Les interrogations françaises des xix^e et xx^e siècles sur l’organisation du territoire

1Nous allons quitter le champ de la recherche érudite, fondée sur de minutieux dépouillements d’archives pour nous livrer à quelques considérations de philosophie administrative. Il ne sera peut-être pas sans intérêt de réfléchir au devenir jusqu’à nos jours des institutions que nous avons vu naître sous la Constituante puis se consolider sous le Consulat.

2Ces institutions : la commune et le département demeurent aujourd’hui des cadres incontournables de la vie locale et de l’administration territoriale. Elles ont duré en dépit des transformations radicales de la démographie, de la répartition de la population, des technologies et des mentalités. Elles ont duré en dépit des critiques dont elles n’ont cessé de faire l’objet car leur éventuelle réforme est demeurée, pendant deux siècles, inscrite presqu’en permanence à l’ordre du jour des débats parlementaires et de la réflexion politique. Ce serait un autre sujet de rechercher les raisons de leur pérennité et les secrets de leur capacité d’adaptation à des régimes et à des législations diverses.

3Je me contenterai aujourd’hui d’analyser ces critiques et ces contestations et de montrer comment les collectivités locales ont su à travers les transformations imposées par les péripéties d’une histoire mouvementée rester fidèles à quelques-uns des principes qui avaient présidé à leur création. La première des contestations visait le rôle discrétionnaire réservé par la loi de pluviôse an VIII au pouvoir central et à ses préfets, chargés de procéder à la désignation des maires et des conseillers municipaux ou généraux. Dans son beau livre Madame Ozouf Marignier a bien mis en lumière les deux motivations apparemment contradictoires de l’Assemblée constituante dans ses décisions de l’hiver 1789 : fonder à la fois la liberté et l’unité. En quelques mots, si vous me permettez ce raccourci : centraliser et décentraliser et placer sous la protection d’institutions représentatives l’unité de la nation.

4De la liberté il ne restait plus grand chose au lendemain de la réforme consulaire et c’est par étapes successives que ce système s’est peu à peu « redémocratisé ». Je me garderai d’en rappeler l’histoire en détail et me bornerai à montrer qu’à travers ces réformes, restauratrices du principe de liberté, a perduré un souci de l’unité et de l’uniformité, condition de l’égalité juridique des citoyens. Vous le savez, l’interdiction du mandat impératif, qui est une tradition et un principe intangible de notre droit constitutionnel, constitue une première manifestation de ce souci. Comme vous le savez également, le département n’est pas plus en 1789 qu’en l’an VIII une véritable communauté locale, dotée d’une personnalité juridique, d’un patrimoine et de ressources propres. Ce n’est à proprement parlé qu’un organe administratif.

5Les réformes de la monarchie de juillet ont bien introduit dans le recrutement de ces conseils le principe électif, tout en élargissant leurs compétences. Mais elles se sont bien gardé de retirer au pouvoir central la désignation des maires, choisis désormais parmi les élus du conseil municipal. La seconde république s’enhardit jusqu’à prévoir à titre provisoire leur élection dans les communes de moins de six mille habitants, mais elle ne parvint pas à voter sur ce sujet la loi organique qu’avait promise sa constitution et ses hésitations facilitèrent le retour à la tradition bonapartiste. Au lendemain du coup d’Etat du 2 décembre 1851 le gouvernement reprit l’initiative et le contrôle de toutes les nominations à la tête des mairies de France.

6On retrouve les mêmes hésitations, la même succession de décisions contradictoires au cours des premières années de la troisième république au rythme des alternances politiques. Ce n’est qu’en 1882 que la loi imposa définitivement cette condition essentielle des libertés municipales : l’élection de tous les maires par les conseils. Seul Paris échappa encore pendant près d’un siècle à cette règle. Certes le souci de l’unité de l’État et de son territoire n’avait pas pour autant abandonné le législateur qui assortit cette liberté de toute une série de garanties et de précautions. La loi d’avril 1884, véritable code de la commune, imposa à celle-ci la tutelle préalable du préfet, dont l’approbation était requise avant la mise en œuvre de toutes les décisions importantes de la municipalité. Le rapporteur de la loi Emile de Marcère n’avait-il pas dit expressément : « les communes sont sujettes et comme telles sont soumises à la surveillance des pouvoirs publics... la nature des choses veut que l’on soumette les communes à un contrôle supérieur sous peine de briser l’unité nationale ».

7Cette tutelle vous le savez n’a été supprimée que par les lois de décentralisation de 1982 et 1983. Aux yeux de certains cette suppression avait un véritable caractère révolutionnaire, voire subversif, et Michel Debré n’avait pas hésité au cours du débat parlementaire à soulever l’exception d’inconstitutionnalité. Il n’y a plus de tutelle ; plus de censure préalable, toutefois le préfet demeure le surveillant des collectivités locales puisqu’il garde la possibilité de déférer au tribunal administratif les décisions entachées à ses yeux d’illégalité. Il existe beaucoup d’autres témoignages de ce souci récurrent d’empêcher la décentralisation de porter atteinte à l’unité du territoire et de la république. J’en citerai trois : la totale indépendance des collectivités territoriales les unes par rapport aux autres, l’élection au scrutin de liste national de nos représentants au parlement européen de Strasbourg, l’existence dans les départements d’outre-mer d’un conseil général et d’un conseil régional sur la même circonscription territoriale, afin de respecter, tout au moins l’affirme le conseil constitutionnel, le principe d’unité et d’égalité sur toute l’étendue de la république.

8La seconde contestation dont les institutions locales, créées par la Constituante et consolidées par le Consulat, ont fait l’objet concerne la taille, le tracé et la pertinence des circonscriptions administratives : communes et départements. Pour la commune, Sieyès avait imaginé au départ une carte de France avec 6840 communes mais ses propositions n’avaient pas été retenues. La constitution de l’an III reprit un projet comparable en instituant des municipalités de canton, dont la mise en place semble n’avoir été guère facile. Les communautés paysannes leur auraient reproché de négliger les problèmes agraires intéressant le plus directement les paysans. C’est peut-être une des raisons qui incita Bonaparte à revenir par la loi de pluviôse an VIII au morcellement territorial en consacrant l’existence de près de 40000 communes ! Il s’agit là d’une exception française, maintenue jusqu’à nos jours, et qui contraste avec la situation de nos partenaires européens chez lesquels les unités de base de la carte administrative ont été très réduites en nombre au cours des dernières décennies. Dans notre pays les propositions de regroupement, contenues dans le rapport « Vivre ensemble », préparé par Olivier Guichard en 1975, sont demeurées lettre morte, ainsi que les projets de Pierre Joxe ministre de l’intérieur quelques années plus tard. Pierre Joxe a rapporté à plusieurs reprises que sur ce sujet il s’était heurté à l’opposition du président de la République, François Mitterrand ne manquait en effet pas une occasion d’affirmer que l’existence de 500 000 édiles bénévoles, dévoués au service de leurs concitoyens, était une richesse inestimable pour la démocratie.

9Ces scrupules et l’attachement des populations rurales à des traditions et à des solidarités multi-séculaires obligèrent les réformateurs soucieux d’efficacité administrative à adopter des stratégies de contournement à base d’incitation fiscale. C’est le but des communautés de communes prévues par la loi de février 1992 et de nouveau l’objectif de la loi, votée l’année dernière, sur les communautés d’agglomération. Est-il nécessaire de préciser que cette procédure d’évitement ajoute à la complication et au coût de notre système administratif d’autant plus qu’en matière d’administration du territoire et de contractualisation Etatrégion on a imaginé un acteur supplémentaire : le « pays » ?

10L’institution départementale, elle aussi, s’est trouvée interpellée par les enquêtes et les réflexions sur la réforme de l’État et la modernisation de son administration. Madame Ozouf Marignier a pourtant bien montré que le découpage réalisé en 1789 n’avait rien d’arbitraire mais résulta d’un laborieux compromis, auquel participèrent des centaines de villes, de bourgs et de députés de la Constituante. La première offensive contre cette cartographie fut menée après 1815 par les « ultras ». À leurs yeux le département incarnait le « despotisme administratif » hérité de l’empire. Destructeur des corps intermédiaires, il faisait obstacle à l’influence bénéfique des élites traditionnelles : noblesse et clergé, qui selon eux s’exprimait heureusement dans les états provinciaux de l’Ancien Régime. Leur argumentation allait tout au long du XIX^e siècle être reprise, avec plus ou moins de bonheur, par la droite monarchique et se charger même au temps de l’agitation boulangiste et de l’affaire Dreyfus de relents xénophobes et racistes en particulier dans les publications de l’Action française et de certains félibriges. A ce régionalisme monarchique les républicains ne pouvaient qu’opposer un refus absolu. Ni Jules Ferry ni Clémenceau ne manifestèrent à ce sujet la moindre hésitation.

11Ils ne pouvaient pas manifester la même intransigeance à l’égard de la tradition proudhonienne, issue du livre publié en 1863 par Proudhon sous le titre Du principe fédératif, ni vis-à-vis des propositions de l’école géographique française, entraînée par Élisé Reclus et Vidal de la Blache. Certains de ces géographes s’évertuaient à définir et à décrire des « régions naturelles », d’autres insistaient davantage sur le rôle des agents économiques et sur le rayonnement fédérateur des capitales régionales. Vidal de la Blache se vit même chargé par Briand en 1911 de préparer un plan de découpage régional et économiquement fonctionnel de l’administration territoriale. Ses propositions comportaient la reconnaissance de 11 régions, organisées à partir des bassins fluviaux et des aires de rayonnement des grandes villes.

12Toutes les évolutions postérieures à la seconde guerre mondiale ont favorisé cette approche de géographie économique. La concentration de la population et des services dans et autour de grandes métropoles caractérise de plus en plus la « nouvelle économie ». D’autre part les pays voisins du nôtre ont réalisé presque tous dans les 25 dernières années des réformes de caractère régional et créé des entités administratives d’une taille généralement bien plus importante que les départements français. Enfin pour la gestion des fonds structurels européens, la commission de Bruxelles recherche naturellement des interlocuteurs d’une taille plus importante afin de réduire le nombre sans cesse croissant de ces interlocuteurs.

13C’est en tout cas sous couvert de ces problèmes d’aménagement que l’idée régionale, un moment discréditée par l’utilisation passéiste et réactionnaire qu’en avait faite le gouvernement de Vichy, s’est introduite dans le droit administratif français. Mendès France et Edgar Faure en 1954 et 1955 ont pris les premières mesures de décentralisation industrielle et les décrets de juillet et décembre 1955 ont préparé l’émergence de véritables plans d’action régionale. En 1963 fut créé la DATAR ou Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale et l’année suivante des préfets de région furent chargés de coordonner ces actions au niveau de plusieurs départements réunis dans une « région de programme » tandis qu’à leurs côtés était instituée pour les conseiller et les aider une CODER ou Commission de développement économique régionale. La réforme demeurait cependant très prudente et progressive, puisque le décret du 14 mars 1964 spécifiait bien : « que s’il est utile de créer un relais entre le pouvoir central et les départements, il ne s’agit absolument pas de créer un nouvel échelon administratif, le département demeure l’unité administrative de droit commun ».

14Dix-huit ans plus tard les lois de décentralisation surmontèrent enfin cette ultime objection, instituant la région comme collectivité territoriale. Pierre Mauroy a rapporté cependant que le président Mitterrand avait tenu à maintenir 22 régions métropolitaines, car il ne les souhaitait pas trop puissantes par rapport au pouvoir central. C’est d’ailleurs au profit des départements qu’intervinrent alors les transferts financiers et de compétence les plus importants.

15Comme vous le savez le débat « département ou région » n’est pas clos. Je me demande pour ma part s’il conserve toute sa pertinence. En effet on peut considérer qu’il existe pour chaque fonction, pour chaque service une circonscription administrative pertinente. On peut même imaginer le maintien du département et de la commune comme niveaux de service et réserver la qualité de collectivité territoriale aux seuls écheIons intercommunal et régional. J’ajoute au surplus que je serais fort surpris si ces oppositions pouvaient trouver prochainement des solutions chirurgicales. Le citoyen se réjouirait déjà beaucoup si nous parvenions dans ce pays à une délimitation plus précise des fonctions et des responsabilités de chacune des instances territoriales, à une simplification de la fiscalité locale et à la suppression des innombrables redondances qui existent entre préfectures de département et préfectures de région, entre conseils généraux et conseils régionaux, en permettant ainsi un allégement des contributions fiscales et peut-être une remotivation politique des citoyens.