1Les années 1967-1968 ont constitué en Allemagne de l’ouest des années de protestation et de contestation d’autant plus vigoureuses que le pays était gouverné par une grande coalition associant au pouvoir à Bonn les chrétiens-démocrates, qui voyaient dans le fait de gouverner une mission pour eux aussi essentielle que naturelle, et les sociaux-démocrates qui, depuis 1966, étaient la force d’appoint nécessaire en même temps que c’était pour eux-mêmes l’occasion de faire la preuve de leur capacité à gouverner. À cette Grande coalition1, mal aimée, mais active et efficace, a succédé à la suite des élections fédérales de septembre 1969 une coalition, dite « petite » en réaction contre la « grande », associant cette fois sociaux-démocrates et libéraux. L’année 1969 a, de ce fait, la réputation d’avoir induit une véritable transformation politique et culturelle en Allemagne. L’historien Arnulf Baring parle de « Machtwechsel »2 indiquant bien qu’il y a en 1969 un « changement de pouvoir » C’est la première réelle alternance en Allemagne de l’Ouest depuis la fondation, en 1949, de la RFA. Pendant vingt ans, les chrétiens-démocrates ont déterminé la politique du pays, le plus souvent avec le soutien du parti libéral (1949-1957 et 1963-1966), pour une mandature (1957-1963) seul, de 1966 à 1969 avec l’appui du SPD. L’élection de Willy Brandt à la chancellerie, qui n’a voulu en aucun cas, à l’inverse d’Herbert Wehner3, poursuivre l’expérience de la Grande coalition, est d’autant plus remarquable qu’il succède à un chancelier Kurt-Georg Kiesinger4 dont il avait certes été lui-même le vice-chancelier mais qui avait été, sous le IIP Reich, membre du parti nazi, alors qu’il symbolisait, pour sa part, l’émigration et l’opposition au régime nazi. W. Brandt souhaite se libérer de l’emprise du parti chrétien-démocrate dont il a mesuré les limites au sein de la Grande coalition, pour poursuivre une double ambition : à l’intérieur « oser plus de démocratie »5, ce qui permettra aux contestataires des années précédentes d’entamer leur « longue marche à travers les institutions »6 (Rudi Dutschke) et, à l’extérieur, de s’ouvrir à l’Est par une nouvelle « Ostpolitik » dont il confie la négociation à Egon Bahr dès les premières semaines de sa mandature. Celle-ci, pensée en commun avec le parti libéral, dirigé par Walter Scheel, ministre des Affaires étrangères, est bien une initiative allemande, mais elle n’est possible que dans le contexte global de la politique de détente préconisée depuis décembre 1967 par le Rapport Harmel.

Le contexte du changement de pouvoir dans la transition ouverte par la grande coalition

2La Grande coalition (1966-1969) avait réuni au gouvernement en RFA les partis CDU/CSU et le SPD après que le FDP avait enlevé son soutien au chancelier en poste, Ludwig Erhard, pour sa politique économique et budgétaire face à la première récession qu’ait connue la RFA depuis 1949. C’était pour la CDU/CSU la seule façon de se maintenir au pouvoir, dont elle estimait être le détenteur à ce point naturel depuis 1949 que l’on parlait à l’occasion de la RFA comme d’un État dominé par la CDU, un Etat dont celle-ci aurait été le dépositaire attitré (Der CDU-Staat7). Le FDP décriait la Grande coalition comme antidémocratique parce qu'elle ne permettait pas à l’opposition parlementaire de se faire réellement entendre ; le FDP ne représentait au parlement fédéral que 49 députés contre 447 à la coalition gouvernementale qui disposait ainsi largement de la majorité des deux tiers pour conduire sa politique, au besoin en amendant la Loi fondamentale. La Grande coalition a pu ainsi faire passer la législation sur l’état d’urgence que les précédents gouvernements, faute de l'accord du SPD, n’avaient pu faire adopter. La Grande coalition a pourtant fait aussi du bon travail, elle a en particulier permis à W. Brandt, dans ses fonctions de ministre des Affaires étrangères et de vice-chancelier, certes sous le contrôle tatillon du chancelier K-G Kiesinger, de placer les premiers jalons d’une nouvelle Ostpolitik, plus de vingt ans après la fin de la guerre et dans le cadre d’une ouverture à la détente.

3Le vote des lois d’urgence le 30 mai 1968 marque sans doute l’échec de la vaste coalition du refus qui rejetait ces lois dans lesquelles elle voyait comme la confirmation d’une évolution de l’Allemagne fédérale vers un régime qualifié de « fascistoïde », un événement qui induit un débat entre les générations, les enfants demandant des comptes à leurs parents. La campagne contre les lois d’urgence n’est pourtant que l’une des manifestations d’un mouvement multiple de protestation8 qui trouve ses racines dans la crise des universités, la révolution des mœurs partie des pays Scandinaves et des États-Unis. Les premières manifestations contre l’« establishment » portent sur le malthusianisme universitaire, le manque de places et le conformisme idéologiquement correct et donc anti-communiste, mais il a aussi à voir avec le rejet de la guerre au Vietnam et le soutien aux pays en voie décolonisation, au Tiers-Monde. C’est ainsi que la Grande coalition voit naître une opposition extraparlementaire (ApO) qui s’affirme d’autant plus que le parlement semble être dans les mains des partis au pouvoir et que la RFA connaît une poussée de l’extrême droite. Le parti national-démocrate, le NPD, issu de la mouvance néo-nazie, n’avait encore obtenu que 2 % des voix lors des élections fédérales de 1965, mais il avait constamment passé le seuil des 5 % lors des consultations régionales qui avaient suivi : il obtenait 5,8 % en Schleswig-Holstein et 6,9 % en Rhénanie-Palatinat en avril 1967, il atteignait même 7 % en Basse-Saxe en juin de la même année, puis 8,8 % dans la ville-Etat de Brême et enfin 9,8 % dans le Bade-Wurtemberg en avril 1968. Son irrésistible ascension semblait lui permettre d’atteindre, voire de dépasser, la barre des 5 % lors des élections fédérales de 1969, où il n’obtint pourtant que 4,3 %. Face à la montée de l’extrême droite, le mouvement étudiant se radicalise et donne naissance à une « nouvelle gauche » qui cherche ses références chez Marx, parfois chez Trotski ou Mao, mais aussi chez Marcuse et les philosophes de l’École de Francfort. La presse à sensation (Bild-Zeitung de l’éditeur A. Springer), tenue pour responsable des violences faites à des étudiants anonymes (Benno Ohnesorg tué, le 2 juin 1967, par un policier lors d’une manifestation contre le Shah d’Iran en visite à Berlin9) ou au leader Rudi Dutschke à Pâques 1968, est l’objet de manifestations radicales et militantes.

4C’est une République fédérale chahutée qui attend des élections fédérales de septembre 1969 un changement. Alors que les sondages et même les premières estimations donnaient l’avantage à la CDU/CSU du chancelier Kiesinger, c’est finalement la coalition SPD/FDP qui l’emporte d’une courte majorité. Les deux partis ont ensemble 48,5 % des voix et 254 sièges contre 242 à la CDU/CSU. La non-entrée du NPD au Bundestag permet à la coalition SPD/FDP d’avoir la majorité des sièges sans avoir la majorité absolue des voix. Certes, il s’agit d’une courte majorité de 5 voix puisque la majorité qualifiée pour l’élection du chancelier est de 249 voix. C’est bien d'ailleurs parce qu’ils jugent cette majorité un peu courte pour un changement de gouvernement que H. Wehner et H. Schmidt se déclarent favorables à la reconduction de la Grande coalition. Willy Brandt, président du SPD, candidat officiel de son parti à la chancellerie, l’entend autrement, Il a l’autorité que lui donne un gain de 3,4 points sur les précédentes élections soit 22 sièges de plus au parlement fédéral et décide dans la nuit du 28 au 29 septembre 1969 de prendre langue avec le FDP. C’est aussi que le FDP de 1969 n’est plus celui de 1966 : dans l’opposition, le parti s’est ouvert à gauche sous l’impulsion de son nouveau président, Walter Scheel, et de son secrétaire général, Hermann Flach ; il s’est donc rapproché du SPD, en particulier dans le domaine de la politique d’ouverture à l’Est, un domaine dans lequel il s’est même, pendant la campagne électorale, montré plus offensif que le SPD.

Les élections fédérales du 28 septembre 1969

5Willy Brandt veut le changement. Certes, il a pu poser les jalons d’une nouvelle « Ostpolitik » en tant que ministre des Affaires étrangères de la Grande coalition, mais il a fait aussi l’expérience que la CDU/CSU l’avait retenu d’aller plus loin ; il veut donc se dégager de son carcan et tenter sa chance à la tête d’une coalition dirigée par le SPD et non plus subie par celui-ci. Il a aussi pour lui les usages politiques en RFA. Le président de la République n’est pas, comme dans d’autres démocraties occidentales, tenu de proposer au parti qui a réuni le plus de voix — c’eût été le cas de la CDU/CSU — de former le gouvernement, il doit respecter le choix des électeurs ainsi que la volonté des partis de constituer une coalition gouvernementale. Dès l’instant que SPD et FDP peuvent faire part de leur accord pour constituer un gouvernement qui dispose de la majorité au Bundestag, aussi courte que celle-ci soit-elle, le Président fédéral ne peut que proposer au vote de celui-ci le candidat à la chancellerie qui s’est ainsi déclaré.

Le changement pour une autre politique intérieure et une autre politique extérieure

6Dans sa déclaration d’investiture devant le Bundestag le 28 octobre 1969, W. Brandt s’inscrit expressément dans la continuité de Konrad Adenauer, Thoedor Heuss et Kurt Schumacher, associant ainsi dans un même souffle le premier chancelier - chrétien-démocrate - le premier président fédéral – libéral – de la RFA et le premier président du SPD après 1945, mais c’est pour mieux défendre le changement dans lequel il voit la preuve de la stabilité et de la maturité du régime parlementaire en RFA. L’alternance est une donnée normale d’un régime parlementaire :

« Notre démocratie parlementaire, dit Willy Brandt, a, vingt ans après sa fondation, fait la preuve de sa capacité à changer et réussi ainsi l’épreuve ».

7Mais il veut aller plus loin et « oser plus de démocratie ». Pour lui, cela signifie d’abord réduire la distance qui sépare le citoyen de l’État par une réforme de ce dernier et de la société. Vu les protestations de la jeunesse qui ont accompagné toute la Grande coalition, son premier souci est de permettre à celle-ci de mieux participer à la décision politique ; une de ses premières mesures sera d’abaisser l’âge du droit de vote de 21 à 18 ans et celui de l’éligibilité de 25 à 21 ans, l’âge de la majorité devant passer de 21 à 18 ans. Le fin mot pour W. Brandt est celui de participation. Sa deuxième grande affaire est le maintien de l’unité nationale, la nation lui apparaissant, dans la tradition française de Renan plus que dans la tradition allemande, comme un acte de déclaration d’appartenance à une même communauté :

« Les Allemands ne sont pas seulement liés par leur langue et leur histoire – avec ce que celle-ci peut avoir de glorieux comme de misérable ; nous sommes tous en Allemagne dans la même maison. Nous avons de plus des devoirs communs et une responsabilité commune pour la paix entre nous et en Europe ».

8Pour W. Brandt, plus de vingt ans après la fin de la Deuxième Guerre mondiale, il faut empêcher que RFA et RDA s’éloignent l’une de l’autre (auseinanderstreben) et, pour ce faire, apprennent à vivre l’une à côté de l’autre dans un cadre régulé (geregeltes Nebeneinander) pour, un jour, vivre ensemble (Miteinander), ce qui n’est possible à ses yeux que si les relations Est-Ouest évoluent vers la détente. C’est dans l’intérêt de l’Allemagne comme dans celui de l’Europe et des relations Est-Ouest en général. Mais W. Brandt n’omet pas de préciser que cela exclut la reconnaissance de la RDA en droit international, les deux Allemagnes ne pouvant être l’une pour l’autre des États étrangers : « Leurs relations entre l’une et l’autre ne peuvent être que d’une nature particulière ». L’essentiel est dit quand suit l’offre d’arriver à un accord sur la renonciation à la force avec la RDA et l’appel aux Quatre puissances victorieuses de la Deuxième Guerre mondiale et présentes en Allemagne de faciliter les communications avec Berlin sans toucher au statut de la ville10.

9En matière de politique intérieure, la coalition social-libérale s’engagera sur la voie d’une nouvelle politique financière - qui emprunte, à vrai dire, passablement à la politique de planification budgétaire à moyen terme (Mifrifi : Mittelfristige Finanzplanung) déjà pratiquée par Karl Schiller pendant la Grande coalition-, d’une politique monétaire d’évaluation du deutschmark à la hausse, d’une nouvelle politique matrimoniale fondée sur l’évolution du rôle de la femme dans la famille et la société, d’une nouvelle politique de santé, d’une nouvelle politique fiscale et sociale ainsi que d’une nouvelle politique universitaire en faveur de la création de nouvelles universités, etc.

10C’est pourtant bien en matière de politique allemande et de politique étrangère que l’on peut constater un réel changement de paradigme avec l’ouverture de l’Allemagne à l’Est. Auparavant, il était admis que la guerre froide ne pourrait prendre fin que le jour où seraient réglés les différends Est-Ouest et, tout d’abord, la question nationale allemande ; alors la détente pourrait avoir lieu. Désormais, il est acquis que c’est par la détente qu’il pourra être mis fin à la guerre froide. Ce changement de paradigme, s’il est bien accepté de la coalition sociale-libérale, l’est moins d’une grande partie des chrétiens-démocrates qui se recommandent des « faucons » américains qui voient précisément dans la détente une inversion des objectifs retenus et surtout des méthodes pour les atteindre. L’ouverture à l’Est provoque chez les alliés occidentaux de la RFA des réactions qui vont de l’adhésion du bout des lèvres à la crainte à peine dissimulée de voir la RFA s’orienter trop à l’Est dans le souci de provoquer l’unification de l’Allemagne. Willy Brandt se doit donc de convaincre ses partenaires et alliés que l’Ostpolitik ne remet nullement en cause l’ancrage occidental de la RFA. Aussi s’empresse-t-il, à peine élu, de signer le traité de non-prolifération des armes nucléaires (28.11.1969), un geste particulièrement attendu à Washington, et de participer à la Conférence de La Haye sur l’approfondissement de la construction européenne (1^er et 2.12.1969). Par la suite, W. Brandt ne cessera de répéter que l’Ostpolitik est le complément nécessaire à la politique d’ancrage occidental, qui permet à la RFA de marcher sur deux jambes et d’acquérir ainsi sa stabilité.

11L’Ostpolitik est d’abord la reconnaissance du statu quo territorial en Europe né de la guerre et de l’après-guerre, elle implique la renonciation à la force et à la simple menace de recourir à la force pour fonder la solution des conflits entre Etats sur le principe de la négociation pacifique. Elle étend à l’Union soviétique et aux pays d’Europe de l’Est les garanties données par la RFA aux trois puissances occidentales dans le cadre des Traités de Paris (1954). Elle induit la reconnaissance de l’intégrité territoriale des Etats existants, le respect de leurs frontières – à ceci près que si celles-ci sont « inviolables », elles ne sont pas « intangibles », la négociation pacifique pouvant en modifier le tracé ou la nature, une condition pour préserver la possibilité de réunifier l’Allemagne – la renonciation à toute expansion territoriale11. Pour la Pologne, c’est la reconnaissance de fait de la ligne Oder-Neisse comme constituant sa frontière occidentale. Pour ce qui est de la politique allemande, W. Brandt et son négociateur en chef, Egon Bahr, table sur l’idée que c’est en se rapprochant de la RDA qu’il sera possible de la transformer (Wandeldurch Annäherung). Cette stratégie ne sera que partiellement couronnée de succès dans la mesure où la RDA opposera à cette ouverture à l’Est de la RFA une politique de contrôle de son ouverture à l’Ouest par laquelle elle entend se démarquer idéologiquement du capitalisme et du danger du social-démocratisme. Elle aboutira pourtant en 1972 à la signature d’un traité portant fondement des relations entre la RFA et la RDA sur la base de leur reconnaissance de fait sans que les deux Etats nouent des relations diplomatiques comme entre Etats étrangers. Ce traité constate que sur la question nationale, les deux Etats sont en désaccord12. Au moins est-ce l’aveu indirect de la RDA qu’il existe bien une question nationale allemande et que celle-ci reste en attente de son règlement. Ce constat est bien la preuve, s’il en faut, que la politique allemande et la politique à l’Est menées par le gouvernement Brandt/Scheel ne cherchent pas à régler les problèmes au fond – et pour cause, ils ne sont pas alors solubles -, mais à fonder un modus vivendi pour les Allemands pendant la durée de la division afin de rendre celle-ci plus supportable, à évoluer donc vers la normalisation à défaut de pouvoir établir la normalité qui ne sera atteinte que le jour où il sera précisément possible de régler les problèmes au fond. En ce sens, cette politique n’est pas simple reconnaissance du statu quo territorial mais un premier pas pour surmonter celui-ci en direction de l’unité de l’Allemagne et de l’Europe. La reconnaissance du statu quo territorial ne saurait d’ailleurs en droit figer celui-ci indéfiniment, comme le fera remarquer en 1973 le Tribunal fédéral constitutionnel puisque la Loi fondamentale impose à tout gouvernement d’oeuvrer à l’unification, c’est un détour circonstanciel acceptable13.

12Mais cette façon nouvelle d’aborder la question allemande et de repenser dans cette perspective les relations de la RFA avec l’Union soviétique et les pays d’Europe de l’Est se heurte à une vive opposition d’une partie de la CDU/CSU ainsi que des organisations de réfugiés qui estiment que Willy Brandt « brade les intérêts allemands ». Cette opposition est même sensible jusque dans les rangs des partis de la coalition gouvernementale qui perd en 1972 sa majorité parlementaire. Si la courte majorité qui s’était dégagée des élections de septembre 1969 a été suffisante pour promouvoir une nouvelle politique, elle se révèle être, à l’épreuve des faits, d’une défection à l’autre dans les rangs SPD comme FDP, décidément trop courte pour permettre à W. Brandt de gouverner jusqu’au terme normal de sa mandature. Après l’échec d’un vote de défiance visant, le 22 septembre 1972 - presque trois ans jour pour jour après les élections fédérales du 28 septembre 1969 - au renversement du chancelier par le leader de l’opposition chrétienne-démocrate, Rainer C. Barzel, des élections anticipées sont fixées au 19 novembre 1972. La coalition sortante les gagne haut la main, progressant de 5,7 points par rapport à celles de 1969. Le SPD progresse de 3,1 points et le FDP de 2,6 points tandis que la CDU/CSU perd 1,2 point. La participation a été des plus élevées (91,1 %), les autres partis n’ont joué aucun rôle notoire.

Les élections fédérales anticipées du 19 novembre 1972

13C’est là le signe que les électeurs ont eu le sentiment d’être confrontés à un véritable choix historique. Les résultats des élections de 1972 confirment le besoin de changement qui s’était déjà, mais encore timidement, exprimé en 1969. C’est un succès personnel pour Willy Brandt, d’autant plus que l’Ostpolitik a été au centre de la campagne électorale. Ce succès remporté contre un adversaire farouche a conforté l’image d’un gouvernement Brandt/Scheel novateur malgré une assise parlementaire inconfortable. Brandt, qui, dès les années 1960, s’était posé en Kennedy allemand, a revendiqué pour lui de représenter la nouveauté et la modernité en opposition avec un parti chrétien-démocrate conservateur et usé par un trop long exercice du pouvoir.

Rupture, changement, alternance ?

14Les trois premières années du gouvernement Brandt sont perçues en RFA - en RDA aussi, où le voyage d’Erfurt en mars 1970 a fortement marqué les esprits - comme une véritable rupture en matière de politique allemande et de politique étrangère. C’est là que Brandt a été le plus audacieux. En matière de politique intérieure, on a, avec le recul du temps, avant tout le sentiment que le changement réside dans le fait qu’en 1969 la RFA, après vingt ans de présence au pouvoir du parti chrétien-démocrate, accède enfin à l’alternance, une chose qui s’est depuis lors produite à plusieurs reprises : à la coalition social-libérale a succédé en 1982 une coalition chrétienne-libérale, dirigé seize ans durant par le chancelier Helmut Kohl, puis la relève a été assurée de 1998 à 2005 par un gouvernement associant au pouvoir SPD et Verts sous la direction du chancelier Gerhard Schröder qui a lui-même cédé la place à Angela Merkel qui a d’abord dirigé un gouvernement de grande coalition CDU/CSU-SPD et en dirige aujourd’hui un autre rassemblant la CDU/CSU et le FDP. L’alternance est entrée dans les faits, mais peut-être la première a-t-elle plus que les autres un petit air de changement majeur tout simplement parce que c’était la première ?

15La biographie et la personnalité de Willy Brandt expliquent sans doute aussi ce sentiment d’un véritable changement. K. Adenauer était né en 1876, il avait 73 ans quand il était devenu le premier chancelier de la RFA. Vieux catholique rhénan, malin comme un « vieux renard », il était plus homme du passé, mais il a été l’homme de la transition démocratique de l’Allemagne après les douze années de dictature hitlérienne. Ludwig Erhardt, né en 1897, était un expert avec des côtés bonhomme et patelin. Kurt-Georg Kiesinger, né en 1904, avait appartenu au NSDAP puis travaillé à la construction démocratique du pays après 1946. Il représentait les ambiguïtés d’un pays entre passé et avenir. Willy Brandt, né en 1913, fils naturel issu de milieu modeste, divorcé, homme de la résistance en Norvège et en Allemagne, a un tout autre parcours que ces prédécesseurs non seulement comme parcours historique mais encore comme parcours personnel. Par ailleurs, il cherche la proximité des intellectuels et des artistes et l’obtient parce que son passé, son personnage, sa pensée séduisent. S’il a parfois encore des allures de dandy, il est devenu un homme politique qui réfléchit sur l’histoire, le monde, la vie. Cette nouvelle dimension a donné en 1969, au moins à gauche, le sentiment d’un vrai changement en RFA.