participations, mais dont il nomme cependant le P.-d.g. ou les dirigeants et dont la gestion est contrôlée et/ou vérifiée par l’administration.

3 Sans même évoquer la télévision... En 1986, le pays comptait quatre chaînes : trois étatisées et une privée, mais contrôlée par l’État à hauteur de 25 % par l’intermédiaire de l’agence de presse publique Havas et de cablopérateurs. Depuis la fin des années 1940, la plupart des films de télévision et des variétés diffusés sur les chaînes publiques étaient produits par une société d’État (la SFP, Société française de production) qui possédait ses propres studios à Paris et dont les employés avaient un statut à vie, comme les fonctionnaires...

4 Bien que plusieurs banques publiques ou compagnies d’assurance nationalisées possèdent et exploitent de grands vignobles, en particulier dans le Bordelais.

5 Le textile a été partiellement concerné en 1982, avec la nationalisation de la branche fibres de Rhône-Poulenc.

6 Même si les quotidiens français sont depuis longtemps déficitaires, ils sont largement subventionnés au moyen de tarifs postaux très bas.

7 Les principaux responsables socialistes étaient le président du Conseil Léon Blum, le ministre des Finances Vincent Auriol, le sous-secrétaire d’Etat aux Mines Paul Ramadier et, pour les « néo-radicaux », le ministre de la Guerre Georges Daladier, le ministre de l’Air Pierre Cot et le vice-président du Conseil Albert Sarraut. Ce gouvernement a été investi par une Chambre des députés où les partis socialiste et communiste détenaient 40 % des sièges, les radicaux 25 % et les partis de la droite traditionnelle le dernier tiers. Bien qu’à majorité conservatrice, le Sénat, indispensable pour voter les textes de loi, a dans l’ensemble suivi les choix économiques du gouvernement jusqu’au printemps 1937.

8 L. Dromer, ha Réforme de la Banque de France du 24 juillet 1936, Université Paris I, 1978 ; A. Dauphin-Meunier, ha Banque de France, Paris, Gallimard, 1937 ; C. Andrieu, ha Banque sous l’Occupation, Paradoxes de l’Histoire d'une Profession, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques (FNSP), 1990 (en particulier les chapitres I et II, p. 31-41).

9 La nationalisation des chemins de fer intervient au moment où la concession du réseau à des compagnies privées arrive à son terme. Les équipements sont échangés contre une combinaison d’actions et de bons, limités dans le temps mais garantis, émis par la nouvelle société ; une partie des immenses dettes est reprise par l’État, une autre couverte par l’expropriation. Les anciennes compagnies (du Nord, du Midi, de l’Est, du PLM, Paris-Orléans) conservent de nombreux biens industriels (par exemple les immeubles et terrains situés le long du réseau, en particulier à Paris) et peuvent utiliser ensuite les indemnités comme garanties pour lever des fonds et se transformer en holdings ou sociétés de portefeuille.

10 L’évaluation définitive de la Société anonyme des Usines Renault (SAUR) fut établie au début de 1949 lorsque les droits sur l’héritage de Louis Renault (mort en octobre 1944) durent être partagés entre sa famille et la Régie nationale des Usines Renault (RNUR) fondée en 1945. Elle fut alors estimée à 1220 millions de francs (Source : archives de la famille Renault, Paris). La valeur de la société Gnome & Rhône peut être estimée ainsi : son principal actionnaire, le commandant Paul Louis Weiller, reçut 550 millions pour 76 % du capital de la société, déduction faite de sa part des dividendes de 1939-1940, soit 23 millions de F (Source : archives privées, Paris).

11 Il apparut rapidement que ces deux nationalisations ne figuraient pas dans le programme du CNR, mais furent réalisées sous la pression du parti communiste et de la CGT, qui les réclamaient au prétexte que ces firmes étaient suspectées d’avoir collaboré à l’effort de guerre allemand. En réalité, Renault produisit 32 000 camions pour l’armée allemande de 1941 à 1944, mais ses principaux concurrents français, Citroën et Peugeot, en fabriquèrent au moins autant et ne furent pas nationalisés. Tous les contrats portant sur ces 100 000 camions relèvent de la collaboration officielle entre le gouvernement de Vichy et les Allemands ; ils n’illustrent pas une relation spéciale que la société Renault ou son fondateur auraient entretenue avec les Allemands. L’ingénieur P.-L. Weiller, principal actionnaire et dirigeant de Gnome & Rhône entre 1922 et 1944, a été démis de ses fonctions, spolié et même emprisonné par le gouvernement de Vichy à la fin de 1940, du fait des origines juives de sa famille et de ses amitiés bien connues avec les responsables politiques d’avant-guerre, surtout ceux du centre-gauche. De 1940 à 1944, Gnome & Rhône produisit plusieurs milliers de moteurs d’avions pour la Luftwaffe ou comme sous-traitant de BMW Tous ces contrats avaient été ordonnés par l’administration de Vichy, s’appuyant sur un accord de coopération entre les deux États signé en juin 1941. Dans les deux cas, les nationalisations constituent une revanche sur la période d’avant-guerre durant laquelle les deux entreprises et leurs dirigeants menèrent une lutte très vive contre l’influence croissante du PC dans les industries d’armement. Voir CHADEAU, L’Industrie aéronautique..., op. cit., chapitre X, p. 349 sq. et Archives nationales, Paris, Haute Cour de Justice, 3W 217-221, François Lehideux, 1945-1949.

12 La première compagnie Air France, fondée en 1933, vit en 1941 sa flotte, ses équipages et son administration incorporés dans l’administration du transport aérien, une branche du ministère de l’Air de Vichy (loi du 11 février). Beaucoup de ses responsables et de ses employés rejoignirent les FFL partout dans le monde. En 1945, Air France est à maints égards une nouvelle compagnie, en dépit (ou à cause) de son nom. Elle est contrôlée à 70 % par l’État en 1948.

13 R. Trempé, Les trois batailles du Charbon (1936-1947), Paris, Éd. La Découverte, 1987.

14 La charte de la Banque de France fut renouvelée en 1848 et 1897. La dernière fois pour une durée de 40 ans, l’accord étant soumis au Parlement.

15 La réforme politique s’achève avec la nouvelle constitution de 1875 et les réformes électorales du début des années 1880 qui font des communes et cantons le centre de la vie politique française. Les élus le sont dans des circonscriptions regroupant une moyenne de 40 000 à 90 000 habitants (mais les femmes ne votent pas avant 1944). Cependant, les sénateurs, qui ont le dernier mot dans le vote des lois, sont élus dans chacun des 87 départements (90 après le retour de l’Alsace-Moselle en 1919) par un collège regroupant les députés, les conseillers généraux (un élu dans chacun des 6 000 cantons français) et d’arrondissement, un ou des délégués des 36000 conseils municipaux, conseils désignés au suffrage universel masculin par les habitants de chaque commune. Le Conseil général vote dans chaque département le budget local (routes, enseignement secondaire, etc.) Ce système a été instauré pour contrebalancer l’influence antérieure de l’administration de l’État - les préfets délégués dans les départements par le ministère de l’Intérieur et le pouvoir central — et pour établir le Parlement bicaméral comme un pouvoir-pivot, supérieur au gouvernement et au président de la République élu par le Parlement. De ce fait, la politique nationale résulte plutôt de l’addition de vœux particuliers ou de compromis entre des intérêts locaux antagonistes ; les partis politiques, au lieu de former des organisations centralisées, constituent des réseaux d’élus « montant » d’une fonction locale à un siège de député ou de sénateur. Entrer au gouvernement (même pour quelques mois) commence alors à être considéré comme le couronnement d’une carrière politique, auquel peuvent prétendre ceux qui ont réussi le cursus honorum électoral.

16 Du nom de son principal promoteur, l’ingénieur et député républicain Charles de Saulces de Freycinet, qui souhaitait créer des chemins de fer d’intérêt local et des canaux.

17 F. Caron, Histoire des chemins de fer en France, tome I, 1740-1883, Paris, Fayard, 1997.

18 La Compagnie est complètement nationalisée en 1907, prenant le nom de « Chemins de fer de l’État ».

19 Le lecteur doit se rappeler qu’avant la loi de 1881, la presse subissait le contrôle très strict du gouvernement et de la police — cette dernière étant un des attributions les plus importantes du ministère de l’Intérieur.

20 C. Fermaut-Minier, L’implantation du téléphone dans le Nord, 1882-1914, Maîtrise (E. Chadeau dir.), Université Charles-de-Gaulle - Lille 3, 1990, montre que dans le nord de la France, la demande pour le téléphone provient d’abord des entrepreneurs industriels et commerciaux et en second lieu de l’administration. Les premiers ont été abonnés avant le préfet de Lille.

21 En conséquence, le regroupement des petits réseaux et la normalisation des techniques ne se réalisent pas avant le début des années 1900. Les sociétés pionnières dans l’introduction du téléphone en France disparurent, l’accès au réseau fut fonction des horaires d’ouverture des bureaux de poste, la commutation nationale dépendit d’un tout petit nombre de centres régionaux ; certains auteurs — contredits par les historiens officiels de la Poste française — rendent les modes de régulation - qui rendirent très coûteux pour l’utilisateur l’accès au réseau - responsables de la faible densité du téléphone en France au début du XXe siècle. Finalement, l’expérience du téléphone et du télégraphe et la politique des tarifs appliquée au courrier aboutissent en 1923 à ce que le service postal devienne une administration publique, mais disposant de son propre budget, voté séparément.

22 A. Beltran, L’électricité à Paris et en région parisienne entre 1878 et 1946, Thèse d’Etat, Université de Paris IV-Sorbonne, Paris, 1996.

23 C’est la raison pour laquelle Louis Loucheur devint ministre de l’Armement en septembre 1917.

24 J. F. Godfrey, Capitalism at War, Industrial Policy and Bureaucracy in France, 1914-1918, Leamington Spa/Hambourg/New York, Berg, 1987 ; S. D. Carls, Fouis Loucheur and the Reshaping of Modem France, 1916-1931, Baton Rouge/Londres, Louisiana State University Press, 1993, édition française, Fouis Loucheur, 1872-1931, ingénieur, homme d’état, modernisateur de la France, Villeneuve d’Ascq, PUS, 2000.

25 Le projet figure dans son intégralité dans les papiers de Léon Blum conservés à Paris.

26 En témoignent la création de sociétés impulsées ou contrôlées par l’État dans le pétrole (CFP, CFR) ou la chimie (Potasses d’Alsace, ONIA).

27 Les compagnies d’électricité dans les années 1930, les sidérurgistes ou les chimistes dans les années 1930 et 1970.

28 Plus particulièrement chez les entreprises minières des années 1930.

29 Quelques exemples de ce type de publications : Socialisme et Industrie, colloque Paris 1980, Paris, Club socialiste du Livre, 1981 ; A. Boublil, Le socialisme industriel, Paris, PUF, 1977, F. Morin et A. Alcouffe, La banque et les groupes industriels à l’heure des nationalisations, Paris, Calmann-Lévy, 1977, J.-H. Lorenzi et E. Le Boucher, Mémoires volées, Paris, Ramsay, 1979 (sur la société CII-Bull) et Programme commun de la Gauche, Paris, mai 1972.

30 G.-H. Soutou et A. Beltran (dir.), Pierre Guillaumat, la passion des grands projets industriels, Paris, Institut d’Histoire de l’Industrie : Éditions Rive Droite, 1995 ; E. Catta, Victor de Metz, de la CFP au groupe Total, Paris, Total Édition Presse, 1990. Un point de vue critique in P. Péan et J.-P. Séréni, Les Émirs du Pétrole, Paris, Le Seuil, 1982.

31 H. Rousso (dir.), De Monnet à Massé, Enjeux politiques et objectifs économiques dans le cadre des quatre premiers plans (1946-1965), Paris, Éditions du CNRS, 1986 ; J. Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1976 ; É. Roussel, Jean Monnet, 1888-1979, Paris, Fayard, 1996.

32 A. Beltran, M. Bungener, J.-F. Picard, Histoire(s) d'EDF, Paris, Dunod, 1985. Sur ce contexte d’après-guerre, un regard de l’intérieur par Marcel Boiteux (qui fit toute sa carrière à EDF à partir de 1949), Haute-Tension, Paris, Odile Jacob, 1993.

33 Trempé, op. cit. ; J.-P. Thuillier, « Les Charbonnages et le Plan, 1946-1958 », in Rousso (dir.), 1986, op. cit., p. 89-102.

34 B. Cazes, « Un demi-siècle de planification indicative », in M. Lévy-Leboyer et J.-C. Casanova (dir.), Entre l'État et le Marché, l’Economie française des années 1880 à nos jours, Paris, Gallimard, 1991, p. 473-506.

35 C’est tout particulièrement le cas d’EDF, de la SNCF et des constructeurs d’avions, avec le moyen-courrier Caravelle (1955) ou le premier hélicoptère non-américain ou non-britannique (1955-1957).

36 Un épisode de cette reconquête se déroule en 1983 lorsque le gouvernement français, un an après la nationalisation de Thomson-Brandt, le principal constructeur de télévisions, prohibe indirectement l’importation de magnétoscopes asiatiques en leur imposant un très long dédouanement à Poitiers (Poitiers où Charles Martel avait arrêté l’invasion des musulmans en 732...)

37 Boublil, op. cit. ; L. Zinsou, Le Fer de lance, Essai sur les nationalisations industrielles, introd. de Laurent Fabius, Paris, Olivier Orban, 1985.

38 P. Birnbaum, Les sommets de l’État, Paris, Le Seuil, 1977, G. Brun, Technocrates et technocratie en France, 1914-1945, Paris, Albatros, 1985.

39 R. Baudouï, Raoul Dautry, Paris, Belfond, 1991.

40 Chadeau, in Histoire de l’industrie, op. cit., chap. VIII ; H. Chapman, State Capitalism and Working Class Radicalism in the French Aircraft Industry, Los Angeles, University of California Press, 1991.

41 Loi de nationalisation du 16 janvier 1945 (texte original et discussions AN, F12, 10103, dossier Renault).

42 P. Dreyfus (P-DG de Renault de 1955 à 1975), Renault, une nationalisation réussie, Paris, J.-C. Simoën, 1981.

43 AHEF, La Nationalisation de l’Électricité en France, 1946-1996, Paris, PUF, 1997 (surtout les p. 305-315).

44 Mais CDF a perdu toutes ses filiales chimiques entre 1982 et 1986, et en 1997 il n’exploite plus que trois petits bassins charbonniers employant 12 000 mineurs, contre 450 000 en 1959 et 230 000 en 1968.

45 Dans le secteur financier, deux banques commerciales importantes, le Crédit lyonnais et le Crédit industriel et commercial (CIC), une grande compagnie d’assurances, le GAN (Groupe des Assurances nationales, actionnaire principal du CIC) et quelques petites (et déficitaires) banques demeuraient la propriété de l’Etat.

46 France Télécom est née en 1987 sous la forme d’un établissement public commercial. Auparavant, elle constituait la branche “téléphone” de l'administration des Postes, Télégraphes et Téléphones. En octobre 1997, son capital est en partie ouvert au public (11 %) et à Deutsche Telekom.

47 E. Chadeau (dir.), Airbus, un succès industriel européen, Paris, Institut d’histoire de l’industrie/Éditions Rive Droite, 1995 ; ID. (dir.), L’ambition technologique, naissance d’Ariane, Paris, Institut d’histoire de l’industrie/Éditions Rive Droite, 1995.

48 Soutou et Beltran, op. cit.

49 S. Nora, Rapport au Premier Ministre sur la gestion et les perspectives des entreprises publiques, Paris, 1967.

50 F. Furet, « L’énigme Française », Le Débat, no 96, sept.-oct. 1997.

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