1L’expérience des municipalités par canton sous le Directoire a longtemps fasciné les hommes politiques français partisans d’un regroupement communal. Tout au long du XIX^e siècle, de la Restauration1 à la III^e République2, les projets de réarmement administratif des cantons se sont succédé et celui de 1848 aurait peut-être abouti si ses partisans avaient eu le temps de le réaliser. Mais on ignore presque tout des projets de municipalités de canton antérieurs à l’an III et la réorganisation administrative des Thermidoriens est même habituellement présentée comme un prolongement direct du démantèlement du gouvernement révolutionnaire, une formule de sûreté bourgeoise après l'épisode terroriste pendant lequel on avait joué les communes contre les départements. S’il n'est pas douteux que les pratiques de l’an II favorisèrent par contrecoup la réforme municipale de l’an III, il est également vrai qu’elle avait des défenseurs dès le début de la Révolution dans les rangs de ceux qui ne s’accommodaient pas de la morcellisation communale finalement consacrée par la loi du 14 décembre 1789. Sans doute aperçoit-on les motifs qui dissuadèrent les Constituants de toucher à l’armature urbaine et villageoise de la nation mais on s'explique toujours mal l’extrême dispersion des noyaux d’habitat qu’ils durent prendre en compte et qui a longtemps singularisé la France en Europe. « Les raisons historiques profondes pouvant expliquer l’émiettement communal, a écrit Pierre Legendre, ne sont pas, aujourd’hui encore, élucidées3 ». Ce qu’on peut dire rapidement c’est que le paysan d'alors évoluait dans un espace restreint d’une à deux heures de marche tout au plus, moins étendu que le « pays » et plus vaste que la justice seigneuriale ou la paroisse, mais que celle-ci constituait néanmoins la division élémentaire dans laquelle on trouvait le plus haut degré de solidarité locale4. Et leur nombre était évidemment considérable depuis que l’Église avait ruralisé son dispositif dans un pays caractérisé depuis l’Antiquité par la variété de ses terroirs et l’importance de sa population. À quoi il faut ajouter que la paroisse, délimitée par l’Église5, servait aussi au roi pour établir les rôles et les tarifs du vingtième. C’est pourquoi quelques-uns des grands projets de réforme de l’ancienne monarchie avaient retenu la paroisse rurale comme circonscription de base (Mémoire sur les municipalités de Dupont de Nemours et Mémoire de Calonne). Mais il est vrai que certains la trouvaient trop faible pour rester indépendante et trop petite pour réunir des ressources suffisantes. C’est ainsi que d’Argenson suggérait les regroupements de villages6 et que Le Trosne proposait d’abandonner le cadre paroissial pour diviser le pays en arrondissements ou cantons7.

2Les Constituants avaient donc théoriquement le choix entre deux solutions pour rationaliser l’échelon communal auquel la monarchie ne s’était attaqué que tardivement avec la réforme de L’Averdy et l’édit de 17878 : conserver le réseau existant de petites communes ou en créer de grandes. À la question de la taille des municipalités nouvelles s’ajoutait celle de leur statut : étaient-elles libres, comme aux États-Unis, de s'organiser comme elles l’entendaient en respectant seulement quelques grands principes posés par Mirabeau dès juillet 89 (mélange des trois ordres, liberté des élections, amovibilité des fonctions9) et repris dans la Déclaration des droits de l’homme, ou bien se voyaient-elles imposer une forme juridique décidée par le législateur ? Enfin, pouvait-on détacher la discussion sur les structures de celle qu’il fallait ouvrir sur les missions ?

3Ce débat, en apparence technique, touchait évidemment à tout l’équilibre social de la nation, mais il fut en plus, compte tenu des circonstances révolutionnaires, complètement surinvesti par la politique. Et la seule question posée fut en fait de savoir s’il était possible de terminer dans l'instant la révolution municipale et de réencadrer la paysannerie ou s’il fallait provisoirement s’accommoder de cette organisation spontanée du peuple et rechercher sa progressive régulation dans la durée. Albert Lanza a bien souligné cette opposition tactique entre les partisans du coup d’arrêt avec la création des grandes communes et ceux du freinage avec la légalisation des petites communes10. Car après le coup d’État manqué du roi et l’effondrement général de l’appareil administratif et répressif de l’État, « en chaque lieu, c’est la même chose : on va à la maison commune, on prend les clefs et le pouvoir, au nom de la nation »11. Quel autre moyen alors de maintenir l’ordre public, de garantir la sécurité des personnes et des propriétés dans un pays secoué par la Grande Peur, ébranlé par la révolte agraire et plongé dans le désarroi à l’égard d’événements considérables que de solliciter cette multitude de centres d’autorité pour les transformer en relais du pouvoir central ? De fait, apercevons bien que le principe de la « constitution municipale »12, finalement adoptée dans les termes de la loi du 14 décembre 1789, fut pratiquement arrêté au fil des mois. Dès le début août13, les nouvelles municipalités furent chargées de veiller au maintien de la tranquillité publique et eurent le droit de réquisitionner les milices nationales et la maréchaussée. Le 15 octobre, la Constituante les chargea encore de la mission d'assurer l’exécution des décrets et de garantir la paix publique. Le 21 octobre enfin, elles reçurent le droit de proclamer la loi martiale. À cette date, l’Assemblée était-elle encore capable de choix ou ne pouvait-elle se prononcer qu’en cédant à la pression des circonstances ? On sait que le Comité de constitution défendit quand même un projet de 720 grandes communes auquel Sieyès était particulièrement attaché14. Une pareille proposition, dans laquelle on a voulu voir une première version des municipalités de canton15, était évidemment étroitement liée à la conception que l'on se faisait de l’organisation territoriale de l’administration et du nombre plus ou moins grand des départements à créer16. Mais sa véritable portée était de rasseoir le peuple et de replacer les masses paysannes sous un contrôle bourgeois. Outre le fait « qu’il était impossible de briser la vie locale des anciennes paroisses et communautés d’habitants »17, l’Assemblée nationale n’avait pas en réalité les moyens de donner un coup d’arrêt au grand mouvement général qui passionnait le pays - comment liquider les municipalités patriotes ? – et elle avait au contraire besoin du plus grand nombre possible de points de contact avec le peuple et du soutien de ce pouvoir municipal sans lequel ses décrets seraient restés lettre morte. « Le pouvoir municipal18, écrivait Michelet, hérita de toutes les ruines. Lui seul, entre l’ancien régime détruit, le nouveau sans action, lui seul fut debout. Le roi était désarmé, l’armée désorganisée, les États, les Parlements démolis, le Clergé démantelé, la Noblesse rasée tout à l’heure. L'Assemblée elle-même, la grande puissance apparente, ordonnait plus qu’elle n’agissait ; c’était une tête sans bras. Elle eut quarante quatre mille mains dans les municipalités. Elle se remit presque de tout aux douze cent mille magistrats municipaux »19.

4Mais en légalisant les municipalités trouvées partout sur le territoire, la Constituante uniformisa leurs statuts, limita leurs compétences et contrôla leur action. Alors qu’en 1764, L’Averdy avait cherché à unifier les statuts urbains20, sans pour autant effacer la distinction entre les villes et les villages, et qu’en 1787, Loménie de Brienne avait municipalisé les communautés d'habitants tout en conservant la diversité des organisations citadines, en 1789, l’Assemblée nationale imposa donc les mêmes règles à toutes les communes, quel que soit le nombre de leurs habitants, sauf Paris qui lit l’objet d’une loi particulière21. À défaut de regrouper pour unir et rationaliser, les Constituants moulèrent toutes les municipalités dans un même cadre officiel propre à produire de l’uniformité par la similitude de formes intangibles22. Par ailleurs, si l’on demanda beaucoup à ces nouvelles autorités, elles perdirent le droit de tout faire et leurs missions furent précisément énumérées par la loi. Une distinction neuve et féconde, seulement esquissée à la fin de l’Ancien Régime, était désormais faite entre les fonctions propres au pouvoir municipal et celles propres à l’administration générale de l’État, déléguées par elle aux municipalités23. Et si l’énumération une à une des matières relevant du pouvoir municipal, contrairement aux apparences, était sans doute une formule plus favorable aux communes que celle de la clause de compétence générale24, il n’en demeurait pas moins qu’elle fixait désormais à ce pouvoir des limites précises qui n’excédaient plus les droits et les intérêts particuliers des habitants de la commune. De là, la conciliation possible entre la création d’une grande nation conçue comme une seule et même municipalité et le maintien d’un vaste réseau de communes définies comme de simples réunions de familles par conséquent enfermées dans la sphère privée et maintenues dans une zone infra-étatique, en dessous de la nouvelle organisation administrative de l’État. Mais dans la mesure où celui-ci leur déléguait certaines attributions et parce que, de façon générale, il prétendait avoir le monopole de la puissance publique, elles furent cependant placées sous son contrôle. Strict pour les matières relevant de l’administration générale25, il était plus souple pour celles propres au pouvoir municipal26. Mais ici, il fallait distinguer. Les municipalités étaient soumises à un régime d’approbation préalable pour gérer leur patrimoine, faire un emprunt, décider d'une imposition extraordinaire, entreprendre des travaux et ester en justice27. Par contre, en matière de police, leurs décisions étaient immédiatement exécutoires. C'est sur cette disposition que se cristallisèrent les discussions ultérieures.

5Car le débat sur la question communale ne fut pas clos par le vote de la loi du 14 décembre 1789. Était-elle définitive ou provisoire ?28 Les avis restaient partagés à la Constituante entre ceux qui ne s’étaient résignés à la légalisation temporaire du pouvoir municipal qu’avec l’espoir de le contrôler avant de l’anéantir29 et ceux qui, convaincus ou pragmatiques, confiants dans la force et la supériorité de la bourgeoisie révolutionnaire, n'apercevaient d’autre voie que dans la mobilisation sans cesse croissante des municipalités pour faire triompher la Révolution.

6Toute la chaîne administrative était en fait secouée et mise à l’épreuve par l’aggravation de la crise révolutionnaire. Aucune place n'avait été faite aux libertés locales dans le schéma de 89 et l'idée qui avait guidé les Constituants dans l'organisation du territoire était celle de la soumission des officiers aux administrateurs et de ceux-ci au ministre. Mais l’emboîtement n’était pas robuste et l'on réalisa très vite les limites de l’autodiscipline d'une administration citoyenne pour conserver la cohérence de l’ensemble. Aussi la Constituante décida-t-elle, en mars 1791, de redonner des armes au pouvoir exécutif pour se faire obéir des assemblées administratives30 en l’autorisant, sous le contrôle du Corps législatif, à annuler leurs actes lorsqu’ils étaient contraires aux lois et aux ordres donnés, éventuellement même à suspendre leurs membres lorsqu’ils persévéraient dans la désobéissance ou lorsqu’ils compromettaient la sûreté et la tranquillité publique31. Après avoir ainsi resserré le dispositif de fixation entre l’administration centrale et l’administration territoriale, le Comité de constitution voulut aussi, au niveau inférieur, renforcer l’autorité des départements et des districts sur les municipalités en donnant à leur tour aux premiers le droit d’annuler les actes et de suspendre les officiers des secondes. Et, le 26 mai 1791, Démeunier, porte-parole du comité, proposa à l’Assemblée le deuxième volet du plan de ressaisissement des autorités locales dont le contrôle effectif avait échappé aux autorités supérieures à tous les échelons de la hiérarchie. « La constitution des corps administratifs, disait Démeunier, et celle des municipalités ayant des rapports intimes, on doit y chercher la liaison et l’accord que le comité s’est efforcé d'y mettre. La partie de ce travail, que vous avez adoptée, Messieurs, sur le complément de l’organisation des administrations des départements et des districts32, a été combinée avec celle que nous présentons aujourd’hui sur les municipalités de campagne ; si l’on veut en rapprocher les différentes dispositions, on y trouvera, d’une part, le développement des principes sur l’administration générale du royaume et sur le pouvoir municipal qui doit appartenir aux communautés ; et de l’autre, la hiérarchie et la subordination de ces pouvoirs dans tous leurs détails et dans tous leurs degrés. On y verra tous les mouvements se porter par gradation de la source du pouvoir jusqu’au chef de l’État33 et redescendre de la même manière, du centre jusqu’aux extrémités des rayons »34. Le deuxième texte que Démeunier proposait à l’Assemblée à la fin de mai 91 était donc très ambitieux, puisqu’il avait deux objectifs clairement affichés : non seulement mieux contrôler l’exercice du pouvoir municipal, mais aussi diminuer son étendue. Et c’était par le réexamen des missions que le comité réintroduisait le débat sur les structures : il était temps, à ses yeux, de sortir du « provisoire »35 pour avancer dans le définitif. La loi du 14 décembre 1789 n’avait eu qu’une valeur de transition que les circonstances avaient imposée (effondrement de l’administration royale, mise en place du système électif et canalisation des énergies)36. Or, s’apprêtant à céder la place à un Corps législatif ordinaire, la majorité modérée de la Constituante s’efforçait maintenant de terminer la Révolution37 et, notamment pour cela, de contenir la pression croissante de la paysannerie engagée depuis le printemps 91 dans une quatrième jacquerie pour obtenir l’abolition complète de la féodalité, jacquerie qui prit une grande ampleur au cours de l’été, après la fuite du roi à Varennes38. Mais alors que la Constituante s’obstinait dans une politique conservatrice, « vraiment bourgeoise et anti-populaire »39, elle constatait que, sur le terrain, les paysans aisés continuaient de jouer le jeu de la solidarité antiféodale de la communauté rurale et, qu’après avoir investi les nouvelles municipalités, loin de travailler au maintien de l’ordre, ils utilisaient au contraire leurs fonctions pour entraîner les gardes nationales dans l’émeute et pour organiser « des coalitions de paroisses »40. De là d’ailleurs l'impression de supériorité technique des insurrections paysannes de 90 et de 91 sur celles de l’été 89. Pour sortir de cette impasse, les chefs modérés de la Constituante n’aperçurent d’autre issue que dans le désarmement policier de « cette foule de municipalités indépendantes »41 et ressortirent à cet effet leurs anciens projets de regroupement communal en les adaptant aux circonstances.

7Il importe ici, avant d’aller plus loin dans l’examen du plan de municipalités par canton présenté par Démeunier, de faire le point, à cette date, sur l’organisation de la police municipale. La loi du 14 décembre 1789 rangeait donc dans les fonctions propres au pouvoir municipal celle d’assurer aux habitants « les avantages d'une bonne police » (la propreté, la salubrité, la sûreté et la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics)42. Mais pour exécuter les lois et règlements de police, il fallait, en cas de troubles graves, réquisitionner la force publique et, dans toutes les hypothèses, cette exécution donnait naissance à des litiges qu’il fallait régler. La loi martiale autorisait les officiers municipaux à faire marcher la force publique et un nouveau décret du 23 février 1790 les invitait à déclarer son déploiement lorsque la sûreté des personnes, des propriétés et la perception des impôts étaient mises en danger par des attroupements séditieux43. Par ailleurs, avec la loi du 16-24 août 1790, les municipalités étaient confirmées dans la juridiction de police que le décret du 20 mars précédent leur avait attribuée à titre provisoire44. Sur ce point comme sur d’autres, l’Assemblée agissait sous la contrainte de la nécessité et se bornait à enregistrer les faits : les municipalités avaient une conception large de leur pouvoir de police et beaucoup rendaient la justice.

8La question posée au printemps 91 à la majorité de la Constituante désireuse de rétablir l’ordre dans les campagnes45, était donc celle-ci : pouvait-on laisser aux municipalités rurales le droit de réquisition et le règlement des litiges alors que beaucoup d’entre elles n’arrêtaient pas les troubles et les laissaient impunis quand elles n’en prenaient pas elles-mêmes l’initiative ou ne s’y associaient pas ? La réponse du Comité de constitution était non et sa proposition consistait à retirer à ces municipalités la réquisition de la force publique et le jugement du contentieux et d’incorporer ces « objets plus difficiles » à une autre institution qui, « réunissant plus de lumière et plus de force, fera(it) un service plus exact »46. Le comité préconisait l’établissement dans chaque canton d’une municipalité centrale, composée d’un maire et d'un procureur, nommés par les citoyens actifs de toutes les communautés et de l’un des officiers municipaux de chaque communauté particulière. Ne siégeant que le dimanche, ces municipalités centrales jugeraient, donc le contentieux de toutes les affaires de police, requièreraient et surveilleraient l’emploi de la force publique, veilleraient également à l’exécution des lois sur la contribution foncière et mobilière, concilieraient les différends entre les communautés, viseraient leurs délibérations et donneraient aux districts les avis ou renseignements prescrits aux municipalités par les différents décrets47. Le comité attendait notamment de cette réforme une plus grande sagesse dans les réquisitions, moins d'hétérogénéité en matière de police, une meilleure coordination entre la police municipale et celle des juges de paix48, un emploi plus rationnel de la force et, de façon générale, une administration mieux renseignée, plus efficace et moins conflictuelle49. Bref, toute l’économie du projet consistait à retirer l’usage de la force armée à la paysannerie pour la confier à ses éléments les plus conservateurs, sous le contrôle des administrations bourgeoises, elles-mêmes replacées sous une plus grande dépendance du pouvoir central.

9Si la stratégie des plans de grandes communes et de municipalités par canton était la même, les tactiques adoptées en 89 et en 91 différaient sensiblement. Outre la question du nombre (un peu plus de 700 grandes communes, un peu moins de 5 000 municipalités centrales de canton) dont l’impact était considérable sur la géographie administrative, les projets s’opposaient sur deux points essentiels : la généralité de la loi municipale et l’unité du pouvoir municipal. En effet, le plan de Démeunier tournait le dos à l’uniformisation de 89 et organisait un double régime juridique, celui des villes, applicable à toutes les communes de plus de 2 000 habitants, auxquelles la loi du 14 décembre 1789 continuerait d’être appliquée, et celui des campagnes auxquelles le projet de loi était destiné. Par ailleurs, alors que le pouvoir municipal était tout entier concentré dans les grandes communes qui disposaient de simples agences dans les communautés, il était au contraire divisé dans le projet de 91 entre les communes particulières qui conservaient une réelle autonomie50 et les municipalités centrales de canton qui se voyaient confier les fonctions de police les plus importantes. Au lieu d’opposer une formule à une autre, le comité tentait d’établir un compromis entre la morcellisation communale sur laquelle il semblait impossible de revenir et la concentration des pouvoirs de police qui paraissait indispensable au rétablissement d’un ordre propre à permettre la recherche d'une transaction avec les anciennes forces sociales dominantes.

10On sait quel fut le sort du projet de municipalité par canton. Déjà, prudent, le comité proposait à l’Assemblée, si elle adoptait le texte, de ne l’appliquer qu’en novembre, au moment des élections locales, après la soudure et un été qu’on prévoyait difficile. Mais ce report éventuel d’application ne suffit pas à convaincre la majorité : peu attaqué sur ses principes, le texte fut en revanche critiqué pour ses dispositions. Le bouleversement proposé était trop grand et l’on voulait créer un niveau supplémentaire d’administration sans personnel propre. Par ailleurs, le projet était trop maladroitement présenté pour ce qu’il était, une loi de sûreté contre les paysans et Toulongeon ne parvint pas à réorienter la discussion en cherchant à vendre le texte comme un moyen de soustraire les campagnes à la domination des villes. Une question de procédure – fallait-il procéder à cette réforme par une loi ordinaire ou par une loi constitutionnelle ? – permit de renvoyer l’affaire au Comité de constitution et son réexamen au moment de la révision. Mais l’échec du projet ne tenait pas tant à l’imperfection de ses articles ou à la maladresse de sa présentation. En fait, l’investissement révolutionnaire des communes était déjà si important qu’il était devenu irréversible, quels qu’en soient les inconvénients. Et le choix final de la Constituante, après la fuite du roi à Varennes, fut au contraire d’accroître encore les missions de police des municipalités avec le décret du 19-22 juillet 1791 qui leur confiait de larges pouvoirs d’investigation, organisait leur juridiction et les autorisait à prendre des délibérations pour publier à nouveau les lois et règlements de police et des arrêtés pour en assurer l’exécution. La loi du 16-29 septembre 1791 leur confiait aussi, à la place de la magistrature, l’administration et la police intérieure des prisons. Le 28 septembre et le 6 octobre de la même année, la police rurale était partagée entre les juges de paix et les municipalités. La Constituante avait franchi un seuil en juillet 91 en confiant aux municipalités des attributions de police générale ; la Législative, qui avait déjà étendu les compétences des municipalités en matière de police des grains51, en franchit un autre après le 10 août 1792 en abandonnant aux municipalités des tâches de grande police : le contrôle des armes52, la surveillance de la presse53 et même la défense de la sûreté intérieure et extérieure de l’État54.

11Ce qui avait été impossible en 1791, au moment où la Constituante cherchait à reconstruire un ordre politique et à finir la Révolution, l'était-il moins en 1791, après la chute de la monarchie, l’élargissement du conflit et le début de la guerre civile ? La question de la réorganisation administrative du territoire était en tout cas posée dans le nouveau contexte politique créé par la Révolution du 10-Août. Maintenait-on le régime représentatif ou établissait-on une démocratie directe ? Selon que l’on adoptait une solution ou une autre, l’articulation entre le politique et l’administration n’était pas la même et, dans la deuxième hypothèse, les communes sortaient de la sphère privée dans laquelle on les avait jusqu’à maintenant enfermées. Conservait-on les trois critères de la Constituante, le territoire, la population et la richesse, pour découper le territoire ou ne retenait-on que la population, seul critère vraiment républicain, avec pour conséquence l’effacement de la distinction entre corps administratifs et collèges électoraux ?55 Enfin, l’abolition de la monarchie permettait aux révolutionnaires de s’interroger sur l'opportunité d’une restauration de l’exécutif et du rétablissement de l’autorité du ministre sur les administrateurs et les officiers municipaux. Le réexamen des missions des communes à la faveur d’un réaménagement de toute la chaîne de commandement, la substitution à la traditionnelle vision territoriale de l’administration d’une conception républicaine ne prenant en compte que les hommes et la réintégration des communes dans l’ordre administratif aboutissaient inévitablement au remodelage de leur réseau.

12Par ailleurs, la procédure adoptée par la Convention pour élaborer la nouvelle constitution favorisait l’ouverture d’un large débat sur ce point comme sur les autres. La nouvelle Assemblée avait en effet voulu dès le départ donner la parole aux simples citoyens et même aux étrangers pour éclairer, aider et guider le comité qu’elle avait élu le 29 septembre 179256. Par ailleurs, mécontente du rapport qu’il lui avait présenté le 15 février 179357, elle avait le lendemain appelé tous ses membres à rédiger des projets qui furent examinés par la commission des Six, créée le 4 avril suivant. Son rapporteur Lanjuinais présenta un rapport de synthèse le 24 avril58 sur le point particulier de la division du territoire. La mise en regard des projets de constitution et des premières mesures révolutionnaires révèle un décalage saisissant et, de fait, une rupture de rapports. Le divorce était en effet total entre ceux qui n’avaient d’autre objectif que la victoire et qui pensaient la remporter avec les institutions du moment, quitte à les « révolutionner » et ceux qui, s’effrayant avant tout de la montée du flot populaire, pensaient encore pouvoir l’endiguer avec un colmatage juridique. D’où le discours général sur le respect des lois, l'urgente nécessité d’une constitution et un programme de réorientation autoritaire des institutions, notamment de l’administration locale. Ainsi, pendant que la Convention élargissait encore plus les pouvoirs de police des petites communes (surveillance des étrangers, certificats de civisme, etc.) et qu'elle les engrenait mieux et plus directement aux rouages supérieurs du gouvernement révolutionnaire, à défaut de pouvoir s’appuyer plus longtemps sur des administrations progressivement gagnées par le fédéralisme, certains de ses membres reprenaient, en les actualisant, les anciens projets de grandes communes et de municipalités de canton avec, comme en 89 et en 91, l'idée de discipliner le mouvement démocratique. Mais aucun n’aboutit et, très vite, sans grand débat, après confirmation, le 15 mai, du cadre départemental, la Convention, pourtant dégarnie de beaucoup de Montagnards envoyés en mission, décida à l’unanimité, le 21 mai, de conserver la division en districts et cantons. Le maintien d'un échelon intermédiaire condamnait les projets de grandes communes et ne laissait en suspens que l’introduction éventuelle d’une économie de seuils dans l’administration locale. Mais la fixation de maximums paraissait prioritaire au côté droit car, à ses yeux, la menace principale était devenue parisienne. Au printemps 93 la question municipale se renversait donc : il ne s’agissait plus tellement en fin de compte d’opérer un regroupement des petites communes pour assurer l'ordre dans les campagnes, mais de diviser les grandes villes, et avant tout Paris, pour y promouvoir les honnêtes gens contre les sans-culottes. De là le dérapage du débat constitutionnel et son aboutissement aux journées des 31 mai et 2 juin.

13Il n’est cependant pas inintéressant d’examiner les plans de municipalités par canton rédigés en 1793 car ils nous renseignent sur les points de continuité et de rupture d’une idée minoritaire mais très constante dans la réflexion politique de 1791 à l’an III.

14Dans une étude précédente sur l’organisation territoriale dans les projets constitutionnels de 179359 portant, pour ce qui concerne les municipalités, sur 46 textes de Conventionnels, j’avais compté 10 opinions favorables aux grandes communes ou aux municipalités de canton60 d'ailleurs très inégalement réparties (2 pour les grandes communes61 et 8 pour les municipalités de cantons). Parmi les partisans des municipalités de canton, une distinction doit être faite entre ceux qui préconisaient un bouleversement général du découpage administratif et dont les plans se caractérisaient tous par l’augmentation du nombre des départements et la suppression des districts et ceux qui se bornaient, à l’instar de Démeunier, à retirer tout ou partie du pouvoir municipal aux petites communes pour le donner à des administrations cantonales. Bourgeois, député de Seine-Inférieure, voulait porter le nombre des départements autour de 15062 et les diviser en un peu plus d’un millier de cantons63 dotés chacun d’une administration élue, avec un système d’agences dans les villes, bourgs et villages. Seules, dans ce schéma, les villes de plus de 10 000 habitants possédaient une municipalité particulière64. Brunel, député de l’Hérault, envisageait les choses de façon assez similaire : 155 districts au lieu de 83 départements, divisés en 3 320 cantons répartis en trois classes différentes avec des municipalités et des directoires de 3^e classe dans les villes de plus de 2 500 habitants autres que les chefs-lieux de canton et le statut de municipalité de canton pour les villes de plus de 6 000 habitants lorsque, de même, elles n’étaient pas chefs-lieux65. Pénières, député de la Corrèze, divisait le pays en 150 sections de 200 000 âmes chacune, avec un plafond de 190, et les sections en cantons de 10 000 habitants66, soit 2 600 à 2 700 cantons, eux-mêmes composés de 10 communes de 1 000 âmes chacune et administrés par 10 membres nommés individuellement par chaque commune67. Enfin, Poultier, député du Nord, partageait la République en 120 départements et chacun d'entre eux en 21 sections ou cantons68, eux-mêmes subdivisés en dix tribus. Le plan de Poultier se distinguait de tous les autres en redonnant une préférence précoce au système de l’agent unique et à la procédure de nomination : l'administration du département désignait un commissaire pour administrer trois cantons (847 commissaires dans tout le pays)69. Voulant tout à la fois bouleverser le réseau communal et les structures administratives supérieures, ces projets étaient très utopiques et exprimaient des points de vue de théoriciens en marge d’une opinion dominante qui s’était très vite adaptée au nouveau cadre départemental et qui n’hésitait encore que sur son organisation interne.

15Les quatre autres projets de municipalités de canton qui restent à évoquer sont beaucoup plus intéressants parce qu’ils constituent un jalon intermédiaire entre le plan de Démeunier et la Constitution de l’an III. Il y a peu à dire sur les vues de Wandelaincourt, député de la Haute-Marne, qui se contentait d’exprimer en quelques lignes sa préférence pour la municipalité de canton et qui ne laissait dans les communes qu’un maire et un procureur « pour régler provisoirement les affaires, jusqu’à la décision de la municipalité dont ils ne seraient que les organes »70. Gleizal, député de l’Ardèche, fixait, comme Démeunier, à 2 000 habitants le seuil au-delà duquel une commune avait droit à une municipalité particulière, mais il s’éloignait pour le reste du projet de 91 en faisant élire directement, non seulement le maire et le procureur, mais également l’ensemble du conseil général du canton et en ne laissant dans les communes qu’un lieutenant de maire, certes nommé par les habitants, mais qui n’exerçait qu’un droit de surveillance dans sa commune et dont la présence au conseil général dépendait des électeurs71. Lambert, député de la Côte-d’Or, restait fidèle au système de l’agence et formait l’administration municipale de canton en réunissant une fois par mois les maires et procureurs des communes72. L’examen du Projet de constitution de Boissy d'Anglas mérite évidemment une attention toute spéciale. Le député de l'Ardèche installait dans chaque canton une administration municipale et dans chaque commune un syndic municipal. En même temps sensible aux dangers d’un corps administratif toujours rassemblé, délibérant et agissant à la fois, et aux inconvénients d’un conseil d’administration se réunissant trop peu souvent pour surveiller efficacement un directoire, Boissy d'Anglas voulait appliquer aux corps administratifs le principe de la séparation des pouvoirs tout en organisant des sessions assez rapprochées des assemblées délibérantes pour permettre un réel contrôle des exécutifs73. De sorte que s’il confiait aux administrations municipales de canton le soin de répartir l’impôt, d'administrer les revenus des communes, de surveiller les travaux publics, d’inspecter les maisons d’arrêt, de justice et de détention, de pourvoir au logement et à la subsistance des troupes, d’assurer la police municipale, de réprimer le vagabondage et la mendicité, de contrôler la gestion des secours et des hôpitaux et de veiller à la publication des lois et autres textes des autorités constituées, il attribuait à un agent général élu pour 4 ans par les citoyens du canton la charge d’exécuter les délibérations des administrations. Dans chaque commune, un syndic municipal élu pour 3 ans était chargé de la police municipale dans son arrondissement, mais il ne prenait que des ordonnances provisoires et se bornait pour le reste à la surveillance de toutes les parties de l’administration du ressort du canton. Tenu à des comptes rendus journaliers, il participait une fois par mois à une réunion de l’administration municipale pour donner des avis et faire des propositions. Les membres du comité, le président, l’agent national et les syndics municipaux étaient salariés par le peuple74.

16On voit tout ce qui séparait le projet de Boissy d’Anglas des institutions directoriales. C’était à la fois un texte anticipateur et dépassé. Boissy d’Anglas innovait en effet sur un point essentiel et annonçait les solutions de l’an VIII en appliquant à l’échelon local la distinction entre les tâches de délibération et celles d’exécution, confiées à un agent national. Mais en conservant le principe de l’élection des administrateurs locaux, sans même faire exception pour les agents d'exécution, Boissy d’Anglas rendait son projet inapplicable dans un pays déchiré par la guerre civile. Par ailleurs, son projet de 93 était encore guidé par l’idée des constituants de retirer aux communes leurs pouvoirs de police pour les attribuer à des hommes plus sûrs et plus responsables élus au niveau cantonal75 alors que les thermidoriens poursuivront la politique du gouvernement révolutionnaire de recentralisation du maintien de l’ordre et qu’ils opéreront une réforme locale avec des préoccupations principalement fiscales76. De là aussi cette autre différence structurelle : alors qu’en l’an III l’administration municipale n’était que la réunion des agents communaux et de leurs adjoints, dans son projet de 1793, Boissy d’Anglas séparait bien les syndics des administrations cantonales qui avaient une identité propre. Nous ne savons pas quelle fut exactement la part de Boissy d’Anglas dans la mise au point des textes de l’an III, mais alors qu’elle fut sans doute moins secondaire qu’on ne l’a dit sur certaines parties77 en ce qui concerne l’administration territoriale, en dehors du principe même des municipalités de canton dont l’idée n’était pas son monopole, son influence ne paraît pas avoir été déterminante, à la réserve près qu’il avait tout à fait le droit d’évoluer et de se déterminer en fonction des événements et des contraintes du moment.

17La loi du 14 décembre 1789 fut-elle une loi d'ordre ou d’anarchie ? Dans l’instant, certainement une loi d’ordre quand il n’y avait plus aucune autre autorité que les nouvelles municipalités auxquelles il fallait cependant indiquer des limites. À terme, sans doute une loi d’anarchie si la crise révolutionnaire s’aggravait, ce qui se produisit. D'où le besoin de recentraliser l’action de l’État78. Mais la méfiance des révolutionnaires à l'égard du pouvoir exécutif, dans les mains du roi jusqu’à la seconde Révolution et, faute de recul suffisant, toujours diabolisé par les républicains en 93, n’autorisait que des réaménagements partiels au niveau territorial. De là cette idée de municipalités de canton propre à transférer le pouvoir municipal de la paysannerie à la bourgeoisie pour assurer le maintien de l’ordre dans les campagnes. C’était la raison profonde du projet du Comité de constitution en 1791. Mais outre le fait que retirer aux paysans l’usage légal de la force n’était pas une chose aisée ni sans risques pour la survie du régime, l’opération se heurtait à une grande difficulté, celle de la recréation rapide de pouvoirs secondaires dans une société transformée par l’égalité. Sur quelles couches sociales, disponibles et suffisamment nombreuses s’appuyer pour réussir l’opération dès lors qu'on rejetait tout à la fois les anciennes élites locales et la nouvelle démocratie paysanne ? Dans des campagnes insuffisamment pénétrées par la bourgeoisie il était encore malaisé de faire fonctionner un réseau administratif intermédiaire entre les petites communes dominées par la paysannerie et les administrations départementales dans les mains de la bourgeoisie urbaine. Longtemps politiquement empêchée de reprendre le contrôle de la situation par le haut, la bourgeoisie révolutionnaire fut socialement incapable de bastionner les campagnes et d’obturer en bas, au niveau cantonal, son dispositif territorial où elle avait installé sa puissance. On comprend mieux dès lors ce qui sépare, par delà les différences techniques, les projets de 91 et de 93 de l’expérience directoriale. Durant la phase ascendante de la Révolution, les projets de municipalités de canton sont des remèdes curatifs pour traiter le désordre rural alors que le dispositif thermidorien est un remède préservatif, d’ailleurs secondaire79 accessoirement sanctionnateur, pour prévenir les désordres qu’on a connus dans le passé, et dont la seule modernité tient au mieux à une orientation plus fiscale que policière. Étrange destin d’une institution née des circonstances, surinvestie par la politique et complètement instrumentalisée, que d’être devenue la solution si longtemps référentielle dans la pensée administrative française pour régler la question du morcellement communal !