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La politique sociale du général de Gaulle

 | 
Robert Vandenbussche
, 
Jean-François Sirinelli
, 
Marc Sadoun

Paul Bacon

Alain-René Michel

Texte intégral

1Ministre du Travail et de la Sécurité Sociale de juin 1958 à mai 1962, Paul Bacon participe aux gouvernements successifs du général de Gaulle, de Michel Debré et de Georges Pompidou en tant que membre du Mouvement Républicain Populaire. C’est à ce titre qu’il quitte, d’ailleurs à regret, le gouvernement de Georges Pompidou en 1962, quand son parti décide de se désolidariser de la majorité sur la question européenne. Il n’est bien entendu pas dans notre objet de présenter ici la totalité de l’œuvre sociale des gouvernements gaullistes durant les quatre années de présence de Paul Bacon à son ministère, mais plutôt de porter notre attention sur les problèmes que pose précisément la présence de ce ministre non gaulliste à ce poste, tandis que ses collègues M.R.P. changent de ministère d’un gouvernement à l’autre.

2Sans doute la présence de Paul Bacon au Travail, comme celle des autres ministres M.R.P., peut-elle apparaître comme le résultat d’un savant dosage politique reflétant la composition de la majorité. Mais sa permanence à ce poste, de 1958 à 1962, ne semble-t-elle pas indiquer que Paul Bacon est également là pour d’autres raisons, et qu’en particulier il aurait été choisi pour accomplir une certaine politique sociale ? En réalité, cet homme discret, ce ministre peu cité dans l’historiographie de la Ve République, est loin d’être un homme neuf dans le domaine social : il fut l’un des plus importants ministres du Travail de la IVe République. Dans un premier temps, il importe donc de présenter Paul Bacon et la politique sociale qu’il a incarnée avant 1958.

3Se pose aussi le problème du degré d’autonomie d’un ministre M.R.P. au sein d’un cabinet gaulliste, particulièrement en matière sociale. Sous cet angle, nous pouvons aborder la question de la parenté et des différences entre les conceptions sociales du Général et de son équipe gaulliste d’une part, et celles du M.R.P. représenté par Paul Bacon d’autre part. Par conséquent, la politique sociale de la Ve, de 1958 à 1962, relève-t-elle de la tradition M.R.P. ou du Gaullisme - à moins qu’il y ait eu compromis ?

4Enfin, le choix de cet ancien ministre du Travail de la IVe République par le général de Gaulle pose le problème de la nature de la politique sociale de la Ve par rapport au régime précédent. Y a-t-il eu sur le plan institutionnel, ou en d’autres domaines, une réelle rupture, ou bien la présence de Paul Bacon est-elle le signe d’une remarquable continuité ?

1. Qui est Paul Bacon ?

  • 1 Cf. Joseph Debes et Emile Poulat, L’Appel de la J.O.C., Les éditions du Cerf, Paris, 1986, pp. 40 (...)
  • 2 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon, 11.09.1989.

5Paul Bacon est né le 1er novembre 1907. Dessinateur d’ameublement dès 1924 à Jurançon, près de Pau, il est à la fois secrétaire de l’Union diocésaine d’A.C.J.F. du Béarn, sous la présidence d’Edmond Michelet, et secrétaire-adjoint de l’Union locale interprofessionnelle des syndicats chrétiens. Après son arrivée à Paris, en 1926, il est bientôt l’un des premiers dirigeants de la J.O.C. tout en étant membre de la C.F.T.C.1. En 1942, il fonde le Centre Ouvrier d’Etudes et d’information afin de lutter contre la propagande de Vichy, en particulier concernant la Charte du Travail, et pour combler le vide creusé par la dissolution de la C.F.T.C. et la disparition de l’Ecole Normale Ouvrière qu’avait fondée Paul Vignaux. Ce centre s’adresse aux militants de la J.O.C., de la L.O.C., du M.P.F. et de la C.F.T.C. Son action de résistant durant la guerre ne s’arrête pas là, puisqu’il participe à la diffusion de Témoignage Chrétien au sein de l’équipe de Vanhove et entre directement, en janvier 1943, dans l’équipe de Georges Bidault, où il retrouve André Colin, Letourneau et Simonnet. Il est ainsi l’un des fondateurs du Mouvement Républicain Populaire, et en octobre 1944 il siège à l’Assemblée Consultative Nationale de Paris2.

  • 3 Cf. Robert Buron, Carnets politiques de la Guerre d’Algérie, Plon, Paris, 1965, p. 38.
  • 4 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.
  • 5 Id.
  • 6 Cf. témoignage de Paul Bacon, 21.04.1989.
  • 7 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

6Militant du catholicisme social, ancien syndicaliste, dirigeant pendant la guerre d’organisations clandestines proches de la C.F.T.C. et du M.P.F., Paul Bacon incarne « l’aile gauche du M.R.P. »3. C’est lui, en effet, qui crée dès 1944 et anime, au sein du mouvement, les Equipes Ouvrières. Il a insisté pour que celles-ci aient une existence statutaire, ce que confirme le Congrès National du M.R.P. du 25 novembre 1944. Elles sont chargées de « rassembler, parmi les adhérents du M.R.P., ceux qui appartiennent d’autre part au syndicalisme, aux coopératives ouvrières, à la Mutualité, aux associations familiales, populaires, etc... »4. Ces équipes disposent d’un secrétariat central qui assure les relations entre le M.R.P. et les organisations ouvrières, et qui collabore régulièrement à la section économique du Bureau d’études du mouvement. Elles sont « automatiquement et statutairement représentées dans toutes les instances du mouvement, de la section locale au Comité directeur »5 et possèdent leur organe propre : Notre Action. Une telle mise en place des Equipes Ouvrières au sein du mouvement correspond au souci de Paul Bacon de voir représentés les différents milieux dans le nouveau parti, à l’instar de ce qu’est alors l’A.C.J.F. depuis la spécialisation. Les correspondants du Centre Ouvrier d’Etude et d’information vont alors servir de base à la constitution de ces Equipes6. Notons que ces dernières ne sont pas composées seulement de militants de la C.F.T.C. ; on y trouve des syndicalistes de F.O., voire « des travailleurs qui, par tradition de métier, prenaient occasionnellement un timbre C.G.T. »7. Et cela permit en particulier à Paul Bacon d’avoir des contacts avec différents milieux syndicalistes, contacts favorisés aussi par sa participation à la Résistance et par ses engagements d’avant-guerre, puisqu’il contribue dès 1928 au lancement de caisses d’assurances et d’allocations familiales, ou participe à la création de services de solidarité.

  • 8 Paul Bacon, La réforme de l’entreprise capitaliste, Société d’éditions républicaines populaires, P (...)

7Paul Bacon joue donc un rôle éminent dans l’élaboration de la doctrine sociale de son parti. Il est ainsi l’auteur des principaux rapports concernant les questions sociales lors des congrès du M.R.P. — c’est du moins le cas en 1947, en 1949 et encore en 1957. Dans les deux premiers rapports, alors qu’il n’exerce encore aucune responsabilité ministérielle, Paul Bacon définit les grands axes de ce que doit être la politique sociale du M.R.P.. Au congrès de mars 1947, il expose ce que doit être « la réforme de l’entreprise capitaliste », rejetant à la fois la dictature d’Etat et le libéralisme, affirmant la primauté du Travail sur le Capital en « rendant l’entreprise à la société des Travailleurs ». Il propose un contrat entre les travailleurs et ceux qui apportent les capitaux dont il précise ainsi le contenu : « Tous les fruits de l’entreprise appartiendraient à ses membres. Ils leur seraient répartis individuellement ou constitueraient un actif commun mis à la disposition de l’entreprise elle-même... Les règles intérieures de l’entreprise feraient l’objet d’un pacte social »8. Pour Paul Bacon, « les membres de l’entreprise » regroupent tous les travailleurs intellectuels et manuels qui doivent participer chacun à la désignation des responsables de la gestion. Toutefois, les droits du ou des fondateurs doivent être garantis. Par contre, ceux qui apportent les capitaux ne peuvent en aucune manière exercer une quelconque autorité au sein de l’entreprise ; un contrat entre celle-ci et le capital doit simplement définir les conditions de rémunération de ce dernier.

  • 9 Projet de loi no 96, Assemblée Nationale, 12.12.1946.
  • 10 Rapport dactylographié sur la Politique économique et sociale, Ve Congrès du M.R.P., Strasbourg, 2 (...)

8A la fin de son rapport, il reproduit le projet de loi qu’il avait déposé le 12 décembre 1946 tendant à la création de Sociétés de travail et d’épargne qui viendraient prendre place à côté de la Société anonyme. Ce projet est un peu différent de ce qu’il propose en 1947 ; ici, la Société est gérée en commun par des associés travailleurs et les associés actionnaires qui représentent le Capital, les bénéfices étant répartis entre les deux groupes d’associés9. Au congrès de Strasbourg de mai 1949, Paul Bacon constate amèrement que la démocratie sociale n’a guère progressé, rappelant que l’espoir de la Libération était justement celui d’un pouvoir économique pleinement et largement exercé par les travailleurs. Or, remarque-t-il, « il n’apparaît pas qu’on l’ait compris... On cantonne l’action ouvrière sur le secteur social en essayant d’ailleurs de pratiquer un paternalisme professionnel à longue portée. On refuse de la traiter comme une force économique autonome, capable de détermination et d’initiative. En 1949, les Producteurs, ce sont encore les industriels. Les ouvriers, même organisés en syndicats, ne constituent que la main-d’œuvre. Aussi longtemps qu’une intégration des forces ouvrières dans le système des forces économiques déjà articulées n’aura pas été réalisée, le progrès économique lui-même sera compromis. Intégration difficile... sans doute ! Le retour aux Conventions collectives devrait permettre d’amorcer cette nécessaire participation ouvrière. Accorder aux travailleurs l'exercice d’un pouvoir économique réel, c’est cela construire la démocratie nouvelle, et c’est cela adapter les structures. A moins que l’on ne croit possible de conduire l’économie — et donc l’histoire — sans tenir compte du poids considérable du monde ouvrier. »10 Or voici qu’au lendemain de ce congrès, après avoir été nommé un temps Secrétaire d’Etat à la Présidence du Conseil du Cabinet Bidault en 1949, Paul Bacon a enfin l’occasion d’appliquer sa politique, puisqu’il devient Ministre du Travail et de la Sécurité Sociale précisément à partir du mois de février 1950, et cela sans interruption jusqu’en mars 1952, puis à nouveau de janvier 1953 à juin 1954, de février 1955 à janvier 1956, et enfin de novembre 1956 jusqu’au retour du général de Gaulle. Il demeure ainsi toujours au même poste pendant environ cinq années, imprimant par là-même une certaine continuité à la politique sociale de la IVe République. D’autres ministres ont, dans leurs secteurs propres, assuré la même continuité, comme Robert Schuman aux Affaires Etrangères (quatre ans et cinq mois), Louvel à l’Industrie et au Commerce (quatre ans et quatre mois), Claudius-Petit à la Reconstruction et à l’Urbanisme (quatre ans et cinq mois) ; cependant, Paul Bacon semble battre tous les records de longévité.

  • 11 Cf. Année Politique 1950, p. 55, 03.1950.

9Un mois après sont arrivée au Ministère du Travail, la presse salue « le rôle de médiateur » de Paul Bacon qui favorise la détente, qui caractérise alors les rapports sociaux, en invitant les entreprises privées à consentir une hausse modérée mais nécessaire des salaires11. Paul Bacon est du reste assez bien perçu par les milieux syndicaux, lesquels approuvent par exemple, en juin 1951, la réduction de 25 % de tous les taux d’abattement sur les salaires alors qu’ils en réclament la complète suppression. Ils ne peuvent que se féliciter des consignes de Paul Bacon aux inspecteurs du Travail en 1953, pour qu’ils favorisent la reprise des négociations paritaires entre employeurs et ouvriers pour l’établissement de conventions collectives et de barèmes contractuels des salaires — salaires bloqués par le précédent gouvernement Pinay. Outre la gestion quotidienne des dossiers sociaux dans laquelle le ministre manifeste sa prédilection pour la méthode contractuelle, dès cette période Paul Bacon s’attaque à deux dossiers importants. Et tout d’abord à celui de la réforme de la Sécurité Sociale. Dès janvier 1951, il propose au Conseil des Ministres un programme visant à réduire le déficit de cet organisme en resserrant les prix de gestion, en limitant certains remboursements pharmaceutiques, en transférant à d’autres budgets certaines dépenses, enfin en recherchant une plus grande efficacité dans le recouvrement des cotisations. Du fait des élections de 1951 et de la formation du gouvernement, il faut attendre le mois d’août pour que le gouvernement Pleven prenne des mesures d'assainissement. Certains points du programme de Paul Bacon du mois de janvier précédent sont repris, comme l'amélioration du recouvrement des cotisations, ou encore le transfert vers d’autres budgets de certaines charges, l’assurance agricole par exemple. Mais rien n’y fait, et quelques mois plus tard, le 25 octobre 1951, dans un rapport au Président de la République, le ministre du Travail annonce un déficit de la Sécurité Sociale de 56 milliards pour 1951, et de 70 milliards pour l’année suivante si aucune réforme sérieuse n’est envisagée. Cependant, aucune mesure n’est prise. Il faut attendre 1957 et le gouvernement Félix Gaillard, pour que Paul Bacon s’attaque de nouveau à ce dossier difficile. Dans le train de réformes qu’il prépare alors, il envisage une refonte de la structure de la Sécurité Sociale et le règlement par une table ronde de la question des honoraires médicaux remboursés à 80 %, mesure prise par son prédécesseur socialiste Albert Gazier. Cette table ronde est organisée en mars 1958, et, en décembre de la même année, un décret augmente les revenus de la Sécurité Sociale, en portant le plafond annuel des cotisations de 528 000 F à 600 000 F. Hormis cette mesure, la réforme tant souhaitée par le ministre du Travail n’aura finalement pas vu le jour sous la IVe République.

10Deuxième dossier important, la réalisation d’une idée chère à Paul Bacon : la participation des travailleurs et la réforme de l’entreprise. En 1953 le gouvernement Mayer, auquel participe Paul Bacon, a fait voter un texte fixant les conditions d’exonération fiscale de l’intéressement du personnel aux résultats de l’entreprise ; cependant, compte tenu de la double hostilité du patronat et des syndicats, ces textes ne sont pas suivis d’effet. Paul Bacon fait enfin aboutir son projet, dans le gouvernement Edgar Faure de 1955, par les décrets du 20 mai et du 17 septembre qui définissent les conditions et les règles de l’intéressement des travailleurs conçu uniquement comme une participation à l’accroissement de la productivité. Cette prime de participation ne peut être que collective ; dans les entreprises concernées, les salaires doivent être égaux ou supérieurs au salaire minimum légal ; enfin, les conventions d’intéressement doivent être conclues entre l’employeur et les représentants des organisations syndicales, après consultation des comités d’entreprise, et elles doivent être approuvées par une commission administrative départementale. Des conditions financières, exonérations fiscales et exénoration du versement des cotisations ouvrières et patronales à la Sécurité Sociale et aux allocations familiales, sont prévues pour encourager les entreprises à pratiquer cette participation. En réalité, les résultats furent modestes : de 1955 à 1958, seules 160 entreprises environ s’engagèrent dans cette voie. Si cette réforme est loin de réaliser les projets de Paul Bacon de 1946, elle n’en constitue pas moins une étape dans l’élaboration de cette démocratie sociale à laquelle aspirent le M.R.P. et son ministre du Travail. Notons au passage que ces mesures de 1955 ont été prises en plein accord avec un autre ministre M.R.P. du gouvernement Edgar Faure, à savoir Pierre Pflimlin alors en charge de la Rue de Rivoli.

  • 12 Paul Bacon, Vers la démocratie économique et sociale, Rapport présenté au XIIIe Congrès National d (...)

11Au congrès M.R.P. de Biarritz de 1957, Paul Bacon prend toute la mesure des limites de la construction de cette démocratie sociale. Rappelant que celle-ci est « une condition de l’expansion », il présente la participation ouvrière comme « un droit auquel ne peuvent s’opposer ni les privilèges du capital, ni les prérogatives de la propriété de l’entreprise »12. Sans doute cette participation a-t-elle connu un commencement d’application avec les conventions collectives dont Paul Bacon souligne l’importance capitale, mais la démocratie économique et sociale suppose, à ses yeux, une réforme de l’entreprise beaucoup plus profonde. En particulier, il entend porter son effort sur la liberté syndicale en accordant des garanties spéciales aux délégués du personnel et aux membres des comités d’entreprise ; il reprend aussi son projet de créer des sociétés de travail et d’épargne. Il ne fait par contre aucune allusion aux décrets de 1955, peut-être faute de résultats concluants. Enfin Paul Bacon accorde dans son rapport une place importante à la condition ouvrière, la participation des travailleurs exigeant leur formation. Il propose la création, au siège de chaque faculté, d’instituts du Travail offrant des cours sur l’économie, les méthodes d’enquête, le fonctionnement des institutions, etc... Certains de ces projets paraissent devoir connaître une proche réalisation, puisque devenu ministre du Travail de Félix Gaillard, parmi les différentes mesures sociales qu’il prépare, Paul Bacon propose une réforme des Prudhommes et des comités d’entreprise et affirme sa volonté d’organiser les contacts avec les syndicats.

12A la veille du retour du général de Gaulle, Paul Bacon est donc loin d’être un inconnu ; apprécié par beaucoup pour ses compétences en matière sociale, il affirme clairement sa volonté de réforme sociale allant dans le sens d’une plus grande participation des travailleurs à la vie économique et sociale. Il incarne donc une politique précise qu’il a encore eu l'occasion de définir lors du congrès de 1957. Son choix comme ministre du Travail de 1958 à 1962 ne peut donc être fortuit.

2. Ministre du Travail du général de Gaulle

  • 13 Témoignage de Paul Bacon.
  • 14 Id.
  • 15 Cf. Le Monde 27.11.1958 ; la base gaulliste de la circonscription parisienne de Paul Bacon paraît (...)
  • 16 Cf. témoignage de Paul Bacon.
  • 17 Michel Debré, Mémoires, tome 3, 1958-1962, Albin Michel, 1988, pp. 44 et 91.

13Paul Bacon est l’un des premiers ministres désignés par de Gaulle. Dès le 30 mai, un coup de téléphone à son domicile le convoque pour le lendemain à l'Hôtel La Pérouse. Le lendemain, le Général confirme le ministre du Travail de Pierre Pflimlin dans ses fonctions, expliquant ainsi son choix : « On me dit que vous avez réussi au Ministère du Travail »13. C’est donc avant tout en raison de ses compétences reconnues en matière sociale et de son action ministérielle que, dès le 31 mai, de Gaulle choisit son ministre du Travail. Par la suite, on remarque l’insistance du Général pour conserver Paul Bacon à ce poste. Lorsqu’aux législatives de novembre 1958, celui-ci est battu par un candidat indépendant, Vayron, de Gaulle le confirme dans ses fonctions devant tous les ministres réunis en Conseil14. Au second tour, l’U.N.R. avait d’ailleurs appelé ses électeurs à voter pour le ministre du Général15. Quelques jours avant ce scrutin, le Président du Conseil lui avait exprimé ses encouragements et sa sympathie en le convoquant a son bureau, et en lui demandant des nouvelles de sa campagne électorale16. En janvier 1959, quand Michel Debré constitue son premier gouvernement, Paul Bacon fait partie des six survivants du Gouvernement de Gaulle, parmi lesquels il est, notons-le, le seul M.R.P. et le seul ministre battu aux élections du mois de novembre ; Michel Debré déclare à ce propos dans ses mémoires : « A l’avance, le Général m’a donné son accord » ; par ailleurs, il explique son choix par un vibrant éloge de son ministre du Travail, en soulignant précisément son expérience en matière sociale, sa compréhension des problèmes et sa connaissance des hommes : « Paul Bacon est un esprit avisé et loyal. Il est l’homme politique qui connaît le mieux les dirigeants syndicaux, et, à différentes reprises, je tirerai grand profit de ses avis qui sont nets et précis... Il est de ceux qui ont compris la nécessité de la croissance économique avant toute augmentation de la répartition du revenu national. (...) Attaché aux libres discussions entre partenaires sociaux, en vue de compléter les règles légales par des conventions collectives, il sait que la guerre d’Algérie est un frein à la revendication. Cependant, il souhaite l’équité des sacrifices et que la confiance populaire dans le général de Gaulle ne soit pas ternie par l’insuffisance des mesures sociales »17. Le maintien de Paul Bacon au ministère du Travail de 1958 à 1962 paraît clair : c’est bien pour ses compétences et ses conceptions sociales que les différents chefs de gouvernement l’ont pris à leurs côtés.

  • 18 Cf. témoignage de Paul Bacon.

14Quant à Paul Bacon lui-même, son entrée dans le Gouvernement du Général en 1958 et sa participation à la Ve République jusqu’en 1962 ne lui ont posé aucun problème de conscience, tant il a expérimenté dans son propre ministère l’impuissance de la IVe République à réaliser des réformes sans cesse ajournées, pour la plupart. Pour autant, il n’a jamais été porté par sympathie vers le gaullisme18.

  • 19 Id.

15Au sein des gouvernements gaullistes, il affirme avoir travaillé en toute liberté. Du moins, est-ce le cas en ce qui concerne la composition de son équipe. On y retrouve les hommes qui, dès la IVe, l’ont assisté, conseillé et aidé. Il y a donc totale continuité, le passage de la IVe République à la Ve n’introduisant aucune rupture : le directeur de Cabinet de Paul Bacon est depuis 1951 F. Watine, qui avait succédé à J. Doublet, nommé cette année-là directeur général de la Sécurité Sociale ; F. Watine demeure à son poste jusqu’en 1962. Quant aux relations avec Matignon ou avec l’Elysée, elles sont généralement assez bonnes et paraissent n’avoir posé aucun problème. Paul Bacon, lors de nos divers entretiens, affirme n’avoir jamais subi aucune pression et avoir pu mener la politique qu’il entendait conduire. Une seule fois l’Elysée est intervenu directement dans son domaine - le Chef de l’Etat le convoquant même dans son bureau — lors du conflit avec les médecins ; cependant, comme nous aurons l’occasion de le voir plus loin, ce sera finalement pour soutenir la politique du ministre du Travail contre l’Ordre lui-même. Par contre, les conflits sont vifs avec le ministre des Finances, tout particulièrement à propos de la Sécurité Sociale ; comme nous le verrons ultérieurement, le ministère du Travail doit marquer son indépendance et manifester une certaine fermeté pour faire aboutir ses projets19.

16La politique sociale de Paul Bacon, outre la gestion du quotidien, s’articule toujours autour de deux grands dossiers : la Sécurité Sociale et la participation. Le 12 mai 1960, les décrets portant réforme de la Sécurité Sociale sont publiés. Cette réforme consiste en une refonte administrative, regroupant les organismes fédéraux, réunissant les divers régimes sous une même appellation d’ensemble : « organisation de la Sécurité Sociale ». Cet organisme est désormais placé sous la tutelle du ministre du Travail ; de plus, une Inspection générale est créée pour contrôler les différents régimes. Bref, cette réforme, si elle réorganise un organisme qui en avait bien besoin depuis sa création, en assurant par exemple une meilleure coordination, réduit sensiblement les pouvoirs des conseils d’administration et renforce le contrôle des pouvoirs publics. Les décrets de mai 1960 entendent aussi régler la question du remboursement des honoraires médicaux au tarif de 80 %, en décidant qu’en l’absence de conventions régionales conclues entre les syndicats de praticiens et les Caisses, ceux-ci pourraient adhérer personnellement aux clauses de la convention, convention proposée par Paul Bacon dans une ordonnance de décembre 1958.

  • 20 Témoignage manuscrit de Paul Bacon.
  • 21 Cf. G. Badou, L’Etat de Santé, éd. Buchet-Chastel, Paris, 1985, p. 86 ; cf. témoignage de Paul Bac (...)
  • 22 Année Politique 1962, p. 191, 01.02.1962.
  • 23 Cf. G. Badou, op. cit., p. 88.
  • 24 Cf. témoignage de Paul Bacon.

17Le rôle du ministère du Travail fut déterminant pour ce dossier. Les décrets ont été « préparés et rédigés par la Direction Générale de la Sécurité Sociale, avec le concours de l’équipe du cabinet du ministère : Bardeau, futur chef de l’Inspection générale des Affaires Sociales, Schopflen, qui deviendra directeur de la Sécurité Sociale, et Bing, l’un des meilleurs rédacteurs de la Direction... »20 Lorsqu’il se heurte à la résistance de W. Baumgartner, ministre des Finances, et de son secrétaire d’Etat, V. Giscard d’Estaing — le projet prévoyant une augmentation des dépenses d’assurance maladie — Paul Bacon est assuré du soutien du Premier Ministre et de celui du Chef de l’Etat. En effet, ce dernier, lors d’un épisode aigu des discussions interministérielles, convoque le ministre du Travail à l’Elysée pour lui demander où en est le projet, et il n’hésite pas à intervenir personnellement pour accélérer le processus d’élaboration de la réforme21. Même encouragement de l’Elysée dans l’affaire du remboursement des honoraires médicaux. Cet aspect de la réforme a donné lieu à un conflit sévère entre les médecins et Paul Bacon. Ceux-ci, ne pouvant admettre le principe de l’adhésion individuelle des médecins par dessus la tête des syndicats de praticiens, dénoncent le caractère, selon eux, autoritaire de cette réforme. A la veille de la parution du décret, la Confédération des Syndicats médicaux est reçue en audience par le Premier Ministre, et le 15 mai elle lance un vaste mouvement de grève. Sans doute celui-ci est-il inégalement suivi, tous les praticiens ne partageant pas les positions relativement dures de la C.S.M. ; il n’empêche que, dans la région parisienne, lors du référendum organisé par la Confédération, près de 72 % des médecins qui se sont exprimés ont rejeté le décret gouvernemental. En 1962, cette affaire traîne encore, et les observateurs notent alors que « le nombre de médecins conventionnés risque de faire perdre de vue que la réforme du 12 mai 1960 est plus subie qu’acceptée par le corps médical »22. D’ailleurs, quelques semaines avant son départ du gouvernement, au mois de mars 1962, aux côtés de Michel Debré et de son collègue de la Santé, J. Fontanet, Paul Bacon reçoit une délégation de la C.S.M. afin d’examiner ce dossier. Or dans un conflit aussi long et aussi dur, non seulement il n’est jamais envisagé de retirer le projet, mais le ministre du Travail obtient du général de Gaulle un soutien total, y compris contre l’Ordre des médecins. Une délégation de grands patrons, compagnons de la Résistance, étant intervenue auprès du Chef de l’Etat afin de lui exposer leur opposition au décret, celui-ci leur aurait répondu : « J’ai sauvé la France avec une solde de colonel. Avec les milliards que je vous donne, faites-moi une bonne médecine23 ». A l’issue de cette entrevue, de Gaulle convoque son ministre du Travail avec lequel il a alors un entretien très complet sur la question, et l’assure de sa totale confiance et de son soutien24.

18Un autre exemple illustre assez l’influence de Paul Bacon au sein du gouvernement. Au début de la Ve, le gouvernement décide une franchise semestrielle de trois mille francs sur les remboursements de produits pharmaceutiques ; au printemps 1959, devant la commission des Affaires culturelles et sociales de l’Assemblée, le ministre du Travail promet d’assouplir cette franchise fort impopulaire, et en juin, en dépit de l’opposition du ministre des Finances, A. Pinay, il obtient du Conseil des ministres sa suppression.

19Si le rôle de Paul Bacon paraît ici déterminant, et s’il est indéniable qu’il jouit de l’appui des plus hautes autorités de l’Etat, cela ne suppose-t-il pas un certain compromis entre sa conception sociale et celle des gaullistes, et plus particulièrement du premier d’entre eux, le Général ? Ne peut-on déceler ici une dérive dirigiste, voire étatiste, de la politique de Paul Bacon par rapport à celle qu’il avait menée avant 1958 ?

  • 25 Cf. G. Badou, op. cit., p. 85.
  • 26 Id., p. 89.

20En juin 1959, lorsqu’il est interpellé par le Sénat sur la réforme en cours, non seulement il annonce qu’il consultera tous les intéressés, mais surtout que « le Parlement lui-même sera saisi », promettant aux sénateurs qu’ils auront « à débattre de l’ensemble des problèmes qui constituent ce que l’on a appelé la réforme, ou la révision, de la Sécurité Sociale »25. En réalité, il n’y eut aucun débat parlementaire, la réforme étant décidée par décrets. Sans doute les accusations d’illégalité sont-elles infondées puisque, comme le rappelle Paul Bacon, « par la réforme constitutionnelle, le Gouvernement dispose d’un pouvoir réglementaire étendu jusqu’à ses extrêmes limites » ; et il ajoute que « le Conseil d’Etat confirma la légalité des dispositions les plus importantes et les plus contestées »26. Il n’en demeure pas moins qu’il n’a pas tenu sa promesse d’un débat parlementaire. En fait, par cette procédure, de Gaulle voulait agir vite ; on sait aussi le peu de considération qu’avait le Chef de l’Etat pour l’institution parlementaire.

  • 27 Cf. Année Politique 1960, p. 219, 05.06.1960.
  • 28 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

21L'influence gaulliste apparaît davantage encore dans le contenu même de la réforme administrative de la Sécurité Sociale. Nous avons déjà eu l’occasion de noter, dans l’exposé sommaire du contenu de cette réforme, que, si les conseils d’administration sont toujours élus, leurs attributions sont réduites au profit du personnel de direction, l’Etat renforçant ainsi son contrôle. Une telle mesure suscite de très vives critiques de la part des différentes organisations concernées. L'Union Nationale des Caisses d’Allocations Familiales redoute par exemple la transformation de la Sécurité Sociale « en une institution centralisée », cette réforme ayant été « conçue dans un esprit de méfiance systématique à l’égard de l’institution mutualiste autonome et décentralisée qu’est la Sécurité Sociale ». Même réserve de la part des syndicats ; F.O. regrette que « le contrôle étatique soit accru par un transfert au profit de l’administration de responsabilité et de gestion assurées jusqu’ici par les Conseils élus » ; la C.F.T.C., pourtant proche du ministre, dénonce elle aussi des textes « qui visent à accroître l’emprise de l’Etat sur la Sécurité Sociale »27. Quant à Paul Bacon, il explique cet aspect de sa réforme par le caractère de plus en plus complexe du système de protection sociale et par l’importance des sommes concernées, un contrôle de l’Etat s’avérant de ce fait nécessaire. Il rappelle, par ailleurs, que « le personnel garde sa convention collective et son statut de droit privé ; les administrateurs sont désignés par élection conformément à la loi M.R.P. d’août 1946, et les Caisses d’allocations familiales conservent l’autonomie décidée elle aussi par la loi M.R.P. de février 1949 »28. La réforme de 1960 maintient le principe électif au sein de la Sécurité Sociale ; par contre, la réforme gaulliste de 1967, en l’absence de Paul Bacon, supprime ces élections et ceci pour longtemps, révélant ainsi les intentions réelles du pouvoir de contrôler pleinement le système de protection sociale. Replacée dans cette perspective, la réforme de 1960 n’est-elle pas en définitive la première étape d’une mise en tutelle de la Sécurité Sociale ? Notons cependant que le ministre du Travail est favorable au maintien du principe électif.

22Deuxième dossier important, la participation des travailleurs, définie par l’ordonnance du 7 janvier 1959, signée par Michel Debré, Paul Bacon et Antoine Pinay, et les décrets d’application du 29 août 1959 et du 21 mai 1960. Cette participation est facultative et présente un caractère collectif, tout intéressement individuel étant clairement exclu ; elle peut prendre différentes formes, participation aux résultats, au capital, ou encore à l’accroissement de la productivité ; elle est établie par contrat conclu pour trois ans entre l’employeur et les syndicats représentatifs de la branche ; enfin, un contrôle est exercé par le comité d’entreprise qui doit recevoir tous les documents nécessaires de la part de la direction, le personnel lui-même devant être informé de la marche de l’entreprise.

23Pour aider à la conclusion de ces accords, la réforme prévoit des exonérations fiscales : le montant des participations versées par les entreprises est déduit du montant imposable des sociétés ; par contre, si les participations perçues par les travailleurs sont bien exonérées des cotisations sociales, elles restent soumises à l’impôt sur le revenu.

  • 29 Cf. Année Politique 1959, p. 249, 10.1959 ; cf. « Cadres et Professions », 1959, revue des cadres (...)
  • 30 Cf. Année Politique 1961, p. 204.
  • 31 Cf. Entreprise, 6.02.1960, p. 43 ; interview de Paul Bacon.
  • 32 Cf. Année Politique 1961, p. 204.

24Cette réforme reçoit en fait un accueil très réservé, les patrons redoutant qu’elle n’ouvre la voie à la cogestion. Quant aux syndicats, ils se montrent encore plus réticents, spécialement la C.F.T.C. qui, si elle reconnaît un aspect positif dans « la reconnaissance effective de l’intervention syndicale dans l’entreprise »29, n’en dénonce pas moins cette forme de participation : « l’association des travailleurs à l’entreprise ne réside pas, à nos yeux, dans les formules d’intéressement, mais dans la participation effective des salariés à l’orientation de l’économie et à la solution des problèmes concernant l’emploi »30. On ne peut donc pas être étonné du faible succès, pour ne pas dire de l’échec, de la réforme de 1959. En février 1960, Paul Bacon se veut optimiste et signale que sur dix-neuf demandes de contrat examinées par l’administration, huit ont été acceptées, ce qui concerne quatorze mille à quinze mille salariés31. Mais un an plus tard, les observateurs notent que seulement vingt-six contrats sont en vigueur intéressant environ vingt-six mille cinq cents salariés32. En réalité, sur une quinzaine d’années, seulement quelques centaines de contrats seront conclus. Le bilan reste maigre. En décembre 1961, le gouvernement tente même une relance de l’intéressement par une circulaire sur la participation à l’accroissement de la productivité. Une commission est constituée, présidée par M. Masselin, en vue d’étudier les problèmes relatifs à l’association ou à l’intéressement des travailleurs ; celle-ci dépose, en avril 1962, un projet de loi visant à améliorer la réforme de 1959 ; mais le départ de Paul Bacon au printemps interrompt le processus. Finalement, il faut attendre 1967 pour qu’une loi tente de relancer la participation.

  • 33 Proposition no 135, J. Soustelle, 1947, Assemblée Nationale ; Proposition no 4916, Vallon, 1952, A (...)
  • 34 Op. cit., p. 106.
  • 35 Cf. Année Politique 1960, p. 256, 11.1960.

25La question de la paternité de ces mesures se pose en des termes fort complexes. Si elles sont l’œuvre du Ministre du Travail, chacun sait combien la participation est un thème cher au Général. Il a souvent eu l’occasion d’exprimer sa pensée sur ce sujet, en particulier à l’époque du R.P.F. dont deux membres, Soustelle et Vallon, ont précisément déposé des projets de loi permettant l’association du Capital et du Travail33. Dans ses mémoires, Michel Debré insiste sur le rôle personnel qu’aurait joué le Chef de l’Etat dans l’élaboration de la réforme de 1959, affirmant même qu’elle a été « voulue par de Gaulle »34. Il semble enfin que l’U.N.R. soit à l’origine de la relance de la participation par le gouvernement, en 196035. Pour autant, cette réforme est-elle un pur fruit de la doctrine sociale gaulliste ?

  • 36 M. Cliquet et J. Dumont, Intéressement, participation, actionnariat - La législation française et (...)
  • 37 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

26Il faut d’abord rappeler que la date du 7 janvier 1959 n’est pas fortuite. Si le Gouvernement se prononce aussi vite en matière d’intéressement, ce n’est pas tant selon un choix politique délibéré que parce qu’il y est tout simplement contraint. En effet, les dispositions des décrets de 1955 établies par Paul Bacon en personne, et plus précisément les dispositions en matière d’exonération, prennent fin le 31 décembre 1958 ; le gouvernement doit donc se prononcer sur leur reconduction ou leur interruption. Par les décrets de 1959, il choisit de poursuivre l’œuvre entamée. La réforme prend alors une nouvelle signification, comme le confirme, par ailleurs, la comparaison des décrets de 1959 avec ceux de 1955. Comme le démontrent MM. Cliquet et Dumont dans l’ouvrage qu’ils consacrent à l’intéressement en France36, les dispositions fondamentales de 1959 restent proches de celles de 1955, et Paul Bacon lui-même souligne que la réforme de 1959 « s’inspirait pratiquement des décrets de 1955. »37 On note certes quelques différences.

  • 38 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.
  • 39 Cf. Année Politique 1958, pp. 228 et 230.
  • 40 Op. cit., p. 106.
  • 41 Entreprise, 6.02.1960, p. 42.

27La réforme de 1959 diversifie les formes de participation, en ne les limitant plus à l’intéressement à la productivité comme précédemment, mais en proposant la participation aux résultats ou au capital. Cette dernière possibilité ouvre ainsi de nouvelles perspectives à l’actionnariat ouvrier, même si le nombre d’entreprises ayant opté pour cette forme d’intéressement reste modeste. Autre différence importante, quand les décrets de 1955 exonéraient patrons et ouvriers de l’impôt et des cotisations sociales, ceux de 1959 considèrent la participation versée au travailleur comme un revenu imposable. De toute évidence, cette réforme s’inscrit dans la continuité de celle de 1955, tout en amplifiant les dispositions de celle-ci. Comme en 1955 et pour l’essentiel, son auteur est bien Paul Bacon, qui poursuit ainsi l’œuvre qu’il avait entreprise quatre ans plus tôt. Comme il a du reste eu l’occasion de nous le préciser, c’est au ministère du Travail que l’ordonnance du 7 janvier a été rédigée, en particulier par la Direction générale du Travail et de la main-d’œuvre38. A l’automne 1958, Paul Bacon procède à un large tour d’horizon en prenant contact avec les milieux syndicaux et patronaux, et en enquêtant sur les différentes formules de participation. Dès le 20 octobre, il est en mesure d’exposer les grands axes de son projet au conseil du cabinet, projet qu’il présente plus complètement le 14 novembre, lors d’un comité interministériel où il indique les principes généraux à retenir : pas de dispositions générales et obligatoires, préférence pour des réalisations au niveau de l’entreprise, pas d’atteinte aux comités d’entreprise ni aux accords avec les organisations professionnelles et syndicales. Ces principes seront justement respectés et appliqués dans les décrets de 195939. Paul Bacon a d’ailleurs rédigé lui-même le contrat-type d’accord, comme en témoigne Michel Debré40. Ici encore le rôle du ministre du Travail aura été déterminant. Sans doute cette réforme est-elle encore loin de réaliser la démocratie sociale telle que la conçoit Paul Bacon ; elle ne crée toujours pas cette société de travail et d’épargne qu’il a proposée en 1946, et en 1957 encore au congrès du M.R.P.. Cependant, à y regarder de plus près on constate que des progrès notoires ont été réalisés par rapport à 1955. Au congrès du M.R.P. de Biarritz, qui précède de quelques mois le retour du Général aux affaires, Paul Bacon proposait de faire participer les travailleurs aux fruits de l’entreprise, ce que permet enfin la réforme de 1959. Quant à l’association des salariés à la gestion, dans l’entretien qu’il accorde à la revue Entreprise en 1960, il réfute les accusations patronales selon lesquelles l’ordonnance est la porte ouverte à la cogestion, mais il n’en affirme pas moins que si les deux parties, employeurs et salariés, sont d’accord, les textes permettent la mise en place d’une vaste cogestion résultant d’un contrat librement conclu41.

***

  • 42 Id.
  • 43 Op. cit., p. 91.
  • 44 Cf. témoignage de Paul Bacon.

28De 1950 à 1962, ce qui caractérise l’action de Paul Bacon c’est donc bien la continuité, par-delà les changements de régime. C’est un fait que sous les deux républiques, il a constamment manifesté son souci de l’institution syndicale en l’associant régulièrement à sa réflexion, à sa recherche des solutions, en évitant de lui porter préjudice dans les différentes réformes entreprises. Ainsi, l’accord d’intéressement ne peut être conclu, en 1955 comme en 1959, qu’avec des syndicats représentatifs ; et il rejette, bien entendu, toute idée de syndicat maison42 ; mieux, les comités d’entreprise sont associés à la participation. De même, on notera sa préférence pour la méthode contractuelle et le dialogue social. En 1953, par exemple, il encourage les négociations paritaires sur les salaires, et s’il intervient en décembre 1958 dans les négociations sur l’assurance chômage, c’est pour aider les partenaires sociaux à conclure l’accord portant création de l’A.S.S.E.D.I.C. et de l’U.N.E.D.I.C. Michel Debré a bien perçu cette dimension de la politique de son ministre du Travail, quand il le présente « attaché aux libres discussions entre partenaires sociaux en vue de compléter les règles légales par des conventions collectives »43. En effet, Paul Bacon a toujours voulu « agir en syndicaliste », y compris dans l’exercice de ses fonctions ministérielles ; il a toujours tenu à demeurer « un militant ouvrier, passionné d’organisation professionnelle, technique et sociale »44.

  • 45 Cité par G. Badou, op. cit., p. 85.
  • 46 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

29Continuité également entre la politique sociale de la IVe République et celle de la Ve, du moins pour la période 1958-1962. En réalité, comme l’explique lui-même l’ancien ministre du Travail, la Ve République reprend l’œuvre inachevée de la IVe. « En 1958, observe aujourd’hui Paul Bacon, on a repris, sur la lancée de la IVe République, l’étude des problèmes qu’une trop longue crise du pouvoir avait maintenus en instance, mais qu’il était nécessaire et urgent de résoudre, sous peine d’aggraver d’injustes conditions de travail et de vie, ou de compromettre l’efficacité des lois ». Il explique qu’en 1959, Michel Debré avait précisément demandé aux ministères de passer en revue tous les dossiers bloqués dans les tiroirs des directions ministérielles45. En particulier ce fut le cas de la réforme de la Sécurité Sociale, dont Paul Bacon nous précise que « les décrets n’ont pas été improvisés au lendemain de la proclamation de la constitution nouvelle. Les réformes étaient à l’étude depuis de longs mois, mises en instance et prêtes à sortir ! Ainsi de la première d’entre elles : celle du Livre II de la Sécurité Sociale sur le contentieux ; en chantier au ministère depuis 1957, elle est réalisée par une ordonnance et par un décret de la fin décembre 1958... »46. Il ne semble donc pas qu’il y ait eu, sur le plan social du moins, un grand changement après 1958, l’originalité de la Ve résidant davantage dans ses méthodes, décrets et ordonnances qui lui permettent une rapidité d’exécution et l’achèvement d’une œuvre engagée par la IVe République.

30Plus précisément, notons qu’il y a continuité entre la politique sociale M.R.P. et celle des gouvernements du général de Gaulle, ce qui souligne, bien plus encore que la continuité entre la IVe et la Ve, la parenté entre les conceptions sociales gaullistes et les principes sociaux du M.R.P.. Une telle convergence n’éclaire-t-elle pas finalement la question des sources de la pensée sociale gaulliste ? Le M.R.P. et son ministre Paul Bacon, ancien dirigeant jociste d’une part, et Charles de Gaulle d’autre part ne s’enracinent-ils pas, en matière sociale, dans un même fonds, à savoir le catholicisme social ?

Notes

1 Cf. Joseph Debes et Emile Poulat, L’Appel de la J.O.C., Les éditions du Cerf, Paris, 1986, pp. 40 et 49.

2 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon, 11.09.1989.

3 Cf. Robert Buron, Carnets politiques de la Guerre d’Algérie, Plon, Paris, 1965, p. 38.

4 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

5 Id.

6 Cf. témoignage de Paul Bacon, 21.04.1989.

7 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

8 Paul Bacon, La réforme de l’entreprise capitaliste, Société d’éditions républicaines populaires, Paris, 1947, p. 26.

9 Projet de loi no 96, Assemblée Nationale, 12.12.1946.

10 Rapport dactylographié sur la Politique économique et sociale, Ve Congrès du M.R.P., Strasbourg, 26/29.05.1949, pp. 48-49.

11 Cf. Année Politique 1950, p. 55, 03.1950.

12 Paul Bacon, Vers la démocratie économique et sociale, Rapport présenté au XIIIe Congrès National du M.R.P., 30.05-2.06.1957.

13 Témoignage de Paul Bacon.

14 Id.

15 Cf. Le Monde 27.11.1958 ; la base gaulliste de la circonscription parisienne de Paul Bacon paraît avoir été plus que réticente à voter pour un ministre jugé trop social (Cf. Témoignage de Paul Bacon).

16 Cf. témoignage de Paul Bacon.

17 Michel Debré, Mémoires, tome 3, 1958-1962, Albin Michel, 1988, pp. 44 et 91.

18 Cf. témoignage de Paul Bacon.

19 Id.

20 Témoignage manuscrit de Paul Bacon.

21 Cf. G. Badou, L’Etat de Santé, éd. Buchet-Chastel, Paris, 1985, p. 86 ; cf. témoignage de Paul Bacon.

22 Année Politique 1962, p. 191, 01.02.1962.

23 Cf. G. Badou, op. cit., p. 88.

24 Cf. témoignage de Paul Bacon.

25 Cf. G. Badou, op. cit., p. 85.

26 Id., p. 89.

27 Cf. Année Politique 1960, p. 219, 05.06.1960.

28 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

29 Cf. Année Politique 1959, p. 249, 10.1959 ; cf. « Cadres et Professions », 1959, revue des cadres C.F.T.C.

30 Cf. Année Politique 1961, p. 204.

31 Cf. Entreprise, 6.02.1960, p. 43 ; interview de Paul Bacon.

32 Cf. Année Politique 1961, p. 204.

33 Proposition no 135, J. Soustelle, 1947, Assemblée Nationale ; Proposition no 4916, Vallon, 1952, Assemblée Nationale ; cf. témoignage de Paul Bacon.

34 Op. cit., p. 106.

35 Cf. Année Politique 1960, p. 256, 11.1960.

36 M. Cliquet et J. Dumont, Intéressement, participation, actionnariat - La législation française et son application, Entreprise moderne d’édition, Paris, 1974, pp. 15 et suivantes.

37 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

38 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

39 Cf. Année Politique 1958, pp. 228 et 230.

40 Op. cit., p. 106.

41 Entreprise, 6.02.1960, p. 42.

42 Id.

43 Op. cit., p. 91.

44 Cf. témoignage de Paul Bacon.

45 Cité par G. Badou, op. cit., p. 85.

46 Cf. témoignage manuscrit de Paul Bacon.

Auteur

Maître de conférences d’histoire contemporaine à l’Université Charles de Gaulle - Lille III

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 1990

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