Le concept de participation ministérielle à l'époque du Ministère Roland, Dumouriez et l'opposition de Robespierre
p. 167-174
Texte intégral
1Devant l'échec des Feuillants et sa volonté bien arrêtée de ne point avoir recours à La Fayette qu'il détestait et en qui il voyait un dangereux "maire du palais" possible, Louis XVI se résolut à intégrer les Girondins dans la "majorité gouvernementale", partant du double principe qu'ils prendraient la responsabilité d'une déclaration de guerre que l'on souhaitait aux Tuileries et que leurs sentiments révolutionnaires seraient affadis par leur participation au pouvoir : "Un ministre jacobin n'est pas un jacobin ministre".
2Aussi, le 25 mars 1792, fit-il appel à Dumouriez, indiscutablement officier de valeur, mais aventurier comme l'avenir devait le montrer. Celui-ci désigna Roland et Clavière (21 mars), puis Duranthon (24 mars) et Servan (4 mai). Contrairement à ce qui a souvent été affirmé, ce n'étaient pas là des responsabilités secondaires : un parti qui tenait en mains les Finances (Clavière), l'Intérieur (Roland), la Guerre (Dumouriez, puis Servan), la Justice (le "bonhomme" Duranthon, procureur général syndic de la Gironde) ne devait pas jouer un rôle subalterne dans la vie politique. Ajoutons que des "seconds plans" connus pour leur fidélité au groupe brissotin et à Danton sont recrutés dans les cabinets ministériels : Noël, Lebrun-Tondu, Bonnecarrère, puis Lanthenas exercent une influence importante.
3La difficulté essentielle venait de la Constitution de 1791. Pour écarter Mirabeau de fonctions ministérielles qu'il guignait, la Constituante avait interdit aux députés de devenir ministres (novembre 89), ce qui excluait de fait le régime parlementaire. Le 5 avril, les députés décrétèrent que l'interdiction s'étendait jusqu'à quatre ans après la fin de la législature. La Constitution de 1791 (titre III, chapitre II, section IV, "Des ministres"), précise dans son article Ier : "Au Roi seul appartient le choix et la révocation des ministres" ; article II : "Les législateurs ne peuvent être promus au ministère, ni recevoir aucune place du pouvoir exécutif pendant ses fonctions, plus deux ans" ; l'article III parle du serment civique, l'article IV de l'obligation du Contre-Seing, l'article V de la responsabilité pénale, l'article VI oblige les ministres à rendre compte de leurs dépenses, l'article IX, affirme "qu'ils peuvent être poursuivis en Haute Cour en matière de criminelle" après décret du Corps législatif… Par ailleurs, l'article III du chapitre III sur les rapports entre législatif et exécutif précise (article X) "que les ministres ont entrée à l'Assemblée nationale, qu'ils y seront entendus, soit sur réquisition de l'Assemblée, soit sur leur demande".
4Jusqu'en 1791, l'interdiction de devenir ministre pour un député n'est pas évidente : il est admis que les ministres sont "gens du Roi" et non émissaires de l'Assemblée. Pendant l'élaboration de la Constitution (de 1791), les deux parties cherchèrent à éviter tout conflit : dès le 4 août 1789, le souverain désigne de nouveaux ministres, et le constituant "patriote" du Quercy, l'avocat Poncet-Delpech, constate : "M. le Président (Le Chapelier) a fait lecture d'une lettre du Roi par laquelle Sa Majesté annonce à l'Assemblée que la bonne harmonie qui règne entre lui et la Nation l'a déterminé à faire choix de ses ministres parmi les membres de l'Assemblée". Il constate que "tous ces Messieurs ont été des premiers à se réunir à l'Assemblée nationale". L'Assemblée envoie une députation au Roi pour le féliciter, et, dès le 7 juin, un des nouveaux promus, Champion de Cicé, archevêque de Bordeaux, se présente devant l'Assemblée pour dresser, en compagnie de Necker, un bilan financier. Il s'agissait, en plus de Champion, devenu garde des Sceaux, de La Tour du Pin (guerre) - Pompignan, archevêque de Vienne (bénéfices) - et du prince de Bauveau (accès au Conseil) qui lui, n'était pas député.
5Jusqu'en 1791, l'interdiction du cumul n'est pas évidente… Cependant, le 7 novembre 1789, l'Assemblée vote un décret "d'incompatibilité", mais ce décret est trop nettement dirigé contre Mirabeau pour que la décision apparaisse définitive. Au deuxième semestre de 1790 éclate une crise politique, résultat indirect de l'affaire de Nancy. Champion, La Tour du Pin et Saint-Priest (Affaires étrangères) sont attaqués. Le 19 octobre, au nom des comités diplomatique, colonial, maritime et militaire, Menou demande le départ des ministres. Cazalès, combat cette proposition, au nom de la prérogative royale, et elle est repoussée. Mais le 10 novembre, les sections parisiennes, qui ont Danton comme porte-parole, demandent à leur tour le départ des ministres et le Roi y consent. "(Louis XVI), écrit Mathiez, a le sentiment que la Constitution qui lui donne le droit de choisir ses ministres a été bafouée. Il ne pardonne pas à La Fayette son attitude ambiguë dans la crise. Il passe décidément à la contre-révolution… Il n'accepte qu'à contre-cœur des mains de La Fayette les nouveaux ministres qui lui sont imposés". D'autant que ces nouveaux ministres, par ailleurs incontestables royalistes, appartiennent à des coteries différentes : le garde des Sceaux, Duport-Dutertre, est l'homme des Lameth, Portail, celui du Comité militaire de l'Assemblée, Saint-Priest est impopulaire et Lessart pusillanime. Notons tout de suite que la même situation se reproduira en mars 1792, quand la pression jacobine, parlementaire et extra-parlementaire contraindra Louis XVI à prendre des ministres girondins.
6Badinter note que ces crises marquent l'acheminement vers un régime parlementaire. Il y a un contraste entre ce qu'exprime Condorcet au début de 1792, qui pose en principe que les ministres doivent avoir la confiance de la Nation, et que l'Assemblée peut les censurer et Louis XVI jugeant ainsi la crise :
"J'avais choisi pour mes premiers agents des hommes que l'opinion publique et l'honnêteté de leurs principes rendaient recommandables. Ils ont quitté le ministère. J'ai cru alors devoir les remplacer par d'autres, accrédités par leurs opinions populaires".
7Quel est le rôle de Robespierre dans ces débats ? Rappelons qu'il est député à la Constituante, qu'après la dissolution de l'Assemblée, fin septembre 1791, il part en Artois, revient à Paris en décembre où il a, à sa disposition, la tribune du Club des Jacobins ; il est élu au poste d'accusateur public près du tribunal criminel de Paris et en démissionne le 14 février. A partir de fin novembre 1791, il prend partie contre la guerre voulue par à peu près tout le monde politique, à des fins évidemment différentes. Au 10 août, il est membre de la "Commune insurrectionnelle", et, le 6 septembre, il est élu premier député de Paris à la Convention.
8À la Constituante, mais surtout dans les derniers temps, Robespierre est intervenu maintes fois dans les débats, mais son opinion a souvent été minoritaire. Dès le 11 mars 1791, il propose à la Société des Jacobins que les ministres soient élus, car, s'ils sont nommés par le roi, ils n'ont plus de responsabilité devant la Nation, ils ne doivent de compte qu'au souverain. Le 6 avril, à l'Assemblée, appuyé par Prieur (de la Marne), il demande que le corps législatif puisse "déclarer au roi que ses ministres ont perdu la confiance de la Nation"… Le 7 avril, il intervient contre Barnave qui propose que le décret du 7 novembre 1789 contre Mirabeau soit aboli, il obtient satisfaction et il propose un délai de quatre ans entre la fin d'une session parlementaire et la possibilité d'accès à un ex-député au ministère.
9Sur d'autres plans, Robespierre intervient sur la prescription en matière de responsabilité ministérielle (8 avril), sur les pouvoirs des ministres, sur l'importance de leurs traitements, la titulature des ambassadeurs qui doivent représenter, non le souverain, mais "la Nation", l'extension des pouvoirs des ministres de la guerre et de la justice (10 avril à l'Assemblée, 13 aux Jacobins). De cette multitude d'interventions, il faut retenir l'incurable méfiance qui ne le quittera jamais à l'égard du pouvoir exécutif. Et ce, jusqu'au 8 thermidor an II inclus.
10On comprend que, sous la Législative, devenu simple citoyen, Robespierre ait conservé cette attitude. Elle apparaît dès le début de la session et s'accentue avec l'arrivée des "ministres patriotes" et la déclaration de guerre, puis avec les premières défaites.
11Aulard et Jaurès ont montré que les Jacobins n'avaient pas été hostiles a priori à la participation ministérielle. Dès lors, le débat Brissot-Robespierre est engagé et prouve que Maximilien n'est pas totalement le maître aux Jacobins. Jaurès a noté qu'il ne pouvait y avoir d'objections de principe à la participation. Les Jacobins, "amis de la Constitution", ne pouvaient reprocher au roi d'appliquer cette constitution. Mais, jusqu'alors, les ministres sont des interprètes du monarque et ne peuvent jouer aucun rôle dans les actes dépendant de la prérogative, et notamment le veto. On ne peut leur reprocher de le "transmettre" et leur responsabilité n'intervient pas dans ce domaine.
12Mais les choses changent avec l'arrivée des ministres girondins. "Ils ne peuvent pas, écrit toujours Jaurès, à l'égard de la prérogative royale, jouer le rôle passif de leurs prédécesseurs". "Cohabitation" impossible, débat constitutionnel rendu difficile par suite des contradictions de la Constitution. Le ministère girondin prétend obliger le roi à marcher dans le sens de la Révolution. Si le souverain les appuie, il désavoue ses partisans, s'il les combat ou les chasse (ce qui va arriver en juin), il fait éclater l'incompatibilité de la monarchie et de la Révolution. D'où l'efficacité révolutionnaire du ministère girondin que Robespierre ne peut pas (ou ne veut pas) voir.
13A l'inverse, cette même Constitution lie, au moins partiellement, les mains des Girondins et l'extrême gauche n'a pas tout à fait tort de lui reprocher une certaine inefficacité. Robespierre, tant au Club que dans son journal Le Défenseur de la Constitution, ne cesse de se plaindre de ce que les cadres militaires n'aient pas été épurés (27 avril). Les Girondins étaient hésitants à l'idée de se séparer de compétences militaires reconnues et d'ailleurs réelles dans le cas de La Fayette, ainsi que l'a montré Chuquet. L'heure de Carnot n'était pas arrivée.
"La Gironde, quoiqu'elle occupa le ministère, n'était ni assez forte, ni assez audacieuse pour renouveler le haut personnel militaire et notamment les officiers nommés par Narbonne… Et, à vrai dire, à ce moment, le pays n'a pas eu confiance en ces noms nouveaux. Les événements militaires, encore médiocres et incertains, ne suscitaient pas de jeunes chefs" (Jaurès).
14C'est le même problème qu'il se pose lorsque, dans le Défenseur no 3, Robespierre accuse Roland et Duranthon d'avoir approuvé, ou, en tous cas, de ne pas avoir désapprouvé le veto royal sur le décret concernant les prêtres réfractaires, accusation d'ailleurs parfaitement injuste, au moins si l'on ne voulait pas, dès le printemps, créer une crise constitutionnelle. Il y a, dans l'attitude de Robespierre à l'égard des "ministres patriotes" une certaine dose d'irresponsabilité.
15Le problème de la responsabilité des ministres se posa très vite. Il était difficile de mettre en doute leurs capacités. Les leaders du groupe, Brissot, Vergniaud, Condorcet ne pouvant être ministres, les têtes pensantes du groupe et leur allié d'un moment, Dumouriez, devaient éviter de désigner des "seconds couteaux" qui feraient rire tout le monde. A cet égard, le choix fut bon : Clavière, Genevois, avait une réputation de financier, et, à l'annonce de sa nomination, la Bourse monta et l'assignat se raffermit. Le "bonhomme" Duranthon était un juriste estimé. Roland, qui avait été inspecteur des manufactures, était réputé comme économiste et s'avéra un excellent administrateur. Quant à Servan, il avait écrit en 1780 Le Soldat Citoyen, il devait être un honorable chef de l'armée des Pyrénées. Tout ceci, par temps calme, eût constitué une bonne équipe.
16Le Club était divisé et le montra vite : ce fut d'abord la célèbre séance du 19 mars. Dumouriez se rendit rue Saint-Honoré, coiffa le bonnet rouge, donna l'accolade à Maximilien, lequel, méfiant, lui répondit qu'il n'avait rien a priori contre un ou plusieurs ministres (phrase qu'il prononcera souvent), mais que, pour juger, il attendait les actes.
17La séance du 21 mars est intéressante :
"M. Legendre prétend que tout ministre choisi parmi les Jacobins cesse par là même d'être jacobin. M. Réal proteste contre cette idée du préopinant qu'on ne peut pas être à la fois ministre et honnête homme, bien qu'il reconnaisse combien cela est difficile. M. Legendre vient démontrer que l'opinion d'un jacobin se transforme nécessairement par son passage au ministère".
18On ne conclut pas (il aurait alors fallu exclure ou suspendre les ministres) et on passe à l'ordre du jour.
19La séance du 30 mars témoigne d'une hésitation : Merlin parle de la négligence des ministres "à faire exécuter les décrets de l'Assemblée nationale". Ce genre de questions a un aspect très moderne : c'est la conception contemporaine des relations entre un ministère et un parti de gouvernement. Mais Camille Desmoulins fait éluder, d'une manière dangereuse, en rappelant que la Société avait arrêté "qu'elle ne correspondrait jamais avec un ministre". Position pure et dure, mais parfaitement inefficace, puisqu'elle interdisait tout contact entre le "parti" majoritaire et ses représentants à l'exécutif.
20Début avril, s'ouvre un autre débat à propos de Clavière. Le banquier avait été élu député suppléant de Paris à la Législative, mais par suite de morts et de démissions, le moment était venu pour lui de prendre une place à l'Assemblée. Et, au grand scandale des "purs", il préféra demeurer ministre, choix qu'il explique ainsi : "Il aurait préféré être représentant du peuple, mais juge plus utile au bien public de rester ministre". Un patriote de plus à l'Assemblée nationale n'augmenterait pas sa force, et, dans le ministère, au contraire, un homme dévoué à la Constitution peut, en aidant les opérations de l'Assemblée, être infiniment utile à la chose publique. Cette opinion souleva des mouvements divers, mais le problème se reposera en septembre à propos de Roland et de Danton qui prendront des options différentes.
21En fait, jusqu'à l'annonce des défaites, Robespierre intervient peu sur ce terrain qu'il devait juger peu sûr, tant le débat aux Jacobins avec Brissot et Guadet l'occupe. Fin mai, la Société débat sur les causes des premiers échecs. Dubois-Crancé, le spécialiste jacobin des problèmes militaires, a accusé la Cour et blanchi les ministres ; Robespierre, le 31 mai, ajoute : "Nous n'avons qu'une chose à craindre, c'est le despotisme militaire. C'est aux ministres à nous rassurer".
22Le 27 avril, dans le no 1 du Défenseur de la Constitution, Maximilien s'était placé sur un plan plus général et devait conserver cette attitude jusqu'au "renvoi des ministres patriotes" :
"Je n'ai pas encore dit un seul mot contre le nouveau ministère, il en est même parmi eux quelques-uns que je préférerai, quant à présent, à tout autre et que je pourrai défendre à l'occasion".
23Le no 3 du même journal est moins favorable aux ministres : après des attaques contre Brissot et Condorcet (les secondes sont parfois pénibles à lire), il revient sur la question des ministres :
"Vous avez chassé quelques ministres, mais vous les avez remplacés par vos amis, vous avez confié à l'un le Trésor public, à l'autre le département de l'Intérieur à un troisième, celui de la Justice. Il faut convenir que votre patriotisme n'est pas resté sans consolation, vous avez beaucoup vanté ces choix et sans doute vous avez vos raisons. Mon intention n'est pas de décrier ces choix en eux-mêmes. J'ai déjà déclaré que j'aimais ces ministres tout autant que beaucoup d'autres"…
24Ce qui ne l'empêche pas d'attaquer Duranthon pour le retard qu'il avait pris à faire libérer le "trio cordelier" Basire, Chabot et Merlin, inculpés par le juge de paix Larivière, que l'Assemblée désavoua. Parallèlement, il accuse Roland d'avoir semblé donner son accord au veto émis par le roi à propos des prêtres réfractaires, accusations par ailleurs peu solides.
25Plus sérieuse est la critique faite par Robespierre du "spoil System" adopté par Brissot et ses amis :
"N'est-ce pas (la loi) violée que de rechercher pour ses amis ce qu'elle ne permet pas d'accepter pour soi-même et de franchir ainsi la barrière sacrée que son ambition ne peut briser… Tout est perdu dès le moment que nos représentants, oubliant que leur devoir est de surveiller avec sévérité les démarches du pouvoir exécutif, s'identifieront avec lui et ne s'occuperont qu'à exercer eux-mêmes son autorité au nom des ministres qu'ils auront faits".
26Il semble que, pour Robespierre, la fonction ministérielle soit purement tribunicienne. Mais, en même temps et contradictoirement, il reprochait aux mêmes ministres de ne pas suffisamment épurer le personnel administratif et surtout militaire, ce qui était vrai, au moins dans le second cas, mais parfaitement contradictoire avec l'accusation portée contre le système des nominations animé par les brissotins.
27En même temps, Robespierre accuse les ministres d'être protégés par des personnages "influents", fait allusion à Narbonne ou à La Fayette avec qui les ministres girondins n'avaient pas, pour l'heure, de raison profonde de litiges (il en auront par contre en juin), puisqu'ils menaient sensiblement, en apparence du moins, la même politique extérieure. S'ajoutent des allusions perfides à un "triumvirat féminin", à des "dédales d'intrigues", à des "alliances avec des ennemis de la Liberté".
28Début juin, la rupture est plus nette à propos du "camp de 20 000 hommes sous les murs de Paris". Robespierre le croit dangereux et inutile. Tantôt il pense que la Garde nationale offre un rempart suffisant :
"La réputation de civisme de celui qui la préside (Pétion) aurait pu en imposer, si je ne pensais que le patriotisme même peut se tromper. J'ai cru que le ministre était trompé".
29Tantôt il propose que la garde de l'Assemblée et des institutions soit confiée à des unités formées de soldats renvoyés de leur régiment pour cause de "patriotisme", proposition saugrenue qui ne fut même pas retenue aux Jacobins.
30Sur cette question, Maximilien est isolé aux Jacobins. Lorsqu'on débat, seul Tallien l'approuve. Carra, Lasource, "Saint-André", Fabre d'Églantine trouvent ses craintes exagérées et pensent que l'état d'esprit de la Garde nationale, feuillantine et fayettiste, est plus inquiétante que celle des "frères des départements". Danton et Sillery (porte-parole d'Orléans) rejoignent la majorité du Club. Et le veto opposé par le roi (15 juin) laissa Robespierre pantois et pris à contre-pied.
31Le 10 juin, Roland mit en demeure le souverain, en termes à peine polis, de donner sa sanction aux décrets en faisant craindre une explosion terrible, car ce refus montrerait que le souverain était de connivence avec la contre-révolution et l'étranger. Or, le roi se sentait appuyé par Dumouriez qui avait pris l'initiative de la formation du camp et par La Fayette, dont la clientèle de gardes nationaux parisiens considérait que cette initiative était une injure à leur patriotisme. Aussi décida-t-il le renvoi des trois "ministres patriotes". On conserva Duranthon et le ministre de la Marine, le médiocre Lacoste, tandis que l'ingénieur cherbourgeois Mourgues devenait ministre de l'Intérieur. Quatre jours après, à la suite du départ de Dumouriez, Duport et les Lameth désignèrent un ministère feuillant sans grand relief avec Lijard à la Guerre, Chambonas aux Affaires étrangères, Beaulieu aux Finances, Terrier de Monciel à l'Intérieur.
32A la Société populaire, le débat fut très animé le 13 juin : Robespierre et Delacroix soutinrent que le renvoi des ministres était un événement secondaire. Ce n'était ni l'opinion de Chabot, ni celle de Sillery. "Saint-André" (le futur membre du Comité de Salut public, alors député "extraordinaire" de la ville de Montauban), affirma que les patriotes devaient soutenir l'Assemblée nationale "de la force de l'opinion publique". Il fut approuvé par Lasource. La lettre de Roland au roi est lue et reçue avec enthousiasme : "On invite les sociétés affiliées à la faire circuler". Mais la seule réalisation de la majorité des Jacobins fut l'inutile manifestation du 20 juin devant laquelle le Roi refusa de s'incliner.
33Sur quels éléments s'appuyait Maximilien pour minimiser le 10 juin et ses conséquences immédiates ? Encore une fois, il l'explique dans Le Défenseur :
"Le renvoi des ministres lui (au Club) communiqua un grand mouvement : il fut présenté comme une calamité publique et comme une preuve nouvelle de la malveillance des ennemis de la Liberté. Plusieurs membres, au nombre desquels étaient quelques députés à l'Assemblée nationale ouvrirent des avis pleins de chaleur".
34Il ajoute que des orateurs ont parlé de la "Patrie en danger", mais, en fait, ce danger était antérieur au 10 juin 1792.
"Est-ce que de tous les événements qui peuvent intéresser le salut public, le renvoi de MM. Clavière, Roland et Servan est le plus digne d'exciter l'intérêt des citoyens ? Je crois, au contraire, que le salut public n'est attaché à la tête d'aucun ministre, mais au maintien des principes…
Il vaut mieux que les représentants de la Nation surveillent les ministres que de les nommer. L'avantage de les nommer ralentit la surveillance…"
35Et Robespierre rappelle justement que, dans tout le cours de sa carrière politique, il s'est appuyé sur ces principes. Auxquels il renoncera évidemment à l'époque du Grand Comité.
36La manifestation du 20 juin n'aboutit pas au "rappel" bien que ce fut le "slogan" des manifestants qui sera repris le 14 juillet. Le 20, Robespierre et ses amis, la plupart des futurs montagnards, Danton et Marat en tête, ne s'associèrent pas à la manifestation, ce qui valut à Danton de n'être pas suspendu par le Département comme Pétion et Manuel. On peut, par contre, noter la présence des futurs "hébertistes" ainsi que des agitateurs professionnels, Legendre et Santerre en tête. En fait, le résultat du 10 juin n'est pas clair. Les Girondins vont manœuvrer fort adroitement pour négocier avec le souverain leur rappel. Il n'y a pas de solution immédiate sur le plan constitutionnel et l'Assemblée se refuse même à mettre La Fayette, lui-même impuissant, en accusation. Quant à la Société des Jacobins, elle tergiverse, constatant entre autres choses qu'il était difficile aux "Amis de la Constitution" de proposer une insurrection contre cette même constitution.
37La solution était extra-parlementaire. Elle vint à la fois, invitus de Brunswick et de son Manifeste, connu le 28 juillet, des divisions créées dans le parti feuillant à la suite du départ, le 10 juillet, des ministres nommés le mois précédent et remplacés par une équipe médiocre (Dubouchage, Dajoly, Bigot de Sainte-Croix, Le Roux de la Ville, d'Abancourt, Champion de Villeneuve), et, en face, de l'entente entre la majorité des sections parisiennes et les fédérés bretons et marseillais. Il est difficile de connaître le rôle exact des ténors du mouvement révolutionnaire. Mathiez attribue (évidemment) un rôle capital à Robespierre. Le rôle de Danton a peut-être été important, sans quoi, sa nomination comme ministre ne se comprendrait pas.
38Il n'empêche qu'un des premiers soins de la Législative, lorsqu'elle décida d'élire les ministres qui devaient former un "Conseil éxécutif", fut de réintégrer dans leur charge les trois "ministres patriotes", à la grande satisfaction des Jacobins :
"On annonce que l'Assemblée nationale vient rendre aux 83 départements les trois ministres, qui, en emportant les regrets de la Nation, avaient encouru la disgrâce de Louis XVI".
39Ce qui témoigne du fait que la rupture n'était pas absolument complète.
Bibliographie
BIBLIOGRAPHIE SUCCINCTE
En plus des histoires classiques de la Révolution, nous avons eu surtout recours aux publications de textes de Robespierre : J. POPEREN, 1957, rééd. 1979 et C. MAZAURIC, 1989.
S'ajoutent la publication d'A. AULARD, La Société des Jacobins, t. III et IV, Paris, 1892, et M. ROBESPIERRE, Œuvres complètes, 10 vol., t. 4, Le défenseur de la Constitution, Nancy, 1939. t. 7, Discours. Deuxième partie, Paris, 1950.
Auteur
Dijon
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