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Le partenariat et la « relance » des Zep

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Françoise Lorcerie

La “Modernisation” de l’éducation nationale et le partenariat l’énoncé des politiques (1989-1990)

Full text

1Lorsqu’en 1981, A. Savary, lançant les ZEP, fait mention des “partenaires habituels du système éducatif”, il introduit en réalité dans la réglementation de l’Éducation nationale une catégorie d’acteurs aux contours flous, avec lesquels nulle habitude de travail n’est formellement construite. Dix ans plus tard, le thème du partenariat s’est apparemment banalisé dans la réglementation scolaire et dans les textes produits par la direction de l’information et de la communication du ministère (DIC). Dans une lettre spéciale diffusée en très grand nombre dans les écoles à la rentrée 1990, le ministre s’adresse aux parents en tant que “partenaires de la communauté éducative”. Une lettre aux ATOS de janvier-février 1991, diffusée par la même DIC, titre sur “Un partenariat État-Région” (à propos de la rénovation des lycées). Si la récente loi d’orientation sur l’éducation (10 juillet 1989) n’utilise pas les termes “partenaire” ou “partenariat”, ils figurent dans le Rapport annexé sur les missions du système éducatif. Ils sont repris dans certains milieux associatifs liés à l’Éducation nationale. Un colloque de l’association française des administrateurs de l’éducation, au printemps 1991, s’intitulait par la question : “L’élève, partenaire oublié ?”

2Quel est le ressort de ce changement dans les mots-clés du discours des responsables et de certains acteurs de l’Éducation nationale ? Sur quelles dispositions s’appuie-t-il, et par quelles liaisons rejoint-il en théorie les missions générales du système éducatif, et notamment le principal but déclaré du ministère pour l’école et le collège, l’amélioration des résultats des élèves ? Qu’en est-il en pratique ? Le propos de ce chapitre est de décrire comment la grande organisation qu’est l’Éducation nationale prépare le terrain pour ses agents, comment elle cadre leurs initiatives en matière de partenariat. On notera d’abord que ces nouveaux thèmes entrent dans un réseau d’analyses et de préceptes qui accompagnent depuis quelques années, en France, la politique de “décentralisation”, et sont largement communs aux divers secteurs de l’action publique (1). Mais l’Éducation nationale, tout en se référant à ce cadre partagé, le transpose et en fait un usage particulier, à la fois plus étendu et plus vague, plus ambitieux et moins contraignant (2). Il ne relève d’ailleurs pas d’une seule politique, mais de plusieurs, formulées successivement et qui restent en tension l’une avec l’autre (3). Ces politiques produisent à tout le moins des “zones d’incertitude” nouvelles dans le système que forment les établissements avec leur environnement d’une part, avec leur hiérarchie scolaire de l’autre. Certains acteurs y trouvent des occasions nouvelles de faire valoir leurs atouts. Les situations locales sont par hypothèse variées, on pointera pour finir quelques unes de leurs modalités possibles (4).

Un plan d’ensemble : la modernisation administrative

Un mot nouveau

3L’extension du mot “partenariat” est récente. Une recherche dans la base de données sociales du CNRS (FRANCIS) montre que les travaux autour de ce thème, pour la France, se déclenchent aux environs de 1986. La correspondance avec l’action publique est nette. C’est en mars 1986 qu’est créé, par exemple, le Haut Comité Éducation-Économie, qui vise à établir “une concertation permanente au plus haut niveau entre l’Éducation nationale et les partenaires économiques /../ qui s’étende à tous les niveaux d’éducation” (Lelièvre, 1990, 204 - Les références bibliographiques complètes figurent en fin de chapitre -). Le terme “partenariat”, à cette date, est un néologisme. En 1991, il ne figure toujours pas dans les dictionnaires de langue, qui connaissent seulement “partenaire”, avec son sens banal : “allié dans un exercice physique ou professionnel” (contr. : adversaire). C’est donc à partir de ses emplois qu’il est possible de dégager des éléments de sa définition.

4Dans les contextes économiques ou administratifs où il apparaît, “partenariat” désigne une relation juridique entre des organisations (qualifiées de “partenaires”), qui peuvent être de statut différent (privé/public) et de niveau différent (État/Région), du moment qu’elles ne sont pas l’une par rapport à l’autre dans une relation de commande. La relation de “partenariat” établit entre les contractants une coordination finalisée (une “synergie”, écrivent les auteurs), pour traiter une tâche complexe qui pourrait être considérée par chacun des partenaires comme étant de son domaine de compétence. De la synergie instaurée par le “partenariat” est attendu un gain de temps, d’argent, d’efficacité.

5Toutefois, “de l’intention au résultat” le partenariat engage une “démarche” pragmatique, il suppose un “accompagnement”, une régulation entre partenaires, donc des négociations. Par suite, il induit chez les partenaires, notent des observateurs, des changements réciproques, une activation des valeurs, et l’acquisition de capacités nouvelles (Doz et Shuen, 1988). Selon les cas, il peut prendre la forme d’une “collaboration” égalitaire, ou d’un simple “concours” si l’un des partenaires conserve la prééminence dans les initiatives. Les principaux domaines concernés jusqu’alors sont les politiques d’entreprise et certaines politiques publiques, celles notamment qui traitent du développement technologique, du développement social urbain et des politiques d’aide, de la formation professionnelle initiale. Celles-ci relèvent d’une conception générale de l’évolution de l’État et de la société.

Modernité/modernisation

6Le partenariat est une modalité de plus en plus fréquente des politiques publiques. Cet essor s’inscrit dans le cadre de ce que les pouvoirs publics et certains sociologues nomment la “modernisation” de l’État, en réponse à la “crise” de 1’“État-providence”. La transformation historique des démocraties libérales en démocraties sociales, depuis le courant du xixe siècle, a conduit à reconnaître aux citoyens, outre leurs droits politiques, des droits sociaux de plus en plus nombreux, et elle a conduit les États à s’engager de plus en plus dans la garantie et dans la gestion de ces droits. En France, l’État, proclamé “démocratique et social” (préambule de la Constitution de 1946, repris par celle de 1958), donne ainsi force constitutionnelle à une large gamme de droits, qu’il a pour responsabilité d’assurer aux membres de la société (droits au travail, à la protection de la santé, à la sécurité matérielle, au repos et aux loisirs, à l’instruction, à la formation professionnelle...).

7Ces droits ne sont pas en cause tout au contraire, ils sont plus légitimes que jamais. Précisément, les critiques partent de leur manque d’effectivité pour questionner le bien- fondé des politiques publiques qui sont censées les assurer. Deux grands maux simultanés sont désignés : l’envahissement réglementaire et la bureaucratie qui tend à s’auto-entretenir indépendamment du problème qu’elle a mission de traiter (Crozier-Friedberg, 1977) ; et la destruction des formes d’organisation sociale intermédiaires entre les individus et l’État, la société phagocytée par l’État, - situation porteuse du risque d’’’affrontement sans médiation d’un État de plus en plus puissant et d’individus de plus en plus exigeants” (Touraine 1988, 515).

8La “modernisation” de l’État est, dès lors, une entreprise à multiples facettes pour tenter de sortir l’action publique de ses cercles vicieux, et pour développer sa capacité de “gérer la complexité et l’incertitude” qui caractérisent la modernité. “Décentralisation” (dévolution aux collectivités de missions de service public jusque-là assumées par l’État) et “déconcentration” (octroi de plus grandes responsabilités aux échelons régionaux et locaux des administrations), à quoi il faut ajouter “dérégulation” et “professionnalisation” des agents, en sont les maîtres-mots dans l’ordre juridique.

9Pour ceux qui adoptent cette représentation des défis et des échéances de l’avenir (ils appartiennent aux différents bords politiques, et ont des adversaires sur tous les bords aussi), le partenariat est l’un des instruments généraux du changement. Il est supposé soutenir des processus d’“arrangement négocié” entre responsables de secteurs administratifs, représentants des collectivités et d’autres instances concernées par tel domaine de problèmes, au détriment des traditionnels enfermements sectoriels, et au bénéfice d’une meilleure “centration” sur les problèmes à traiter. A condition d’être porté par une mobilisation suffisante pour durer, il peut être l’occasion d’un apprentissage collectif de formes plus adaptées, moins bureaucratiques de l’action, au travers des nouveaux dispositifs mis en place. On reviendra plus loin sur le paradoxe du changement, que ces dispositifs doivent affronter.

L’éthique du service public

10Parmi les ressources de la mobilisation de la fonction publique en France figure traditionnellement une certaine éthique du service public. Elle se formule surtout parmi les membres de la haute fonction publique, sans être leur apanage. Constitutivement, elle conjoint une certaine tentation démiurgique caractéristique d’un rang élevé dans l’appareil d’État ou tout au moins d’une conscience de pouvoir, avec l’analyse prospective rationnelle de la situation (selon les ressources de rationalité que l’époque fournit), et un sens du dévouement personnel à la Nation. Il est intéressant de voir que cette éthique prend en charge aujourd’hui directement l’impératif théorique contemporain de “modernisation” de l’action de l’État, et en fait une finalité de sa mission. La promotion du partenariat en est partie intégrante.

11C’est autour du rééquilibrage des pouvoirs au niveau régional que se réorganise le mythe mobilisateur. Qu’est-ce que le “bon sens” de la décentralisation ? s’interroge la revue Administration, revue de l’administration préfectorale. Ce n’est pas l’autonomie des collectivités locales, ni le partage quasi notarial des compétences et du pouvoir d’influence entre les administrations et les collectivités, c’est-ce doit être - le renouveau du “pouvoir de servir”, qui doit aller de pair avec un renouveau de la vie publique et offrir aux citoyens un “espace supplémentaire de liberté” (Bernard, 1989, 143. P. Bernard est préfet de région).

12Le “bon sens” de la décentralisation, c’est donc d’abord, vu depuis l’administration, un “nouveau mode d’administration publique”, que caractérisent le partenariat et coopération. Il s’expérimente typiquement dans un chantier comme le RMI, dont P. Bernard explicite l’intérêt de ce point de vue. Deuxième composante du renouveau : l’animation administrative. “Le rôle principal du préfet consiste de plus en plus à /../ animer les services publics et à réanimer l’esprit de la réforme” (Bernard, 1990, 18). Ainsi pilotée, l’action publique nécessite, et doit susciter - c’est la troisième composante du renouveau - la participation civique à tous les niveaux, car “les politiques publiques ont d’autant plus de sens et d’efficacité qu’elles sont portées, prises en charge par les citoyens, les hommes, impliqués dans leurs expériences personnelles, en concordance avec les intérêts publics” (Bernard, 1989, 145).

Le partenariat des responsables

13Selon cette éthique “moderne” du service public, le partenariat a pour “loi non écrite” importante “la notion d’intérêt national bien compris et partagé” (Bernard, 1990, 18). Chefs d’entreprises, élus locaux, responsables associatifs y souscrivent lorsqu’ils s’expriment sur la question. C’est la condition de légitimité reconnue du partenariat. Les autres critères qui s’y appliquent visent à la mise en œuvre pratique de cette condition, et eux aussi semblent faire l’objet d’un assez large accord : le partenariat doit être “permanent et pragmatique”, tendant à une meilleure fonctionnalité dans la répartition des financements, certes, mais aussi dans la distribution et la gestion des tâches. Ainsi, en matière d’éducation et de formation, les experts du Plan prévoient-ils de lier “la croissance de l’effort financier de l’ensemble des partenaires” à “un tour de table coopératif entre les différents financiers, dont l’État serait le chef de file (“Scénario 2005”, dans Le Monde du 14 mars 1991).

14Notons que ce partenariat, lorsqu’il est institué, comme procédure/ processus permanent et pragmatique de conception et d’affectation des ressources, l’est au niveau de ce que le préfet Bernard nomme des “communautés de service” : département ou région, voire nation. C’est un partenariat entre responsables de statuts divers. Il a un “en-dessous de lui” où, serait-on tenté de dire, tout se joue désormais : les échelons locaux des services publics, ceux où les fonctionnaires ont affaire directement au public et aux “problèmes” ; et les “communautés de destin”, communes ou quartiers, où se vivent les “problèmes”. Ne retrouve-t-on pas, repoussés et comme piégés à ce niveau, les deux grands maux que tente de traquer l’entreprise de modernisation de l’État, - à savoir, on l’a dit, un fonctionnement des services de type bureaucratique, centré sur l’accomplissement conforme des tâches, chacun dans son secteur, bien plus que sur l’analyse et la résolution des problèmes ; et, en vis-à-vis, la dévitalisation de la société civile, l’“exigeante indifférence” des individus “vassalisés” par la publicité de consommation (Habermas), la généralisation dans les quartiers d’une mentalité de créance sans contrepartie sur l’État ?

15En instituant le partenariat des responsables, on focalise le point d’application d’une administration du changement sur le niveau des terminaux administratifs (les établissements, dans le secteur éducatif), et des communes ou des quartiers. Dispose-t-on alors de nouvelles armes pour se dépêtrer du paradoxe du changement ? La réponse est oui, en théorie. S’agissant de fracturer des routines anciennes et vivantes mais irrationnelles au regard des nouvelles normes de rationalité de l’action publique, et d’en induire d’autres mieux adaptées aux enjeux de la “modernité”, le niveau intermédiaire semble un bon niveau, s’il en est un, pour impulser et conduire une démarche de changement. Il permet en théorie de diriger sur le local et de réguler les faisceaux de commandes dont la convergence est, en tout état de cause, une condition nécessaire du renouveau souhaité. Changement dans la façon dont les fonctionnaires, appelés à être les acteurs du renouveau, se représentent leurs rôles : il faut “rétablir le sens de la responsabilité”, note J. Lesourne dans son rapport sur le système éducatif (Lesourne, 1988, 201). Changement dans la façon dont ils l’exécutent en relation avec leur hiérarchie : il faut en finir avec “l’anarchie caporaliste” (ibidem). Changement, encore, dans les offres et demandes qui leur proviennent de leur environnement.

Un partenariat des acteurs de base ?

16Le thème du “partenariat”, appliqué au niveau des “communautés de destin” (Bernard), désigne l’ensemble des relations d’information réciproque et de travail concerté que les acteurs locaux, employés de différents services ou simples particuliers, sont invités à entretenir afin de résoudre des problèmes identifiés auxquels tous sont partie prenante. Le langage d’orientation est le même qu’aux niveaux supérieurs : initiatives, synergies, mobilisation, globalisation de l’approche des problèmes. Toutefois, on observe que ce partenariat local se distingue fondamentalement du partenariat institué entre responsables. Celui-ci est un partenariat ès qualités, celui-là un partenariat de mobilisation personnelle et professionnelle. Sauf lorsqu’il est cadré par les dispositifs du Développement Social des Quartiers (commission locale de développement et équipe opérationnelle), il n’a pas de modalité arrêtée, il est confié à l’initiative des acteurs pour son existence même ; il n’est pas forcément formalisé dans une convention ; il n’est pas forcément permanent.

17Il n’est donc pas très loin du sens trivial de la relation “partenaires”, - quoiqu’en moins institué car, dans le langage commun, on est “partenaires” dans un jeu ou dans une affaire donnée dont on connaît les règles, tandis que l’entreprise locale transversale qui est supposée rassembler les “partenaires” locaux en synergie peut n’avoir, dans un premier temps, d’autre existence que rhétorique (ceci sans connotation négative) : c’est d’abord un être de langage, appuyé on l’a dit sur une éthique administrative et civile, elle- même référée à des analyses sociologiques. Qu’elle acquière une existence pratique dépend précisément de l’engagement continu des “partenaires” potentiels, engagement qui doit être légitimé par leurs organisations, et soutenu de quelque façon.

18Si l’on ajoute que le niveau local récupère en même temps, en bout de chaîne, l’impensé et le non-dit que le partenariat du niveau supérieur peut avoir couvert, on comprend le scepticisme de certains observateurs. “La politique de modernisation administrative se présente comme une réponse à une situation jugée “problématique”, sans que la nature du problème soit réellement éclaircie./../ Les programmes de modernisation ne trouvent guère à s’appuyer sur une analyse explicite des conditions administratives de la nouvelle modernité” (Rouban, 1990, 531). L’avertissement est crucial. Introduit dans l’action publique comme principe de changement cohérent avec une analyse générale du rapport de la société et de l’État aujourd’hui, et comme levier de changement capable d’instaurer une dynamique critique dans l’exécution des missions de service public, le partenariat ne sera guère que partie d’une nouvelle conformité administrative s’il est déconnecté du problème à résoudre. Qu’en est-il en matière d’éducation publique ?

L’Éducation nationale saisie par le partenariat ?

19Le travail en partenariat est donc une des modalités de la “modernisation” administrative. La responsabilisation des agents des services publics (ils doivent devenir pleinement les acteurs de la mission d’intérêt public qui leur est confiée) lui est associée. L’un et l’autre vont de pair : c’est pour résoudre des problèmes qu’il vaut mieux utiliser de façon convergente les ressources humaines et matérielles disponibles, limitées en tout état de cause.

20L’instruction et l’éducation des futurs citoyens étant, nul n’en doute, des problèmes complexes, rien d’étonnant à ce que les thèmes et les règles qui sous-tendent globalement la politique gouvernementale dite de “modernisation” soient repris par le ministère de l’Éducation nationale, et adaptés au secteur scolaire. Ils le sont en tenant compte de ses finalités et contraintes propres : ses missions spécifiques et les conditions, léguées par l’histoire, de leur exercice. C’est pourquoi l’étude de l’implantation du partenariat dans l’Éducation nationale met à jour des politiques d’institution qui ne sont pas toujours formulées. En particulier, les partenariats de mobilisation sont vivement recommandés, mais ils sont faiblement soutenus par l’institution. Les discours de référence mentionnent les “partenaires du système éducatif”, les “partenaires de l’action éducative”, cependant il n’existe à peu près pas de dispositif institué de communication et de négociation avec des partenaires reconnus comme fonctionnellement autonomes.

La “modernisation” du système éducatif : les grandes lignes

Placer l’élève au centre

21“Placer l’élève au centre du système”. Cette formule, qui résume la visée générale assignée au système scolaire par la loi d’orientation du 10 juillet 1989, évoquera au lecteur familier des questions d’éducation les principes qui ont animé de longue date les mouvements d’“éducation nouvelle”, et qui sont aujourd’hui repris à plus large échelle dans certains milieux syndicaux et parmi les associations de parents. De fait, le discours sur la responsabilité professionnelle et le partenariat dans l’Éducation nationale ne se limite pas à demander à l’école une rationalité technique nouvelle, à l’unisson avec les programmes de déconcentration et de décentralisation. Il sollicite un imaginaire de rupture et de renouveau qui a sa propre histoire dans le système ou à ses marges, nous y reviendrons.

22Toutefois, la nouvelle loi peut se lire, dans l’ensemble de ses dispositions, comme la mise en œuvre sectorielle de la “modernisation” de l’action publique. De ce point de vue, “Placer l’élève au centre du système” est une variante de l’autre formule scandée par la loi et par le règlement : “Promouvoir la réussite des élèves”. Ce qui est l’équivalent scolaire de l’injonction commune : centrer les efforts sur les problèmes à résoudre et les résultats à obtenir. Par suite, l’enseignant est défini comme un professionnel des apprentissages, il “met en place des situations d’apprentissage” dit la loi (qui développe essentiellement un discours d’action). Le dispositif spécial des zones d’éducation prioritaires accentue cette saillance de l’objectif de résultats : il vise à “améliorer de façon significative les résultats des élèves” (circulaire du 1er février 1990).

23Ce but posé - et dans les ZEP, c’est un “challenge”, selon la Lettre aux enseignants de janvier-février 1991 -, les voies de la réforme de l’Éducation nationale y rapportent les principes généraux déjà relevés : mobilisation et responsabilisation des acteurs, développement d’initiatives et recherche de synergies avec des partenaires à l’intérieur du système éducatif ainsi qu’à l’extérieur, animation administrative, poursuite d’objectifs réalistes et mise en œuvre de moyens adaptés, évaluation interne et externe aux établissements... Ces principes se tiennent les uns les autres, on l’a dit, dans la nouvelle philosophie de l’action administrative. En matière scolaire, ils s’incarnent dans des dispositions qui peuvent sembler disparates, mais qui, elles aussi, forment système en principe et s’appuient les unes les autres : par exemple, la substitution des rapports d’animation et d’évaluation aux rapports de commande et de contrôle dans la redéfinition des fonctions d’inspection et de direction ; le principe de l’autonomie des établissements dans la mise en œuvre locale des programmes et priorités nationales ; le principe du travail en équipes des enseignants ; la formulation expérimentale de certains programmes sous forme de référentiels d’objectifs afin de favoriser la différenciation des parcours d’apprentissage (le dernier essai en ce sens concerne le niveau élémentaire, à l’occasion de la refonte du curriculum en cycles), etc.

Le projet et le partenariat

24Le projet (d’école ou d’établissement), élevé à la légalité par la récente loi d’orientation, est le dispositif qui - en principe - articule spécifiquement tous les couples d’oppositions qui déterminent désormais l’exercice du “service public d’éducation”, aux différents niveaux du système, - et là encore, il a son équivalent dans les projets de service des administrations, ainsi d’ailleurs que dans les projets d’entreprise ou d’atelier du monde économique. Pour pousser la correspondance, on pourrait dire (mais la loi ne le fait pas) que le projet décrit la politique de qualité de l’établissement, et qu’il en est aussi le produit. Notamment le projet d’école ou d’établissement compose le respect des règles nationales et leur actualisation locale, l’autonomie des enseignants et leurs engagements collectifs, les actions ordinaires et les actions d’innovation, les activités pédagogiques et la vie scolaire (dans le second degré), les activités scolaires et les activités périscolaires organisées en prolongement, etc. Pour toutes les dimensions définies au plan national comme pertinentes dans la vie des établissements (transmission des connaissances, socialisation, orientation, insertion professionnelle, formation continue des personnels), le projet précise les diverses dispositions qui, dûment finalisées et opérationnalisées puis votées et intégrées au bloc réglementaire de l’établissement, régiront en principe, pour le temps de sa validité, l’exercice local des missions éducatives.

25Ces actions peuvent recourir aux contributions extérieures les plus variées, - bénévoles, ou financées par les institutions partenaires dans le cadre de leurs propres missions (équipements socio-culturels, entreprises), ou encore financées sur les conventions de partenariat conclues par les autorités de l’Éducation nationale (avec différents ministères ainsi que le FAS et la Caisse des dépôts au niveau national, avec les collectivités locales au titre des programmes de développement urbain ou des contrats d’aménagement du temps de l’enfant..). Dans son dessein, le projet d’école ou d’établissement fournit donc au partenariat un cadre réglementaire cohérent et libéral. Il assure la convergence sur l’établissement, au service de la réussite des élèves en principe, des deux formules de partenariat relevées plus haut : le partenariat ès qualités des responsables, juridiquement formalisé, et le partenariat des acteurs de terrain, dont les modalités relèvent de l’initiative des personnes.

26Dans ses grandes lignes, la “modernisation” de l’Éducation nationale est ainsi en cohérence avec le “plan d’ensemble” évoqué dans la première section de ce chapitre. Le partenariat y apparaît comme composante constitutive d’un programme global de changement. Comment ce modèle général embraie-t-il sur la réalité des hommes ? Et d’abord, comment le partenariat modifie-t-il les conditions de l’action collective dans l’Éducation nationale ? Nous discuterons trois aspects de la question. D’une part, le partenariat, tel qu’introduit dans l’Éducation nationale, soutient l’essor d’un imaginaire didactique et pédagogique de rupture. D’autre part, il ravive la question de la liaison fonctionnelle avec les parents. Enfin, le cas échéant, l’offre de partenariat peut susciter une réponse sectorielle renforcée, c’est le problème de l’articulation entre ZEP et DSQ.

L’imaginaire partenarial

Un paradigme alternatif ?

27La rationalité technique n’épuise pas la valeur sociale du projet dans l’Éducation nationale. Projets, partenaires, contrats : ce sont là les termes d’un nouveau paradigme qui rompt globalement avec celui de l’école républicaine, et il ne manque pas de philosophes pour le récuser. R. Debray, A. Finfelkraut, E. Badinter, C. Kintzler et d’autres moins publiés dénoncent dans l’autonomie des établissements un retour au “principe local” d’avant la loi Guizot (Lelièvre, 1990, 211), dans le principe de l’ouverture l’aliénation de la liberté de penser et de la laïcité, dans la formation pédagogique des enseignants l’abaissement du savoir, dans la remise en chantier des programmes une concession à la facilité. L’école, protestent-ils, n’est pas un “service public”, même particulier, c’est l’institutrice de la Nation, elle n’a pas vocation à servir la société mais à l’émanciper, elle ne sert que la vérité, la culture. Sans commenter ces mises en garde, apprécions leur esprit de système. Elles disent que les modifications techniques relevant de la “modernisation” couvrent en puissance un bouleversement dont l’ampleur est indéterminée. Que la mise en cause des formes et des moyens traditionnels de l’ordre scolaire français n’atteint pas seulement les codes scolaires, le statut du savoir et celui de l’enseignant, mais qu’elle sape en même temps les instruments du contrôle social républicain, depuis les clauses de l’intégration nationale jusqu’à la police des émotions.

28Atteinte irréversible probablement. Naguère, résume J. Lesourne, la référence à une culture posée comme un absolu à atteindre “aimantait le système éducatif du haut en bas, tout en offrant à la société un schéma conceptuel opératoire” qui pouvait légitimer le classement des groupes sociaux (Lesourne, 1988,192). Ce schème s’est écroulé, n’en déplaise à la philosophie, les conditions sociales et scolaires de son entretien n’étant plus assurées (ne serait-ce que du fait de la généralisation de l’enseignement du second degré, par exemple, elle-même phénomène social spontané autant que résultat des politiques scolaires, comme l’a montré Cherkaoui). Un autre schème est-il en train d’émerger, ordonné à l’idée d’une culture intégrante au lieu d’une culture classante (Ballion 1986), cherchant à concilier raison et communauté au lieu de les opposer (Touraine 1988), à travers des dispositifs scolaires et sociaux capables d’assurer l’emprise de nouveaux modes d’être en société, plus interactifs et coopératifs ?

29L’utopie est là, en tous cas, c’est-à-dire le désir et la foi. “Le premier problème de tout changement sera donc de trouver une organisation qui, tout en sauvegardant les objectifs d’une Ecole publique et démocratique, permette et valorise une autonomie et une mobilisation maximale des équipes pédagogiques, et cela afin de valoriser la différenciation pédagogique et l’intégration de l’établissement dans son réseau socio- éducatif en vue d’une synergie des socialisations”. Ainsi s’exprime le journal Échec à l’échec, organe de la Confédération générale des enseignants de Belgique, dans sa livraison de mars 1991. Le fait qu’il s’agisse d’une organisation belge confirme les conclusions des analyses comparatives des questions scolaires (Husen 1983, par ex.) ainsi que les généralisations des sociologues : la perception de la crise de l’école relève d’un fait de société qui n’est rien moins que national même si la résonnance que prend cette perception dans chaque pays lui est propre.

30Ce contexte d’un ordre symbolique bousculé est propice à un imaginaire de retournement. Au lieu de la compétition, la collaboration ; au lieu de la dépendance vis- à-vis de l’enseignant, l’autonomie de l’apprenant ; au lieu de la sélection, la démocratisation ; au lieu du cloisonnement, l’ouverture ; au lieu de la culpabilité (de l’échec), la volonté de changement ; et même au lieu du consensus, le conflit (oser discuter pour faire valoir ses choix)... On pourrait poursuivre l’énumération (voir Échec à l’échec, ibidem, également Coopération pédagogique (revue mensuelle de l’ICEM) d’avril 1991). L’intérêt conceptuel d’une telle liste - et sa force émotionnelle - est de requalifier simultanément l’ensemble des dimensions du travail scolaire, responsables du syndrome de retranchement dont enseignants et élèves font l’épreuve dans l’ordre scolaire traditionnel, ébranlé par l’histoire (Husen, 1983, p. 132).

31Elle suggère - ce que la sociologie de l’éducation montre aussi - qu’un changement d’ordre pédagogique tel que peut le promouvoir un enseignant qui s’active librement avec son groupe d’élèves pour favoriser leurs apprentissages (organiser des tâches en groupes différenciés, pratiquer une évaluation formative, gérer la communication au sein du groupe-classe, etc.) ne peut se soutenir sans changement d’ordre didactique (touchant la délimitation du savoir scolaire à partir de la masse des savoirs savants, son découpage en blocs dont l’apprentissage est planifié, sa séparation plus ou moins aménagée d’avec les savoirs du monde), ce qui relève largement des autorités scolaires ; et que ce changement pédagogique implique encore un changement d’ordre organisationnel (les relations de nature professionnelle au sein de l’institution et avec les usagers), qui ne saurait être imposé mais ne peut pas advenir sans être favorisé par l’institution. Les changements à opérer sont-ils pour une part indéterminés et exposés à des dérives ? Cela ne fait que souligner la nécessité impérieuse d’un pilotage politique et-technique (Perrenoud, 1988 ; Meirieu, 1982 ; Bernstein, 1975).

“Modernisation” et imaginaire partenarial

32Le point nouveau en France est le soutien que la “modernisation” de l’action publique apporte à l’imaginaire pédagogique du changement. Soutien, sans aucun doute, aux hommes qui en sont porteurs. L’imaginaire de changement s’était développé jusqu’aux années quatre-vingt aux marges du système officiel et il demeure à ce jour tout-à-fait minoritaire dans les milieux enseignants. On constate qu’il l’est moins chez ceux qui sont devenus des médiateurs des nouvelles politiques (rénovation des collèges, ZEP, pédagogie différenciée, action culturelle) auprès des enseignants, soit qu’ils aient été sollicités en raison de leur mobilisation antérieure, soit qu’ils aient approfondi depuis leur image du changement. Ceci les rapproche de leurs correspondants à l’extérieur de l’Éducation nationale : animateurs des missions locales pour l’insertion des jeunes, animateurs des équipements sociaux et culturels (ou cadres d’entreprises), souvent critiques sur les fonctionnements scolaires dominants (Henriot-Van Zanten, 1990, p. 176 et suiv.).

33Encouragement aussi à l’élaboration technique de cet imaginaire de rupture, à l’expérimentation de son potentiel de transformation, au-delà de la mise en œuvre des dispositions réglementaires. Le projet, c’est l’intentionnalité retrouvée, dans l’acte d’enseigner comme dans l’acte d’apprendre ; le partenariat, c’est le lien social recréé autour de l’école et en son sein ; le contrat, c’est le gage quasi-juridique d’une entente des volontés pour le profit de chacun. Idées-forces mais à opérationnaliser. Comment, le contrat éducatif ? Comment le projet ? Comment le partenariat ? Des travaux, conduits en recherche-action souvent, explorent la voie, en mettant nettement le cap sur la réussite des élèves. Ils sont diffusés dans le cadre de la formation continue des enseignants, en attendant une possible extension de leur audience dans les IUFM. Comment ne pas évoquer, dans un texte qui traite du partenariat en éducation, les travaux que poursuit G. Chauveau avec ses collègues du CRESAS sur la triangulation enfant-milieu social-école au moment du premier apprentissage de la lecture, ceux de M-G. Phillip sur la lecture et l’appropriation de l’environnement en milieu migrant, ceux de Ph. Meirieu sur les formules de renforcement des apprentissages au niveau du collège, notamment.

34La première relation de partenariat à l’école n’est-elle pas d’ailleurs celle qui constitue la relation pédagogique elle-même, et qui s’exprime dans le “contrat de formation” ? Le Rapport annexé à la loi d’orientation, qui le rappelle, esquisse son homologie avec le “contrat social” de la communauté civique, avant de dégager les incidences pratiques mutuelles du “droit à la formation” que détiennent les élèves.

“Vers un contrat de formation.
Les élèves, en tant que bénéficiaires du service public de l’enseignement scolaire, ont des droits et des devoirs. L’exercice de ces droits et de ces devoirs constitue un apprentissage de la citoyenneté.
L’élève doit prendre conscience des liens entre les objectifs pédagogiques que les enseignants lui demandent d’atteindre et la réalisation de son projet d’orientation. Les enseignants ont donc à fixer ces objectifs de manière réaliste, à les expliquer aux élèves et à effectuer avec eux des bilans réguliers. L’élève saura ainsi se situer par rapport aux objectifs qui lui sont assignés et sur quels points il doit faire porter ses efforts.
Il s’agit ainsi d’instaurer dans la formation une véritable pédagogie du contrat."

35Où l’on voit que l’imaginaire partenarial n’est pas le propre des pédagogues...

Usagers, membres, partenaires : les parents

De nouveaux énoncés de légitimité

36Les textes officiels ne font pas qu’instituer des règles. Ils n’ont parfois pour perspective que de mettre en circulation de nouveaux énoncés de légitimité. C’est le cas du dernier extrait cité. Son système d’énonciation est d’autant mieux perceptible que le législateur s’adresse ici à lui-même. Le texte fait prendre en charge par l’imaginaire juridico-politique du député français une transformation (souhaitée) de la rationalité pédagogique issue des sciences de l’éducation (objectifs opérationnels communiqués, régulation par l’évaluation...). Cet exemple attire l’attention sur l’importance de la légitimation des changements. Pour généraliser, on peut admettre l’hypothèse qu’une nouvelle réglementation a d’autant plus de chances d’être mise en œuvre conformément à sa visée qu’elle remplit deux conditions : fournir à ses assujettis des énoncés de légitimité qu’ils peuvent accepter, et des injonctions pratiques qu’ils peuvent exécuter. Qu’en est-il du partenariat dans la réglementation nouvelle de l’Éducation nationale ?

37Les partenaires les plus fréquemment nommés dans les textes sont les parents. La loi, sans les mentionner explicitement, stipule dès son article 1 : “La communauté éducative rassemble les élèves et tous ceux qui, dans l’établissement scolaire ou en relation avec lui, participent à la formation des élèves”. Le Rapport annexé, quant à lui, les désigne comme “membres à part entière de la communauté éducative” et ailleurs “partenaires permanents de l’école ou de l’établissement scolaire” Ces formules reviennent dans les textes ultérieurs : “Ils sont des partenaires à part entière de l’école” (Lettre ministérielle de préparation de la rentrée 1990, BO du 21 décembre 1989), “partenaires de la communauté éducative” (éditorial de L. Jospin dans la Lettre aux parents éditée par la DIC pour la rentrée 1990), etc.

38Le Rapport annexé à la loi reprend explicitement à leur sujet l’éthique du partenariat, telle que la formule le préfet Bernard : l’exigence, pour l’Éducation nationale en tant que service public, de chercher à combler le fossé qui la sépare des autres acteurs éducatifs, au premier rang desquels les parents. Cette exigence est soulignée lorsqu’il s’agit de “lutter contre l’exclusion scolaire” :

Parmi les partenaires dont les actions doivent se conjuguer au sein d’un projet éducatif global pour lutter contre l’exclusion, figurent tout d’abord les parents, qu’il faut parfois réconcilier avec l’école, accueillir et instruire s’ils en ressentent le besoin pour mieux suivre leurs enfants. Les collectivités locales, les services relevant d’autres ministères et certaines associations périscolaires en font également partie”.

39Le thème de la conjugaison des actions éducatives des parents et de l’institution scolaire évoque ici, outre le modèle général du partenariat, le principe de la coéducation, plus anciennement défendu par l’une des grandes fédérations de parents d’élèves. Ce thème n’est plus repris aussi nettement par la suite. La Lettre aux parents de septembre 1990 insiste plutôt sur la participation :

“Être parent d’élève, ce n’est pas seulement suivre ses enfants dans leur scolarité. C’est aussi vouloir être écouté et informé, dialoguer avec le responsable de l’école ou de l’établissement et ses équipes éducatives. C’est participer. /../ Le projet d’école ou d’établissement vous permettra de jouer un rôle actif au sein de l’établissement et d’être associés à la définition de sa politique globale.”

S’informer et participer

40Le thème de la liaison avec les parents est donc récurrent dans les textes de l’Éducation nationale depuis la loi d’orientation. Signe d’une demande de rupture avec les fonctionnements anciens. Considérer les parents comme des partenaires va droit à l’encontre du principe bien établi de la fermeture de l’école, en protection de son “havre de paix” contre les pressions, préjugés, luttes d’intérêts de toutes sortes provenant de la société. Dans l’architecture des dispositions nouvelles, l’association des parents à l’école se fait selon deux modes : l’information, et la participation. L’information porte notamment sur le suivi de la scolarité des élèves. Elle se développe, disent les textes, en un “dialogue avec les familles”, notamment lorsqu’un choix d’orientation est à faire. Elle se réalise par des réunions collectives d’information ou des entretiens particuliers. Une novation récente à ce sujet est l’institution à l’école du livret scolaire, “lien permanent avec les parents”, dans le cadre de la refonte du cursus élémentaire en cycles. Sa portée dans une éventuelle démarche partenariale est limitée. L’information concerne plutôt le parent comme client du système scolaire : quelqu’un qui vient y chercher un service pour son enfant. Alors que le partenariat implique à proprement parler une interaction, telle que les parents soient non seulement informés et consultés, mais d’une certaine façon participent aux décisions (Montandon 1987, 37).

41Dans la nouvelle légalité, nous Pavons vu, c’est le projet d’école ou d’établissement qui organise la participation. Le projet actualise l’existence de la “communauté éducative”. La loi stipule : “Les membres de la communauté éducative sont associés à l’élaboration du projet qui est adopté par le conseil d’administration ou le conseil d’école, qui statue sur proposition des équipes pédagogiques pour ce qui concerne la partie pédagogique du projet” (art. 18). La note du 11 mars 1991, traitant des “Orientations pour la mise en œuvre de la nouvelle politique pour l’école” explicite le rôle d’organisateur central de l’action collective que doit remplir le projet d’école. Citons in extenso le paragraphe qu’elle lui consacre, pour faciliter la discussion qui suit. La même conception s’applique au second degré.

“Dans le cadre de la nouvelle politique pour l’école, il/le projet d’école/ constitue un outil de travail fondamental, permettant de traduire les objectifs nationaux du service public dans leur contexte particulier et de définir des stratégies et des étapes pour les atteindre.
Par ailleurs le projet d’école permet d’associer l’ensemble des membres de la communauté éducative aux objectifs de la nouvelle politique. Son élaboration est l’occasion d’établir, notamment avec les parents, de véritables contrats éducatifs qui en fassent des partenaires à part entière, conscients de leur rôle et totalement informés.
Enfin, le projet d’école a valeur de contrat entre l’équipe de l’école et les autorités académiques. En ce sens sa validation est garante de la continuité du service public.”

42La notion de “contrat”, employée ici à deux reprises, couvre-t-elle une relation de nature nouvelle (c’est-à-dire, indépendamment de la question de la personnalité juridique des contractants, la mise en place d’un système d’obligation réciproque), ou une relation de valeur nouvelle (sollicitant de nouvelles représentations de l’action, dans des fonctionnements généraux perpétués) ? Une réponse de normand s’impose, semble-t-il, dans le cas des relations hiérarchiques entre les établissements et leurs autorités de tutelle, évoquées au troisième alinéa du texte ci-dessus. Mais la discussion de ce point demanderait un autre développement. En revanche, en ce qui concerne la contractualisation de la participation des parents, évoquée au deuxième alinéa, il semble bien que les nouveaux textes ne donnent pas de traduction positive à une obligation réciproque.

Partenaires ou usagers reconnus ?

43Les textes laissent en suspens, notamment, la question des modalités et des buts de la participation des parents. Qu’est-il proposé aux parents de faire (ou aux établissements de faire faire aux parents) ? Comment (dans quels dispositifs de communication et d’action) ? Quand (selon quelle périodicité) ? La participation des parents à l’école n’est formellement organisée que dans le cadre des conseils (d’établissement ou d’école, et de classe au second degré) auxquels ils sont représentés par des délégués élus. Ce système de représentation est notoirement en crise. La thématique des parents partenaires le laisse en l’état. Les textes récents suggèrent seulement, pour l’ensemble des parents, une participation moins ponctuelle et moins formelle, quelque chose de plus duratif, l’implication dans un processus de communication : les parents sont “associés à l’élaboration du projet” (loi, art. 18, et rapport annexé), “associés à la discussion des objectifs du projet”, au dispositif d’évaluation interne (circ. du 17 mai 1990 sur le projet d’établissement). La formule de la note du 11 mars 1991 citée plus haut : établir, à l’occasion de l’élaboration du projet, de “véritables contrats éducatifs” avec les parents, va dans le même sens.

44Informer les parents sans restriction, les associer aux discussions sur les actions à conduire, envisager avec eux leur rôle d’accompagnement scolaire, les former éventuellement pour cela : il s’agit là de pistes autorisées à l’exploration, les textes n’en disent pas plus. Ils n’instituent pas de modalités de participation qui pourraient convenir aux différentes phases de l’élaboration des projets, alors que ces phases et la démarche générale sont décomposées dans les circulaires traitant du projet. Un exemple : les textes ne stipulent pas la diffusion du projet (d’école ou d’établissement) sous forme de document écrit dans la communauté éducative, ou simplement sa communication sur demande. Un parent qui le souhaiterait n’a pas de droit à faire valoir sur ce point.

45La pierre d’achoppement, en l’occurrence, est l’organisation de la communication au sein de l’établissement. Des méthodes et des dispositifs ont pu être expérimentés çà et là ces dernières années, sans trouble particulier : revitalisation du conseil de classe en collège, mise en place dans l’établissement d’un groupe de pilotage du projet fonctionnant en continu tout au long de l’année, participation des parents à l’élaboration d’indicateurs d’évaluation pour les actions retenues dans le projet, et prise en compte des points de vue différents dans cette évaluation (Cros 1987 ; Meirieu 1989, p. 125 ; Collège 1986 et 1987). Tous impliquent une volonté de ménager ce qui est la condition première, anthropologique, du partenariat, à savoir l’extériorité relative des partenaires, et par suite la volonté de gérer la divergence comme ressource.

46Or, cette conception est peu répandue dans l’appareil scolaire (laissons à part ici la question des capacités psycho-sociales qu’elle requiert pour s’exercer : il existe des formations efficaces dans ce domaine, certaines dans l’institution même). Il subsiste parmi les membres et les responsables de l’Éducation nationale une sorte de présupposé organiciste, très éloigné de la vision systémique qui sous-tend globalement l’entreprise de “modernisation” de l’action publique. Une image de l’école comme une et bonne, le cœur de la société ; et l’idée que la société est normalement le prolongement de l’école, d’autant meilleure qu’elle lui est plus soudée. L. Jospin, présentant l’opération “Composition française” en septembre 1989, ne s’écriait-il pas : “C’est un magnifique message que l’École, avec ses enseignants, ses élèves et ses partenaires, adresse à une société où la peur de lautre, l’incompréhension, parfois la haine sont toujours là comme des braises sous la cendre, prêtes à se rallumer si lon n’y prend garde.” Paroles de circonstance, bien sûr.

47Quoi qu’il en soit, lorsqu’il s’agit des parents, le terme “associés”, constamment employé, entretient l’ambiguïté. Il intériorise le partenariat dirait-on. Le parent partenaire est un parent qui se situe mieux dans l’école, comme le rappelle le Rapport annexé à la loi d’orientation, appelant les écoles à prendre des dispositions à ce sujet spécialement dans les quartiers défavorisés et vis-à-vis des parents dont les enfants ont des difficultés scolaires. Et c’est un parent qui se situe mieux dans la continuité éducative de l’école. C’est un usager reconnu comme tel et compréhensif. N’est-ce pas d’ailleurs ce que souhaitent une bonne partie des parents ? (Devaux 1989, Henriot-Van Zanten 1990)

Pluralité des politiques du partenariat autour de l’école

Le principe du partenariat autour de l’école

48La conviction que “l’école seule ne saurait résoudre tous les problèmes des jeunes” dans les zones où s’accumulent les difficultés sociales est probablement l’idée la mieux partagée parmi les acteurs amenés par leur position ou leur militance personnelle à s’investir dans les ZEP. Formulée dès l’origine par A. Savary, elle a été reprise par chaque ministre après lui, de même que par les experts extérieurs qui ont traité de la question, par les responsables du développement social des quartiers et aujourd’hui par ceux de la délégation interministérielle à la ville (DIV), par les institutions qui apportent des financements complémentaires, comme elle l’est largement, aussi, par les acteurs du terrain. Accompagnant cette conviction, et tout aussi partagée semble-t-il, l’idée que l’école a par mission un rôle central à jouer dans cette lutte, que les enseignants sont ou doivent être “en première ligne sur le front de la démocratisation de l’enseignement” comme le rappelait J-P. Chevènement dans son discours du 7 février 1986, où il traçait le bilan et les perspectives des ZEP.

49Le principe du partenariat autour de l’école est donc depuis son origine à la base de la politique des ZEP. Il s’agit d’organiser la convergence des analyses et le concours des actions visant l’éducation sur un quartier qui concentre des difficultés socio- économiques et culturelles. Ce principe, certes, a connu des inflexions au cours des dix années de la mise en œuvre de la politique des ZEP. Au démarrage, A. Savary mettait en exergue l’“inadaptation de l’appareil scolaire”, unie à la “conjonction des difficultés” dans certains secteurs. Ses successeurs ont mis une sourdine à ce franc-parler, tout en réaffirmant la nécessité d’une politique de zone, d’une politique d’éducation, et d’une politique de priorité (J-P. Chevènement), - impliquant tant de la part des autorités académiques que de la part des acteurs du terrain une “concertation approfondie” en vue de rechercher “les moyens d’une intervention multiple”. Qui dit “zone” dit en effet : recadrage local du diagnostic et de l’intervention, effort pour appréhender les problèmes (leurs symptômes et leur étiologie) de façon globale, telle qu’ils se vivent, et non seulement à travers les prismes concurrents des institutions qui les traitent (Éducation nationale, CAF, Justice, Action sanitaire et sociale, etc.). Qui dit “éducation” dit : prendre pour perspective finale l’intérêt des personnes, et référer à une visée de réussite complète les apports respectifs de l’institution scolaire et de ses partenaires. Qui dit “priorité” dit : éligibilité pour une affectation spéciale de ressources.

“Modernisation”, territorialisation, et relance des ZEP : deux circulaires

50La politique gouvernementale de “modernisation”, initiée en 1989, garantit la continuité conceptuelle de cette politique. Partenariat et coopération, centrage sur les problèmes à résoudre envisagés dans leur complexité, responsabilisation des agents et mobilisation sociale autour des politiques conduites, le tout exprimé dans un projet opérationnalisé et régulé sont, comme nous l’avons vu, ses lignes directrices. La politique de ZEP, qui anticipait dans son principe sur ce modèle, s’y raccorde très naturellement. Bien plus, elle trouve dans ce nouveau contexte la consolidation organisationnelle qui lui manquait. Les zones n’avaient pas, jusqu’à récemment, de dispositif susceptible d’assurer, selon l’heureuse formule de J. Lesourne, la “coordination des ressources sans confusion des rôles” (Lesourne 1988, p. 221). La rhétorique œcuménique des commencements (Henriot-Van Zanten 1990, p. 246), l’espoir du “Tous ensemble” (Gokalp et Boulot 1982) n’ont pas reçu de support réglementaire pendant des années. La “force de proposition et de synthèse” que l’on reconnaissait, au niveau local,

“au groupe de travail rassemblant, outre les responsables des établissements scolaires et des circonscriptions situées dans la zone concernée, des enseignants, des parents, des partenaires et des représentants des collectivités territoriales qui peuvent proposer des actions ou directement contribuer à l’effort d’amélioration de l’enseignement que poursuit l’Éducation nationale dans les zones prioritaires”

51(circ. du 8 janvier 1985, Préparation de la rentrée : Politique des zones prioritaires) n’aura finalement pas été instituée avant aujourd’hui.

52C’est la nouvelle politique des Villes, conduite sous l’égide du Premier Ministre, et la réponse que donne l’Éducation nationale à la dynamique ainsi engagée, qui ont renouvelé les conditions pratiques de l’action en ZEP. On trouvera ci-après un tableau synoptique des deux textes fondamentaux à ce sujet : l’Annexe technique à la circulaire n° 3465/S.G du 22 mai 1989 (Premier Ministre), intitulée “Politique éducative territorialisée et accompagnement scolaire”, et la circulaire n° 90-028 du 1er février 1990 du ministère de l’Éducation nationale, intitulée “Mise en œuvre de la politique des zones d’éducation prioritaires pour la période 1990-1993”. Ces deux textes sont aujourd’hui en vigueur simultanément. Ils déterminent ensemble la marge de liberté des acteurs dans les ZEP, tant par ce qu’ils posent en commun, que par la tension qu’ils entretiennent.

Les dispositions communes aux deux circulaires

53Partant du principe affirmé d’une coïncidence maximale à l’avenir entre les politiques de ZEP et de développement social des quartiers, les deux circulaires organisent ce rapprochement. Elles établissent que :

  • les quartiers DSQ seront pour tout ou partie en ZEP. Ce qui signifie la recherche d’une convergence à partir de logiques de délimitation assumées comme différentes. De fait, les ZEP sont définies à partir de la concentration des difficultés scolaires dans certains secteurs scolaires ; les sites DSQ par des opérations urbaines de revitalisation et de désenclavement qui peuvent comprendre des secteurs non défavorisés (en tout état de cause, les ZEP sont plus nombreuses que les quartiers contractualisés en DSQ. Il y avait en 1989-1990 250 quartiers DSQ, contre 507 ZEP, et 544 à l’issue du nouveau découpage pour la rentrée 1990. Certaines ZEP sont rurales, et ne sont pas du ressort de la politique des Villes).
  • Un projet de zone sera établi, à partir d’une analyse rigoureuse de la situation. Il prévoira un plan d’action sur trois ans. Les crédits attribués seront liés aux demandes faites sur la base de ces engagements d’action. Il y aura une régulation de l’action, c’est- à-dire une analyse de ses effets en temps continu, avec des ajustements si nécessaire.
  • Un coordinateur/coordonnateur choisi pour ses qualités personnelles sera affecté à temps plein à chaque zone. Il assurera l’animation Éducation nationale (“pour l’essentiel”, précise la circulaire ZEP) et la communication avec l’équipe opérationnelle de projet DSQ, étant membre de droit de cette équipe lorsqu’elle existe. C’est donc la personne ressource de l’articulation ZEP/DSQ.

La tension entre le primat du territorial et le primat du sectoriel

54Toutefois, les deux circulaires résolvent différemment la question de l’articulation entre les fonctionnements sectoriels de l’Éducation nationale et la territorialisation de l’action éducative dans le cadre de la nouvelle politique des Villes. Leurs solutions présentent certaines divergences, et surtout elles se rapportent à des stratégies différentes de modernisation. Pour simplifier, l’une se fonde sur le primat du territorial sur le sectoriel, elle axe la dynamique de “modernisation” de l’action sectorielle sur le partenariat ; l’autre réaffirme le primat du sectoriel et axe la rénovation de l’action éducative sur le renforcement d’une rationalité stratégique au sein de l’institution scolaire, la fonction du partenariat étant assez diffuse.

L’articulation entre fonctionnement sectoriel (Éducation nationale) et fonctionnement territorial en ZEP : deux modèles concurrents et simultanés

L’articulation entre fonctionnement sectoriel (Éducation nationale) et fonctionnement territorial en ZEP : deux modèles concurrents et simultanés

Le primat du territorial et le partenariat

55La politique de la Ville mise sur le désenclavement des institutions présentes sur un site et sur la responsabilisation des acteurs qui acceptent de s’y mobiliser, pour améliorer les services offerts aux habitants, - tout en cherchant à impliquer les habitants eux-mêmes, “destinataires des actions”, dans l’analyse des problèmes et la poursuite des solutions, selon une logique de développement communautaire, économique ou culturel. C’est la commune qui en a la maîtrise d’œuvre. Le programme local de développement social, formulé en principe au terme d’une concertation entre les opérateurs, est conventionné par l’État et la Région (ou selon des formules plus légères pour des sites qui n’ont pas le label DSQ). Il est suivi par une Commission locale de développement social, présidée par le maire ou un représentant élu, et dans laquelle siègent, entre autres, des représentants des différents services de l’État, parties prenantes de cette politique. Un chef de projet ayant en principe un profil d’ingénieur social anime le processus partenarial sur chaque site. A cette fin, il s’entoure d’une “équipe opérationnelle” qui peut comprendre :

  • “une équipe de projet, composée, outre le chef de projet, d’éventuels agents de développement recrutés spécifiquement /../ ;
  • les acteurs les plus mobilisés qui peuvent être repérés parmi les intervenants institutionnels sur le quartier que sont : le coordinateur ZEP, le directeur d’école ou le principal de collège, /../ les agents de la Mission locale pour l’insertion des jeunes, du Club de prévention, du Centre social /../ ;
  • des représentants des habitants”. (DIV 1990,57-58)

56Dans ce dispositif, le projet éducatif apparaît comme l’un des projets constitutifs du programme local de développement social ; il actualise la méthodologie partenariale dans le domaine éducatif. L’Annexe technique consacrée à la “Politique éducative territorialisée” précise que son but est de construire l’action éducative sur le site dans un esprit de concours apporté à l’école par tous les acteurs concernés. Dans cet esprit, stipule le texte, le projet de zone devra définir les actions à entreprendre au sein de l’école (elles seront détaillées dans les projets des établissements scolaires de la zone) ainsi que les actions éducatives externes à l’école (elles figureront aussi en mention dans les projets des établissements). Bien que la zone d’éducation prioritaire puisse ne pas correspondre au périmètre DSQ, le projet de zone doit être contractualisé “entre les parties prenantes” de l’action éducative territorialisée, et il doit intégrer les décisions prises quant aux modalités de la concertation (interpartenariale) ainsi que les demandes de formation interpartenariale (ceci est en cohérence avec la règle de l’Éducation nationale selon laquelle les établissements scolaires doivent inclure leur projet de formation dans leur projet d’école ou d’établissement).

57Le coordinateur affecté à la zone par les autorités scolaires est en quelque sorte un ingénieur en changement éducatif : il remplit dans ce domaine des missions analogues à celles d’un ingénieur social dans les domaines sociaux. Il doit être à la fois stratège et pédagogue (Vandewynckele 1990,43), capable de susciter et de soutenir des initiatives, de faire circuler des informations, de réguler des interactions, bref d’être un “animateur de partenariat” (Gontcharoff 1990,19) dans le domaine éducatif, - et ce, sans exclusive : d’autres membres de l’Éducation nationale peuvent faire partie de l’équipe opérationnelle du projet DSQ. Cette mission implique une large autonomie fonctionnelle.

Le primat du sectoriel

58En regard de ce texte et de sa logique, la circulaire de l’Éducation nationale sur la “Politique des ZEP” marque une ferme rectification sectorielle. Celle-ci est lisible pour chacune des dimensions caractéristiques de l’action (voir le tableau comparatif). Le but de la politique de ZEP est défini en termes scolaires et non pas en termes de globalisation-mise en cohérence et contractualisation de l’action éducative locale. La zone est déterminée en principe en fonction des projets soumis aux autorités scolaires, à l’instar du conventionnement des quartiers en DSU. Mais le “label ZEP”, auquel était liée l’attribution d’une indemnité spéciale pour les enseignants, a été accordé en fonction d’un classement sur la base de critères objectifs de difficulté scolaire (tels que les indices de retard, etc.) Par suite, le principe de réunion d’une zone ne pouvant plus être le seul principe géographique, la commodité a poussé à utiliser les circonscriptions de l’Éducation nationale existantes, les circonscriptions d’inspection primaire notamment.

59Il est spécifié que ce sont les équipes pédagogiques (et non les équipes éducatives, plus larges) qui ont l’initiative du projet de zone, et que ce dernier (qui n’est pas voté par les conseils d’école ou d’établissement) est contractualisé avec les (seules) autorités de tutelle. Les actions pédagogiques ne sont pas stipulées, mais la nécessité d’actions en direction des parents est soulignée. La responsabilité des relations avec les partenaires est confiée à un responsable de zone, qui détient une fonction hiérarchique dans la zone. Le coordonnateur est son collaborateur. La circulaire définit de façon limitative les missions de celui-ci, et comme c’est lui qui appartient à l’équipe opérationnelle du projet DSQ, cette équipe se trouve cantonnée à la marge du système des relations instituées dans la ZEP. Dans le même esprit, le suivi du projet est confié à une nouvelle instance de l’Éducation nationale, le Conseil de zone. Ce dernier, présidé par le responsable, est statutairement composé (“au minimum”) des directeurs des établissements d’enseignement et d’information-orientation de la zone. C’est ce Conseil qui ventile les crédits ZEP reçus de l’I.A.

60Au total, donc, deux modèles bien identifiables de l’action publique. L’un cherche à prendre les fonctionnements sectoriels verticaux dans un ensemble de contraintes et d’incitations horizontales, telles que les problèmes locaux soient analysés pour eux- mêmes et traités en optimisant les ressources présentes sur un site. L’autre modèle s’en défend et limite au maximum les contraintes externes que doit gérer le système scolaire, de sorte à ne pas rendre son fonctionnement plus aléatoire. En revanche, il renforce prioritairement la cohésion interne du système et sa rationalité, notamment en créant, par le Conseil de zone, une instance intermédiaire d’administration du changement, et une liaison institutionnelle (toute nouvelle) entre école et collège. Ce dispositif donne un interlocuteur de l’Éducation nationale au développement social urbain, il ne l’y soumet en aucune façon. Il rend possibles des partenariats de concours dans la mise en œuvre des actions, il les exclut dans la conception (il est seulement prévu que le projet de zone, rédigé, sera communiqué aux partenaires). L’excès du premier modèle aurait été la confusion du contrôle. L’excès du modèle mis en place par l’Éducation nationale est le maintien des routines. La vitalité de l’innovation ZEP dépend ainsi de l’entretien de la tension entre les deux modèles.

Renforcement de l’action des services publics dans les ZEP

61Les derniers développements gouvernementaux de la politique des ZEP apportent aux dispositions mises en œuvre pour la rentrée 1990-1991 un recadrage qui intervient sur plusieurs des traits signalés plus haut comme problématiques, notamment la question de la discordance des périmètres d’action ZEP et DSU, et la question de la participation à la ZEP des partenaires extérieurs au système éducatif. La circulaire “Renforcement de l’intervention des services publics dans les zones d’éducation prioritaires” (n° 3 639/SG, 22 décembre 1990) introduit en réalité une nouvelle instrumentalisation du partenariat autour de l’école. Avant d’en rendre compte brièvement, relevons deux points d’importance pour notre étude :

62(1) Les nouvelles dispositions introduites confirment le fait que la politique des ZEP n’est pas un ensemble fermé de décisions prises, qu’il resterait à mettre en œuvre, mais un processus de décision et d’action, qui implique tous les niveaux de l’appareil gouvernemental et administratif, depuis le premier ministre jusqu’aux fonctionnaires de base, en passant par les préfets, les recteurs, inspecteurs d’académie, etc., et plusieurs secteurs ministériels, à travers un ensemble diversifié de procédures en cours de codification. La remontée de l’information, par une pluralité de canaux, y a joué un rôle important. En l’occurrence, c’est l’évaluation de ce qui s’est passé dans la première partie de l’année 1990, qui a déterminé l’ajustement de la politique suivie, et ce dès décembre 1990.

63(2) Ceci nous amène à une deuxième remarque. Le renforcement de l’action publique dans les ZEP est, cette fois-ci, traité par une circulaire du Premier Ministre, et non plus dans une annexe thématique, comme en mai 1989. L’école a donc été directement prise comme matière du travail gouvernemental, en tant que composante majeure de la politique des villes. C’est un fait nouveau, qui manifeste qu’une ligne générale de concertation prévaut (peut prévaloir) désormais dans l’analyse des problèmes de développement éducatif et dans la décision, jusqu’au sommet du travail gouvernemental. Mais d’autre part, ce changement est significatif d’un autre constat, qui s’est dégagé lui aussi dès les premiers mois de la relance des ZEP en couplage avec le DSU. C’est que l’école, tout en étant plutôt rétive à la dynamique partenariale, est néanmoins le seul service public réellement présent dans tous les secteurs DSU, quelle que soit la formule particulière de leur contractualisation, et qu’elle est en relation fonctionnelle régulière avec la majeure partie de la population, dans des quartiers où la population est plus jeune que la moyenne. Un service comme la police, bien implanté pourtant sans l’être autant que l’école, est faiblement en rapport avec le public ordinaire. Par suite, l’école est considérée comme étant à même de polariser les initiatives publiques.

64Si l’on ajoute le réinvestissement du Développement social urbain par l’État lui- même, avec la création du Ministère de la Ville en 1990, qui vient coiffer d’une structure d’impulsion et de régulation l’action des services de l’État et des collectivités locales, on comprend pourquoi la circulaire du Premier Ministre, prise le 22 décembre 1990, fait de la ZEP le cadre local de la mobilisation de l’ensemble des services publics pour le Développement social urbain. Cette sollicitation des ZEP est l’expression d’une nouvelle stratégie dans la conduite de la politique des Villes. La nouvelle circulaire rogne sur la marge d’initiative des maires, un peu aussi sur celle des inspecteurs d’académie, et surtout elle accroît celle des préfets, qui deviennent les meneurs de jeu de la politique partenariale. Elle prend pour unité d’agrégation des actions publiques un périmètre qui avait été défini à la rentrée 1990-1991 par les autorités académiques, après concertation avec les Villes, et place dès lors le responsable de zone en position de relai du préfet lui-même :

“Vous veillerez à ce que les plans d’action locaux élaborés par les responsables des ZEP soient organisés en un programme départemental sous la responsabilité des préfets et des inspecteurs d’académie”.

65Responsable de la coordination des actions des différents services de l’État impliqués dans la politique de la Ville, le préfet aura pour première tâche de veiller à la pleine application des dispositions déjà prises, en sorte que leur cohérence formelle s’actualise en une convergence pratique. Ses moyens sont ceux du maître d’œuvre d’un projet concerté. La circulaire les décrit sous cinq titres, dont l’énumération balaie les impératifs d’une conduite stratégique de l’État :

Faire coopérer les services de l’État ;
Associer les partenaires ;
Impliquer les collectivités locales ;
Évaluer et réguler ;
Rendre compte.

66C’est bien aux collectivités locales qu’il revient d’identifier les “territoires”, les “espaces” dans lesquels les programmes d’actions prioritaires doivent “s’enraciner”. Mais vis-à-vis des quartiers ainsi définis, les ZEP doivent fonctionner comme foyers de synergies, elles sont appelées à devenir le “cœur” des quartiers redynamisés. Le nouveau texte inverse ainsi les responsabilités d’organisation par rapport à la première circulaire sur l’action territorialisée, c’est-à-dire qu’il renoue avec l’ordre français habituel. C’est aux préfets qu’il demande de veiller à “associer étroitement” les collectivités locales à “l’élaboration et à la conduite des actions”. Le pari localiste qui sous-tendait le texte de mai 1989 s’en trouve atténué. L’exigence de participation des habitants est rappelée (en particulier dans l’annexe n° 1, “Action des services de l’État et de leurs partenaires”, aux titres 2 : “Développer l’information et la participation”, 3 : “Agir avec les familles en direction de la petite enfance”, et 4 : “Enrichir les activités proposées aux enfants et adolescents”). Mais il est entendu que cette composante de la politique globale ne relève pas directement de l’État :

“Le développement des divers équipements, le renforcement de leur accessibilité ou de leur rôle social nécessitent également, pour qu’il en soit fait un usage effectif, d’impliquer les habitants, jeunes et adultes, dans la définition des besoins, les prises de décisions comme dans les réalisations. Pour ce faire, les comités de quartiers ou les commissions extra-municipales peuvent constituer le cadre approprié”.

67Dans la nouvelle relance, le primat porte clairement sur la mobilisation concertée des agents de l’État. Leur règle doit être désormais : “travailler ensemble, de façon complémentaire, coordonnée” (Annexe 1). Dans cette perspective, le préfet doit veiller à ce que les programmes d’action prévoient “également les opérations de formation conjointe nécessaires, à l’échelle du département comme de chaque zone.” Cette formation interpartenariale “en commun” apparaît comme la condition nécessaire “pour que les différents acteurs puissent effectivement construire en complémentarité leur action propre et leurs actions conjointes” (Annexe).

68Les effets de ce recentrage sur les ZEP de l’action publique en matière de développement éducatif, culturel, et social, ont commencé d’apparaître sur le terrain en 1991-1992, après la diffusion par l’inspection académique d’une note de service élargissant la composition des conseils de zone et assouplissant leur fonctionnement (voir chapitre 4). Tout dernièrement, une circulaire MEN “Projets de service public de quartier”, du 3 février 1992, qui fait suite à une circulaire interministérielle sur le même objet, décrit des “champs d’intervention” qui relèvent de cette orientation (mise à disposition des locaux scolaires, médiation de quartier, opération “Ecole ouverte” l’été, etc.).

Logiques de rupture ?

69Considérons à présent la situation sous l’angle des potentialités d’apprentissage qu’elle recèle pour les acteurs de base de l’Éducation nationale que sont les enseignants, et tentons d’appréhender sa dynamique. Nous arriverons ainsi au bout de ce qu’une approche en termes d’organisation de l’action collective par l’institution peut nous apprendre sur ce qui est en cours sur le terrain : aux configurations locales, liées aux initiatives individuelles et aux processus interpersonnels d’influence.

Apprentissages et ruptures

70Des apprentissages collectifs sont en cause dans la “modernisation” de l’Éducation nationale. La voie est étroite, note J. Lesourne : réformer, adapter, remotiver la hiérarchie ; modifier la culture professionnelle. “C’est toute la condition enseignante qui est à repenser” (Lesourne 1988, 28, 291). Le Rapport annexé à la loi d’orientation consacre un paragraphe à “l’évolution du rôle des enseignants”. Il fait apparaître successivement la diversification des tâches pédagogiques (cours, travaux dirigés et d’atelier, assistance au travail personnel de l’élève, évaluation, aide au projet d’orientation) ; les “relations avec les partenaires extérieurs (parents, entreprises, environnement social et culturel, intervenants extérieurs...)” ; et le travail en équipe “constituée de tous les enseignants chargés des mêmes élèves pendant une année ou un cycle”. Il conclut à la nécessité que les enseignants possèdent les capacités que ces transformations impliquent : “Les enseignants non seulement doivent maîtriser la ou les disciplines qu’ils enseignent et leur didactique, mais encore connaître les processus d’acquisition des connaissances, les méthodes de travail en groupe, les méthodes d’évaluation, le système éducatif et son environnement”.

71Or, il n’y a pas d’apprentissage sans rupture. Acquérir un savoir, c’est perdre une croyance, disait Bachelard. A la place de ce qu’on acquiert, il y a déjà quelque chose, qu’il faut écarter. S’agissant d’agents en cours de carrière, acquérir d’autres habiletés et d’autres façons de faire professionnelles, c’est, du point de vue du processus, “rompre non seulement des intérêts, des rapports de pouvoir, voire des habitudes, mais aussi des protections affectives et des modèles intellectuels” (Crozier-Friedberg 1977, 396). La mise en crise de l’équilibre antérieur est d’autant plus difficile que celui-ci est plus investi (et il y a de ce point de vue une différence au sein de l’Éducation nationale entre les différentes catégories de personnels). Si l’équilibre antérieur assurait confort moral et position dominante, seul un changement systémique bien conduit peut l’ébranler. La modification doit à la fois munir les acteurs de nouvelles normes et de nouvelles maîtrises professionnelles ; et instituer des fonctionnements tels qu’ils concordent avec l’exercice de ces normes et de ces habiletés. Faute de quoi la transformation visée s’enferrera dans ce que les théoriciens de Palo Alto ont nommé le paradoxe du changement : demander à quelqu’un de modifier ses habitudes et de faire preuve d’initiative, toutes choses restant par ailleurs en l’état, revient à ordonner d’être libre, commande paradoxale entre toutes, et aboutit en réalité à renforcer l’existant. Les conditions de l’action (sa commande, son contrôle par l’environnement) entretiennent la réponse que l’on prétend changer, et réciproquement. En sorte que “plus cela change, plus c’est la même chose” (Watzlawick 1975).

72La politique de “modernisation” dans l’Éducation nationale rencontre une situation de cette nature. Il est prescrit aux enseignants, notamment, de professionnaliser leurs relations avec les parents d’élèves, avec leurs collègues, avec des partenaires extérieurs, ainsi d’ailleurs qu’avec la hiérarchie (procédures de soumission et de contractualisation de projets, rédaction de bilans...) afin de gagner en efficience. Cependant, il n’est pas question d’une révolution. En pratique, les modifications introduites dans l’environnement pertinent des enseignants demeurent limitées, voire formelles, - on l’a noté à propos du thème des parents partenaires et de la politique des ZEP. La question se pose donc du déclenchement de logiques de rupture par rapport aux routines prévalentes, et de leur soutien.

Un processus aléatoire

73Des lignes de fracture existent, qui peuvent se composer. La combinaison des offres de partenariat contractualisé, en particulier dans le cadre de la politique des Villes (dans ses différents programmes), avec le renforcement de la demande de rationalisation interne de l’action scolaire, dans la politique des ZEP et la “nouvelle politique pour l’école” notamment, est l’exemple le plus net de cette composition. Dans ce cas, l’école est sollicitée par son environnement (ce n’est pas nouveau, une relation de cette nature apparaît dès le lancement de la politique des Villes : voir CNDSQ 1986). Le partenariat est plus offert que demandé. Il est encouragé par les organismes qui dispensent ou déclenchent des financements liés à cette formule (FAS, Caisse des Dépôts, service du Développement social urbain). Quelles logiques de rupture soutient-il pour les enseignants ?

74Du croisement partenariat/rationalisation de l’action scolaire naissent différentes configurations de la culture professionnelle des enseignants, que l’on peut schématiser ainsi, à titre d’hypothèse :

75Les liaisons dessinées ici sont de nature culturelle. Elles correspondent à des types idéaux de réglage des comportements professionnels. Par relation pédagogique de type stratégique, il faut entendre la transposition du modèle de la rationalité industrielle dans les conditions normales de la classe, c’est-à-dire dans des conditions dominées par l’improvisation et l’urgence, comme l’ont dégagé Ph. Perrenoud et Cl. Montandon de leurs observations dans le système scolaire genevois. L’expression renvoie donc plutôt à une définition minimaliste de la stratégie : il s’agit de conduire une action pédagogique plus ou moins rationnelle, plus ou moins cohérente, plus ou moins consciente, référée à un projet plus ou moins élucidé dans ses implications cognitives et socio-affectives pour les élèves, et construit à partir d’une analyse plus ou moins perspicace de la situation et des possibilités d’action (Perrenoud-Montandon 1988, 28).

76Le trait qui distingue de façon cruciale cette gestion de la classe de la conduite de type bureaucratique est le découplage qu’elle pratique entre apprentissages visés et situations ou tâches par lesquelles elle cherche à mettre en place les apprentissages. De façon typique, la gestion bureaucratique procède par l’imposition de tâches correspondant à des leçons programmées ; la gestion stratégique met en œuvre des schèmes d’improvisation qu’organisent d’une part une carte (explicite ou non) des objectifs à poursuivre, et d’autre part des idées de situations de travail possibles, de pratiques (façons de faire “habitées” par l’enseignant) auxquelles l’enseignant recourt selon les opportunités ou les besoins des élèves. Ces deux types de culture professionnelle attribuent au partenariat, en tant que tel, un intérêt opposé. Pour l’une, l’intervention extérieure empiète sur le temps consacré au traitement du programme. Pour l’autre, ce peut être une occasion d’ouvrir une situation d’apprentissage originale, pour tout ou partie du groupe classe, si elle est négociée en ce sens.

77Parmi les configurations professionnelles idéal-typiques, la formule (6) est celle qui correspond à cette nouvelle capacité d’initiative à l’égard des contraintes et des ressources didactiques. Elle décrit l’image d’un partenariat qui ne serait pas juxtaposé au travail ordinaire de la classe (simplement “accepté”), mais intégré dans une visée éducative unifiée et pris comme ressource dans une gestion “stratégique” du procès d’apprentissage. On peut penser que cette formule est exceptionnelle, elle suppose l’accomplissement des ruptures auxquelles tend la rénovation pédagogique.

78Les formules (1) et (3) sont, semble-t-il, de beaucoup les plus fréquentes actuellement. Les schèmes professionnels “modernes” ne sont pas en place ; l’offre de partenariat n’est donc pas directement discutable en termes professionnels. Par sympathie personnelle, ou s’il existe une pression qui n’est pas disqualifiée (pression de collègues de référence, de parents de référence, d’un supérieur hiérarchique en cas d’“expériences” tentées, etc.), et si le temps nécessaire est limité, l’enseignant peut “accepter” (c’est le terme souvent employé) un partenariat offert (cas (3)). Mais la relation de collaboration demeure précaire, elle tend à disparaître lorsque disparaît la pression. Notons qu’il peut s’agir d’un partenariat interne à un établissement : c’est le cas en collège, par exemple, entre professeur et documentaliste. La collaboration peut offrir une expérience sociale gratifiante : elle ne débouche pas, par sa propre dynamique, sur l’acquisition des compétences professionnelles qui seraient nécessaires à sa pleine intégration pédagogique. Pour qu’elle soit consolidée, il faut que l’environnement puisse fournir l’accompagnement en formation qui aidera l’enseignant à se placer en position de résolution de problème à l’occasion de cette expérience partenariale et à essayer des solutions à sa mesure. Exceptionnellement, ce type d’accompagnement est fourni par le partenaire lui-même (partenariats de type recherche-action-formation : voir en bibliographie les travaux déjà cités de M-G. Phillip et G. Chauveau).

79En règle générale, toutefois, il n’existe pas dans le tissu éducatif français de dispositif de formation offrant la disponibilité et la souplesse nécessaires pour accompagner les enseignants ou les équipes qui s’engagent dans des innovations (pour un exemple au Canada, voir Huberman 1986). Les CEFISEM, les MAFPEN peuvent fournir ponctuellement à certaines équipes des aides à l’identification de leurs problèmes et de leurs ressources, et à la fabrication de leurs solutions : leur plan de charge (académique) ne leur donne pas la disponibilité nécessaire pour être identifiés par les enseignants comme des ressources proches et permanentes. Les coordonnateurs ZEP auraient, quant à eux, la proximité, mais n’ont pas de mission spécifique à cet égard, et ils sont déjà extrêmement chargés. Or sans un dispositif permanent de diffusion d’aides et de soutien à l’utilisation, du type que décrit Huberman, l’entraînement qui peut être réalisé dans les formations interpartenariales qui sont éventuellement mises sur pied demeure ponctuel (ces formations sont parfois exigées comme condition d’une convention, par exemple dans les actions contractualisées par la Caisse des dépôts). Ces formations ne peuvent accompagner le long processus personnel et collectif de déconstruction/reconstruction de la culture professionnelle.

80Les formules (1) et (3) sont donc inertes, elles ne recèlent guère en elles-mêmes de dynamique d’évolution et leur modification par l’offre de partenariat est aléatoire. Elles se réaliseront plutôt en mobilisation contre (Derouet 1988, Devaux 1989, p. 51). Les formules (2), (4) et (5) au contraire, moins représentées dans les établissements, sont caractérisées par des distorsions d’emblée plus favorables à l’évolution autonome, dans un environnement favorable. La formule (5) correspond à une culture professionnelle de type clivé. L’expérience sociale de l’enseignant est dissociée de son savoir-faire technique. Il intègre le principe du partenariat à la conception d’ensemble de sa mission, cependant que pour le reste la routine se maintient. Par exemple, l’enseignant peut entretenir une relation avec des structures d’aide au travail des élèves hors temps scolaire. La formule (2) est symétrique : l’enseignant a développé des schèmes d’improvisation souples, il saurait donc tirer parti d’une relation partenariale, mais il ne le fait pas, ou (formule (4)) il le fait de façon marginale. Dans ces cas de figure, le développement des occasions d’interactions dans les établissements et autour de ceux- ci peut être investi comme l’occasion d’apprentissages relationnels ou techniques complémentaires. Peut-être par exemple la mise en place des conseils de cycle dans les écoles sera-t-elle, pour des enseignants déjà en rupture avec certains traits traditionnels de la culture professionnelle, une occasion de théoriser leurs pratiques et d’optimiser leurs ressources. Mais pour être plus probable que dans le cas des formules culturelles figées, ce changement n’est pas davantage conduit comme un processus personnel et collectif dans les dispositifs qui existent actuellement.

81Ainsi, la facilité d’accès à des financements spéciaux pour des actions en partenariat est assurément un catalyseur d’action. Mais le partenariat ne donne son plein effet de débureaucratisation de l’éducation publique que lorsque l’enseignant qui s’engage dans une relation partenariale sait gérer et orienter professionnellement des situations de communication et des ressources nouvelles.

Conclusion

82En résumé, le partenariat est considéré aujourd’hui, en France, comme un moyen d’améliorer l’exercice des missions de service public. La formule est supposée dynamiser les administrations, tout en leur apportant un concours financier, et en suscitant la mobilisation des acteurs de base. En scrutant ce qu’il en est dans l’Éducation nationale, nous avons reconnu, dans les dispositions de la Loi d’orientation et les considérations du Rapport annexé, les grandes lignes de la “modernisation” par la responsabilisation et le partenariat, telle qu’elle est préconisée au niveau gouvernemental.

83Cependant, nous avons noté trois points qui paraissent particuliers : l’existence plus ancienne dans l’Éducation nationale d’un imaginaire de la rupture des carcans de l’école traditionnelle (qui se protège par principe de toute ouverture), imaginaire qui nimbe d’une connotation radicale la thématique du partenariat ; la récurrence du thème des parents partenaires, qui recouvre une invitation (sans astreinte) adressée aux établissements pour qu’ils se rapprochent de leurs usagers ; et une pluralité de politiques partenariales, qui interdit de parler, au singulier, du partenariat au sein des ZEP : aux sollicitations de la politique des Villes a répondu une réaction sectorielle tendant à limiter les incidences internes des politiques territorialisées, et à mettre l’accent sur l’intégration interne du système. Une troisième orientation, en charge des préfets, poursuit la maximisation des convergences entre services publics dans les ZEP.

84Comment ces énoncés de politiques relatifs aux ZEP et au partenariat en leur sein ont-ils été mis en œuvre à Marseille ? A cette question, les chapitres suivants apportent des éléments de réponse factuels, sous quatre titres : les “actions ZEP” (les ressources du partenariat), les dispositifs (les outils du partenariat), les “acteurs ZEP” (les hommes du partenariat), enfin l’école vue du quartier (analyse d’une action particulière de mise en relation d’habitants et d’agents scolaires, développée sous le nom d’“université du citoyen”). Auparavant un bref chapitre est consacré à une description sommaire du cadre de l’action.

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Title L’articulation entre fonctionnement sectoriel (Éducation nationale) et fonctionnement territorial en ZEP : deux modèles concurrents et simultanés
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