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Robespierre. De la Nation artésienne à la République et aux Nations

 | 
Hervé Leuwers
, 
Jean-Pierre Hirsch
, 
Gilles Deregnaucourt
, 
et al.

2. Un législateur dans la Révolution : principes et stratégies

Robespierre et la fonction ministérielle

Eric Zade

Texte intégral

1Cette communication n'a pas pour objet l'étude des rapports entre Robespierre et les différents ministres entre 1789 et l'an II. Elle se propose de tenter de définir comment il conçoit la fonction ministérielle, c'est-à-dire le rôle et la place des ministres dans l'organisation des pouvoirs publics.

2Cette question se justifie pour plusieurs raisons :

  • D'abord, parce que la fonction ministérielle à la fin du XVIIIe siècle est différente de celle que nous connaissons aujourd'hui. En analysant la première à partir de la seconde, on commet un anachronisme qui rend incompréhensible un certain nombre de faits.
  • Ensuite, à la fin du XVIIIe siècle, cette fonction est en pleine évolution et sa définition est très ambiguë. Ainsi, entre 1789 et l'an II, nous pouvons voir plusieurs conceptions de la fonction ministérielle en présence. Il suffit, pour s'en convaincre, de comparer sur ce point, la Constitution de 1791 et le projet de Condorcet de 1793.
  • Enfin, comme tout le monde le sait, Robespierre est l'un des personnages de premier plan et l'un des principaux penseurs politiques, constamment présent entre 1789 et l'an II.

3Comme je l'ai dit plus haut, cette communication va tenter de répondre à une question. Tenter, car Robespierre ne s'exprime jamais directement sur ce sujet. Je vais essayer de définir la conception robespierriste de la fonction ministérielle à partir de 3 éléments :

  • Les critiques de Robespierre sur l'organisation et le fonctionnement du pouvoir exécutif.
  • Les principes généraux énoncés par Robespierre entre 1789 et l'an II, et leurs conséquences sur la fonction ministérielle.
  • La traduction de cette conception dans les projets constitutionnels de ses "amis" politiques (Saint-Just, Hérault de Seychelles…).
  • 1 Sur les institutions, voir: J. BARBEY, Être roi, Paris, 1992, 568 p.; R. MOUSNIER, Les institution (...)

4Avant d'aller plus avant, il convient de rappeler plusieurs éléments concernant la fonction ministérielle. A la fin de l'Ancien Régime, il existe six départements ministériels : la Chancellerie, avec à sa tête un Garde des Sceaux, le Contrôle général des Finances et les quatre secrétariats d'État, réservé aux membres du Conseil d'En-Haut, où ils ne siègent que si le roi les y appelle. Ces six hommes ne forment pas une équipe. Ceci pour plusieurs raisons : d'une part, ils sont nommés et révoqués individuellement ; d'autre part, ils ne peuvent se réunir sans l'autorisation du roi ; enfin car il n'existe pas de Premier Ministre. Dernier point, ces hommes sont des commissaires non des officiers, et sont considérés comme des serviteurs du roi1.

5Durant la Constituante, la question de la fonction ministérielle apparaît régulièrement à l'occasion des débats sur le pouvoir exécutif. L'Assemblée ne s'intéresse à l'organisation de l'administration ministérielle qu'au printemps 1791. Le décret du 27 avril 1791 ne tente pas de la réformer, mais de la rationaliser. Ce qui fait que cette question continuera à se poser jusqu'en l'an II.

6Les critiques de Robespierre sur cette fonction s'inscrivent dans le cadre plus large d'une analyse de l'organisation et du fonctionnement du pouvoir exécutif.

7Pour lui, ce pouvoir est potentiellement dangereux pour la liberté, d'une part, en raison de l'hostilité plus ou moins déclarée au nouveau système de ses membres ; et d'autre part, de sa trop grande puissance associée au caractère héréditaire de son chef :

  • 2 Œuvres complètes, t. 6, p. 88.

"Un monarque revêtu d'une énorme puissance qui dispose des armées, des tribunaux, de toute la force publique d'une grande nation, armée de tous les moyens d'oppression et de séduction…"2

8Au sein du pouvoir exécutif, Robespierre vise avant tout les ministres et la cour, c'est-à-dire l'entourage du roi, ses conseillers. Il semble partager le thème du "bon roi entouré de mauvais ministres" pour expliquer l'attitude de l'Éxécutif. Ce n'est qu'à partir du printemps 1791, avec la tentative de fuite, qu'il met directement en cause l'attitude du roi.

9Les critiques robespierristes portent essentiellement sur deux points : jusqu'en 1792, sur les relations au sein du pouvoir exécutif et son exercice réel ; puis jusqu'à l'été 1793, sur la collusion entre les ministres, c'est-à-dire l'Éxécutif, et une faction parlementaire. A partir de cette date, Robespierre devient le défenseur des ministres, ou du moins ses critiques ne sont plus exprimées publiquement. Ce changement peut s'expliquer, d'une part par son passage de l'opposition vers le groupe dirigeant, mais aussi, par l'évolution en cours de la fonction ministérielle.

10Dans un premier temps, ses critiques portent sur les relations au sein de l'Éxécutif, plus précisément sur la répartition des rôles. Pour lui, cela se manifeste particulièrement dans l'exercice de la sanction royale :

  • 3 Ibid., t. 7, p. 524.
  • 4 Ibid., t. 6, p. 92.

"Maintenant le roi est parti, et ses ministres règnent à sa place. Avant ce départ, eux seuls concentraient entre leurs mains le pouvoir royal, rien n'est changé…."3.
"Je sais bien que, pour ce qui concerne les actes d'administration et de gouvernement, l'Assemblée a transporté la responsabilité du roi aux ministres (…) Le même système transfère à ces mêmes ministres la puissance exécutive réelle et effective, et ne donne la force de l'autorité publique qu'aux actes qu'ils ont adoptés et signés…"4

11En ce qui concerne la sanction, Robespierre en fait une arme entre les mains des conseillers du roi - la Cour et les ministres. Souvent, il parle de veto des ministres ou de veto ministériel :

  • 5 Ibid., t. 6, p. 89.
  • 6 Ibid., t. 6, p. 92.
  • 7 Ibid., t. 6, p. 292.

"Mes collègues et moi nous voulons au moins défendre le vœu de ceux qui nous ont envoyé, et qui nous ont partout tracé, dans nos cahiers, l'ordre de nous sacrifier pour leur bonheur et pour leur liberté, et nulle part celui de les assujettir au veto des ministres"5.
"Pourquoi faut-il que le pouvoir législatif soit paralysé, dès qu'il plaira au pouvoir exécutif : tandis que celui-ci peut toujours exercer une activité redoutable à la liberté ? L'opinion des ministres qui s'opposent à la loi vous paraît-elle plus imposante que celle de vos représentants qui l'adoptent ?"6. "Ce pouvoir ministériel, (…) ce pouvoir qui a mis deux fois dans la bouche royale la censure de vos décrets…"7

12Ici Robespierre met le doigt sur le problème de l'ambiguïté de la fonction ministérielle au cours des premières années de la Révolution. En effet, il s'agit de savoir quel est le rôle des ministres : soit, ce sont de simples agents placés à la tête de l'administration et chargés d'exécuter les décisions prises par les détenteurs des pouvoirs - c'est le cas en l'an II et durant le Directoire ; soit, ce sont les chefs de l'administration et les conseillers du pouvoir exécutif. A ce moment-là, ils participent directement à la prise de décision, et donc à l'exercice de la souveraineté, sans pour autant être des représentants.

13Or, les différents textes définissant et organisant le pouvoir exécutif et la pratique hésitent constamment entre ces deux voies.

14La constitution de 1791 reflète cet état de chose : si les ministres sont choisis, nommés et révoqués par le roi, aucun des actes de ce dernier n'est valable sans le contreseing ministériel ; autrement dit, le chef de l'Éxécutif ne peut rien sans l'accord de ses principaux agents.

15Il en va de même pour la sanction royale : la constitution prévoit que le roi doit exprimer son consentement ou son refus des actes législatifs. D'après ce texte, c'est une prérogative du roi. Dans le chapitre consacré à la sanction royale, il n'est question que du roi, non du pouvoir exécutif ou des ministres. Or, la loi du 27 avril 1791 sur l'organisation du Ministère stipule que le roi et les ministres composent un Conseil d'État, et que, entre autres fonctions :

  • 8 Collection des lois, t. 2, p. 410.

art. 16 : "Il sera traité dans ce Conseil, de l'exercice de la puissance royale, donnant son consentement, ou exprimant le refus suspensif sur les décrets du corps législatif, sans qu'à cet égard le contreseing de l'acte entraîne aucune responsabilité"8.

16Ainsi, cette loi transforme la sanction royale en une sanction conjointe des ministres et du roi. Outre leur contreseing, les ministres participent directement aux actes de gouvernement, sans pour autant en avoir la qualité. Ce ne sont pas des représentants, mais des agents chargés de l'application des décisions émanant de la représentation nationale. Pour Robespierre, que ces agents puissent participer et s'opposer aux actes de gouvernement semble être une violation de la souveraineté nationale.

17Cette ambiguïté de la fonction ministérielle n'est levée qu'à partir de la fin de l'été 1793, quand la Convention et le Comité de Salut public placent les ministres dans une stricte subordination et les cantonnent aux actes d'administration.

18La seconde grande critique de Robespierre concerne les rapports entre les ministres et l'Assemblée et la violation de la séparation des pouvoirs qui en découle. Cela repose sur l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, et sur l'idée que le pouvoir exécutif est un pouvoir potentiellement dangereux et corrupteur, de par son influence et l'attitude de ses membres.

19C'est pourquoi, il s'oppose à leur participation aux débats législatifs. Ce qui provoquerait une confusion des pouvoirs et un accroissement de leur influence.

20C'est pour la même raison qu'il propose un long délai entre la fin du mandat de député et l'attribution d'une place relevant du pouvoir exécutif ; et qu'il s'oppose à la nomination des ministres au sein de l'Assemblée.

21Toujours au nom de la séparation des pouvoirs, Robespierre s'oppose à ce que les fonctions des ministres soient définies par l'Assemblée, car :

  • 9 Œuvres complètes, t. 9.

"Si au contraire les ministres ne sont que les agents du roi, leurs fonctions doivent leur être distribuées par le roi"9.

22De même, au printemps 1791, il refuse, au nom de la séparation des pouvoirs, que le ministre de la justice se voie confier le pouvoir d'interpréter les lois et de censurer les juges.

23A partir de la fin 1792, Robespierre dénonce la collusion entre l'Éxécutif - les ministres - et une faction au sein de la Convention :

  • 10 Ibid., t. 8, p. 155.
  • 11 Ibid., t. 9, p. 156.
  • 12 Ibid., t. 9, p. 158.

"Pour les empêcher d'atteindre à la liberté, les pouvoirs doivent être divisés. Aujourd'hui, ils ne le sont que de nom ; et de fait, ils sont réunis entre les mains d'une trentaine d'intrigants"10.
"Il est un seul homme dans la Convention qui dirige le Ministère, et cet homme est tellement sacré qu'il est impossible à un membre de la Convention de l'attaquer, parce que cet homme a la majorité de la Convention pour lui"11.
"Nous avons six ministres et c'est un seul ministre qui dirige tout le Ministère et ce ministre est appuyé par la Convention où ses adhérents étouffent la voix de ceux qui voudraient parler contre lui"12.

24Ainsi dans les luttes politiques de la fin 1792 et début 1793, Robespierre dénonce la violation de la séparation des pouvoirs. La situation illustre les méfaits de l'influence des ministres quand ceux-ci sont trop liés au législatif. Toute opposition devient très difficile et les députés n'assument plus leur rôle :

  • 13 Ibid., t. 4, p. 13.
  • 14 Ibid., t. 4, p. 93.

"Des représentants qui ne s'appliquent point à faire des ministres et à régner en leur nom, mais qui les surveillent et les punissent sans partialité"13.
"Tout est perdu dès le moment où nos représentants, oubliant que leur devoir est de surveiller avec sévérité les démarches du pouvoir exécutif, s'identifieront avec lui, et ne s'occuperont plus qu'à exercer eux-mêmes son autorité sous le nom des ministres qu'ils auront faits"14.

25A partir de l'été 1793, les critiques robespierristes cessent. Il devient un défenseur des ministres face aux menaces qui pèsent sur eux. Ainsi, lors des débats sur le décret sur "le mode de gouvernement provisoire et révolutionnaire" de frimaire an II, Robespierre s'oppose à la proposition de Bourdon de supprimer les ministres :

  • 15 Ibid., t. 10, p. 226.

"Sous l'empire des rois, on se faisait applaudir en déclamant contre les ministres, et ces applaudissement étaient mérités. Sous le règne de la liberté, les ministres ne sont plus ce qu'ils étaient. Ils ne sont plus les agents d'un roi, mais les agents de la Convention, et les instruments dont le Comité de salut public peut se servir avec utilité…"15

26Ce changement d'attitude peut s'expliquer par l'évolution en cours des structures : les ministres tendent à être cantonnés dans l'administration, notamment par la création des commissions des subsistances, des armes et poudres, et par le développement des pouvoirs du Comité de Salut public.

27Après avoir vu les principales critiques de Robespierre sur la fonction ministérielle, je vais tenter de définir sa conception. Pour cela, je vais partir de ses critiques, des propositions qu'il fait et des textes constitutionnels élaborés par certains de ses proches.

28D'abord pour lui, l'équilibre des pouvoirs "ne peut être qu'une chimère ou un fléau", car l'éxécutif doit être subordonné au législatif, c'est à dire aux représentants du peuple. Il reprend l'idée d'une hiérarchisation des pouvoirs telle qu'elle est définie par différents penseurs politiques…

29De façon générale, il se montre favorable à une limitation des compétences de l'éxécutif, car :

  • 16 Ibid., t. 9, p. 511.

"Au reste, vous ne pouvez jamais empêcher que les dépositaires du pouvoir exécutif ne soient des magistrats très puissants ; ôtez leur donc toute autorité et toute influence étrangère à leurs fonctions"16.

30Nous retrouvons l'idée d'un pouvoir potentiellement dangereux pour la liberté et la méfiance qu'il suscite, que nous avons déjà vue plus haut.

31Il se prononce pour la constitution de départements ministériels le plus spécialisés possible. Il s'agit de distinguer le plus possible les différentes branches de l'administration, car l'un des grands défauts de l'organisation existante est la trop grande étendue des compétences des départements ministériels, c'est à dire leur polyvalence, qui nuit à leur efficacité et donne une trop grande influence à leurs dirigeants. Le département de l'Intérieur constitue l'exemple le plus flagrant de cette situation. Ses compétences couvrent tout ce qui concerne la culture, le social, l'administration, le maintien de l'ordre et l'activité économique.

32L'autre grande idée de Robespierre est d'accroître la responsabilité des fonctionnaires, afin de les placer sous une surveillance permanente. Pour cela, il propose la publicité de leur action et l'obligation de rendre compte de leur gestion à n'importe quel moment. Concrètement, cela signifie qu'ils doivent pouvoir rendre compte de leur gestion devant le Corps législatif et être révoqués par le peuple :

  • 17 Ibid., t. 9, p. 505.

"Je veux que tous les fonctionnaires, nommés par le peuple, puissent être révoqués par lui…
2° Il est naturel que le corps chargé de faire les lois, surveille ceux qui seront commis pour les faire exécuter. Les membres de l'agence exécutive seront donc tenus de rendre compte de leur gestion au Corps législatif. En cas de prévarication, il ne pourra pas les punir, parce qu'il ne faut pas lui laisser ce moyen de s'emparer de la puissance exécutive, mais il les accusera devant un tribunal populaire…"17

33Dans le domaine constitutionnel, Robespierre s'en est toujours tenu à la définition des principes. Il n'a jamais rédigé de projet constitutionnel. Cependant, ses principes se retrouvent dans certains textes élaborés par ses "amis" politiques.

34Le projet constitutionnel de Condorcet est à l'opposé des idées de Robespierre et de ses proches. Ce texte prévoit un pouvoir exécutif concentré entre les mains des chefs de l'administration, c'est-à-dire les ministres ; autonome par rapport au législatif, et dont les actes échappent, en grande partie, à la censure populaire.

35En réponse à ce projet, Saint-Just présente un texte où se retrouve les idées robespierristes. Il prévoit un Conseil exécutif composé d'un membre par département, ayant sous son autorité neuf ministres. Il est strictement subordonné au corps législatif. Les ministres ne sont que des agents, les chefs de l'administration, sans autorité personnelle.

36Dans ce texte, on retrouve la subordination de l'exécutif au législatif, la distinction entre actes de gouvernement et actes d'administration, des ministres cantonnés à l'administration, et une plus grande responsabilité des agents de l'exécutif.

37Au lendemain de l'insurrection du 31 mai - 2 juin 1793, le comité de constitution présente un nouveau projet. Il prévoit un Conseil exécutif de vingt quatre membres nommés par le corps législatif. Ce conseil est assisté par les "agents en chef de l'administration générale de la République". Ils sont nommés par lui et n'exercent aucune autorité personnelle.

38Ce texte est adopté par la Convention, le 24 juin 1793. Nous y retrouvons les principes du projet Saint-Just. Par rapport à ce dernier, la Constitution de l'an I diffère sur un certain nombre de points :

39- Le titre de ministre disparaît. Les membres du Conseil ne le sont point. La fonction ministérielle est exercée par les agents en chef de l'administration générale. Comme le dit Hérault de Séchelles, rapporteur du texte :

  • 18 A. P., t. 66, p. 259.

"Les ministres de l'exécution, nommés agents en chef… Le Conseil est un corps intermédiaire entre la représentation et les ministres…"18

40- L'organisation de l'administration est laissée hors de la constitution, puisque le nombre des chefs de l'administration n'est pas fixé. Ce qui permet de créer autant de départements que la spécialisation de leurs compétences pourrait nécessiter.

41Comme nous le savons, ce texte ne fut jamais appliqué. Mais il convient de nuancer ce constat entre l'été 1793 et le printemps 1794.

42A la fin de l'été 1793, l'organisation de l'exécutif est toujours celle adoptée à la suite des événements du 10 août 1792, où actes de gouvernement et actes d'administration ne sont pas distingués et sont confiés aux ministres. C'est cette organisation que reprend Condorcet dans son projet. Ce qui ne me semble pas étonnant, on se souvient qu'il fut membre de la commission qui proposa les décrets sur le pouvoir exécutif après la suspension du roi. Dans ce système, l'exécutif est confié à un nombre limité de ministres réunis au sein d'un conseil.

43Au printemps 1794, le situation est tout autre. Un comité législatif - le Comité de Salut public - s'occupe des actes de gouvernement, tandis que les ministres sont de plus en plus cantonnés dans les actes d'administration. Cela se reflète dans la composition du Conseil exécutif provisoire, auquel, les responsables des commissions créées au cours de l'an II doivent participer - ce qu'ils ne feront jamais en violation de la loi. Autrement dit, le Conseil se transforme progressivement en un conseil des chefs de l'administration de la République.

44Ainsi, entre ces deux dates, les ministres tendent à n'être que les chefs de l'administration, les départements ministériels tendent à se spécialiser, et à défaut de pouvoir créer de nouveaux départements ministériels, on démantèle les départements existants au profit de nouvelles structures : les commissions et les agences.

45Cette évolution me semble constituer une ébauche de mise en œuvre des principes de Robespierre et que l'on retrouve dans la Constitution de l'an I et dans celle de l'an III. L'ambiguïté de la fonction ministérielle, héritage de l'Ancien Régime, est résolue, en distinguant actes de gouvernement relevant de l'exercice de la souveraineté, et actes d'administration, et en cantonnant les ministres, simples chefs de l'administration, aux derniers.

Notes

1 Sur les institutions, voir: J. BARBEY, Être roi, Paris, 1992, 568 p.; R. MOUSNIER, Les institutions de la France sous la monarchie absolue, Paris, 1992, t. II, 670, p. 2.

2 Œuvres complètes, t. 6, p. 88.

3 Ibid., t. 7, p. 524.

4 Ibid., t. 6, p. 92.

5 Ibid., t. 6, p. 89.

6 Ibid., t. 6, p. 92.

7 Ibid., t. 6, p. 292.

8 Collection des lois, t. 2, p. 410.

9 Œuvres complètes, t. 9.

10 Ibid., t. 8, p. 155.

11 Ibid., t. 9, p. 156.

12 Ibid., t. 9, p. 158.

13 Ibid., t. 4, p. 13.

14 Ibid., t. 4, p. 93.

15 Ibid., t. 10, p. 226.

16 Ibid., t. 9, p. 511.

17 Ibid., t. 9, p. 505.

18 A. P., t. 66, p. 259.

Auteur

Paris I

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 1994

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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