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Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz

 | 
Sébastien Hardy

Chapitre 3 - Des politiques de prévention à la préparation aux catastrophes

Comment améliorer la politique de gestion des risques ?

Texte intégral

1Les dépenses réalisées pour gérer les risques indiquent une augmentation du coût des investissements dans les ouvrages de génie civil et les programmes de surveillance, mais aussi une augmentation des interventions pour gérer des situations d’urgence et/ou de crise. Pour rendre la gestion des risques plus efficace, il ne suffit donc pas de construire des ouvrages et de surveiller les aléas, il est aussi nécessaire de bien maîtriser les secours. Des efforts ont déjà été faits à La Paz comme à El Alto avec la création de Centres d’opération des urgences (COE), mais pour rendre ces derniers vraiment opérationnels, il faut les doter d’outils permettant de connaître les ressources sur lesquelles ils peuvent réellement compter.

Le Centre d’opération des urgences (COE). Planche 26

2La catastrophe du 19 février 2002 (planche 8) a permis aux autorités municipales de La Paz comme d’El Alto de prendre conscience de la faiblesse de l’organisation des secours. L’orage de grêle a en effet fait la preuve de l’inefficacité organisationnelle des moyens d’urgence et de gestion de crise qui existaient et qui avaient été pensés dans la décennie 1970.

3Tirant les leçons de cette crise, le GAMLP a créé en 2005 une instance de coordination technique (Comité permanent de gestion des risques) pour répondre de manière plus organisée à une situation d’urgence. Des fonctionnaires de la Direction intégrale des risques, de la Direction de la maintenance municipale, du groupe d’interventions d’urgences et des mairies décentralisées participent à ce comité permanent. Celui-ci organise ses activités en fonction d’une gradation en quatre niveaux d’alerte qui déterminent les grandes lignes d’action à mettre en œuvre. Dans les situations les plus graves, le comité peut mobiliser l’ensemble du personnel du GAMLP et par exemple, avoir recours à des procédures d’urgence pour l’attribution des marchés publics municipaux rendus nécessaires par la situation. C’est donc une instance de gestion des urgences, très orientée vers des solutions techniques et organisationnelles.

Illustration 38. Le Centre d’opération des urgences de la municipalité d’El Alto est né de la volonté des autorités alténiennes de mieux gérer les catastrophes qui surviennent dans le territoire dont elles ont la charge

Illustration 38. Le Centre d’opération des urgences de la municipalité d’El Alto est né de la volonté des autorités alténiennes de mieux gérer les catastrophes qui surviennent dans le territoire dont elles ont la charge

© IRD/S. Hardy

4Cette instance permanente de coordination technique a été complétée par un Centre d’opération des urgences (COE) dont la mise en place s’est faite progressivement, à partir de l’expérience de gestion de la crise provoquée par l’orage de grêle de février 2002. En s’appuyant sur la législation bolivienne et sur l’exemple pacénien, le programme DIPECHO mené par les autorités municipales entre 2007 et 2008 a également débouché sur la création d’un COE dans la municipalité d’El Alto (Hardy, 2008). La carte représente cette organisation et le fonctionnement des COE de La Paz et de celui d’El Alto.

5Tout d’abord, la carte indique que le COE de La Paz, comme celui d’El Alto (illustration 38), est composé de différents acteurs dont le rôle est soit de niveau politique, c’est-à-dire qu’il s’agit d’acteurs qui prennent les décisions, soit opérationnel avec des acteurs qui mettent en œuvre les décisions prises.

6En premier lieu, celui de La Paz comprend des services municipaux qui, en février 2002, s’étaient organisés en commissions, par grands champs d’actions destinées à gérer la situation de crise. Certains services géraient les opérations dites humanitaires (santé, refuges, alimentation, soutien psychologique). D’autres assuraient le soutien logistique (transport, communication, stockage, etc.). Enfin, certains ont assuré les opérations de protection de la population (sauvetage et évacuation, maintien de l’ordre, etc.). Il comprend enfin le niveau d’intervention politique, notamment avec le cabinet du maire, responsable de la prise des décisions. En quelque sorte, ces différents acteurs représentent des ressources en cas de situation d’urgence et/ou de crise, c’est-à-dire des acteurs disposant de moyens spécifiques qui doivent permettre de faire face à la situation et de faciliter par leurs actions complémentaires, le retour à une situation considérée comme normale.

  • 1 Résolution municipale no 0344/2002 du 29 novembre 2002.

7Cette expérience d’organisation de gestion de crise a débouché sur une résolution municipale1 qui a instauré le Comité d’opérations d’urgences (COE) de La Paz. Depuis, l’organisation du COE a été réajustée à plusieurs reprises en fonction des nouvelles expériences. Ainsi, en août 2006, par résolution municipale, la structure a été décentralisée dans les quartiers considérés comme les plus vulnérables (COEB) et les districts (COEM).

8Une analyse détaillée de la carte du COE dans la municipalité de La Paz met aussi en lumière une dispersion spatiale des différents acteurs du COE. À part les acteurs du niveau de décision politique qui se concentrent plutôt dans le centre de l’agglomération (Centro), notamment la mairie de La Paz, les acteurs opérationnels sont très dispersés. Cette dispersion résulte, en partie, du choix de décentraliser la gestion des risques. Cette décentralisation du COE pacénien traduit une organisation plus lucide et pragmatique pour arriver au plus vite ou simplement être présent dans les espaces considérés comme les plus vulnérables (illustration 39). Cependant, elle résonne aussi comme un aveu de l’incapacité des gestionnaires des situations d’urgence et de crise à intervenir dans certains quartiers qui se retrouvent régulièrement isolés, sans accès aux moyens d’urgence existants. L’absence de simulation de crise au niveau des quartiers interroge aussi l’efficacité de cette organisation décentralisée de la gestion de crise.

9Par ailleurs, sans réflexion approfondie sur ce qu’est une situation d’urgence et de crise, tant au niveau municipal que local et à celui de l’agglomération, il est difficile d’apporter des informations aux divers acteurs du COE afin qu’ils anticipent sa gestion. Par exemple, si la carte indique qu’il y a des acteurs opérationnels pour gérer des situations d’urgence, répartis dans l’agglomération, elle ne précise pas les compétences et moyens réels dont ils disposent pour agir. La carte montre par exemple une forte présence de forces de police dans la municipalité pacénienne, en particulier sur les versants occidentaux, orientaux et septentrionaux. Toutefois, ces forces de police ne sont très souvent ni équipées ni même formées pour gérer une situation d’urgence et de crise provoquée par une catastrophe d’origine naturelle ou anthropique. Leur action est donc beaucoup plus théorique qu’effective, interrogeant la pertinence de leur présence sur la carte.

Illustration 39. Un poste de commandement avancé pour gérer la coordination des actions des différents acteurs impliqués dans la gestion d’un événement catastrophique de grande ampleur

Illustration 39. Un poste de commandement avancé pour gérer la coordination des actions des différents acteurs impliqués dans la gestion d’un événement catastrophique de grande ampleur

© IRD/S. Hardy

10Enfin, en dépit de la décentralisation, de nombreux acteurs opérationnels restent présents dans la partie centrale de la ville de La Paz, faisant d’elle un territoire clé puisque disposant de ressources importantes pour gérer une situation d’urgence, mais aussi un territoire à protéger pour qu’il fonctionne quelle que soit la situation. Dans une moindre mesure, la partie sud de La Paz apparaît comme un territoire qui dispose de ressources suffisamment diverses pour être, sinon autonome par rapport au territoire du centre, tout au moins capable de faire face, en cas d’isolement avec les ressources du centre par exemple, à une situation de crise.

Le Centre d’opération des urgences (COE)

Le Centre d’opération des urgences (COE)

Planche 26
Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011

11La carte du COE présage également les possibles problèmes de fonctionnement qui peuvent restreindre son efficacité. En effet, au sein du COE, on trouve aussi bien différents organes du GAMLP, que des acteurs extérieurs (diverses entités de la Police nationale dont le corps des pompiers, la Croix-Rouge bolivienne, la Défense civile bolivienne et diverses entités des Forces armées boliviennes, les entreprises en charge de l’approvisionnement en eau et en électricité, etc.). Ces acteurs représentent des ressources de la gestion des situations d’urgence et/ou de crises, c’est-à-dire des organisations disposant de moyens spécifiques permettant de faire face à la situation et de faciliter par leurs actions complémentaires, le retour à une situation normale. Or, à La Paz, la coordination entre ces deux grandes catégories d’acteurs – municipaux et extérieurs – ne semble pas pleinement opérationnelle. Par exemple, le GAMLP a décidé de renouveler les plans de contingence par type d’événement (inondation, incendie, etc.) qui avaient été élaborés après l’orage de grêle du 19 février 2002. Dans ce but, pendant l’année 2009, les responsables municipaux ont essayé de réunir plusieurs fois les membres du COE, sans réussir à ce que ces derniers assistent à chacune des réunions organisées. Dans ces conditions, les actuels plans de contingence sont partiels, inachevés et seront probablement peu opérationnels le jour où ils devront être mis en œuvre.

12Trois raisons de fond expliquent les problèmes de coordination entre les acteurs du COE. D’une part, la très grande instabilité dans les postes des responsables des différents organismes – en particulier ceux extérieurs au GAMLP – rend difficiles l’établissement et le suivi des relations entre acteurs. Or, différentes études ont établi que cette connaissance réciproque des acteurs facilite la gestion des situations d’urgence et de crise (Lagadec, 2007 ; Acquier et al., 2008 ; Lutz et Lindell, 2008 ; UHR et al., 2008 ; Crichton et al., 2009). D’autre part, au sein du COE, les rôles dévolus à chacun sont trop imprécis pour provoquer la pleine adhésion des acteurs. Par exemple, le rôle du corps des pompiers – qui dépend de la Police nationale – est évident en cas d’incendie étant donné qu’aucun des autres membres du COE ne possède le matériel nécessaire pour y faire face. En revanche, dans d’autres situations d’urgence et/ou de crise, son rôle n’est pas très clairement établi. Par exemple, dans le cas du glissement de terrain survenu à Retamani en février 2009, le groupe B.E.R.S.A. des pompiers de La Paz est intervenu à la demande du GAMLP, mais seulement plusieurs jours après l’intervention des groupes de sauvetage du GAMLP. Cette observation concernant la définition du rôle dévolu à chacun des acteurs membres du COE est valable pour l’ensemble des acteurs extérieurs, ce qui amène à un autre niveau d’explication.

13Lorsqu’une situation d’urgence et/ou de crise se présente, les responsables du COE municipal font appel aux institutions qu’ils perçoivent comme nécessaires pour faire face à la situation et rétablir au plus vite une situation normale. Or, cette décision n’est pas toujours fondée sur une connaissance actualisée et systématique des compétences et capacités réelles des différents membres du COE (Jégouzo, 2009). Les autorités municipales font d’abord appel à leurs propres ressources avant de mobiliser des ressources extérieures. D’une part parce que, en toute logique, le GAMLP connaît et maîtrise mieux ses propres ressources que celles des autres acteurs. D’autre part, les populations, qui sont organisées en puissantes associations d’habitants (Juntas vecinales) vont d’abord demander des comptes au GAMLP. Par conséquent, elles poussent les décideurs municipaux à démontrer qu’ils agissent au mieux pour le bien-être des habitants. C’est ainsi qu’en situation d’urgence, les décideurs municipaux cherchent à régler les problèmes avec les propres moyens du GAMLP, même si ces moyens ne sont pas les plus efficaces ou les mieux adaptés si on considère l’ensemble des ressources théoriquement disponibles et mobilisables. De nombreux autres dysfonctionnements des ressources en situation d’urgence et de crise sont liés à des problèmes institutionnels et organisationnels.

14Par contraste avec La Paz, la municipalité d’El Alto apparaît dépourvue en acteurs puisqu’ils ne sont que 5 sur la carte. Cette faiblesse peut en réalité constituer un atout dans une situation d’urgence puisque la chaîne des échanges entre acteurs de la décision – un seul, le cabinet du maire d’El Alto – et acteurs opérationnels est courte. Cet atout n’a toutefois de sens que si les acteurs opérationnels ont les moyens d’intervenir, ce qui n’est pas encore le cas dans la municipalité alténienne.

15Par ailleurs, les acteurs du COE sont dispersés autour de l’aéroport, qui constitue un obstacle aux déplacements intra-urbains. Par exemple, relier la caserne de pompiers à un lieu d’intervention situé au nord-ouest de la municipalité alténienne peut prendre beaucoup de temps puisque l’intervention implique de contourner l’aéroport, alors même que le temps d’intervention est un facteur clé de la situation d’urgence et de crise.

16Pour conclure, une première lecture de la carte du COE donne l’impression d’une organisation très réfléchie des ressources pour gérer des situations d’urgence et/ou de crise, ainsi qu’une large couverture du territoire.

17Mais son analyse révèle au contraire les difficultés à faire travailler ensemble de très nombreux acteurs qui détiennent des ressources indispensables à la résolution d’une situation d’urgence, mais qui rencontrent des difficultés à travailler ensemble justement à cause de leur nombre élevé et peut-être d’un manque, temporaire, d’expérience et de vision du travail à mener en commun. Encore une fois, la carte souligne combien l’absence de coordination des moyens entre El Alto et La Paz n’est pas logique puisque de nombreuses ressources pacéniennes sont finalement très proches d’El Alto et inversement. Sauf que les échanges de ressources entre municipalités ne sont pas prévus et envisageables.

18Enfin, les ressources de la gestion de la crise, à regarder de près les acteurs, leur niveau d’intervention et leurs moyens, se concentrent finalement dans le centre de La Paz, faisant de cet espace un territoire clé pour la résolution des situations de crise, dont la vulnérabilité doit donc être particulièrement réfléchie afin de garantir son fonctionnement.

Les centres de santé. Planche 27

19Les centres de santé sont des structures auxquelles la population a recours afin de recevoir des soins médicaux et paramédicaux. Ils sont répertoriés de manière pyramidale par le ministère de la Santé, comme des centres proposant des soins courants aux hôpitaux les plus spécialisés. Ils constituent une des ressources nécessaires en situation d’urgence et de crise pour faciliter un retour à la normale. En effet, la survenue d’un événement ayant provoqué des dommages peut induire des blessés qu’il faut soigner. La carte des centres de santé constitue donc un outil intéressant pour connaître les ressources dont dispose l’agglomération pacénienne dans ce domaine.

20D’une manière générale, la carte indique qu’il y a 291 centres de santé répartis de manière assez homogène sur l’ensemble de l’agglomération. Ils sont toutefois moins nombreux à El Alto (93) qu’à La Paz (198) (tableau 4) et à El Alto, les périphéries sont moins bien dotées que les espaces situés tout autour de l’aéroport. Les périphéries pacéniennes sont aussi moins bien dotées que la partie centrale de La Paz.

21La carte fournit également des informations qualitatives concernant ces centres de santé lesquelles offrent un niveau d’analyse plus fin. Tout d’abord, elle permet de distinguer le statut de ces centres.

22Certains sont publics, c’est-à-dire qu’ils reçoivent des fonds publics pour fonctionner en échange d’une obligation de soin pour n’importe quel patient qui se présente, au moins gratuitement pour les soins de base. A contrario, les centres privés et mutualistes n’ont pas cette obligation. Les premiers sont payants (avec des exceptions pour les centres de santé dépendant d’une ONG ou d’une église), tandis que les centres mutualistes ne reçoivent que les patients qui sont affiliés à la caisse de sécurité sociale dont ils dépendent par leur travail : Caisse nationale de santé (CNS), diverses Caisses de sécurité sociale. Par exemple, les entreprises du secteur pétrolifère financent une caisse de sécurité sociale destinée à leurs seuls employés : la Caisse pétrolifère. Cette caisse possède un réseau de centres de santé dont l’accès est alors exclusivement réservé aux employés du secteur. Pour résumer, le statut de l’établissement de santé détermine quels sont les patients qui y seront soignés. A priori, la population la plus riche accède à tous les centres de santé, mutualistes inclus. En revanche, la population la plus pauvre n’a accès qu’aux soins dispensés dans les établissements publics.

23À la lumière de leur statut, la répartition des centres de santé prend un autre sens. Sur 93 centres de santé à El Alto, très peu ont le statut privé ou mutualiste (44,1 %), tandis qu’ils sont nombreux à La Paz (52 %). En cas de catastrophe, la population alténienne globalement plus vulnérable cherchera donc en priorité des soins auprès de centres publics, alors qu’à La Paz, les blessés se répartiront plus entre centres de santé publics et privés ou mutualistes.

24Un autre critère qualitatif peut être ajouté à celui du statut : le nombre de lits dont dispose un centre de santé. Ce critère donne une idée sur la capacité d’accueil de blessés en situation d’urgence et de crise. Il détermine aussi en filigrane le niveau des soins qui seront proposés aux patients. En effet, plus un centre de santé propose de lits, plus l’éventail des services médicaux sera large, incluant des spécialités allant de la chirurgie orthopédique à la brulogie.

Tableau 4. Nombre de centres de santé selon leur statut

Tableau 4. Nombre de centres de santé selon leur statut

Source : SEDES, 2011

25Avec ce critère, la carte révèle une profonde différenciation entre La Paz et El Alto. Tous statuts confondus, très peu de centres d’El Alto disposent de lits pour hospitaliser les blessés : 45 (tableau 5). Cela signifie que la plupart des centres de santé d’El Alto ne propose que des consultations médicales courantes. Par ailleurs, les quelques centres de santé alténiens qui ont un éventail de services plus large atteignent difficilement la centaine de lits et sont surtout privés. Exception faite du district 2, ils se localisent dans les abords immédiats de l’aéroport, dans les districts 1 et 6, les deux plus importants étant l’hôpital public Boliviano-Hollandais et l’hôpital privé Agramont.

Planche 27

Planche 27

Source : SEDES La Paz, 2010

26Dans la municipalité de La Paz, l’offre de centres de santé possédant des lits pour hospitaliser des blessés est plus importante (79) et la répartition spatiale plus homogène. Chacun des districts possède plus d’un établissement avec des lits, mais seuls les districts Centro et Max Paredes ont des centres publics avec lits. Le district Sur ne propose que des centres dont la capacité d’hospitalisation est privée ou mutualiste. Avec sa très forte concentration de lits d’hospitalisation, le quartier Miraflores apparaît comme un lieu stratégique pour l’offre de soins puisqu’il attire, autour de l’hôpital public général, composé d’établissements spécialisés comme l’Institut du thorax, l’hôpital des enfants, l’hôpital militaire, etc., de nombreux centres de santé privés et mutualistes, importants aussi bien par rapport au nombre de lits qu’à l’éventail de soins offerts (Chol, 2009). C’est un territoire ressource pour l’attention médicale. Dans une situation d’urgence et de crise qui dépasse largement l’échelle municipale, la population d’El Alto devra s’y rendre pour accéder à des soins très spécifiques non proposés sur place. Il est également possible d’imaginer qu’en cas d’accident aérien grave sur l’aéroport d’El Alto, les blessés devront être transportés vers l’offre de soins de Miraflores. Les autorités sont conscientes de ces problèmes puisqu’elles tentent d’augmenter l’offre de soins – éventail large et nombre de lits disponibles – à El Alto en construisant de nouveaux centres. Mais si le financement de la construction des centres publics dépend des municipalités, la dotation en personnel relève du ministère de la Santé qui n’a pas souvent les moyens de suivre, ce qui favorise l’acquis, c’est-à-dire l’équipement de La Paz.

27La capacité d’internement (lits disponibles dans un centre de santé) constitue un critère important à prendre en compte dans la gestion d’une situation d’urgence et de crise. En situation d’urgence et de crise, les centres qui ont la plus forte capacité d’internement seront sollicités en priorité. Pourtant, ce sont ceux qui, en situation normale, ont déjà des taux d’occupation des lits les plus importants puisque peu d’autres centres proposent l’hospitalisation de longue durée. Gérer la crise implique donc de savoir assez précisément combien de lits sont réellement disponibles en temps réel dans un centre de santé. Par ailleurs, il faut avoir à l’esprit que sur un peu plus de 3 000 lits disponibles dans l’agglomération, environ 82 % sont situés à La Paz, notamment à Miraflores, sans pour autant que la majorité de ces lits appartiennent à des centres publics, ce qui pose un problème d’accès aux soins d’urgence des blessés pauvres en situation d’urgence et de crise auquel les autorités doivent réfléchir au préalable. Comment protéger ces centres de santé qui sont des ressources de gestion de crise ? Comment garantir l’accessibilité à ces centres quel que soit l’espace de l’agglomération d’où provient le blessé ?

Tableau 5. Équipement en lits des centres de santé

Tableau 5. Équipement en lits des centres de santé

Source : SEDES, 2011

Les centres de santé 24 h/24. Planche 28

28L’intérêt d’identifier les moyens de faire face à une situation d’urgence et/ou de crise a bien été compris par les autorités municipales de La Paz à partir de l’expérience vécue du 19 février 2002. Ces moyens indispensables pour permettre un retour à une situation normale peuvent être définis comme les éléments-ressources de la gestion d’urgences et de crises ou tout simplement les ressources de gestion d’urgences et crises. Les centres de santé illustrent parfaitement ce qu’est une ressource de gestion d’urgences et de crises. Ce sont des éléments indiscutablement indispensables. Pour autant, répertorier et spatialiser les centres de santé n’est pas suffisant dans une perspective de recherche d’efficacité dans une gestion de situation d’urgence et de crise. Les éléments doivent être qualifiés à partir de critères pertinents, afin de déterminer au mieux ceux qui constituent les vraies ressources, celles sur lesquelles les décideurs peuvent concentrer leurs efforts, surtout quand ils sont limités par les coûts, pour les protéger contre toute interruption quelle qu’en soit l’origine. La planche 27 fournit déjà des critères d’identification des ressources de la santé pour gérer une situation d’urgence et de crise. La carte des centres de santé qui fonctionne 24 heures sur 24 en introduit un nouveau, véritablement déterminant dans la compréhension de ce qu’est un espace ressource, en l’occurrence en santé.

29Les centres de santé, que ce soit ceux de La Paz comme ceux d’El Alto, présentent une particularité qu’il faut prendre en considération quand on analyse la capacité de gérer les catastrophes dans le domaine de la santé. Tous les centres n’ont en effet pas un médecin présent sur place quelle que soit l’heure du jour ou de la nuit. Beaucoup n’hébergent un médecin que quelques heures par semaine et fonctionnent, le reste du temps, avec des infirmières et là encore, souvent quelques heures par jour. Il n’est donc pas rare de trouver des centres de santé porte close.

30En effet, s’il incombe aux municipalités de financer les structures, la dotation en personnel de ces structures dépend du ministère de la Santé et de ses services déconcentrés comme le SEDES dans le département de La Paz. Or, les autorités municipales ont fait ces dernières années un gros effort financier pour rénover, voire construire et équiper des centres de santé, sans que ces derniers ne puissent toutefois pleinement fonctionner puisque le SEDES n’a pas forcément à sa disposition les moyens d’y affecter du personnel médical, surtout les médecins.

31Par conséquent, pour gérer au mieux une situation d’urgence et de crise, il ne suffit pas d’avoir une carte qui localise les centres de santé en fonction de leur statut et du nombre de lits dont ils disposent, il faut surtout que la carte indique les centres de santé où il y a une garantie de trouver au moins un médecin présent quel que soit le moment. C’est l’information que fournit cette nouvelle carte. Elle ne représente que les centres de santé dans lequels il y a l’assurance de trouver au moins un médecin de garde présent dans le centre (et non pas seulement de garde depuis chez lui et mobilisable en cas d’urgence).

32En analysant dans le détail la carte, on observe que sur les 198 centres de santé recensés à La Paz, seulement 71 sont réellement utiles en situation d’urgence et/ou de crise puisqu’ils hébergent toujours au moins un médecin. L’information rassurante, c’est que ces 71 centres sont également ceux qui possèdent le plus de lits disponibles pour l’hospitalisation : plus de 3 000 lits. Ils sont très concentrés dans le district Centro, et en particulier dans le quartier de Miraflores autour du complexe de l’hôpital général (illustration 40) de statut public donc, susceptible d’accueillir n’importe quel blessé. Dans les autres districts, les blessés n’ont très souvent accès qu’à des centres privés ou mutualistes, ce qui est très limitant en situation d’urgence et/ou de crise. Ce constat explique pourquoi les services de secours pacéniens amènent presque exclusivement les patients vers l’hôpital général, même quand les distances à parcourir d’un lieu périphérique jusqu’à Miraflores sont très longues, en dépit des principes de survie des patients. Par ailleurs, certains centres sont tellement spécialisés qu’ils ne constituent pas forcément une ressource de gestion des urgences et des crises. C’est par exemple le cas de l’hôpital psychiatrique situé au sud-est.

Illustration 40. L’hôpital général est le centre de santé public ouvert 24 heures sur 24 qui propose le plus grand nombre de lits dans l’agglomération

Illustration 40. L’hôpital général est le centre de santé public ouvert 24 heures sur 24 qui propose le plus grand nombre de lits dans l’agglomération

© IRD/S. Hardy

33À El Alto, sur les 93 centres de santé, seuls 26 sont ouverts 24 heures sur 24, soit moins de 28 % des centres, à peine 600 lits. Si l’hôpital public Boliviano-Hollandais a une bonne capacité d’accueil de patients en lit, suivi de l’hôpital Corea, la majorité des lits disponibles sont toutefois de statut privé comme l’hôpital Corazón de Jesus au sud d’El Alto et toute une concentration de petits, mais efficaces centres de santé privés au nord de l’aéroport. L’effet de spécialisation des centres doit aussi être pris en compte : par exemple, l’hôpital Los Andes est une maternité. Globalement, à El Alto, la capacité d’accueil de blessés est faible et elle se concentre tout autour de l’aéroport, laissant des districts sans moyens et surtout, très éloignés de l’accès à des soins d’urgence comme les districts 7, 8, 11 et 14. La Paz, en particulier l’hôpital général public, est le lieu de référence pour les soins d’urgence.

34Miraflores reste donc le territoire ressource pour la gestion des situations d’urgence et de crise dans l’agglomération, alors même que la politique de la santé est gérée, sans aucune coordination, à l’échelle de chacune des municipalités et à celle de l’État central et de ses services décentralisés. Cet exemple indique encore une fois la nécessité de penser la gestion de l’urgence et de la crise à l’échelle de l’agglomération. Le champ de l’assistance médicale et de la santé fait en effet figure d’élément essentiel en cas de situation d’urgence et/ou de crise (Lagadec, 2007). Son dysfonctionnement est susceptible de rendre inefficaces les opérations de secours, ce qui justifie la nécessité d’en avoir la meilleure maîtrise possible.

35Une connaissance territoriale de l’élément-ressource centre de santé 24/24, construite à partir d’une réflexion sur les critères d’utilité de celle-ci en situation d’urgence et/ou de crise (localisation, caractéristiques, horaires de fonctionnement, etc.) peut nettement améliorer l’assistance médicale d’urgence. Indéniablement, la connaissance des ressources de la gestion de crise permet de rendre plus opérationnel le fonctionnement d’un COE municipal. En adoptant cette méthodologie pour l’ensemble des éléments-ressources, on peut ainsi améliorer considérablement l’outil de gestion des situations d’urgence et/ou de crise et par conséquent, l’efficacité de la politique de gestion des risques dans la municipalité de La Paz.

Planche 28

Planche 28

Source : SEDES La Paz, 2010

Les services de secours incendie. Planche 29

36En cas d’incendie, il y a dans l’agglomération des pompiers, regroupés en casernes, qui appartiennent au corps de la Police nationale bolivienne (PNB) et qui sont mentionnés dans les organigrammes de fonctionnement du COE de la municipalité de La Paz et de celui d’El Alto. Ces pompiers constituent une ressource de gestion de crise, en étant principalement chargés de la prévention et de la lutte contre les incendies, la surveillance des matériaux dangereux, mais ils peuvent aussi intervenir sur des opérations d’évacuation, de secours, de recherche et de sauvetage en situation de catastrophe (illustration 41). Cartographier les services de secours incendie permet de discerner les capacités réelles de cet acteur de gestion de crise.

  • 2 Une caserne a récemment été établie sur la route des Yungas, dans le village d’Unduavi, avec deux (...)

37La carte des services de secours incendie révèle que l’agglomération de La Paz dispose de trois casernes de pompiers2. Pour la municipalité de La Paz, la caserne Antofagasta – la principale – se situe au centre de la ville, tandis que celle appelée Los Pinos se situe dans la partie sud-est. À El Alto, la caserne a été installée en bordure sud-est de l’aéroport. L’aéroport d’El Alto dispose de sa propre caserne de pompiers, directement gérée par l’entreprise concessionnaire de l’aéroport – la SABSA. La carte donne donc l’impression que les services de secours incendie sont répartis de façon assez uniforme dans l’espace de l’agglomération.

38En cas de survenue d’incendie ou de tout autre problème, les habitants de l’agglomération peuvent composer le numéro unique d’appel des pompiers, le 119, afin de le signaler. La communication est alors transmise à la caserne la plus proche du lieu d’émission de l’appel, où un opérateur estimera les moyens nécessaires à envoyer pour régler le problème signalé.

Illustration 41. En cas de catastrophe, les pompiers, qui sont membres du COE, interviennent dans les opérations de secours

Illustration 41. En cas de catastrophe, les pompiers, qui sont membres du COE, interviennent dans les opérations de secours

© IRD/S. Hardy

39En cas de situation d’urgence ou de crise, les services de secours incendie doivent intervenir le plus rapidement possible. Pour cela, ils disposent de moyens humains et matériels, très disparates selon les casernes (tableau 6). Au début de l’année 2009, La Paz comptabilisait 48 pompiers permanents mobilisables 24 heures sur 24 et 26 volontaires, tandis qu’El Alto ne pouvaient aligner que 25 pompiers permanents. Le personnel de chaque caserne est organisé en deux brigades : la brigade des incendies et la B.E.R.S.A. (Brigada Especial de Rescate, Salvamento y Auxilio). Le personnel choisit donc une de ces deux spécialités pour laquelle il reçoit une formation spécifique. La station d’Antofagasta et celle d’El Alto possèdent également chacune une brigade spécialisée dans les explosifs et matières dangereuses.

40Le personnel travaille par cycle de 48 heures, sauf les volontaires qui ont des cycles de 12 heures. Par exemple, à la station Antofagasta, il y a en permanence un groupe de 35 pompiers qui travaillent pendant 48 heures, avant d’être remplacés par le deuxième groupe de 35 pompiers pour 48 heures.

Planche 29

Planche 29

Source : Unidad de Bomberos, 2011

41Si toutes les casernes de l’agglomération disposent de camions-citernes d’eau, elles n’ont pas toutes des camions-échelles ou des ambulances. Le matériel de télécommunication est également assez indigent. Dans l’ensemble, le matériel dont elles disposent est plutôt vieux, ne garantissant pas son bon fonctionnement : il s’agit souvent de matériel de seconde main, provenant de donations de casernes étrangères (illustration 42). Si les casernes appartiennent aux municipalités, leurs budgets de fonctionnement fournis par l’État et par le département sont très insuffisants pour la maintenance du matériel et l’achat de produits spécifiques.

  • 3 Une bouche d’incendie est une prise d’eau disposée sur un réseau d’eau sous pression, permettant d (...)

42La carte localise également les bouches d’incendie où les camions-citernes de lutte contre les incendies pourront être remplis. L’agglomération de La Paz dispose en effet d’un réseau d’eau sous pression constitué de canalisations auquel les pompiers se connectent à partir de bouches d’incendie3. Le réseau et les bouches d’incendie sont installés et doivent être entretenus par l’entreprise concessionnaire du service de production et de distribution d’eau potable dans l’agglomération (EPSAS S.A.). L’installation (3 500 US$/bouche) et l’entretien sont facturés à chacune des municipalités. Dans leur grande majorité, ces bouches sont souterraines, si bien que la diffusion de leur cartographie réalisée est susceptible d’aider les nouvelles recrues du corps des pompiers dans l’acquisition des connaissances de leur localisation (illustration 43).

Tableau 6. Les moyens humains et matériels des services de secours incendie de l’agglomération

Tableau 6. Les moyens humains et matériels des services de secours incendie de l’agglomération

Source : JÉGOUZO, 2009

Illustration 42. Les moyens matériels dont disposent les pompiers de La Paz limitent fortement leurs capacités d’intervention

Illustration 42. Les moyens matériels dont disposent les pompiers de La Paz limitent fortement leurs capacités d’intervention

© IRD/S. Hardy

43L’analyse de la carte montre que la répartition des bouches d’incendie traduit certaines inégalités spatiales. D’abord à petite échelle, sur un total de 102 bouches, la municipalité de La Paz en compte 80 et celle d’El Alto 22. Au regard du nombre d’habitants et de la localisation des activités industrielles, il est évident que le nombre de bouches d’incendie est très insuffisant à El Alto.

Illustration 43. Un très faible nombre d’espaces sont équipés de bouches d’incendie en état de fonctionner

Illustration 43. Un très faible nombre d’espaces sont équipés de bouches d’incendie en état de fonctionner

© IRD/S. Hardy

44Par ailleurs, quand on s’intéresse à leur répartition au sein des espaces municipaux, les inégalités sont encore plus flagrantes. Dans le cas d’El Alto, la répartition est centrifuge autour du district 6. En effet, celui-ci possède 12 bouches d’incendie, assez concentrées dans le sud-est du district, à savoir dans la zone commerciale où se tient deux fois par semaine La Feria du 16 de Julio. Dans les districts 1, 2 et 3, le nombre de bouches d’incendie tombe entre 2 et 3. Plus grave, les districts 7 et 8, les plus récemment urbanisés, n’en possèdent aucune. En cas d’incendie dans un de ces deux districts, la distance à parcourir pour parvenir à une bouche peut donc se révéler importante. D’une manière générale, El Alto étant une municipalité assez industrielle, le faible nombre de bouches d’incendie et leur répartition posent problème. Les districts 2 et 3, les plus industriels, paraissent bien démunis, même s’ils sont parmi les plus accessibles pour la caserne de pompiers situés à El Alto. On n’évoquera pas le problème que pose la carence de produits spécifiques de lutte contre les incendies industriels.

45À l’échelle de la municipalité de La Paz, des inégalités spatiales sont également observables. Le district du centre (Centro) dispose de 32 bouches d’incendie, assez bien réparties au sein même de l’espace, tandis que celui de San Antonio ne dispose que d’une bouche. Cotahuma avec ses 18 bouches paraît bien doté, sauf que les bouches sont pour l’essentiel localisées en bordure du centre. Avec respectivement 14 et 6 bouches, les districts de Periférica et de Max Paredes ne sont pas spécialement bien dotés, alors qu’ils concentrent la majorité des quelques industries de la municipalité de La Paz. Enfin, les districts qui concentrent les populations les plus aisées de la municipalité, Sur et Mallasa, ne sont également pas très bien équipés. Sur 9 bouches d’incendie, dont la majorité à Obrajes et dans le quartier de Calacoto, Mallasa n’en a même aucune.

46Par ailleurs, le réseau d’approvisionnement en eau des bouches d’incendie n’est pas sécurisé. L’agglomération de La Paz ne dispose pas d’un réseau d’eau dédié à la défense contre l’incendie. Les bouches sont connectées au réseau de distribution d’eau potable. Lorsque ce réseau connaît des dysfonctionnements allant jusqu’à son interruption, comme en janvier 2008, les bouches sont inutilisables.

47La cartographie précise également, à partir des données issues d’un diagnostic établi par les pompiers pour la municipalité de La Paz en juillet 2009, les bouches réellement utilisables. Sur les 102 bouches recensées dans la partie urbaine de la municipalité, seulement 68 présentent un état normal de fonctionnement. 4 fonctionnent mais certains des éléments qui la composent sont cassés ou en mauvais état, hypothéquant leur fonctionnement normal. 30 ne sont tout simplement pas utilisables : parce qu’elles ne fonctionnement pas (elles ne sont pas alimentées en eau, leur accès a été scellé par l’asphalte, etc.) ou parce que les bouches ont un diamètre (50 mm) inférieur à la norme (80 mm) des tuyaux pompes utilisés.

48L’analyse spatiale souligne l’ampleur de la vulnérabilité qu’induisent ces problèmes. C’est ainsi que la quasi-totalité des bouches d’incendie de la moitié occidentale du district centre sont inutilisables. C’est également le cas des bouches d’incendie des quartiers de Sopocachi et San Pedro. Or, la carte de la population de jour (planche 5b) indique qu’il s’agit justement d’espaces qui concentrent dans la journée un très grand nombre de personnes qui travaillent dans des immeubles de bureaux ou des commerces (restaurants, etc.), en plus de populations particulièrement fragiles comme les enfants scolarisés dans les établissements scolaires. Il est même assez symptomatique que les bouches d’incendie autour de la Place Murillo, qui héberge le Palais présidentiel – Palacio Quemado, littéralement le palais brûlé – et le Parlement, ne soient pas utilisables car d’un diamètre inapproprié par rapport aux tuyaux employés par les pompiers. De manière générale, les bouches ne sont pas localisées en fonction de l’importance des bâtiments et des endommagements possibles.

49Enfin, la carte permet de soulever des facteurs spatiaux de vulnérabilité liés à l’absence de gestion des risques incendie à l’échelle de l’agglomération. C’est ainsi que la répartition spatiale d’intervention des casernes n’est pas toujours très bien gérée par les centraux téléphoniques, surtout lorsque l’appel est effectué depuis un téléphone cellulaire. Par exemple, si la population située dans la partie sud de La Paz appelle le numéro 119 d’un téléphone fixe, ils sont connectés au central téléphonique de la caserne Los Pinos, c’est-à-dire la plus proche de la zone. Mais si elle appelle le 119 depuis un téléphone cellulaire, elle est alors mise en relation avec le central téléphonique de la caserne Antofagasta. Cette dernière doit donc appeler en retour la caserne située dans la partie sud pour qu’elle opère l’intervention. Autre exemple : lorsqu’un résident d’El Alto appelle le 119, il est connecté au central téléphonique de la caserne d’El Alto. Cependant, lorsqu’une personne fait le 119 d’un cellulaire d’El Alto, la majorité des appels sont transmis au central téléphonique de la caserne Antofagasta. Seuls les appels émis à proximité de la caserne d’El Alto parviennent à ce central téléphonique. Or, les appels de cellulaire transférés à la station Antofagasta ne laissent que très peu de temps à l’opérateur pour retransmettre l’alerte à la caserne d’El Alto.

50D’une manière plus générale, la carte indique que de nombreux quartiers des versants ouest de La Paz sont plus proches de la caserne d’El Alto que de celle d’Antofagasta. Mais la séparation entre les municipalités ne permet normalement pas aux pompiers d’El Alto d’intervenir à La Paz, même si la caserne d’El Alto permet une rapidité d’intervention supérieure à celle d’Antofagasta en cas de problème signalé sur les versants ouest de La Paz. Et inversement. En outre, les pompiers de l’aéroport, qui dépendent d’une structure privée qui gère la sécurité de l’aéroport n’ont pas le droit d’intervenir hors de l’aéroport, en dépit des moyens matériels importants dont ils disposent.

51La carte des services de secours incendie souligne encore une fois qu’il existe des moyens pour gérer les risques, mais que la logique de séparation municipale apparaît contre-productive pour cette gestion à l’échelle de l’agglomération.

Notes

1 Résolution municipale no 0344/2002 du 29 novembre 2002.

2 Une caserne a récemment été établie sur la route des Yungas, dans le village d’Unduavi, avec deux pompiers assignés chaque semaine.

3 Une bouche d’incendie est une prise d’eau disposée sur un réseau d’eau sous pression, permettant d’alimenter les véhicules d’incendie des pompiers.

Table des illustrations

Titre Illustration 38. Le Centre d’opération des urgences de la municipalité d’El Alto est né de la volonté des autorités alténiennes de mieux gérer les catastrophes qui surviennent dans le territoire dont elles ont la charge
Légende © IRD/S. Hardy
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Titre Illustration 39. Un poste de commandement avancé pour gérer la coordination des actions des différents acteurs impliqués dans la gestion d’un événement catastrophique de grande ampleur
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-2.jpg
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Titre Le Centre d’opération des urgences (COE)
Légende Planche 26Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-3.jpg
Fichier image/, 640k
Titre Tableau 4. Nombre de centres de santé selon leur statut
Légende Source : SEDES, 2011
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-4.jpg
Fichier image/, 51k
Titre Planche 27
Légende Source : SEDES La Paz, 2010
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-5.jpg
Fichier image/, 500k
Titre Tableau 5. Équipement en lits des centres de santé
Légende Source : SEDES, 2011
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Fichier image/, 40k
Titre Illustration 40. L’hôpital général est le centre de santé public ouvert 24 heures sur 24 qui propose le plus grand nombre de lits dans l’agglomération
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Fichier image/, 326k
Titre Planche 28
Légende Source : SEDES La Paz, 2010
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-8.jpg
Fichier image/, 457k
Titre Illustration 41. En cas de catastrophe, les pompiers, qui sont membres du COE, interviennent dans les opérations de secours
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-9.jpg
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Titre Planche 29
Légende Source : Unidad de Bomberos, 2011
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-10.jpg
Fichier image/, 665k
Titre Tableau 6. Les moyens humains et matériels des services de secours incendie de l’agglomération
Légende Source : JÉGOUZO, 2009
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-11.jpg
Fichier image/, 72k
Titre Illustration 42. Les moyens matériels dont disposent les pompiers de La Paz limitent fortement leurs capacités d’intervention
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9764/img-12.jpg
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Titre Illustration 43. Un très faible nombre d’espaces sont équipés de bouches d’incendie en état de fonctionner
Légende © IRD/S. Hardy
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© IRD Éditions, 2013

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