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Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz

 | 
Sébastien Hardy

Chapitre 3 - Des politiques de prévention à la préparation aux catastrophes

Une multitude d’actions pour pallier l’inopérationnalité de la planification préventive

Texte intégral

1Face aux problèmes générés par la prévention par planification, les décideurs municipaux, contraints de gérer l’immédiateté, ont choisi de s’engouffrer dans des actions de gestion des risques plus pragmatiques. La politique de gestion des risques se résume alors souvent en des programmes de prévention qui font la part belle à la construction d’ouvrages de génie civil censés contenir, sinon faire disparaître les aléas. Ces actions les engagent aussi à mettre en œuvre une surveillance étroite des processus physiques à l’origine des aléas destructeurs, sans forcément mesurer toutes les dimensions qu’implique une surveillance qui se voudrait efficiente.

Les programmes de prévention. Planche 24

2Devant la récurrence des événements catastrophiques qui endommagent le tissu urbain, les autorités municipales de La Paz tout comme celles d’El Alto ont tenté de réagir en élaborant et en mettant en place des programmes de prévention des risques. Elles y ont d’autant plus été incitées que la loi considère désormais le maire comme pénalement responsable quand une négligence en matière de gestion des risques est établie. Au-delà, elles ont pris conscience des conséquences des catastrophes en matière de dommages, et surtout de dynamisme urbain à moyen et long terme.

3La carte des programmes de prévention a pris le parti de représenter ce que chacune des municipalités de l’agglomération met en œuvre pour gérer les risques sur son espace. Les informations disponibles à La Paz ne sont pas du tout du même ordre quantitatif et qualitatif que celles disponibles à El Alto. Même si encore une fois elles traduisent l’absence d’une politique commune de gestion des risques à l’échelle de l’agglomération, elles insistent aussi sur les problèmes et priorités des espaces respectifs.

4À grande échelle, la carte montre qu’il est possible d’estimer assez précisément le coût des investissements réalisés pour gérer les risques dans la municipalité de La Paz, alors qu’il n’est pas possible d’obtenir la même information pour El Alto. Dans cette dernière municipalité, il y a bien entendu des investissements qui permettent de gérer les risques, mais ils n’apparaissent pas vraiment comme tels dans les budgets et dans la communication auprès des habitants. Ces investissements sont plutôt placés au même rang que les équipements destinés à améliorer l’habitabilité des quartiers alténiens, c’est-à-dire ce que demandent les administrés : réseaux d’évacuation des eaux usées, travaux de remblai, nivellement. À El Alto, investir dans l’installation de drains signifie transformer un torrent en un réseau d’égouts, et non pas une opération destinée à contrôler le débordement du torrent, même si poser des drains produit indirectement cet effet. Pour ces raisons, la lecture du budget municipal d’El Alto ne permet pas d’identifier dans le détail les espaces qui bénéficient ou pas d’investissements pour gérer les risques.

Planche 24

Planche 24

Sources : GAMLP, 2010 ; GAMEA, 2009

  • 1 Soit environ 5,5 à 8 millions d’euros.

5A contrario, les autorités pacéniennes communiquent avec moult détails sur les investissements qu’elles réalisent pour gérer les risques. À partir d’une compilation des données provenant du Dossier estadístico del municipio de La Paz (2000-2005) et du Compendio estadístico del Bicentenario (2000-2009), il est possible de représenter les sommes investies exprimées en bolivianos pour la construction d’ouvrages d’ingénierie destinés à gérer les risques dans la municipalité de La Paz. Ces investissements consistent essentiellement à construire des drains pour contrôler, voire espérer interdire les débordements des torrents, ainsi que des murs de contention pour maîtriser les glissements. En les cartographiant, on identifie les espaces où ces investissements ont été privilégiés entre 2000 et 2009. Il s’agit des espaces centraux de la municipalité, puis des espaces situés dans sa partie sud, avec des sommes cumulées comprises entre 55 et 80 millions de bolivianos1. Par comparaison, avec environ 15 millions chacun, les investissements sur les versants occidentaux, orientaux et septentrionaux sont 3,5 fois moins élevés. Cette logique correspond-t-elle à une politique visant à prévenir les risques dans les espaces les plus vulnérables ?

6La planche 10 indique que les versants ouest, est et nord sont plus vulnérables car plus exposés à l’occurrence d’aléas d’origine anthropique que les espaces centraux et sud de la ville. Par ailleurs, si le matériau de construction du logement est un des marqueurs de la pauvreté et donc, de la vulnérabilité de la population, la planche 13 montre là encore que la population qui réside sur les versants ouest, est et nord est plus vulnérable que celle du centre et du sud. Cette simple analyse souligne que les investissements les plus importants ne ciblent donc pas les espaces les plus vulnérables de la municipalité. Les investissements privilégient-ils alors la partie sud de la ville, où l’urbanisation dispose d’espaces où elle peut encore progresser, justifiant de la sorte les travaux qui y sont régulièrement menés ? En effet, dans cette logique, les investissements réalisés dans le centre et secondairement sur les versants bénéficient finalement aux espaces méridionaux situés à l’aval qui paraissent comme mieux protégés face à l’occurrence de dommages.

7La nette préférence de la part des autorités municipales pacéniennes à construire des drains souterrains pour canaliser les torrents, plutôt que des digues, en particulier dans le centre et dans la partie sud de la ville, malgré les désavantages des drains (coût, maintenance et capacité de contrôle) s’explique par le fait qu’en choisissant de construire des drains pour évacuer les eaux des torrents, la municipalité échappe partiellement aux restrictions qu’établissent ses propres ordonnances. Il n’y a en effet aucune restriction de construction sur les remblais. Avec la construction de drains, il n’est plus nécessaire de définir une zone d’extension de crue du torrent puisqu’ils s’évacuent en souterrain. La restriction d’urbanisation dans une zone de 25 mètres de part et d’autre du cours d’eau n’a donc plus lieu d’être, créant de facto du terrain disponible à la construction. Certes, les services municipaux chargés de la gestion des risques ont vite perçu les problèmes que cette logique a provoqués : augmentation de l’exposition à l’aléa, augmentation des dommages liés à des ouvrages mal conçus et augmentation des coûts de la gestion des risques. Mais leurs réserves pèsent peu face au choix d’augmenter l’attractivité de la municipalité pacénienne dans l’optique de son développement, notamment en libérant du terrain à construire dans la partie sud de la ville.

8La carte des programmes de prévention met également en valeur les modes opératoires de prévention des risques que les autorités municipales privilégient. El Alto comme La Paz ont en commun de favoriser les opérations qui consistent à construire ponctuellement des ouvrages d’ingénierie civile : canalisations des torrents qui s’écoulent sur le territoire municipal, voire pose de drains ; construction de murs de contention allant de simples gabions à de hautes parois de béton armés. À ce jeu, même en prenant en compte la difficulté à analyser les informations disponibles à El Alto, la municipalité de La Paz semble très en avance. De la sorte, elle opte pour une gestion des risques dont la stratégie est court-termiste : les opérations sont visibles, mais coûteuses et surtout, elles n’intègrent pas l’analyse d’un territoire dont les logiques de fonctionnement peuvent expliquer la survenue des catastrophes.

9Parfois, les municipalités mettent tout de même en place un mode opératoire de prévention des risques dont les caractéristiques sont plus proches de la planification préventive. Il permet alors d’intervenir sur plusieurs des composantes de fonctionnement d’un territoire donné.

10Entre 2007 et 2008, les autorités municipales alténiennes ont mis en place, avec l’aide financière du Bureau humanitaire de la Commission européenne (ECHO) un programme préparatoire aux désastres (DIPECHO) très ambitieux dans deux districts situés au nord de la ville (districts 5 et 6). Dans le cadre de ce projet, avant d’entreprendre la construction d’ouvrages d’ingénierie civile, les autorités municipales, aidées de consultants, ont réalisé un diagnostic territorial de la vulnérabilité, c’est-à-dire une identification des espaces susceptibles d’être endommagés et des éléments exposés qui permettent le fonctionnement urbain. À partir de ce diagnostic, le programme DIPECHO d’El Alto a pu sensibiliser aux risques la population vulnérable, c’est-à-dire la population qui vit dans les espaces identifiés comme vulnérables. La prévention s’est ainsi ancrée dans le moyen terme en affichant des avertissements destinés aux populations sur les ouvrages d’ingénierie réalisés (illustration 33).

Illustration 33. Le programme DIPECHO a permis à la municipalité d’El Alto d’initier une gestion des risques à partir d’une approche préventive, passant, entre autres actions, par une sensibilisation de la population

Illustration 33. Le programme DIPECHO a permis à la municipalité d’El Alto d’initier une gestion des risques à partir d’une approche préventive, passant, entre autres actions, par une sensibilisation de la population

© IRD/S. Hardy

11De leur côté, les autorités municipales de La Paz, grâce à un prêt de la Banque mondiale et à des fonds issus de la Coopération vénézuélienne ont développé à partir du premier mandat du maire Juan del Granado Cosío (1999-2019) le programme intitulé Barrio de Verdad. Il s’agit d’un programme d’amélioration de l’habitabilité de quartiers pacéniens, sélectionnés en fonction d’une série de différents critères dont l’exposition aux aléas d’origine naturels. Sur la carte, les espaces qui ont bénéficié de ce programme sont essentiellement des espaces situés sur les versants occidentaux (Pasankeri, Llojeta), orientaux (Las Delicias, Pampahasi, Kupini) et septentrionaux (Limana Pata, Pura Pura) de La Paz, notamment dans la partie supérieure des bassins-versants. Dans ce cadre, différentes actions sont menées comme des études géologiques détaillées pour mieux comprendre les processus physiques qui conduisent à la survenue des aléas. Un volet du programme comprend également une sensibilisation de la population aux risques. À partir d’ateliers participatifs, la population est invitée à identifier les risques auxquels elle s’expose, à les représenter sur des cartes (spatialisation des phénomènes), à identifier les ressources qui sont nécessaires pour en réduire les conséquences (centres de santé, brigade de premiers secours, etc.), à élaborer un plan d’évacuation en cas de survenue d’une catastrophe, etc. (illustration 34). Même si la construction d’ouvrages d’ingénierie demeure la réponse la plus attendue par la population pour gérer les risques et constitue ainsi une partie des opérations menées dans le cadre du programme Barrio de Verdad, les actions de prévention ne restent pas anecdotiques et font du programme un élément intéressant dans la palette d’outil du GAMLP pour gérer les risques.

12Encore une fois, cette carte révèle en arrière-plan l’absence complète d’action de gestion des risques qui embrasse toute l’agglomération ou tout au moins, des espaces où la transmissibilité de la vulnérabilité est identifiable. C’est ainsi que les actions menées pour prévenir les glissements de terrain sur les espaces situés sur le versant ouest de La Paz pourraient être améliorées en incluant dans l’analyse territoriale préalable aux actions les problèmes éventuellement transmis à cause de la contiguïté des espaces avec ceux situés à El Alto. Par exemple, les inondations dans les quartiers du district 6 concourent à la fragilisation des terrains sur les versants de La Paz. Construire des ouvrages d’ingénierie civile pour limiter les glissements de terrain doit ici aller de pair avec le drainage et l’installation d’un réseau d’égout sur les terrains situés sur le rebord de la cuvette, à El Alto.

13Dans la pratique, des opérations communes de gestion des risques s’avèrent compliquées à cause de la vulnérabilité institutionnelle causée par l’absence de liens légaux entre les deux municipalités. Avec le système institutionnel existant, les municipalités n’ont pas les outils nécessaires pour prendre des décisions de planification et d’investissement en commun. Pour l’instant, les municipalités ne peuvent investir que sur leur territoire de compétence, ce qui souligne les écueils institutionnels à lever pour parvenir à des politiques communes de gestion des risques. Même un outil aussi nécessaire qu’un document identifiant les facteurs de risques communs, par le fait des transmissions, à l’échelle de l’agglomération de La Paz, est difficilement envisageable à partir de l’initiative propre des municipalités. Il les obligerait en effet à intervenir sur des territoires sur lesquels elles n’ont aucune compétence juridique.

Illustration 34. Le programme Barrio de Verdad permet une amélioration des conditions d’habitabilité des quartiers les plus pauvres et intègre un volet de préparation préventive des catastrophes, en formant notamment la population à évacuer

Illustration 34. Le programme Barrio de Verdad permet une amélioration des conditions d’habitabilité des quartiers les plus pauvres et intègre un volet de préparation préventive des catastrophes, en formant notamment la population à évacuer

© IRD/S. Hardy

Le système d’alerte précoce. Planche 25

14Quelle que soit l’échelle envisagée, l’agglomération de La Paz pâtit de l’absence d’une réflexion approfondie concernant une politique de gestion des risques qui tient compte d’une connaissance du fonctionnement du territoire, notamment de la transmissibilité des vulnérabilités d’un territoire à une autre. De plus en plus fréquemment, la politique de gestion des risques est conçue comme la prévision et la prévention des événements d’origine naturelle et ne prend pas en compte le rôle des espaces clés susceptibles d’engendrer des situations d’urgence et/ou de crise. L’analyse de la carte du Système d’alerte précoce (SAT) étaie cette remarque.

15En 2008, le GAMLP a négocié avec la coopération bilatérale de la République fédérale d’Allemagne le financement d’un Système d’alerte précoce d’un montant de 1 147 742 US$. Les autorités municipales doivent probablement en attendre des retombées importantes pour réduire le coût de l’endommagement provoqué par les catastrophes d’origine naturelle puisqu’il s’agit d’un investissement qui représente déjà près de 0,7 % du budget municipal total de l’année 2008.

16Jusqu’à l’achat du SAT, la prévision de la survenue d’aléas d’origine naturelle susceptibles de provoquer des situations de catastrophes était réalisée de manière visuelle. Les services municipaux de gestion des risques avaient par exemple installé, en se fondant sur les retours d’expériences d’événements passés, des échelles d’alerte dans les lits mineurs des torrents (illustration 35). En fonction du niveau d’eau atteint dans le lit mineur, les services municipaux tentaient d’anticiper le comportement du torrent et sa capacité à provoquer une situation catastrophique. Au regard des conditions physiques de la municipalité de La Paz, pour être efficient, ce système supposait la présence quasi permanente sur le terrain d’un personnel expérimenté, non seulement capable de lire le niveau d’eau, mais aussi de comprendre, grâce à une connaissance accumulée, le comportement du torrent surveillé. Autant dire que l’ensemble de ces conditions étaient difficiles à réunir, expliquant la succession des événements ayant provoqué des catastrophes à La Paz. L’achat du SAT a donc été justifié par la nécessité de remédier à ces difficultés.

Illustration 35. Une échelle graduée de trois couleurs (jaune, orange, rouge) facilite la lecture du niveau d’alerte avant débordement atteint par l’eau d’un torrent

Illustration 35. Une échelle graduée de trois couleurs (jaune, orange, rouge) facilite la lecture du niveau d’alerte avant débordement atteint par l’eau d’un torrent

© IRD/S. Hardy

17La carte indique que le SAT est composé de différents instruments de mesure qui sont répartis sur l’ensemble du territoire pacénien : pluviomètres, capteurs radars et caméras de vidéosurveillance (illustration 36). Les données sont récupérées en temps réel, transmises et stockées dans un serveur du GAMLP où elles sont automatiquement traitées et rendues disponibles pour les services municipaux de gestion des risques. Avec ce système, le GAMLP s’est fixé l’objectif de surveiller les bassins-versants de La Paz, pour pouvoir anticiper la gestion d’une éventuelle situation de crise.

Illustration 36. L’installation de capteurs le long des torrents permet de mesurer en temps réel l’évolution du niveau d’eau dans le torrent et de donner automatiquement l’alerte aux responsables municipaux de la gestion de crise au-delà de l’atteint de seuils

Illustration 36. L’installation de capteurs le long des torrents permet de mesurer en temps réel l’évolution du niveau d’eau dans le torrent et de donner automatiquement l’alerte aux responsables municipaux de la gestion de crise au-delà de l’atteint de seuils

© IRD/S. Hardy

18Toutefois, en regardant à grande échelle la répartition spatiale des instruments, on remarque que l’instrumentation couvre surtout les bassins-versants des torrents La Paz, Irpavi, Achumani et Huañajahuira, donnant l’impression que la partie sud de la ville est particulièrement surveillée, au détriment des versants occidentaux, orientaux et septentrionaux. Or, il ne s’agit pas des espaces où la population est la plus vulnérable.

19En effet, la carte croise la localisation des instruments du SAT avec le niveau de vulnérabilité de la population, obtenu en cumulant les facteurs de la vulnérabilité de la population mobilisés dans les planches 13 à 22. À partir de la carte, on observe alors que les espaces où le niveau de vulnérabilité de la population est le plus élevé sont situés sur les versants occidentaux, dans les quartiers Munaypata, Chamoco Chico, Tembladerani et Tacagua. En se référant à la planche 10, il s’agit d’espaces exposés à l’occurrence de glissements de terrain. Ils ne sont pourtant pas équipés des instruments destinés à surveiller les glissements. De même, les quartiers Alto Obrajes, San Miguel, Irpavi, Achumani et Cota Cota ont été instrumentés alors que la vulnérabilité de la population est faible. Même en suivant une logique de bassins-versants, le choix des lieux instrumentés n’apparaît pas complètement cohérent.

20Premièrement, il supposerait de ne pas différencier El Alto de La Paz puisqu’une partie des phénomènes physiques qui provoquent les événements catastrophiques prend naissance à El Alto (ruissellement pluvial, niches d’arrachement, etc.). Or, le SAT étant un projet de la municipalité de La Paz, l’instrumentation ne prend absolument pas en compte l’espace alténien, et de manière volontaire car dans la partie est, la municipalité pacénienne a justement installé hors de l’espace urbain des instruments. L’absence de surveillance de l’espace alténien relativise donc la fiabilité de la prévisibilité de la survenue des événements.

21Deuxièmement, à l’échelle de La Paz, les espaces vulnérables et très exposés aux aléas d’origine naturelle, à savoir globalement les versants occidentaux, septentrionaux et orientaux, sont nettement moins équipés que les quartiers situés dans la partie sud de la ville. Cette observation pose alors sur le fond la question des espaces que les services municipaux veulent surveiller dans le but d’en limiter l’endommagement. La carte donne franchement l’impression qu’il s’agit de la partie sud de la ville, c’est-à-dire celle où il y a encore des terrains disponibles pour l’expansion urbaine.

Planche 25

Planche 25

Sources : GAMLP, 2011 ; INE, 2001

22Ce renforcement de l’approche technique de gestion des risques à La Paz s’explique en partie par l’absence de réflexion approfondie sur les événements passés qui au contraire, mettrait clairement en avant le rôle des conditions de la vulnérabilité. Par ailleurs, elle attribue une (trop ?) importante fiabilité à l’instrumentation qu’une analyse des conditions de vulnérabilité permettrait de relativiser.

23Pour ne prendre qu’un seul exemple, pour fonctionner, le SAT a besoin d’énergie électrique. Or, le déclenchement d’une situation de crise dans l’agglomération est souvent dû à des conditions météorologiques dégradées par rapport à la normale – violentes précipitations sous forme d’orages de grêles – qui provoquent notamment des coupures d’électricité. Les instruments du SAT n’ayant pas de batteries autonomes, s’ils sont privés d’électricité, ils ne sont plus en mesure d’alimenter en données les services municipaux qui perdent alors cette aide à la décision pour gérer les situations d’urgence (illustration 37).

Illustration 37. Les instruments du SAT sont performants mais dépendent de l’électricité, ce qui peut faire défaut en situation de crise

Illustration 37. Les instruments du SAT sont performants mais dépendent de l’électricité, ce qui peut faire défaut en situation de crise

© IRD/S. Hardy

24Au-delà du fonctionnement propre du SAT qui peut toujours être amélioré (en installant par exemple des batteries sur chaque appareil.), surveiller implique, lorsqu’il y un danger identifié, d’agir pour le réduire. Si le SAT permet de prévoir le débordement d’un torrent et donc, de l’anticiper, force est de constater que les autorités municipales n’ont pas prévu d’actions spécifiques après l’identification du danger comme un protocole d’évacuation de la population. Celui-ci serait un vrai complément au SAT, mais nécessite un travail de prévention : informer et former la population susceptible d’être mise en danger, prévoir un parcours pour évacuer cette population, en prenant en compte ses spécificités (par exemple, la population jeune et âgée signalée par les planches 21a et 21b), prévoir des lieux d’accueil après l’évacuation, etc. Le SAT peut donc être un précieux outil d’aide à la décision à condition de garder à l’esprit qu’il vient en complément d’un travail minutieux et réfléchi de prévention des risques qui se planifie dans le temps et qui doit être sans cesse renouvelé.

Notes

1 Soit environ 5,5 à 8 millions d’euros.

Table des illustrations

Titre Planche 24
Légende Sources : GAMLP, 2010 ; GAMEA, 2009
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9763/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 729k
Titre Illustration 33. Le programme DIPECHO a permis à la municipalité d’El Alto d’initier une gestion des risques à partir d’une approche préventive, passant, entre autres actions, par une sensibilisation de la population
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9763/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 281k
Titre Illustration 34. Le programme Barrio de Verdad permet une amélioration des conditions d’habitabilité des quartiers les plus pauvres et intègre un volet de préparation préventive des catastrophes, en formant notamment la population à évacuer
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9763/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 273k
Titre Illustration 35. Une échelle graduée de trois couleurs (jaune, orange, rouge) facilite la lecture du niveau d’alerte avant débordement atteint par l’eau d’un torrent
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9763/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 374k
Titre Illustration 36. L’installation de capteurs le long des torrents permet de mesurer en temps réel l’évolution du niveau d’eau dans le torrent et de donner automatiquement l’alerte aux responsables municipaux de la gestion de crise au-delà de l’atteint de seuils
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9763/img-5.jpg
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Titre Planche 25
Légende Sources : GAMLP, 2011 ; INE, 2001
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9763/img-6.jpg
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Titre Illustration 37. Les instruments du SAT sont performants mais dépendent de l’électricité, ce qui peut faire défaut en situation de crise
Légende © IRD/S. Hardy
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/9763/img-7.jpg
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© IRD Éditions, 2013

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