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Introduction à l’Afrique du Nord contemporaine

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Centre de recherches et d’études sur les sociétés méditerranéennes

Deuxième partie. Le Maghreb indépendant

XI. Administration et développement au Maghreb

Hubert Michel

Texte intégral

  • * CRESM, Aix-en-Provence.

1Note portant sur l’auteur*

2Confrontés aux problèmes de construction de leurs systèmes administratifs, les trois pays du Maghreb ont en partage, à travers une certaine communauté géographique, historique et ethno-culturelle, une situation caractérisée par un niveau, une nature et des facteurs de développement comparables, un passé colonial vécu sous la même hégémonie — mais sur une durée et selon des méthodes différentes — et une réémergence quasi-simultanée (à l’échelle historique) en tant qu’Etats indépendants, dans des circonstances propres à chacun. Ils ne se séparent, pour l’instant, que dans le domaine des structures sociales et politiques ainsi que dans les orientations maîtresses de leur développement économique.

3C’est dans ces conditions qu’ils se sont heurtés aux impératifs de la transformation d’un système administratif colonial, formé par et pour les colonisateurs avec l’aide de leurs alliés locaux, en un système administratif national. On conçoit que, hommes, moyens et objectifs, tout soit différent. S’y ajoutent le handicap du vide administratif laissé par le départ des fonctionnaires français aux niveaux moyen et supérieur et que le manque de cadres nationaux ne permet pas de combler, l’impréparation des esprits, chez les administrateurs comme chez les administrés, à ces tâches, à ces méthodes et à ce « climat » nouveaux, du fait des habitudes prises pendant l’ère coloniale dans les relations entre la puissance publique et la population, la nécessité de recourir à la coopération technique internationale, non seulement au niveau des experts et des conseillers auprès des organes supérieurs de l’Etat, mais également, et de façon massive, dans les rouages d’exécution, particulièrement dans l’enseignement et la formation professionnelle, ce qui permet peut-être d’assurer le fonctionnement de services indispensables mais pèse, par ailleurs, sur les orientations nationales en matière de construction d’un système administratif adapté aux réalités du pays et peut contribuer à installer le jeune Etat dans une nouvelle forme de dépendance, pérennisée, à l’égard de l’ancienne puissance dominante. Ce dernier facteur n’est d’ailleurs pas exclusivement négatif, loin s’en faut, dans l’œuvre de reconstruction de l’Etat national. Les pays maghrébins ont subi, en effet, de la part de la puissance coloniale, une transfusion de système juridique, et si cet « héritage » doit être accepté sous bénéfice d’inventaire, certains de ses constituants représentent un progrès irréversible, comme la généralisation du principe de légalité (reçue avec des « nuances », il est vrai) et de son corollaire, le contrôle juridictionnel de l’action admistrative, qui cantonnent, autant que les circonstances le permettent, les risques d’arbitraire et d’omnipotence bureaucratiques. Mais l’impact global des modèles de l’ancienne puissance dominante est tel que le droit administratif français représente encore la source matérielle ordinaire des droits administratifs maghrébins, et leurs créateurs ont tellement bien intériorisé ses catégories, ses concepts, ses méthodes et modes de raisonnement qu’ils constituent à leur tour autant de mécanismes reproducteurs, sécrétant des normes et des institutions conformes à sa logique interne.

4Le meilleur exemple est donné par l’Algérie, où une loi du 31 décembre 1962 reconduisait en bloc, jusqu’à nouvel ordre, la législation française en vigueur avant l’indépendance, à l’exception des dispositions qui heurtaient la souveraineté nationale ou traduisaient une inspiration colonialiste ou discriminatoire.

  • 1 Sous-administration de L’« intérieur » par rapport aux villes; insuffisance des administrations «  (...)

5Douze ans après la proclamation de son indépendance l’Algérie vit toujours sous l’empire de cette loi qu’une ordonnance, signée le 5 juillet 1973, a abrogée mais seulement pour prendre effet à compter du 5 juillet 1975. Peu à peu, bien sûr, cette « banquise » se désagrège devant les progrès de l’œuvre législative nationale. Mais la réception des techniques juridiques françaises est telle que les pans nouveaux de l’édifice réintègrent une grande partie de l’héritage, ce qui ne va pas toujours sans distorsion avec les réalités socio-culturelles et économiques locales ou avec les options politiques fondamentales d’un pays qui se veut révolutionnaire et qui conduit, pour le développement national et contre toute forme de dépendance, une active contre-stratégie puisant ses armes parmi les pratiques du socialisme. Dans ces perspectives, l’administration devient l’axe même du développement économique, par le jeu de la maîtrise des investissements, de la formation des hommes, de la planification globale, par la prolifération et le poids relatif dans les fonctions de production, des établissements publics, offices, sociétés nationales ou d’économie mixte. Véritable inflation des tâches, alors même que le pays souffre encore d’une sous-administration, certes en voie de régression et affectant de façon inégale les divers secteurs de l’action administrative comme les diverses circonscriptions du territoire1, mais qui stérilise toujours une grande partie des efforts consentis. Un certain déséquilibre structurel, donc, plutôt qu’une sous-administration globale, et masqué par le gonflement extrêmement rapide du nombre des agents publics, à telle enseigne que l’Algérie, comme ses deux voisins, reproduit d’ores et déjà toutes les dimensions du « phénomène bureaucratique » dont les effets sont accélérés, au niveau des responsables, par une certaine survalorisation de la notion de service public liée à une véritable mystique volontariste de la croissance.

6Ainsi se trouve posé le problème de l’insertion de l’administration dans les sociétés maghrébines et particulièrement celui de ses relations avec le politique.

  • 2 Introduction au Droit administratif. Editions de la Direction Générale de la Fonction Publique. Al (...)
  • 3 Si l’Algérie et la Tunisie répondent assez bien à cette description, on peut considérer également (...)

7M. Borella observe2, à propos des pays du Tiers Monde, qu’ils ignorent la tradition occidentale d’une administration « apolitique » : « Cette tradition ne se crée pas en quelques années. Elle est le fruit d’une évolution historique généralement longue, qui implante la réalité d’un appareil administratif demeurant à peu près identique à lui-même sous les différents régimes et gouvernements à qui il obéit loyalement; seuls les postes supérieurs seront politisés. Le libéralisme politique implique une possibilité effective de changement de pouvoir politique; il impose donc une administration politiquement neutre sinon, à chaque changement, ce sera le bouleversement complet de la vie publique… Mais dans la plupart des Etats du Tiers Monde, ce libéralisme politique est apparu, pour des raisons pratiques ou théoriques, comme inapplicable. Les régimes politiques unanimistes, c’est-à-dire prétendant représenter le peuple unanime, sont installés un peu partout; refusant l’opposition politique, ils se fondent généralement sur un parti unique3. L’administration, instrument du pouvoir politique, ne peut donc être neutre, apolitique. Elle doit non seulement obéir au gouvernement mais en outre adhérer à son programme et soutenir son action. Les relations entre le parti unique et l’administration deviennent alors un problème délicat ». Délicat, en effet, dans la mesure où la prise en main directe de l’administration par le parti conduit rapidement à la confusion des fonctions et à l’enlisement de celui-ci dans les tâches gestionnaires, au détriment de la bonne marche des services, car il n’est pas organisé à cette fin, et au détriment de ses missions propres (encadrement des masses, impulsion et contrôle de l’action étatique, expression d’une idéologie). M. Borella ajoute : « Il est donc nécessaire de trouver un équilibre qui ne peut résulter d’une règle fixée une fois pour toutes, mais qui doit être assuré et rétabli à tout instant par les responsables politiques du pays, au sein du parti et au sein du gouvernement ».

8Constatons, aujourd’hui, l’échec relatif de ces tentatives d’équilibrage partout au Maghreb et, avec l’éloignement dans le temps des luttes de libération nationale et des hommes qui les ont conduites, le glissement constant de la primauté du politique à celle de l’administratif, que Ton y voit un effet de l’héritage colonial — une vision mystifiée de l’Etat chez l’ex-colonisé habitué, avant l’indépendance, à l’hypertrophie de l’administratif masquant ou niant le politique et perçu comme une activité plus noble, exprimant objectivement l’intérêt général, d’où son attirance actuelle sur les élites —, que l’on y voit une illustration du sous-développement par la rareté des cadres et donc l’impossibilité de constituer deux hiérarchies parallèles d’égale valeur entre le parti et l’appareil d’Etat — il faut alors expliquer pourquoi c’est l’appareil d’Etat qui monopolise les meilleurs —, que l’on y voit enfin et plus sûrement une conséquence du système politique lui-même.

  • 4 Charles Debbasch, in « Pouvoir et administration au Maghreb » (Debbasch et autres) C.N.R.S. Paris, (...)

9En effet, l’« unanimisme est impropre à susciter une véritable vie politique. Celle-ci s’atrophie ou, tout au moins, se maintient à un niveau qui exclut toute controverse. En d’autres termes, si dans un Etat l’option politique fondamentale incontestable et incontestée est le socialisme, et que les moyens de réalisation du socialisme sont entrevus uniquement en termes de pure technique et donc abandonnés aux experts, on évite les divisions politiques par la généralité même de l’option politique, mais on accroît dans le même temps le pouvoir des experts… Les peuples ont pourtant besoin d’idéologies. Un singulier partage du terrain s’opère. On laisse aux politiques le domaine du verbe, tandis que les technocrates se réservent celui de l’action »4.

10A des degrés divers et selon des modalités propres, les trois pays maghrébins se posent le même problème de l’intégration du « fait » administratif dans leurs réalités nationales. Il revêt essentiellement trois aspects :

  • Celui des moyens et des modes d’action, qu’il s’agisse :
  • des questions de structures,
  • du comportement des agents publics,
  • de la participation des administrés à l’action publique ;
  • Celui du contrôle de l’action administrative, qu’il s’agisse :
  • du contrôle interne ou
  • du contrôle politique ;
  • Celui, enfin, de la place du groupe des « administrateurs » dans les structures sociales et politiques nationales.

11Mais si ces trois interrogations s’appliquent globalement à chacun des systèmes administratifs maghrébins, il nous a semblé qu’elles prenaient, successivement, une résonance particulière selon qu’on les posait la première au Maroc, la deuxième à la Tunisie et la troisième à l’Algérie.

I. — MOYENS ET MODES D’ACTION : LE CAS MAROCAIN

1) Les structures

12Le Maroc a hérité du Protectorat une administration centrale très complète, bien organisée, et la passation des pouvoirs s’est effectuée avec assez de souplesse pour permettre sa « marocanisation » progressive et sans grave hiatus dans les postes de responsabilité. L’édifice n’a pas été bouleversé, sans doute parce que la monarchie marocaine est le seul régime politique maghrébin qui ne soit pas, peu ou prou, d’extraction révolutionnaire ; mais par opposition aux cas algérien et tunisien, ce régime a connu une beaucoup plus grande instabilité institutionnelle et cette instabilité relative du politique s’est traduite naturellement par une certaine stabilité compensatoire de l’administratif.

  • 5 Michel Rousset, L’Administration marocaine, Institut International d’Administration Publique. Ency (...)

13Pour l’essentiel, les structures administratives marocaines s’inscrivent dans une continuité évolutive issue du Protectorat et demeurent tributaires du modèle français, soit que les traditions antérieures soient inexploitables, soit que la rareté des cadres ne permette pas de changements profonds, soit que certains caractères de l’administration française, particulièrement la centralisation et la hiérarchisation, répondent assez bien aux besoins du régime et aux nécessité de l’intégration nationale. Des adaptations ont été réalisées dans deux directions : certaines sont relatives à l’expansion de l’interventionnisme administratif, hé aux nouvelles missions de moteur du développement assumées par l’appareil d’Etat dans chacun des trois pays maghrébins; les autres s’appliquent à réduire la sous-administration du territoire. Il reste que bien des normes, des procédures, des institutions trop complexes, trop éloignées des réalités sociales et humaines locales, demeurent d’une utilité théorique; que la centralisation et la hiérarchisation sont excessives; que le décalage entre l’administration et les administrés est accru par le manque de personnel compétent, l’inflation des tâches, la résistance de la société « traditionnelle » et tous les freins internes à l’action administrative qui se multiplient avec le développement même du « phénomène bureaucratique ». « En définitive, remarque Michel Rousset5, les problèmes difficiles qu’affronte aujourd’hui l’administration marocaine, témoignent principalement du conflit entre les institutions et les structures sociales et mentales d’un monde qui, dans sa plus grande partie, n’ayant pas participé à leur construction, ne se reconnait pas en elles… La période dans laquelle se trouve actuellement engagée l’administration marocaine est une période de transition au cours de laquelle les déséquilibres sont plus sensibles que les harmonies; ces déséquilibres sont d’autant mieux ressentis que les efforts de développement qu’ils freinent sont plus impérieux ».

14C’est finalement dans le domaine de l’administration territoriale, fortement négligée par le Protectorat, que les résultats sont les plus positifs.

15Après l’indépendance, le Maroc a été organisé en deux niveaux de collectivités locales : les communes et les provinces ou préfectures, qui devaient fournir la base de toute l’infrastructure administrative.

16Le découpage communal (charte communale du 23 juin 1960) a été effectué en considérant les données géographiques, économiques, ethniques même, jugées nécessaires pour constituer des unités élémentaires dotées d’une personnalité, d’une vie et d’une solidarité minimale propres : soit 830 communes. L’institution est bien entrée dans les moeurs, mais il ne semble pas qu’elle montre toute la vigueur qu’on attendait d’elle, bien que l’on n’ait pas envisagé, comme en Algérie, d’en faire le point d’appui des actions de développement et la cellule de base des institutions politiques.

17Le niveau intermédiaire des provinces et des deux préfectures (les agglomérations de Rabat et de Casablanca) a bien davantage retenu l’attention. Leur découpage a varié de 1956 à 1967. La définition de leurs dimensions optimales devait se fonder sur des considérations de technique administrative, dans les limites acceptables par les administrés. Par rapport à la situation initiale (9 régions sous le Protectorat) le nombre de ces circonscriptions (21) intermédiaires entre les communes et les administrations centrales, a été plus que doublé.

18En 1973, sur la lancée des réformes engagées par le pouvoir royal à la suite des troubles graves que l’on sait, les divisions administratives du Maroc ont été modifiées (dahir portant loi du 12 août 1973) : le nombre total des provinces a été porté à 22.

19Signalons enfin, entre les communes et les provinces, qui sont des circonscriptions de décentralisation administrative, la présence de structures territoriales relais qui ne forment pas des collectivités locales : les cercles (4 à 5 par province, 80 au total) et les caïdats (420). A la tête de chacun de ces quatre niveaux administratifs se trouve un fonctionnaire d’autorité, nommé par le pouvoir central.

20Une fois achevé le « rodage » des collectivités locales, le pouvoir a décidé de créer (dahir du 16 juin 1971), un nouveau niveau intermédiaire, spécialisé et non plus voué à l’administration générale, ne ressortissant pas aux techniques de la décentralisation administrative, et coiffant plusieurs provinces : la Région économique. Ces instances purement fonctionnelles, au nombre de 7, répondent à la nécessité d’offrir aux opérations d’aménagement du territoire et à la planification économique, des unités plus vastes que ne peuvent l’être des circonscriptions d’administration générale telles que les provinces. L’installation, auprès de ces dernières, des services territoriaux des administrations spécialisées (l’Agriculture, la Santé Publique, l’Education Nationale, etc.) a d’ailleurs posé quelques problèmes : les normes mises au point pour ajuster l’efficacité de ces services à la dimension nouvelle des objectifs, dans le cadre d’une politique d’ensemble pour le développement, se sont heurtées le plus souvent à la pénurie de personnel qualifié, surtout parmi les cadres moyens. La nécessité même de ménager les ressources, de rentabiliser au mieux les investissements, d’harmoniser les programmes de mise en valeur régionale avec les opérations d’équipement propres à chaque administration, de réduire enfin le retard des zones rurales par rapport aux zones urbaines quant aux infrastructures techniques élémentaires, a conduit par ailleurs à instituer des procédures de coordination au niveau interministériel. Cette même politique s’est prolongée naturellement au niveau local, mais avec des résultats mitigés. On a voulu donner au gouverneur de province, en 1956, l’autorité et les moyens nécessaires pour régler à son niveau la coordination de l’action des services extérieurs des administrations centrales. Encore faudrait-il qu’elles aient enfin accepté toutes de considérer la province comme leur circonscription de base, ce qui n’est pas encore le cas malgré les progrès réalisés dans ce sens, et qu’elles affectent à leur échelon provincial des ressources suffisantes en personnel et matériel. Encore faudrait-il, enfin, que le niveau provincial soit considéré comme jouissant d’un minimum d’autonomie décisionnelle. Les méfaits de l’hyper-hiérarchisation et de l’hyper-centralisation l’interdisent, et l’on peut craindre que la mise en place des régions économiques achèvera de retirer aux autorités provinciales pour la transférer à l’étage supérieur, la mission de coordonner l’action administrative au niveau local.

2) Les hommes

21L’administration chérifienne représente un bon échantillon de la société marocaine, classes et régions. Si les postes du plus haut niveau sont encore généralement occupés par des fonctionnaires issus de la grande bourgeoisie urbaine, notament fassie, on retrouve parmi les cadres moyens et supérieurs la classe moyenne marocaine, de formation et d’urbanisation récentes, originaire de toutes les régions, ayant conservé le plus souvent ses attaches rurales. Il en est de même pour les emplois subalternes, avec une extraction sociale naturellement plus modeste.

  • 6 Administration et société au Maroc, Mélanges Le Tourneau, Université de Provence, 1974.

22Pour Michel Rousset6, l’administration marocaine reproduit non seulement la configuration de la société marocaine, mais aussi son principe de fonctionnement : « Proche de la société par sa composition, l’administration s’en rapproche également par le fait qu’elle reproduit fidèlement son principe de fonctionnement : le principe hiérarchique… L’administration est en effet aussi fortement hiérarchisée que peut l’être la société; ceci ne veut pas dire que les catégories s’ignorent; il n’y a en effet qu’une très faible distance sociale entre les individus appartenant cependant à des catégories objectivement très éloignées; mais cela veut dire que chaque catégorie a naturellement un rôle social qui lui revient de droit et que les rôles ne sont pas interchangeables : la hiérarchie sociale est fonctionnelle et naturelle. On conçoit que ce principe hiérachique entraîne des conséquences, aussi bien que le fonctionnement interne de l’administration que sur les rapports de celle-ci avec ses usagers ». C’est-à-dire que « la notion d’autorité prime celle de collaboration » à tous les niveaux, et qu’elle est transposée dans les rapports avec les administrés, particulièrement par les fonctionnaires d’exécution, les plus proches du public.

  • 7 M. Rousset, Administration et société au Maroc, Mélanges Le Tourneau, Université de Provence, 1974
  • 8 F. Oualalou, Le Maroc et la notion de dépendance, Economie appliquée. Tome XXIV, 1971, n° 4.

23La Fonction publique marocaine, bien que trop jeune encore pour s’être muée en caste, n’a pu éviter certaines scléroses engendrées par le développement du phénomène bureaucratique. Leurs effets sont aggravés par la faiblesse relative du niveau professionnel des fonctionnaires. « De nombreux postes de responsabilité sont aujourd’hui occupés par des agents incapables d’en exercer les fonctions et qui, dans la pluparts des cas, considèrent que leur nomination suffit à démontrer leur qualification »7. Ils considèrent l’administration « comme un instrument de promotion sociale et d’encadrement des intérêts privés, et non pas comme un instrument de développement »8. Dans ces conditions, il ne faut pas espérer voir jouer une quelconque émulation professionnelle, une volonté d’auto-perfectionnement, puisque « la promotion n’apparaît pas comme le résultat du mérite, mais comme celui des alliances ou des amitiés de toutes sortes ».

  • 9 M. Rousset, article cité.

24En face d’administrés dont le niveau d’évolution ne leur permet pas de jouer le jeu d’un système administratif développé, le penchant naturel du fonctionnaire est de décider seul. Ajouterai-je que, dans l’« environnement » marocain actuel, sa tentation sera aussi, parfois, de monnayer sa décision ? « Dans ces conditions, il est évident que les représentants de l’administration ne peuvent avoir aucune influence sur le milieu social au sein duquel ils se trouvent, parce qu’ils sont doublement récusés, en raison d’une compétence douteuse, lorsque ce n’est pas aussi en raison d’une honorabilité défaillante »9.

25Voilà qui rend bien aléatoires les tentatives faites pour entraîner la participation de la population à l’action administrative et aux opérations de développement.

3) La participation des administrés

26Ces tentatives se sont situées dans deux directions : les modalités de mise en œuvre de la décentralisation territoriale, et la mise en place de tout un faisceau d’organismes à vocation économique, permanente ou temporaire, à objectifs généraux au limités.

  • 10 Contribution à l’édification d’une politique agricole. Rabat, 1964 (cité par M. Rousset).

27La charte communale de 1960 posait le principe de l’élection des conseils municipaux au suffrage universel. Mais outre le fait que, dans les collectivités décentralisées marocaines, le pouvoir exécutif appartient toujours à un fonctionnaire nommé, l’expérience a montré que les organes délibératifs élus n’étaient pas en mesure de peser sérieusement sur les décisions. Selon M. Nor El Ghorfi10, « les communes rurales sont le point d’aboutissement de l’autorité centrale, mais elles ne sont pas encore le lieu d’un dialogue entre cette autorité et les espoirs de la masse; aucun courant ascendant n’en part encore et leur participation à l’élaboration des projets, demeure de principe sans être de fait ».

28On ne saurait dire que l’évolution politique du pays ait modifié cette situation. La « relance communale » de 1967 ne semble pas avoir apporté les changements attendus. Il en est d’ailleurs de même au niveau des conseils provinciaux dont les membres sont des notables locaux proches de l’administration, élus parmi et par les conseillers municipaux.

29Dans le domaine des organismes à vocation économique, les résultats ne sont pas plus positifs : atonie générale des chambres d’agriculture, de commerce ou d’artisanat et des ordres professionnels; influence négligeable des représentants des intéressés dans les organes directeurs des offices d’intervention économique; abandon de l’expérience des conseils de contrôle et d’administration des terres récupérées qui devaient intervenir au niveau des provinces et préfectures, usufruitières de ces terres (elles ont été depuis redistribuées, en appropriation privée, aux petits fellahs).

30Le gouvernement a mis sur pied un nombre considérable d’organismes d’intervention économique, le plus souvent dans le secteur agricole (offices régionaux de mise en valeur, créés en 1965, etc.), aux objectifs permanents ou limités à la réalisation d’une opération. Les intéressés y sont naturellement des représentants, mais leur présence et leur action sont évidemment tributaires « des conditions politiques générales qui président au fonctionnement de l’appareil administratif ».

31Faut-il évoquer aussi les ambitions déçues que l’on avait placées dans la « promotion nationale », « vaste projet de mobilisation des énergies nationales inutilisées, au service du développement », qui devait permettre d’entraîner la participation des administrés à tous les niveaux ? Autour des gouverneurs, des conseils réunissant responsables techniques locaux et représentants de la population, devaient participer à la définition des programmes et au suivi de leur exécution. L’institution n’est plus guère, aujourd’hui, qu’une distributrice de chantiers de chômage.

32Les 7 régions économiques créées par le dahir du 16 juin 1971, comprennent une assemblée consultative régionale, émanation des conseils provinciaux ou préfectoraux et des chambres professionnelles (par le biais de leurs élus aux conseils provinciaux ou préfectoraux). Ces assemblées participent avec le gouverneur et les responsables techniques locaux, à la préparation des avants-projets de plan de développement régional. De même des représentants du secteur privé, nommés par les ministres, siègent dans les commissions (dont la commission nationale de développement régional), chargées de préparer le nouveau plan de développement marocain. Sans doute à ce niveau pourra-t-on parler d’une participation réelle des administrés aux décisions qui les concernent. Encore faut-il savoir quels sont ces administrés privilégiés.

  • 11 M. Rousset, art. cité.

33« La réussite des techniques institutionnelles est sous la dépendance d’une orientation politique fondamentale. Ou bien l’on maintient un appareil administratif dont la caractéristique dominante demeure, malgré certaines apparences, la centralisation et l’autoritarisme, et dans ce cas les appels à la participation des masses à l’effort collectif ne prendront jamais de consistance; ou bien, au contraire, on joue le jeu, nécessairement progressif il est vrai, d’une association réelle de la population aux activités administratives qui la concernent, mais il faut alors non seulement que cette orientation se traduise dans les institutions, mais qu’elle se traduise également dans les comportements, et cela à tous les niveaux de la hiérarchie administrative »11.

II. — LE CONTROLE DE L’ACTION ADMINISTRATIVE : LE CAS TUNISIEN

  • 12 Cf. Raimund E. Germann, l’administration dans le système politique tunisien. Annuaire de l’Afrique (...)

34Au contraire du Maroc, la Tunisie semble compenser une plus grande stabilité politique par le caractère mouvant de ses structures administratives, qui donnent un peu le spectacle d’un édifice toujours en chantier12.

35Ainsi, au plan des administrations centrales, la Tunisie est naturellement amenée à créer, lors de son accession à l’indépendance, les ministères (Secrétariats d’Etat) de « souveraineté » qui lui faisaient défaut. A la proclamation de la République (1957) il y a 11 secrétariats d’Etat. Leur nombre passe bientôt à 15 ; par la suite chaque remaniement ministériel se traduit par des regroupements, scindements ou fusions, particulièrement après le « tournant socialiste » de 1961 ; l’on voit ainsi le secrétariat d’Etat au Plan et à l’Economie nationale de M. Ben Salah absorber en 1964 les Finances, l’Agriculture et l’Industrie puis, en 1968, l’Education Nationale. La chute de M. Ben Salah provoque, de ce point de vue, un retour à la normale. Mais les structures de chaque administration ont connu les mêmes turbulences, de réorganisation interne en réorganisation interne, affectant les attributions, l’articulation et le nombre des services. La politique de M. Ben Salah a entraîné plus particulièrement une prolifération d’offices spécialisés à vocation économique ou sociale, et une révision générale des attributions de chaque secrétariat d’Etat.

36D’autre part, un certain nombre d’institutions prévues dans la constitution de 1959 sont restées plus ou moins en pointillé et certaines réformes sont mort-nées, telles que l’affectation de commissaires régionaux au Plan dans les gouvernorats. Ainsi l’article 57 de la constitution de 1959 prescrivait la formation d’un Conseil d’Etat comprenant un tribunal administratif et une Cour des Comptes. Seule celle-ci a été organisée par une loi du 8 mars 1968, mais n’a été installée qu’en 1970, à l’instigation de la commission parlementaire chargée d’enquêter sur la gestion de M. Ben Salah. Le tribunal administratif n’a été créé qu’en 1972 (lois du 1er juin et du 1er août) et les nominations de magistrats sont intervenues seulement en octobre 1973. De même la chute de M. Ben Salah a permis de débloquer la mise en place de la Haute Cour de Justice, prévue à l’article 56 de la constitution et qui ne fut organisée qu’à l’occasion du procès intenté à l’ancien secrétaire d’Etat au Plan. Enfin le conseil économique et social prévu à l’article 58 et institué en 1961, fut profondément remanié en 1970.

37Les circonscriptions administratives ont connu, elles aussi, de nombreuses secousses. Avant de recouvrer son indépendance, la Tunisie était divisée en circonscriptions de l’administration du Protectorat, les contrôles civils (19), et en circonscriptions de l’administration beylicale, les caïdats (37). En 1956 ce système fait place à 14 gouvernorats. En 1959 le gouvernorat de Tozeur est réuni à celui de Gafsa. En 1965 celui de Tunis est réduit à l’agglomération urbaine de la capitale, avec fusion des fonctions de maire et de gouverneur. Sousse et Kairouan sont d’abord réunis sous un seul gouverneur, puis c’est Nabeul et Sousse. Le chef-lieu du gouvernorat de Nabeul quitte cette ville pour Grombalia avant de revenir à son point de départ. Puis une loi du 15 février 1972 suivie d’un décret du 18 février scinde le gouvernorat de Tunis en deux territoires, l’un groupant la ville proprement dite et sa banlieue-Est, l’autre le reste du gouvernorat ; le tout est coiffé par un « district de Tunis », établissement public associant toutes les collectivités locales du gouvernorat afin de coordonner les opérations d’aménagement et d’équipement. Une autre loi du 8 décembre 1973 scinde en deux gouvernorats le gouvernorat de Gafsa. Dès ce moment la Tunisie est divisée en 15 gouvernorats. Depuis lors la situation continue d’évoluer avec l’éclatement du gouvernorat de Sousse en trois gouvernorats, ceux de Sousse, de Mahdia et de Monastir (loi du 9 mars 1974), ce qui porte à 17 le nombre des circonscriptions administratives régionales. En 1965 les gouvernorats sont divisés en 95 délégations. Puis le Plan 1965-1968 crée les Uunités Régionales de Développement (134) et décide de réaliser progressivement l’homogénéisation des délégations avec ces U.R.D. En 1969 il y avait 110 délégations. La particularité de l’administration locale tunisienne est que le territoire national n’est pas « municipalisé » dans sa totalité. Jusqu’en 1969 la circonscription de base est restée le cheikhat (743 à l’indépendance) qui a reculé lentement devant la progression du nombre des communes. Les cheikhs dont la mission était de servir de relais entre la population et le caïd, puis le délégué après l’indépendance, étaient nommés par le ministre de l’intérieur sur une liste de trois candidats choisis par l’ensemble de la population. Une loi du 27 mars 1969 les a remplacés par des chefs de secteur (Omda), choisis parmi les membres des bureaux des cellules territoriales du P.S.D.

38L’administration décide de transformer une communauté locale d’une certaine importance en commune lorsqu’elle estime qu’elle est mûre pour s’autogérer et dispose des moyens économiques nécessaires pour le faire. Sous le Protectorat, 65 municipalités avaient été créées dans les zones de fort peuplement européen. Il y en avait 136 en 1966, et 145 en 1972.

39On voit ainsi à quel point le terrain administratif est mouvant en Tunisie. Dès lors est posé le problème de l’insertion de l’administration dans le système politique et le problème de son contrôle.

40Comme les autres pays maghrébins, la Tunisie vérifie l’hypothèse de Riggs selon laquelle les bureaucrates des pays en voie de développement disposent d’un pouvoir d’autant plus grand que le contrôle de l’action administrative y est particulièrement ténu, apparaissant presque, en définitive, comme un luxe encore peu accessible. En effet, le personnel de contrôle y est rare. C’est ainsi qu’en 1965 il n’y avait que deux hauts fonctionnaires à l’inspection générale des services administratifs du secrétariat d’Etat à la Présidence. Encore faut-il noter l’absence d’un système vraiment efficace de stimulants ou de sanctions. Ajoutons que l’instabilité structurelle et l’expansion continue des organes administratifs ne facilitent guère le contrôle, en le privant d’une véritable vue d’ensemble. Quant au contrôle juridictionnel, nous avons souligné son insuffisance : tribunal administratif en cours de mise en place, Cour des Comptes récente (Loi du 8 mars 1968) et submergée; c’étaient les tribunaux civils qui recevaient auparavant les assignations de l’administration par des particuliers, mais ceux-ci, résignés à l’arbitraire, en ont usé fort peu.

41Faute d’un système de contrôle organique, peut-on compter que celui-ci procédera de la pression des administrés à travers ces institutions chargées de la médiatiser : organes d’opinion, représentation politique, organisations socio-professionnelles, etc. ? Formellement ces instruments existent en Tunisie, mais leur finalité n’est pas de cantonner le pouvoir : elle est de le renforcer.

42C’est au P.S.D. que revient théoriquement le rôle essentiel dans le contrôle de l’action administrative et le rôle de « cohéreur » d’un système administratif soumis à bien des secousses. Encore les a-t-il lui-même subies. Ainsi, en 1958, une certaine harmonisation a été réalisée entre ses organes et ceux de l’administration : nombre de cellules ramené de 1830 à 1 000, désignation d’un commissaire du parti dans chacun des gouvernorats à la place des 40 fédérations régionales, etc.

  • 13 R. Germann, L’administration dans le système politique tunisien. Annuaire de l’Afrique du Nord, 19 (...)

43Une véritable fusion organique s’est réalisée progressivement entre le Parti et l’appareil d’Etat : ainsi les cellules qui n’ont jamais eu une grande latitude, apparaissent de plus en plus comme des rouages d’exécution aussi bien de la direction du Parti que de l’Etat. Elles jouent même le rôle d’assemblées délibérantes des futures communes lorsqu’elles sont implantées dans des localités non municipalisées. Mais le niveau de base de l’intégration Parti-Etat est le gouvernorat; en 1963 ont été créés dans ces circonscriptions des Comités de Coordination du Parti, par voie élective; ils sont partie constitutive des conseils administratifs de gouvernorats, dont les présidents sont les gouverneurs et dont les secrétaires généraux sont des fonctionnaires permanents du Parti. Ces derniers ont une grande influence aussi bien sur les comités que sur les commissions régionales du P.S.D. qu’ils président : le secrétaire général « contrôle ainsi le flux des communications à un endroit névralgique et possède un précieux capital d’informations » qui constitue une base solide pour une position de force indépendante. Le secrétaire général a ainsi la chance de pouvoir exercer un certain contrepoids par rapport au gouverneur et de freiner quelque peu son omnipotence… La composition relativement démocratique du comité de coordination peut être un point de départ pour une autorité indépendante et lui donner véritablement la possibilité de contrôler l’administration sur le plan régional »13.

  • 14 R. Germann, L’administration dans le système politique tunisien. Annuaire de l’Afrique du Nord, 19 (...)

44Si donc la fusion Parti-Administration à l’échelon local permet au P.S.D. de contrôler l’action administrative, qu’en est-il à l’échelon central ? Là les deux appareils sont nettement distincts et la faiblesse de celui du Parti ne lui permet pas d’assurer l’animation et le contrôle de la bureaucratie d’Etat. En effet, 1 % seulement, environ, des cadres supérieurs sont au service du Parti et des organisations nationales. « La structure de la centrale du Parti à Tunis et l’activité de ce dernier au cours des dernières années présentent une spécialisation manifeste pour la propagande et l’éducation populaire. Par un système de cellules territoriales et professionnelles, par les syndicats contrôlés par le Parti, par une organisation de jeunesse centralisée, le Parti a établi des canaux de communication avec toutes les parties de la population et a créé les instruments qui lui permettent d’influencer les masses populaires. Le but principal du Parti semble être non le contrôle de la bureaucratie mais celui de la population »14. Dans la mesure, cependant, où cela lui permet de mobiliser les masses et de conforter la situation des leaders politiques, un certain effet de contrôle sur l’appareil d’Etat en découle : il s’exerce alors indirectement par la voie hiérarchique.

45Les mécanismes du contrôle de l’action administrative par le Parti ont donc été esquissés et, parfois, fonctionnent effectivement. Mais il est trop tôt pour pronostiquer leur développement ultérieur, tant ils sont dépendants de l’évolution problématique du régime, liée à la mutation en cours des structures sociales tunisiennes et aux conditions d’une éventuelle succession à la tête de l’Etat.

III. — CLASSE BUREAUCRATIQUE, CLASSE DIRIGEANTE ? LE CAS ALGÉRIEN15

  • 15 Nous faisons, dans cette partie, de larges emprunts à notre article « La classe dirigeante algérie (...)
  • 16 Borella, ouvrage cité.

46Au plan des problèmes de structures, le cas algérien se présente différemment, ne serait-ce que parce que la colonisation y a été beaucoup plus radicale, plus ancienne et n’a pas utilisé la technique du protectorat qui laissait subsister la personnalité juridique des Etats protégés et certaines de leurs institutions administratives, mais a choisi l’intégration directe avec des modalités spécifiques, dans le système administratif métropolitain. M. Borella observe que « de toutes les colonies françaises, l’Algérie est celle qui a fait l’objet du plus gros effort administratif »16, effort encore accentué après 1945 et même durant la guerre de libération nationale, pour limiter et combattre par des réformes comme par la force l’audience croissante du mouvement nationaliste.

47Aussi, en 1962, l’Algérie se trouve-t-elle pourvue, malgré les destructions de la guerre et la désorganisation des services, désertés par les européens, d’une infrastructure administrative, technique, économique et sociale incomparable à celle de la plupart des pays sous-développés, ce qui n’exclut pas d’ailleurs la présence sur la carte de véritables taches de sous-administration.

48Mais l’organisation administrative algérienne est caractérisée également par l’attachement à certaines traditions nationales, notamment dans le domaine de la « démocratie locale », et, plus encore, par l’adhésion populaire aux orientations « socialistes » de la lutte pour le développement, ce qui va se traduire, au niveau des doctrines institutionnelles, par la thèse de l’unité du pouvoir d’Etat, par le rejet des techniques juridiques du libéralisme politique, particulièrement avec l’instauration d’un régime de parti unique, par l’adhésion à une « légalité révolutionnaire » — tout en acceptant d’autre part la primauté du Droit — enfin, à un degré encore plus élevé qu’en Tunisie ou qu’au Maroc, par l’hypertrophie des fonctions économiques et sociales de la puissance publique. Et cela en continuant de recourir, pour l’essentiel, aux techniques classiques du droit administratif français, aménagées, selon le cas, par quelques innovations pragmatiques. Ces diverses conditions semblent avoir favorisé l’éclosion, dans ce pays, d’une « classe bureaucratique », à vocation de classe dirigeante.

  • 17 Parti et Administration en Algérie, Annuaire de l’Afrique du Nord, 1968, C.N.R.S.
  • 18 Elle est très développée en Algérie, par compensation à l’absence de représentation politique nati (...)

49Nous avons constaté que le renouvellement de la classe politique algérienne semblait s’opérer par l’avènement progressif d’éléments originellement secondaires, se substituant aux leaders de la première génération du fait de l’incapacité de ceux-ci à conserver l’unité apparente du temps de guerre et à trancher au fond leurs débats. Devant cette montée des techniciens ou d’hommes politiques qui les représentent, devant le retrait des « radicaux » et des « historiques », on pouvait conjecturer sur le thème d’une technocratie récupératrice de l’Etat. De ce point de vue, le 19 juin 1965 ne marque pas un brutal changement de cap mais l’ouverture d’une phase d’accélération du phénomène, déjà engagé sous le régime précédent. Ces nouvelles couches n’ont pu être intégrées par le Parti et l’on peut même penser que c’est le contraire qui se produit car le Parti n’a, en aucune façon, réussi à occuper la place immense que la constitution de 1963 et le Congrès de 1964 lui avaient réservée dans le fonctionnement des institutions algériennes. Cela provient peut-être des obstacles rencontrés depuis l’indépendance pour que se dégage une élite politique assumant pleinement la « modernité » et capable de développer l’idéologie et la stratégie nécessaires pour engager tout le pays dans cette voie; aussi l’administration ne pouvait éviter de s’emparer d’un dessein que le parti laissait en déshérence. Bien entendu, tous les dangers de cette situation ont été dès longtemps dénoncés et particulièrement à l’époque de la définition du statut de la Fonction Publique. Il ne semble pas qu’aucune solution satisfaisante ait pu, depuis lors, prévaloir. M. Rémili le constate17 : « 1962 marque la restauration dans de conditions très difficiles, d’un Etat indépendant, par un organe de combat politique et militaire qui bénéficiait, de l’avis de tous les observateurs, de toutes les chances de reconversion en un puissant et conscient parti unique. 1969 donne l’image d’une administration algérienne reconstituée et envahissante et d’un parti qui essaie de se construire péniblement, dans un cadre institutionnel qui lui donne formellement la première place. En sept années une administration pléthorique s’est créée de toutes pièces sur le chaos existant au lendemain de l’indépendance… Par contre un organe de combat qui a pu mobiliser toute une nation pour une guerre de sept années et demie contre une puissance coloniale fortement implantée, essaie de se structurer et de se renforcer humainement : les années 1968 et 1969 ont été les années du parti et n’ont connu qu’un succès limité ». Ajouterai-je que la situation, en 1974, est la même ? Plus loin M. Remili remarque qu’« un déphasage presque complet existe entre les textes politiques et le fonctionnement des deux institutions » (Parti et Administration). Il en voit la raison dans la faiblesse du Parti en hommes compétents. C’est une observation classique que la rareté de l’élite en pays sous développé et sa propension à occuper les postes administratifs plutôt que ceux de militants, si ce pays connaît un régime de parti unique : ainsi l’administration « tient » le Parti. Une autre raison serait l’insuffisance de formation idéologique au sein du Parti comme au sein de l’administration et « l’insuffisante précision de l’idéologie socialiste acceptée et d’un dessein commun aux deux appareils ». En effet, l’absence d’une idéologie véritablement mobilisatrice de toute la nation — et le « socialisme du possible » ou le « développementalisme d’Etat » n’en sont pas une — il n’est pas possible à l’appareil d’Etat de réagir contre les « tropismes » propres à toute fonction publique. Enfin M. Remili invoque également les insuffisances structurelles du Parti et de l’administration. Aussi, « le Parti ne joue que partiellement le rôle qui lui est assigné dans l’orientation, l’animation et le contrôle de l’appareil administratif. La mission d’impulsion de l’administration n’a pas été continue et d’une grande efficacité… La prise en main du Parti sur l’Administration n’a été que partielle et intermittente car il n’a pu la contrôler ni par l’envoi d’un nombre suffisant de militants pour y exercer des postes de responsabilité à l’échelon central, ni par une participation développée de ses membres aux travaux des commissions et conseils créés par l’Etat sur les différents problèmes à résoudre aux différents niveaux de l’administration. Il est à remarquer que ces organismes collégiaux consultatifs ne prévoient pas toujours systématiquement cette participation et que cette dernière est toujours minoritaire sauf dans un cas : le Conseil Supérieur de la Fonction Publique dont la moitié des membres est désignée par le Parti. Il faut noter que le Parti est invité dans les administrations au même titre qu’une autre institution et avec un pouvoir égal aux autres participants alors que la logique de l’administration consultative18 dans un système de parti unique est le monopole de l’orientation politique des organes administratifs, économiques et sociaux ». Ainsi donc assiste-t-on à la concentration de pouvoirs considérables dans les mains de certaines administrations, notamment en matière d’options économiques fondamentales, sans que leur responsabilité puisse être véritablement engagée devant une instance authentiquement politique. On a pu parfois opposer une période de prépondérance des idéologues de « gauche » qui aurait vu, sous M. Ben Bella, le parti et l’U.G.T.A. tenir en respect la bureaucratie et propulser l’Algérie d’une manière irréversible dans la voie des grandes réformes socialistes, et une période qui marquerait, depuis le 19 juin 1965, la réaction de la bourgeoisie d’Etat et le triomphe de la technocratie sur le F.L.N. et les organisations nationales. Il convient de relever le caractère très relatif des notions de gauche et de droite dans la société algérienne : l’explication du 19 juin 1965 par une telle dialectique en est faussée. Quelles que soient, en effet, les fluctuations du verbalisme socialisant de M. Ben Bella, le mécanisme de l’option capitalisme d’Etat/classe bureaucratique s’est mis en place et a fonctionné sous lui et, déjà, l’autogestion et le socialisme idéologique apparaissaient comme objets de revendications ou de controverses pour certains groupes internes au F.L.N. ou surtout à l’U.G.T.A., comme objets de « récupération » pour l’Etat (cf. charte d’Alger), c’est-à-dire le Bureau politique, le gouvernement, l’A.N.P., la haute administration (surtout celle du ministère de l’industrie et de l’énergie, dont le poids spécifique est considérable du fait de l’importance du secteur industriel nationalisé et de l’exploitation du pétrole). Ainsi la prise en main du syndicalisme se réalise sous le régime de M. Ben Bella ; les « technocrates » sont déjà à la tête des grandes sociétés nationales ; il y aura peu de changements ministériels en 1965 : on verra même accéder au gouvernement des hommes politiques réputés plus à gauche que M. Ben Bella, mais ils seront éliminés plus tard par l’accélération de l’évolution engagée avant 1965. On a vu assister, en fait à un déplacement du centre de gravité de l’élite, qui semble correspondre à une mutation de la structure de classe de l’Etat algérien et qui est repérable dans l’évolution du contenu des déclarations officielles : au « verbalisme » et au « populisme » de M. Ben Bella — qui ne sont pas en prise sur le réel de l’action étatique — succède un ton marqué par l’« économisme » et la technicité. Ce mouvement traduit un glissement dans les origines sociales, géographiques, intellectuelles, des nouvelles élites : 1965 voit l’investissement du pouvoir par la troisième génération de leaders : après celle des « politiques » et celle des « combattants », celle des « gestionnaires ». Les hommes au pouvoir présentent encore, pour la plupart, les caractères de la deuxième génération, mais la classe bureaucratique sur laquelle ils s’appuient et qui les isole du peuple dont ils sont issus, vient de l’Algérie « bourgeoise » et à fréquenté l’enseignement supérieur. Cette distorsion est d’ailleurs à l’origine de certaines crises, comme celle de 1967 (putsch Zbiri). La nouvelle élite s’identifie à l’appareil d’Etat qui la contient en totalité. Cette « bourgeoisie d’Etat » tend à se constituer en « classe bureaucratique » à partir du moment où elle tire un parti privilégié de sa position, organise la sûreté et la transmissibilité de ses avantages, développe un système de valeurs qui lui est propre et qui la légitime dans ses fonctions. C’est à partir de ce système de valeurs que les nouveaux dirigeants tendent à construire un Etat à leur image, sinon à leur usage, en même temps que l’achèvement progressif des contours de cet Etat les aide à mieux préciser la représentation qu’ils se font d’eux-mêmes.

  • * * A la suite de la réforme du découpage administratif intervenue le 2 juillet 1974, 16 wilayate nou (...)

Organigramme des institutions algériennes*

Organigramme des institutions algériennes*

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50Au terme de ce rapide exposé, il nous faut convenir que, quelles que soient les profondes différences dans les choix politiques fondamentaux, au plan des structures administratives les convergences l’emportent sur les divergences dans les trois pays maghrébins. Le fait même que chacun d’eux ait mis sur pied une Ecole Nationale d’Administration largement inspirée du modèle français, pour former les cadres supérieurs de la Fonction Publique, et qu’elles collaborent entre elles par l’intermédiaire d’un Centre Maghrébin d’Etudes et de Recherches Administratives installé à Alger, constitue à la fois un symbole et un facteur supplémentaire d’unification de la « classe bureaucratique » maghrébine en cours de formation.

Notes

1 Sous-administration de L’« intérieur » par rapport aux villes; insuffisance des administrations « sociales » par rapport aux administrations économiques ou de « souveraineté ».

2 Introduction au Droit administratif. Editions de la Direction Générale de la Fonction Publique. Alger. 1970.

3 Si l’Algérie et la Tunisie répondent assez bien à cette description, on peut considérer également comme reposant sur des prétentions « unanimistes », mais avec d’autres techniques, la monarchie marocaine.

4 Charles Debbasch, in « Pouvoir et administration au Maghreb » (Debbasch et autres) C.N.R.S. Paris, 1970.

5 Michel Rousset, L’Administration marocaine, Institut International d’Administration Publique. Encyclopédie administrative, Paris, 1970.

6 Administration et société au Maroc, Mélanges Le Tourneau, Université de Provence, 1974.

7 M. Rousset, Administration et société au Maroc, Mélanges Le Tourneau, Université de Provence, 1974.

8 F. Oualalou, Le Maroc et la notion de dépendance, Economie appliquée. Tome XXIV, 1971, n° 4.

9 M. Rousset, article cité.

10 Contribution à l’édification d’une politique agricole. Rabat, 1964 (cité par M. Rousset).

11 M. Rousset, art. cité.

12 Cf. Raimund E. Germann, l’administration dans le système politique tunisien. Annuaire de l’Afrique du Nord, 1968, C.N.R.S.

13 R. Germann, L’administration dans le système politique tunisien. Annuaire de l’Afrique du Nord, 1968. C.N.R.S.

14 R. Germann, L’administration dans le système politique tunisien. Annuaire de l’Afrique du Nord, 1968. C.N.R.S.

15 Nous faisons, dans cette partie, de larges emprunts à notre article « La classe dirigeante algérienne, le Parti et la Fonction Publique », paru dans les « Mélanges Le Tourneau » (Université de Provence, 1974).

16 Borella, ouvrage cité.

17 Parti et Administration en Algérie, Annuaire de l’Afrique du Nord, 1968, C.N.R.S.

18 Elle est très développée en Algérie, par compensation à l’absence de représentation politique nationale.

Notes de fin

* CRESM, Aix-en-Provence.

* * A la suite de la réforme du découpage administratif intervenue le 2 juillet 1974, 16 wilayate nouvelles ont été créées, ce qui porte leur nombre à 31.

Table des illustrations

Titre Organigramme des institutions algériennes*
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Auteur

© Institut de recherches et d'études sur le monde arabe et musulman, 1975

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