1Dans l'expérience révolutionnaire, en rapport avec les confrontations au centre de l'État et en liaison avec la multiplication des engagements politiques, l'efficacité du système des collectivités territoriales et la maîtrise du pouvoir local jouent un rôle décisif pour la dynamique de stabilisation ou de mise en cause des régimes. Par conséquent, le coup d'État de Brumaire et ses suites immédiates s'inscrivent forcément comme un moment clef de la recomposition toujours en suspens de ce système. Après la prise du pouvoir central en novembre 1799 et la promulgation de la Constitution en décembre, l'adoption rapide, dès février 1800, de la loi qui refond l'organisation administrative et judiciaire, ainsi que la vaste redistribution des fonctions qui s'ensuit, attestent l'importance accordée à cette dimension territoriale de l'installation du nouveau régime et de son d'autorité. Dans la démarche de ce colloque, le thème Pouvoir local, territoires et autorité devait donc avoir toute sa place.

2Je rappelle que nous avons laissé pour une autre séance l'essentiel des considérations sur l'institution préfectorale1. Pour le reste, nous avons organisé nos débats sur ces questions, en essayant d'éviter leur segmentation selon les types de fonctions ou les circonscriptions ; nous avons donc opté pour deux entrées : le recrutement des personnels politiques et le contrôle du territoire. Avant d'aborder les contributions sur la première de ces entrées, il me paraît utile, pour la réflexion d'ensemble sur le thème retenu, de resituer brièvement nos approches dans une histoire du politique que nous voudrions à la fois sociale et capable d'envisager tous les niveaux de l'État, histoire pour laquelle la Révolution constitue un laboratoire exceptionnel.

Brumaire et le Consulat dans l'histoire sociale du politique

3Il s'agit de replacer l'événement Brumaire et ses implications en matière de pouvoir local à la croisée de deux démarches historiques qui ont plus ou moins parallèlement progressé ces dernières décennies, comme si elles décalquaient les hésitations de l'historiographie française entre étude sérielle de grandes catégories sociales ou politiques et approches plus qualitatives des processus collectifs et des relations entre les individus et les groupes.

4En premier lieu, les recherches sur l'histoire des notables ont donné lieu à de nombreux travaux depuis la fin des années 60 et le numéro spécial de la Revue d'histoire moderne et contemporaine de 1970 sur la France à l'époque napoléonienne, où plusieurs contributions et la synthèse de Jean Tulard esquissaient les traits fondamentaux de la notabilité. Depuis, les recherches de Maurice Agulhon, Louis Bergeron, Guy Chaussinand-Nogaret, ou plus récemment, Geoffrey Ellis ont fourni des matériaux considérables sur les profils sociaux des notabilités post-révolutionnaires ; pour les « grands notables » surtout, on connaît ainsi largement les niveaux de fortune, les professions, les antécédents de carrière, les structures familiales, etc.

5Par ailleurs, et un peu plus récemment, s'est développée une histoire du pouvoir local qui devrait imprimer sa marque aux débats qui nous occupent. Je me permets donc d'en rappeler quelques lignes de force et les questions qui me semblent en découler.

6- D'abord, et au plus large, il est question d'une appréhension du pouvoir, qui dépasse la seule étude des institutions, pour envisager la complexité des relations, des rivalités pour l'hégémonie sociale et politique et de leur règlement, tant à l'échelle des diverses communautés constitutives de la société que de la Nation. D'où une interrogation qui vaut à plein en 1800 ; dans quelle mesure le Consulat règle-t-il la question, toujours pendante depuis les années 1760, de l'adéquation entre l'exercice de l'autorité souveraine et les modalités de maîtrise d'un territoire fractionné en une multitude de communautés diverses, autrement dit ce régime rétablit-il le lien politique ?

7- Suite logique de cette interrogation et deuxième perspective, nous nous situons forcément dans une approche décentrée de l'histoire politique, notamment aux points de rencontre du national et du local, sur cette frontière intérieure dont Roger Dupuy a fait le titre des actes du colloque sur Pouvoir local et Révolution2 : le Consulat déplace-t-il ou abaisse-t-il cette frontière intérieure ?

8- Mais, troisième référence, cette démarche prend aussi la suite de nos tables rondes précédentes, notamment de celle de Valenciennes où nous avons infléchi certains schémas sur le régime directorial3 : d'un côté, nous avons confirmé l'extrême difficulté de l'emprise territoriale assurée par le système directorial, caractérisé par l'amalgame du suffrage censitaire, de municipalités cantonales et de juges élus et de commissaires nommés, mais en même temps, nous avons montré que le dysfonctionnement n'est réductible ni à une carence généralisée, ni à une ligne de fracture unique (entre municipalités cantonales et autorités centrales par exemple), ni à une dépolitisation généralisée ; il s'agit bien plutôt de politisations contradictoires et d'un véritable émiettement du lien politique dans la perte d'efficacité des normes constitutionnelles - d'ailleurs, je pense que les contributions proposées ici cèdent peut-être facilement à la tentation du cliché sur la déliquescence généralisée et inexorable du Directoire. Donc se profile une troisième question : au-delà du discours commun, amplifié à l'envie dès l'an VIII, sur la faillite des institutions directoriales, quelles sont les innovations décisives immédiatement introduites dans ce système territorial par le Consulat et quelle est leur efficacité ?

9- Le quatrième et dernier volet concerne logiquement le régime consulaire lui-même : derrière le thème de la centralisation, raccourci commode, mais qui fait parfois écran à une compréhension plus profonde des systèmes de pouvoir, se pose la question de savoir comment s'effectue effectivement la liaison entre pouvoir central et collectivités locales. Au-delà du renforcement du contrôle d'en-haut, ne demeure-t-il pas une large marge de transaction entre autorités locales et centrales ?

10Ce dont il devrait être question fondamentalement, me semble-t-il, c'est la coaptation des deux approches, étude socio-politique de la notabilité d'une part, interrogation sur l'alchimie du pouvoir d'autre part, pour répondre à une question générale : dans quelle mesure l'autorité politique se reconstruit-elle sur une redéfinition du pouvoir local et de l'organisation du territoire ? La façon d'assumer les héritages révolutionnaires tout en terminant la Révolution peut-elle se lire dans le recrutement des personnels politiques par une espèce de tri les hommes voués au service de l'État, sorte de jugement fondateur du nouvel ordre désignant les bons et les mauvais ou, autre formulation de la même question, quelles significations sociales et politiques faut-il accorder à la reconnaissance explicite des notables comme assises du régime ?

11Nos collègues nous proposent diverses manières de répondre à ces questions ; je tenterai d'en rendre compte en mêlant des réflexions sur les méthodes et un essai de hiérarchisation des facteurs qui paraissent déterminants dans le façonnement de la notabilité et le recrutement des personnels. A cet égard, plusieurs textes imposent un retour sur le passé des personnels consulaires.

Les antécédents de carrière et la marque révolutionnaire

12Edna Lemay aborde le problème en quelque sorte par l'amont, en suivant les Constituants qui ont traversé la Révolution et ont exercé des fonctions locales entre 1791 et l'époque consulaire : 269 sur 509 répondent à ce critère. Évidemment, il est difficile de juger si ce taux de reconduction est élevé ou faible compte tenu des incertitudes politiques de la période et on souhaiterait que cette démarche se prolonge par une étude approfondie des moments où ces fonctions furent exercées. En tout cas le plus intéressant est d'apprécier si la culture et le savoir-faire politiques, acquis dans l'Assemblée nationale constituante, sont réinvestis dix ans plus tard. Par exemple 16 préfets, 12 sous-préfets ont été constituants puis ont exercé des fonctions locales à un moment ou à un autre de la décennie. Cela ne me semble pas décisif. Plus marquante me paraît être la forte présence des juristes de 1789 dans les postes judiciaires. Mais dans ce cas est-ce la distinction constituante qui joue ou la compétence juridique ? Au total, être devenu révolutionnaire en 1789-91 ne paraît pas préparer de façon décisive à devenir notable en 1800.

13D'ailleurs plusieurs contributions, traitant des antécédents des personnels qu'ils étudient, montrent, à des degrés divers, une ventilation des recrutements entre hommes d'Ancien Régime, acteurs de différents moments de la Révolution et nouveaux venus. Pour le choix des maires, John Dunne, en examinant très méthodiquement le cas de la Seine-Inférieure rejoindrait plutôt mes observations sur le Pas-de-Calais4 d'une continuité mitigée par rapport aux divers épisodes révolutionnaires et d'un éclectisme des fonctions antérieurement exercées, que la constatation d'un fort renouvellement fait par Jocelyne George dans le Var5. En anticipant sur l'intervention de Georges Fournier, je relève qu'il discerne dans le Midi toulousain une prédominance des personnels issus de la Révolution (73 %) avec une majorité de personnels directoriaux.

14Considérant, un éventail très large de fonctions locales dans le département de la Dyle, Jacques Logie nous propose un schéma du recrutement en rapport avec le passé tout aussi écartelé, mais avec un facteur qui modifie la donne : l'ancien régime c'est ici le régime antérieur au rattachement à la France. Pour autant la discrimination ne paraît pas si décisive.

15Tout ceci est finalement conforme à l'étude par Bernard Bodinier de l'ensemble des 916 notables départementaux de l'Eure, élus en vendémiaire an X (octobre 1801), puisqu'il souligne à la fois la réintégration de personnalités d'Ancien Régime (pour le quart du total environ), la reconduction de certaines apparues sous la Révolution et la promotion de nouveaux venus. Les études antérieures, citées plus haut, confirment pour la plupart le caractère statistiquement peu discriminant des antécédents. Tout juste peut-on relever une tendance à la mise à l'écart des Conventionnels et des hommes du « Second Directoire », et encore, ce ne semble pas vrai dans le Midi Toulousain.

16Le cas de pérennisation intégrale d'une même personnalité dans une fonction que nous propose Rachida Tlili-Sellaouti peut d'ailleurs être pris comme une autre illustration de la relativité du facteur des antécédents. En effet l'exemple du Consul de France à Tunis, Jacques Devoize-Voiron montre qu'en fait la reconduction systématique obéit tout simplement à la difficulté de trouver une personnalité qui soit aussi au courant des arcanes des relations avec les Ottomans et l'Afrique du Nord. Comme cette aire méditerranéenne entre à plein dans les préoccupations du Premier Consul, il se saurait se séparer d'un personnage à l'efficacité reconnue. Pour autant la reconduction n'est pas neutre, elle induit aussi le maintien d'une politique caractérisée par une relation entre les peuples qui reprend les rapports de domination hérités de l'Ancien Régime, ce qui nous renvoie aux communications et au débat sur Brumaire, la question coloniale et l'esclavage.

17Cette remarque m'amène à me demander si l'inventaire statistique des appartenances antérieures pour jauger des engagements politiques à un moment donné a vraiment un sens ou s'il ne procède pas d'une illusion unilinéaire sur la manière dont se nouent les itinéraires des personnels. La leçon de complexité que donnent les biographies récentes ou l'exemple de Félix Lepeletier, évoqué dans un autre volet de ce colloque6 inclinent en tout cas à la prudence. Tout juste peut-on supposer que le Consulat n'accorde un rôle déterminant aux engagements antérieurs dans ses modes de recrutement que dans les cas de prises de position jugées incompatibles avec l'idée de clore la Révolution. Conclusion à minimum, il faut bien l'avouer qui invite à prolonger ces travaux par les études prosopographiques et biographiques sur la formation et l'adaptation du corps politique par-delà la Révolution et à la croisée des itinéraires individuels, des changements sociaux et de la nécessité pour les gouvernements successifs de s'assurer un personnel politique7. Cette démarche devrait aussi déboucher sur le second volet des communications.

Notabilité, hiérarchie des fonctions et critères sociaux

18Plusieurs contributions rouvrent avec bonheur ce dossier ancien qui renvoie à la définition fondamentale de la notabilité, par exemple proposée par Louis Bergeron : « Le notable est tout à la fois l'homme qui a su par le passé et reste susceptible de se rendre utile à l'État par ses capacités et celui qui présente tous les signes extérieurs de la notoriété »8.

19En fait, des démarches différentes nous sont proposées et pour amalgamer les observations, il faudra se souvenir qu'elles impliquent des positions distinctes dans le système des pouvoirs locaux. Ainsi Bernard Bodinier nous livre les caractéristiques d'un stock de personnalités qui n'exercent pas forcément des fonctions, mais sont désignées par les citoyens comme dignes de les exercer selon le bon vouloir du gouvernement. John Dunne étudie les détenteurs d'une fonction précise, celle de maire, à l'échelle d'un département ; évidemment, en vertu des nouvelles dispositions constitutionnelles, ces édiles ont été nommés par ce gouvernement ou par le préfet. Enfin Jacques Logie ou Georges Fournier, pour une partie de sa communication, examinent les diverses fonctions, du préfet aux maires. On peut essayer de rapprocher ces études en se gardant des confusions.

20L'étude brute des listes de notabilités doit à mon sens d'abord retenir le grand nombre de personnages dont l'état est en fait signalé par la fonction qu'ils exercent ; cette situation atteste la prime accordée au pouvoir établi, mais n'autorise pas, comme on est parfois tenté de le faire, à la confusion entre fonctionnaires – au sens actuel - et détenteurs de fonctions publiques pour conclure à un mainmise des agents de l'État. C'est bien plutôt d'une ventilation assez ouverte dont il s'agit, avec une prédominance des propriétaires certes, mais non spectaculaire. D'ailleurs pour les maires ruraux, John Dunne comme Jacques Logie relèvent que les cultivateurs sont les plus nombreux, contrairement à ce que Georges Fournier observe dans le Midi Toulousain, j'y reviendrai. En revanche pour les autres fonctions de conseillers et notables intermédiaires, Jacques Logie montre que le recrutement est plus nettement favorable à la notabilité solidement établie. D'ailleurs, pour une même région, on peut avoir des résultats fort différents selon qu'il s'agit des postes principaux ou subalternes. Ces décalages, la transition entre la petite édilité communale et l'élévation à des fonctions supra-locales, la « zone » de contact entre les autorités nommées par le gouvernement et les notabilités ordinaires ou choisies par le préfet devraient sans doute faire davantage l'objet des études à venir que les listes globales. D'ailleurs, les communications proposées ici invitent à d'autres nuances.

L'interférence de multiples autres paramètres

21John Dunne montre que le choix des maires est le fruit d'une procédure où la désignation obéit à de multiples critères. Celui de la compétence, si souvent mis en avant par les préfets ou sous-préfets pour justifier tantôt leur choix, tantôt leurs difficultés, est remis au niveau d'un élément parmi d'autres, qui joue certes et fait problème parfois, mais procède aussi, je cite, d'une « rhétorique méritocratique à laquelle il ne faut pas toujours se fier ». Par ailleurs aussi influent que soit l'État central, il doit beaucoup compter avec les intermédiaires qui vont lui permettre de repérer les détenteurs de fonctions répondant, autant que faire se peut, aux critères fondamentaux du service de l'État. Je renvoie à la citation reprise par Georges Fournier au préfet Barante qui note qu'il a dû attendre le choix des sous-préfets avant d'être capable de choisir des maires. Enfin, John Dunne met à mon sens justement l'accent sur un critère de choix décisif en ce qui concerne les maires de Seine-Inférieure : la capacité des nommés normands à se faire reconnaître par les habitants qu'ils sont appelés à administrer.

22D'ailleurs les préfets doivent aussi compter avec une manière irrésistible de participer aux affaires publiques : le refus d'occuper les postes, qu'évoquent John Dunne et plus encore Jacques Logie. Dans le département de la Dyle, où Brumaire n'est guère perçu comme un changement de régime, la non acceptation des postes au Conseil général, la difficulté de pourvoir aux fonctions d'adjoints dans la ville de Bruxelles, les refus d'environ 50 % des maires ruraux d'occuper la charge qu'on veut leur confier, manifestent une carence de reconnaissance du régime que l'auteur de la recherche lie avant tout à la question religieuse. Par comparaison, les refus semblent beaucoup plus rares en France proprement dite. Mais le phénomène a-t-il été sérieusement étudié, faut-il en l'état des recherches voir dans cette moindre dérobade un signe de rapide enracinement du régime ou comprendre le cas de la Dyle comme un rejet de la coopération avec les Français ?

Un façonnement du pouvoir local en mouvement

23Finalement au-delà de la rhétorique sur l'honorabilité, la compétence, l’attachement à la République qui orne la stratégie consulaire et préfectorale de choix des personnels politiques, dans les faits, la mise en œuvre s'appuie certes sur deux paramètres fondamentaux - l'indépendance économique avec un simple bonus pour la propriété et le service efficace du régime - mais aussi sur beaucoup d'ajustements des choix au coup par coup et de transactions avec des enracinés locaux.

24Mais la fluidité du système est aussi chronologique. Quelques projections, notamment dans les contributions de John Dunne ou Bernard Bodinier, invitent à ne pas isoler Brumaire de ses suites, notamment à relativiser la portée sociale de la consolidation des notables en l'an VIII ou X en fonction des inflexions impériales de 1806-1808 et de la création de la noblesse d'Empire. D'où une question sur le plan de la signification sociale de l'entreprise bonapartiste : ne faudrait-il pas distinguer au moins trois étapes : Brumaire et ses suites immédiates, l'an X et le temps du Consulat à vie - à mon sens trop négligés - et 1806 ?

25Que l'histoire amène à s'interroger sur la manière de conjuguer le temps court de l'événement et la durée n'est pas une nouveauté, mais nous gagnerions peut-être à mieux cerner nos règles de conjugaison pour une période trop schématiquement unifiée dans le temps de l'exercice du pouvoir par Napoléon Bonaparte, inflexion dans la démarche de compréhension de la période post-révolutionnaire dictée par la même exigence que celle qui nous a conduit, notamment grâce aux textes proposés ici, à sortir du schéma de la centralisation consulaire comme phénomène automatique de prise de contrôle du pays.