La prévention par planification
p. 116-119
Texte intégral
1Pour gérer les risques, les décideurs, notamment en milieu urbain où le coût des dommages joue un rôle déterminant, décident parfois d’emprunter la voie de la prévention. Celle-ci regroupe plusieurs types d’actions possibles. Dès la décennie 1970, la municipalité de La Paz a voulu explorer la prévention par planification, c’est-à-dire, établir, en fonction des risques identifiés, les espaces urbanisables. Plus de 40 ans après les premières tentatives, le constat de la prévention par la planification urbaine est mitigé.
La constructibilité. Planche 23
2Les politiques de gestion des risques dans l’agglomération s’inscrivent dans un cadre légal national, celui de la loi no 2140 d’octobre 2000 de réduction des risques, modifiée en mars 2002 (loi no 2335), puis à nouveau par un décret d’août 2002 qui crée le Système national pour la réduction et la prévention des désastres et des urgences (décret suprême no 26739). Ce dernier définit des stratégies et des compétences réparties entre différents acteurs et niveaux politico-administratifs, parmi lesquels les gouvernements municipaux jouent un rôle important (Quiroga et al., 2008 : 9). Ce cadre législatif a ensuite été transposé au niveau local par la loi no 2028 qui définit les compétences du gouvernement municipal en matière de risques, notamment l’obligation de réaliser des programmes destinés à réduire les causes et les effets des catastrophes. Face à ces obligations légales de gérer les risques, les autorités municipales de La Paz et d’El Alto n’ont pas réagi de la même façon. Cette différence est observable à partir de l’analyse de la carte de constructibilité.
3À La Paz, conscients que les risques altéraient le développement de la ville, les administrations qui se sont succédé à la tête de la municipalité n’ont pas attendu la publication de textes de loi pour tenter de maîtriser les risques et limiter les dommages.
4C’est ainsi qu’au début des années 1970, le maire de La Paz, Mario Mercado Vaca Guzmán, a souhaité réduire les dommages liés aux risques d’origine naturelle au moyen d’une meilleure planification territoriale (Sandoval et Ayllon, 1992). En 1977, cette volonté s’est concrétisée dans le PDU, composé de différents diagnostics et outils. Il contient notamment l’Usos de Suelo y Patrones de Asentamiento (USPA)1 destiné à organiser et à contrôler l’occupation territoriale. De même, le PDU comporte une carte de constructibilité des espaces établie par le Bureau de recherche minière et géologique (BRGM) en fonction de considérations liées aux risques (aptitude des roches en place, inondation des lits majeurs des cours d’eau, etc.). Cette carte a été volontairement simplifiée pour en faciliter le commentaire.
5La carte de constructibilité présente un premier intérêt, celui de montrer qu’au moment de sa réalisation, à la fin des années 1970, El Alto était un espace inclus dans la municipalité de La Paz. Toutefois, l’espace alténien était traité par les services municipaux pacéniens dans les limites de l’urbanisation atteinte à cette époque et susceptibles d’être atteintes, expliquant pourquoi des pans entiers d’El Alto ne possèdent encore aujourd’hui aucune information sur l’aptitude des espaces à recevoir des constructions. C’est le cas aussi, bien qu’en nombre beaucoup moins important, de quelques espaces urbanisés dans La Paz.
Planche 23

Sources : BRGM, 1977 ; GAMLP, 2011
6Par ailleurs, cette carte renseigne sur l’aptitude des espaces à recevoir des constructions. À grande échelle, elle souligne un élément de différenciation très important entre El Alto et La Paz, à savoir que la disponibilité d’espaces aptes à être construits est très majoritairement favorable à la municipalité d’El Alto. Mis à part quelques espaces qui suivent les principaux torrents comme le Seco, et leurs affluents, ainsi que l’existence de lignes de faille, l’essentiel des espaces d’El Alto couverts par les études sont tout à fait aptes à être construits. Par contraste, les espaces pacéniens sont très peu propices à la construction.
7En suivant un raisonnement logique, et par rapport aux risques, à terme, l’urbanisation devrait donc plutôt s’effectuer à El Alto, au détriment de La Paz. De fait, cette observation conforte la tendance d’évolution de la croissance spatiale de la tache urbaine déjà évoquée dans l’analyse de la planche 6.
8Ces constats n’ont paradoxalement pas été un frein à l’urbanisation à La Paz. Au mieux, ils ont participé à l’accroissement de l’écart de différenciation sociale entre les deux municipalités. En effet, les espaces considérés comme constructibles à La Paz à la fin des années 1970 sont aujourd’hui très largement urbanisés. Ceux qui le sont sous condition d’aménagements (fondations profondes et renforcées, construction de gabions, etc.) sont aussi déjà largement urbanisés. Par conséquent, construire aujourd’hui à La Paz implique de démolir l’existant pour reconstruire, ce qui génère un coût de construction nettement plus élevé qu’à El Alto. Par conséquent, ce sont les habitants les plus riches de l’agglomération qui se logent à La Paz, certes en acceptant aussi en contrepartie des densités toujours plus élevées, mais en repoussant les moins riches vers El Alto. L’en bas de l’agglomération renforce ainsi sa différenciation par rapport à l’en haut, laquelle rend l’agglomération assez spécifique dans les modèles des villes du Sud puisque les riches sont en bas et les pauvres en haut.
9En observant dans le détail la carte, il est également intéressant de noter qu’en dépit de l’existence de cette cartographie de l’aptitude des espaces à recevoir des constructions, un outil très performant pour la fin des années 1970, ce sont aujourd’hui au moins 7,3 % du tissu urbain existant qui est construit sur des terrains considérés comme strictement non constructibles en 1977. Il s’agit aussi bien des versants de La Paz comme Llojeta, Alpacoma ou San Antonio, quartiers où résident des familles aux revenus plutôt faibles, que des quartiers résidentiels aisés situés dans la partie sud (Seguëncoma, Aranjuez, Mallasa, Achumani, Ovejuyo). Ces derniers espaces occupent même plus de surface urbaine. En effet, la carte établie par le BRGM a été reconstruite en suivant exactement les limites du tissu urbain actuel. Les espaces qui apparaissent en rouge et en orange sur la carte sont donc aujourd’hui déjà urbanisés. Le faible contrôle de l’application des normes municipales, notamment par opportunisme électoral à La Paz au moment où la croissance urbaine a été très forte (Montes De Oca, 2005), explique le faible respect de ces normes et donc, l’urbanisation des espaces déclarés non constructibles (illustration 32).
10Une partie des événements catastrophiques répertoriés dans l’agglomération découle de cette négligence d’un danger pourtant identifié de longue date. Comme très souvent, cela vérifie la tendance à relativiser un type de risque par rapport à d’autres. Il y aurait plus de risques à ne pas occuper un site pourtant reconnu comme associé à un risque. Il est possible d’en déduire une propension à accepter l’exposition aux événements catastrophiques, en échange d’avantages compensatoires : par exemple l’éloignement des plus pauvres, le refus pacénien d’un déclin urbain dans un contexte national où les villes sont entrées en concurrence.
Illustration 32. Certains terrains sont constructibles, à condition de respecter quelques normes ; construire en briques, sur un soubassement en adobe, dans des espaces humides et à forte déclivité provoque souvent des dommages aux biens

© IRD/S. Hardy
11La carte démontre également que, contrairement aux idées reçues, les plus pauvres ne sont pas toujours ceux qui s’exposent le plus aux risques. Les populations les plus riches contournent très largement les recommandations d’urbanisation et s’exposent fortement aux catastrophes. Mais elles ont des moyens pour en limiter les conséquences. En effet, cette urbanisation d’espaces non constructibles génère malgré tout des coûts élevés pour la municipalité, coûts qui ont forcément un impact sur la capacité d’investissement et donc, sur le rayonnement national de l’agglomération.
12On observe encore que les municipalités de l’agglomération n’exploitent finalement pas les documents de prévention des risques qui existent déjà, à une échelle métropolitaine et qui leur sont au moins en partie communs. La carte de constructibilité qui établit un zonage des zones constructibles et de celles où la construction doit être interdite, en fonction de l’aptitude des roches en place, de l’inondation des lits majeurs des cours d’eau, définit en effet des espaces sur lesquels les deux municipalités pourraient pourtant élaborer un travail commun de gestion des risques.
13Par exemple, les terrains des parties hautes des versants occidentaux de La Paz sont susceptibles de glisser, transmettant en contrebas les dommages. L’occurrence de ces glissements est susceptible d’augmenter par le jeu de l’infiltration des eaux usées et des eaux de ruissellement produites par les habitants d’El Alto, et non collectées, faute d’infrastructures plus adéquates. Dans ce cas précis, la vulnérabilité identifiable sur les versants occidentaux de La Paz résulte en partie de la transmission spatiale de problèmes alténiens. Une politique de gestion des risques qui se voudrait efficace impliquerait donc de prendre en compte les différents aspects de la vulnérabilité territoriale ici rapidement présentés, sans restriction des limites politico-administratives. Puisque la plupart des versants sont constructibles sous réserve de réaliser des aménagements adéquats, la municipalité de La Paz gagnerait, notamment d’un point de vue strictement foncier, à aider celle d’El Alto à améliorer son réseau de collecte des eaux usées afin de limiter les infiltrations et contribuer ainsi à stabiliser les versants de la cuvette pacénienne. À ce jeu, les municipalités seraient toutes deux gagnantes à leur échelle et engrangeraient même un bénéfice à coopérer en augmentant de fait le dynamisme de l’agglomération.
14Cette carte de constructibilité montre enfin que la réduction de l’exposition des biens et des populations à des catastrophes se heurte toutefois à des lacunes du droit qui perturbent profondément la bonne mise en œuvre des politiques de gestion des risques. Par exemple, les démarches pour obtenir le titre de propriété d’une parcelle s’effectuent auprès d’un organisme national (Derechos reales) qui attribue la propriété sans prendre en compte l’aptitude des espaces à recevoir des constructions, alors même que l’outil existe depuis 1977. Les gestionnaires municipaux n’ont alors que très peu de moyens pour limiter l’exposition aux risques. Ce contexte juridique constitue une entrave au développement d’une politique de gestion des risques efficace à l’échelle de l’agglomération. La capacité de prévention des risques des institutions locales s’en trouve largement diminuée, expliquant un aspect de la construction des risques dans les territoires de l’agglomération.
Notes de bas de page
1 Règlement d’usage du sol.
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