Qu’est-ce que l’agglomération de La Paz ?
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Texte intégral
1L’utilisation du nom La Paz prête à confusion. Au sens strict, le nom désigne la ville éponyme qui abrite le pouvoir exécutif et législatif de l’État bolivien. Mais, le nom évoque aussi un espace urbanisé dont les limites sont complexes à cerner avec précision. Pour aborder la réalité urbaine, on parlera alors plus volontiers de l’agglomération de La Paz qui agrège les villes de La Paz et d’El Alto, deux municipalités autonomes, aux caractéristiques et modes de fonctionnement différents, sans interaction institutionnelle établie. Pourtant, il ne fait aucun doute que l’agglomération pacénienne forme un territoire urbain unique, à condition d’avoir les éléments pour le décrypter.
Les limites administratives. Planche 1
2La Paz et El Alto sont les deux principales municipalités qui composent l’agglomération de La Paz. Pourtant, l’existence de deux municipalités distinctes est récente. C’est en effet progressivement, entre 1985 et 1988, d’abord avec la loi du 6 mars 1985, puis avec celle du 20 septembre 1988, que le législateur bolivien a décidé d’ériger les quartiers d’El Alto en une municipalité autonome, indépendante de celle de La Paz1. En mettant en place deux municipalités, le législateur a renforcé une divergence, notamment observable à partir de la croissance de l’espace urbain pacénien. Il a ainsi été à l’origine de politiques urbaines bien distinctes dans l’espace.
3Toutefois, cette séparation administrative demeure incomplète. En effet, si le législateur a défini les limites spatiales de la municipalité d’El Alto, il n’a pas accompli le même travail pour celle de La Paz2 – comme pour la quasi-totalité des autres municipalités du pays. Par conséquent, dans certains lieux limitrophes entre les deux municipalités, il peut y avoir ambiguïté quant à l’appartenance municipale, provoquant la marginalisation de ces lieux ou au contraire, leur gestion par deux municipalités différentes. Cette situation provoque régulièrement des problèmes. En fonction des cas, la population a en effet intérêt à revendiquer son appartenance soit à La Paz (par exemple pour le raccordement à certains services, l’accès aux établissements publics d’enseignement ou de santé, considérés comme étant de meilleure qualité à La Paz), soit à El Alto (par exemple pour l’acquittement de l’impôt foncier, considéré comme moins bien contrôlé à El Alto).
4Administrativement, la séparation est pourtant réelle. Outre l’existence de deux municipalités autonomes, l’organisation de leur territoire respectif est assez différente. La Paz est divisée en sept macrodistricts3 urbains (Cotahuma, Max Paredes, Periférica, San Antonio, Sur, Mallasa, Centro) et deux ruraux (Hampaturi et Zongo), ces deux derniers représentant plus de 90 %4 de la superficie totale de la municipalité. De son côté, El Alto est divisé en districts urbains (districts 1 à 8) et ruraux, dont les limites sont fréquemment redéfinies, en fonction de la rapidité de l’urbanisation (par exemple, les districts ruraux 11 et 14 présents sur la carte sont déjà très urbanisés). Macrodistricts et districts sont administrés par des maires délégués dont les pouvoirs sont plutôt symboliques, puisqu’ils sont désignés par le maire de La Paz dans le cas de la municipalité éponyme, et par les Comités d’habitants5 à El Alto.
Planche 1

Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011
5À plus grande échelle, les deux municipalités sont structurées en quartiers qui correspondent au cadre de vie de référence de la population pacénienne. Ces quartiers sont eux-mêmes subdivisés en Organisations territoriales élémentaires (OTB) depuis la loi de Participation populaire de 1995. Il s’agit d’échelons territoriaux de gestion dans lesquels les résidants décident collectivement (autour des Comités d’habitants) de l’utilisation d’un budget que l’État leur attribue via les autorités municipales. L’OTB est différemment usité par la population comme référent spatial et ses limites fluctuent d’ailleurs assez souvent en fonction des rapports de force entre habitants (Pernet, 2007).
6C’est plutôt le réseau routier qui a participé à instaurer les délimitations administratives entre les deux municipalités. Sinueuses et de direction générale nord-sud à La Paz, les voies ont joué un grand rôle dans le découpage des macrodistricts. Au contraire, le réseau routier alténien, postérieur à celui de La Paz, est semi-radial, organisé à partir du lieu-dit La Ceja6 : il structure, avec l’aéroport, les limites tirées au cordeau des districts. Petite particularité : les principales voies alténiennes permettent l’entrée et la sortie de la municipalité de La Paz, car cette dernière a un réseau routier qui se termine en cul-de-sac (il n’y aucune possibilité de continuer à avancer au-delà des Yungas à l’est, et de Mecapaca et Palca au sud et sud-est).
La densité de population en 2001. Planche 2
7Avec une moyenne de 136 habitants par hectare7, la carte de la densité de population, créée à partir des données du recensement général de la population en 2001, indique que l’agglomération de La Paz ne présente pas un niveau de densité très élevé.
8La densité se distribue de manière concentrique : elle est élevée dans un espace restreint au centre de l’agglomération, pour progressivement diminuer en direction des périphéries.
9C’est ainsi qu’elle atteint dans quelques quartiers (3,9 % de la superficie totale de l’agglomération) (tableau 1) un niveau maximum compris entre 223 et 500 habitants par hectare : San Pedro, Gran Poder, Sopocachi, San Jorge, en rive droite du torrent La Paz ; Miraflores et ses prolongements en rive gauche. Outre le centre historique, il s’agit de quartiers planifiés qui ont commencé à se construire dès le milieu du XIXe siècle et où le bâti a progressivement pu gagner en hauteur (illustration 2).
10L’espace où la densité de la population est inférieure à 95 habitants par hectare offre un contraste saisissant avec le précédent : il s’agit de la majeure partie de l’agglomération (76,6 % de la superficie totale de l’agglomération), plutôt dans ses périphéries. Même bien desservis par les voies routières, comme dans le cas du quartier Río Seco ou encore San Juan, ces quartiers sont trop récents pour que leur espace soit déjà densément peuplé. Il s’agit encore d’espaces d’apparence rurale, souvent à la topographie localement trop accidentée (des successions de petites dépressions qui nécessiteraient des travaux de remblaiement) pour les rendre facilement urbanisables (illustration 3).
Tableau 1. Distribution des superficies par niveau de densité

Source : INE, 2001
11Entre les deux se situe un espace de forme assez concentrique qui couvre 19,5 % de la superficie totale de l’agglomération, situé en position centrale dans l’agglomération, où la densité de population s’échelonne entre 95 et 223 habitants par hectare. La carte met en évidence la continuité de la densité entre les tissus urbains de La Paz et ceux d’El Alto, en dépit de la limite administrative. Il n’y a aucune différence notable entre les quartiers d’Antofagasta de La Paz et du 16 de Julio d’El Alto qui présentent une densité de population comparable. Seule la présence de l’aéroport, au cœur de l’agglomération, crée une coupure nette dans le tissu urbain, alors que la topographie, parfois abrupte dans cette partie de l’agglomération, n’y parvient pas. Le paysage urbain est celui de petits quartiers assez bien équipés encore en cours de densification (illustration 4).
Planche 2

Source : INE, 2001
Illustration 2. Principaux quartiers denses du centre

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Illustration 3. Les quartiers périphériques à caractère semi-rural

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Illustration 4. Quartiers les plus répandus, à densité moyenne

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12La carte de la densité indique qu’il existe une logique d’ensemble dans la répartition de la population pacénienne. Le changement d’échelle d’observation – passer de l’habituelle observation de chacune des municipalités (Garfias et Mazurek, 2005 ; Garfias et al., 2006) à l’observation de l’ensemble de l’agglomération – est une démarche peu habituelle, qui rend pourtant compte des continuités et des complémentarités entre ces deux espaces de l’agglomération, malgré les coupures administratives et topographiques.
La collecte et le traitement des déchets. Planche 3
13La collecte et le traitement des déchets illustrent une autre facette du fonctionnement actuel de l’agglomération pacénienne et des défis qu’elle affronte. Contrairement à la production et à la distribution d’eau potable, la collecte et le traitement des déchets sont des tâches dévolues à chacune des municipalités de l’agglomération. Pour cela, elles disposent chacune d’équipements spécifiques.
14C’est ainsi que l’agglomération compte deux principales décharges de déchets : Villa Ingenio à El Alto et Nuevo Jardín-Alpacoma à La Paz8.
15La décharge Villa Ingenio9, créée il y a plus de 20 ans, reçoit environ 145 000 tonnes de déchets par an. Elle se compose de plusieurs cellules d’enfouissement de déchets (illustration 5). La première est qualifiée de sauvage, car l’enfouissement des déchets n’y a pas toujours été géré (tri préalable des déchets, recouvrement progressif, etc.).
Illustration 5. La décharge Villa Ingenio d’El Alto

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16Elle est aujourd’hui fermée, mais continue à faire l’objet de multiples interventions (récupération des lixiviats, des gaz). La deuxième a été dès son ouverture en 2006 pensée pour limiter les nuisances environnementales (membranes d’imperméabilisation entre le terrain et les déchets, récupération des lixiviats et des gaz). Une troisième cellule reçoit les déchets pathogènes (médicaux, d’abattoirs). Des bassins récupèrent une partie des lixiviats pour les traiter avant de les relâcher dans les torrents du bassin-versant. De son côté, la décharge Nuevo Jardín-Alpacoma10 a été ouverte en 2004. Installée à la limite de la municipalité d’Achocalla, elle se compose également de 3 cellules d’enfouissement des déchets (2 pour les déchets dits classiques et 1 pour les déchets pathogènes), mais elle dispose aussi de zones dédiées au tri des déchets, à des bassins de récupération et de traitement des lixiviats. La décharge reçoit environ 180 000 tonnes de déchets par an.
17Ces deux décharges ont en commun d’une part, de se faire encercler par l’urbanisation (progression de l’urbanisation d’El Alto vers le nord et progression de l’urbanisation d’Achocalla et de La Paz enserrant en étau le site d’Alpacoma) provoquant des problèmes d’espaces disponibles pour l’extension des décharges et de conflits avec le voisinage ; et d’autre part, d’être situées dans des espaces assez peu propices à l’activité d’enfouissement de déchets (fortes déclivités, ruissellement des eaux pluviales) provoquant des nuisances environnementales.
18La description de ces deux équipements souligne également les disparités sociospatiales qu’affrontent les populations des deux municipalités. Alors qu’El Alto compte en 2001 presque autant d’habitants que La Paz (649 958 contre 793 293), la quantité de déchets déposée en décharge est nettement plus élevée à La Paz. Au-delà du différentiel de niveau de vie entre les populations, cette situation traduit non pas une moindre quantité de déchets produits par les habitants d’El Alto par rapport à La Paz, mais leur moins bonne collecte.
19À La Paz, la collecte des déchets est plus efficace. D’une part, les autorités municipales ont su mettre en place un contrat de concession pour la collecte de déchets qui oblige l’entreprise bénéficiaire (SABENPE) à rendre compte régulièrement de ses activités aux services municipaux responsables (SIREMU). Par ailleurs, dans les quartiers où les camions de ramassage peinent à collecter les déchets (fortes déclivités ; rues en terre, boueuses pendant la saison des pluies ; faibles densités d’habitants), les services de la mairie de La Paz ont imposé leur équipement en conteneurs (illustration 6) dans lesquels la population dépose les déchets qui sont ensuite ramassés par les camions. Le même système a été mis en place à El Alto, mais comme l’indique la carte, il y a nettement moins de conteneurs de dépôts de déchets à El Alto. Et si à La Paz, ils sont répartis dans les espaces difficiles d’accès, à El Alto, ils sont plutôt situés le long des rues principales et non dans les quartiers les plus mal couverts par la collecte des déchets.
Illustration 6. Un conteneur installé dans un des quartiers de La Paz où la déclivité rend difficile la collecte des déchets pour les camions

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20L’importance accordée par les autorités municipales à la collecte des déchets révèle aussi la différence de niveau de problème qu’ils provoquent pour chacune des municipalités. Lorsque les déchets ne sont pas correctement ramassés, la population s’en débarrasse en les abandonnant à une distance qui leur évite les nuisances, sans pour autant que la distance à parcourir soit trop longue (illustration 7). C’est pourquoi les lits des torrents et les ravines constituent souvent les lieux de prédilection de la population pour se débarrasser des déchets. Ces lieux atténuent les nuisances visuelles, olfactives, pathogènes qu’ils génèrent et les déchets sont souvent ainsi transportés par les eaux de ruissellement pluvial vers d’autres lieux. Toutefois, au regard de la topographie et des ouvrages d’ingénierie de la municipalité de La Paz, les dépôts sauvages de déchets dans ces lieux sont des facteurs favorisant le risque d’inondation et de glissement de terrain. Dans les lits des torrents, les déchets s’agglutinent, empêchent les eaux de s’écouler et/ou favorisent l’arrivée brutale d’un volume important d’eau après rupture du tampon créé par les déchets. Les deux phénomènes provoquent des inondations localisées. L’accumulation de déchets dans les ravines crée au fil du temps des versants artificiels peu stables, qui glisseront facilement, en entraînant par effet gravitaire d’autres terrains qui endommageront les espaces situés à l’aval. Les deux phénomènes sont fréquents à La Paz et expliquent une partie des endommagements recensés dans la municipalité (D’Ercole et al., 2009b). À El Alto, sans être à exclure, au regard de la topographie, ces phénomènes sont plutôt déplacés vers les municipalités situées en aval, en premier lieu Viacha. Contrairement à El Alto, La Paz a donc un intérêt plus immédiat à organiser au mieux la collecte des déchets.
Illustration 7. L’abandon des déchets sur les abords des torrents

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Planche 3

Sources : COLINA, 2011 ; SABENPE, 2011 ; TERSA, 2011
21Hormis les déchets pathogènes et quelques expériences menées à La Paz, notamment avec les piles électriques, la collecte des déchets dans l’agglomération n’est pas organisée de façon à différencier les catégories de déchets. Pourtant, certains déchets sont une source de revenus lorsqu’ils peuvent être valorisés. C’est le cas du papier, du carton, du plastique des bouteilles, du verre, des métaux, etc. L’observation de la répartition des collecteurs de déchets dans l’agglomération démontre encore une fois le meilleur traitement de la question des déchets à La Paz qu’à El Alto. En effet, des données collectées en 2010 auprès d’organismes publics et privés indiquent qu’il y a de nombreux collecteurs de déchets à La Paz, assez bien répartis dans toute la municipalité, alors que ceux-ci sont presque inexistants à El Alto (Berger et Hamidi, 2011). Même si tous les collecteurs de déchets n’ont pas été recensés, la carte traduit la volonté des autorités de La Paz à faire en sorte qu’il y ait moins de déchets à déposer en décharge, notamment pour en prolonger la vie utile. Par ailleurs, la collecte de déchets valorisables crée de l’emploi, tout en favorisant une meilleure élimination des déchets dans les espaces publics très fréquentés (le centre historique ; San Pedro et ses nombreuses zones commerciales ; idem pour Villa El Carmen ; San Miguel, partie commerciale du sud de la ville).
22La quasi-inexistence de collecteurs à El Alto traduit donc les différences socio-économiques entre les populations des deux municipalités. Plus pauvre, la population alténienne produit aussi moins de déchets valorisables. De fait, les collecteurs sont présents dans les espaces alténiens susceptibles de fournir ce type de déchets : à Ciudad Satélite où vit une population de classe moyenne et dans les espaces commerciaux de la ville (le long de l’Avenida 6 de Marzo ; dans les quartiers Ballivian et Villa Adela).
23Cette première lecture qui différencie La Paz d’El Alto sur la question des déchets traduit surtout les différences de politiques publiques décidées et mises en place par deux municipalités distinctes. Car, quand on s’intéresse à l’étape d’après collecte, c’est-à-dire à la valorisation des déchets, les liens fonctionnels entre La Paz et El Alto réapparaissent aussitôt.
24S’il y a encore trop peu de déchets valorisables à El Alto, les entreprises qui se sont spécialisées dans l’achat et la revente de déchets valorisables sont déjà nombreuses à El Alto, représentant près de 33 % du total des entreprises de l’agglomération.
25Quant aux entreprises dont l’activité consiste à recycler les déchets, elles sont au nombre de 15 installées à El Alto contre 6 à La Paz. En effet, ce type d’activité implique de disposer de l’espace suffisant pour mettre en œuvre le processus de transformation d’un déchet en matière valorisée. Ce processus crée des nuisances environnementales, mieux acceptées à El Alto où elles sont moins contrôlées par les autorités municipales et où le tissu urbain mélange plus souvent activités industrielles, commerciales et résidentielles. Par ailleurs, ce type d’activité implique d’être bien relié aux voies de communication pour faire venir, puis pour réexpédier des matières pondéreuses. Même si l’absence de données quantitatives fiables ne permet pas de cartographier les flux de déchets valorisables allant de La Paz à El Alto, au regard de la répartition des collecteurs de déchets, on comprend qu’ils sont importants. La combinaison de ces trois grands critères est très favorable à El Alto, où ces activités se localisent le long des voies situées au sud de l’aéroport, alors qu’à La Paz, les quelques entreprises sont situées à proximité des voies sortant de la ville, espaces plus industrialisés.
26Cette cartographie de la collecte et du traitement des déchets montre la complexité d’interprétation des données disponibles et le rôle des échelles spatiales retenues. En ne regardant que l’activité classique de collecte des déchets, on observe une logique de deux politiques municipales distinctes qui différencient l’agglomération. Mais la logique économique rend également compte d’une spécialisation des espaces au sein de l’agglomération, laquelle met alors en valeur les liens fonctionnels qui se tissent chaque jour au sein d’une unique agglomération, mais qui ne sont pas toujours observés par ses acteurs.
27Alors que l’agglomération ne fait l’objet d’aucune reconnaissance institutionnelle, l’analyse des données sur les déchets, leur collecte et leur traitement dans l’espace couvert par l’agglomération souligne combien les interactions entre les municipalités qui la composent sont chaque jour plus fortes. Mais le thème des déchets montre aussi que les outils légaux ne permettent pas le rapprochement. Le contexte institutionnel dans l’agglomération crée des freins à la mise en place d’actions de gestion plus efficace et plus logique à cette échelle spatiale. Pour l’instant, avec le système institutionnel existant, les municipalités n’ont pas les outils nécessaires pour prendre des décisions de planification et d’investissement en commun. S’il existe des tentatives pour construire une intercommunalité, elles n’ont pas encore débouché sur des résultats significatifs. Elles ont été tentées avec les déchets : avec la fin de vie utile de la décharge de Villa Ingenio et ses problèmes d’extension d’une part, l’absence de terrain à La Paz d’autre part, les deux municipalités ont engagé des discussions sur la possibilité de créer une décharge intercommunale, à Achocalla ou à Viacha. Mais ces deux municipalités, dont l’organisation de la collecte et du traitement des déchets est plus précaire qu’à La Paz et à El Alto, refusent pour l’instant l’idée d’une décharge commune à l’agglomération sur leur territoire, à cause des nuisances que cette activité crée. Pourtant, une partie des phénomènes catastrophiques recensés dans ces deux municipalités sont le résultat du transfert du risque depuis les municipalités situées à leur amont, à savoir El Alto et La Paz11. Mais pour l’instant, seule la logique économique à court terme prévaut et permet de créer un peu de liens fonctionnels entre les divers espaces des municipalités de l’agglomération.
La production et la distribution d’eau potable. Planche 4
28La logique de complémentarité entre les municipalités de La Paz et d’El Alto s’illustre parfaitement à travers l’analyse de la production et de la distribution de l’eau potable dans l’agglomération.
29Les habitants de l’agglomération sont majoritairement approvisionnés en eau potable par le grand système La Paz-El Alto (83,6 % de la population en 2001 : 81 % à El Alto et 85,7 % à La Paz), à savoir une organisation qui produit de manière continue de grands volumes d’eau potable distribués aux consommateurs via un réseau de canalisations. En dépit de revendications sporadiques qui modifient son architecture administrative, le grand système est géré depuis 2008 par une seule entreprise constituée en société anonyme : EPSAS S.A. Cette dernière organise la production et la distribution de l’eau potable sans distinguer les deux municipalités (Hardy, 2009b ; 2009e).
30La carte de l’approvisionnement en eau potable montre en effet que l’entreprise gestionnaire capte la ressource en eau (provenant du ruissellement pluvial, et plus ponctuellement glaciaire) aussi bien sur le territoire municipal de La Paz (Pampahasi) que sur celui d’El Alto (Milluni) (illustration 8), ainsi que sur celui de Pucarani. Toutefois, les opérations de captage, potabilisation, stockage et distribution expliquent la subdivision technique du grand système La Paz-El Alto en trois sous-systèmes (figure 3). C’est ainsi que l’eau captée à Hampaturi est transportée pour être potabilisée dans une usine localisée à La Paz (usine de Pampahasi), avant d’être entièrement distribuée par réseau dans toute la partie sud-est de la municipalité (sous-système Hampaturi alimentant environ 272 000 habitants). En revanche, l’eau captée à Milluni est potabilisée dans l’usine d’Achachicala et elle est presque uniquement destinée au réseau de distribution du centre de La Paz. L’eau peut cependant être déviée en amont, pour être traitée, puis distribuée, par l’usine d’El Alto (sous-système Achachicala alimentant environ 284 000 habitants). Enfin, l’eau captée à Pucarani est traitée à El Alto où elle alimente le réseau de distribution d’eau potable d’El Alto, ainsi que celui des quartiers situés sur les versants occidentaux de la municipalité de La Paz. À El Alto, une série de 30 puits captent également de l’eau de la nappe phréatique qui est potabilisée dans l’usine de Tilata avant d’être injectée dans le réseau d’El Alto (sous-système El Alto, 915 000 habitants).
Illustration 8. Captage de l’eau pluviale et glaciaire (Huayna Potosí) à Milluni

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Figure 3. Fonctionnement du grand système de production et de distribution d’eau potable

Source : équipe PACIVUR à partir de données d’EPSAS, 2011
Planche 4

Source : EPSAS, 2011
31L’histoire de la constitution du grand système de production et de distribution d’eau potable dans l’agglomération explique l’unicité territoriale de gestion par une seule entreprise. En effet, le grand système qui fonctionne actuellement est né de la mise en réseau progressive, à partir de 1906, de puits et captages d’exsurgences, éparpillés dans la ville, dans le but d’adopter le modèle hygiéniste de production et de distribution d’eau potable venu d’Europe. La municipalité de La Paz a ainsi d’abord géré cinq systèmes gravitaires, isolés les uns des autres, épars sur son territoire. Avec la création de l’entreprise municipale SAMAPA12 en 1966, suivant les conseils des services de la coopération allemande, trois systèmes techniques assumant chacun la chaîne allant de la captation à la distribution d’eau potable ont été mis en place – les sous-systèmes El Alto, Achachicala, Pampahasi –, gérés par une seule entité : SAMAPA. Alors qu’en 1966, seulement 10 % des 495 000 habitants de l’agglomération avaient accès à l’eau potable délivrée par le réseau de la municipalité, en 1982, malgré l’augmentation de la population, 65 % de la population était reliée au réseau. De ce point de vue, le modèle du grand système a tenu ses promesses de production et de distribution de très importants volumes d’eau potable de bonne qualité (illustration 9).
32L’essentiel du réseau a donc été installé avant la création de la municipalité d’El Alto. En 1985, si d’un point de vue technique, il était possible de séparer le réseau d’eau d’El Alto de celui de La Paz, d’un point de vue fonctionnel, cette séparation était assez délicate à réaliser, sans même parler de son coût.
33D’abord, la séparation implique de résoudre le problème des captations. Les plus gros volumes d’eau, traités à El Alto, proviennent de la municipalité de Pucarani. Même en utilisant l’eau qui provient actuellement de Milluni et l’eau produite par les 30 puits de Tilata, les deux usines d’El Alto ne produiraient pas assez d’eau potable pour la demande alténienne encore en forte augmentation. Dans ce cas de figure, côté pacénien, il faudrait trouver à alimenter en eau les quartiers centraux actuellement desservis par Milluni, soit la consommation de plus de 284 000 habitants. L’augmentation des débits captés à Hampaturi pourrait y suppléer, à condition de résoudre un problème technique lié à la distribution13. Enfin, la partie haute des versants occidentaux est alimentée par le système El Alto. Dans ce cas, séparer production et réseau d’El Alto et de La Paz impliquerait pour la Municipalité de La Paz de trouver les ressources en eau pour alimenter près de 295 000 habitants, dans des conditions techniques de distribution peu faciles. Au total, la séparation obligerait La Paz à trouver à alimenter en eau 579 000 habitants.
Illustration 9. Installations de l’usine de potabilisation d’El Alto

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34Par ailleurs, une séparation sur la base des limites municipales nécessite de repenser le financement du service. En effet, actuellement, une péréquation tarifaire permet de financer l’extension du réseau de distribution. Au regard des modalités de la croissance démographico-spatiale, la péréquation s’opère au bénéfice de l’équipement d’El Alto, lequel est payé par les consommateurs les plus riches, essentiellement localisés à La Paz. La séparation obligerait donc les consommateurs alténiens d’autofinancer l’extension du réseau, alors même que leur volume de consommation d’eau potable est en moyenne très faible comparé à celui de La Paz (Poupeau, 2008). Sans subvention, cette situation provoquerait une très forte hausse des tarifs de l’eau à El Alto.
35À travers ces deux observations, on se rend compte des complémentarités qui se sont progressivement tissées entre les différents espaces municipaux dans la production et la distribution d’eau potable, qui justifient une approche unifiée de l’agglomération de La Paz. La séparation n’est donc pas, pour l’instant, une option envisageable. Par ailleurs, elle rendrait vulnérable la population. En effet, avec une distinction du système actuel entre les deux municipalités, les transferts d’un sous-système à un autre deviendraient compliqués à réaliser.
36Par exemple, l’espace desservi par le sous-système Achachicala concentre l’essentiel des emplois formels de l’agglomération. Les soirs et les fins de semaine, le ralentissement des activités y provoque une diminution de la demande en eau potable. En revanche, à ces moments-là, les travailleurs sont chez eux et y consomment de l’eau. Ceci explique une augmentation de la demande à El Alto à laquelle le sous-système éponyme a du mal à répondre. Comme une partie de l’eau provenant de Milluni passe par El Alto avant d’arriver à Achachicala, les soirs et les fins de semaine, une partie de l’eau de Milluni est transférée vers l’usine de potabilisation d’El Alto d’où elle est ensuite distribuée (Millon, 2010). Aussi la séparation augmenterait-elle au quotidien la vulnérabilité de la population, liée aux pénuries temporaires de production d’eau potable.
37En cas de catastrophe, la vulnérabilité de la population serait encore plus évidente. Actuellement, lorsqu’un sous-système est endommagé, les autres sous-systèmes lui viennent en aide en opérant des transferts entre eux. Par exemple, EPSAS dépêche des camions-citernes qui s’approvisionnent dans les sous-systèmes qui continuent à produire de l’eau potable, pour ensuite la distribuer aux populations du sous-système endommagé. C’est ce qui s’est produit lors du glissement de terrain de janvier 2008 et encore en février 2011 (Hardy, 2009e ; 2011). Dans le cas du glissement de terrain de janvier 2008, EPSAS a même pu transférer de l’eau potable depuis le réseau de distribution du sous-système El Alto vers une partie du réseau du sous-système Pampahasi (Hardy, 2009e). La séparation du système de production et de distribution d’eau potable de l’agglomération entre les deux municipalités rendrait donc la capacité actuelle à gérer des situations d’urgence plus complexe à mettre en œuvre, augmentant de facto la vulnérabilité de la population.
38Un autre niveau d’observations autour du traitement des eaux usées et des petits systèmes de production et de distribution d’eau potable souligne toutefois la précarité des complémentarités territoriales évoquées.
39Le service de collecte des eaux usées est assez déficient : le réseau est beaucoup moins étendu que celui de distribution d’eau potable, et assez peu de consommateurs y sont connectés. Par conséquent, la majorité des consommateurs d’eau de l’agglomération déverse ses eaux usées dans des fosses septiques et des puits perdus (Peirera, 2007 ; Cochet, 2009), participant de la sorte amplement à l’instabilité des terrains urbanisés. Il existe pourtant une usine de traitement des eaux usées, localisée dans la partie orientale de l’agglomération, dans la municipalité d’El Alto : Puchuckollo. Même si la capacité et la qualité de traitement des eaux usées restent faibles, les pollutions alténiennes sont en partie contenues. En revanche, en l’absence d’une installation identique à La Paz (à cause des contraintes du site, Puchuckollo ne peut traiter que des eaux collectées à El Alto), les eaux usées sont collectées par le réseau de torrents et déversées en aval, sans traitement, provoquant des pollutions dans une des zones de production maraîchère de l’agglomération. Assez paradoxalement, un meilleur accès à l’eau et une plus forte consommation d’eau potable à La Paz signifient aussi des retombées environnementales nettement plus négatives qu’à El Alto.
40Plus intéressant encore : les petits systèmes de production et de distribution d’eau potable. Ils sont présents dans toute l’agglomération, mais ils sont assez mal connus. Il s’agit de systèmes qui fonctionnent avec des technologies plutôt simples : ils captent généralement d’assez faibles débits d’eau d’exsurgences et de puits, qu’ils potabilisent et distribuent localement (illustration 10). Ils étaient au moins au nombre de 80 en 2008, sachant qu’ils sont très difficiles à identifier (tous ne sont pas enregistrés auprès des autorités en charge). On les trouve plutôt dans les zones urbaines non couvertes par le grand système, à savoir les périphéries non connectées au réseau (espaces semi-urbains d’El Alto et de La Paz) et les zones urbaines non constructibles (versants occidentaux de La Paz) ; mais on les trouve aussi parfois dans les zones urbaines desservies par le grand système. Ils opèrent avec des statuts très variés, allant du comité d’eau à la coopérative (Eichholz, 2010).
41À lire cette description, les petits systèmes ne semblent pas constituer un enjeu à l’échelle de l’agglomération. Ils sont pourtant très importants à plusieurs titres. Tout d’abord, seulement pour El Alto, en 2001, sur les 165 320 foyers interrogés, 3,6 % déclaraient s’approvisionner en eau par ce mode d’accès (Hardy, 2009b). Les consommateurs d’eau provenant de ces petits systèmes sont donc nombreux. Ensuite, les petits systèmes constituent de véritables alternatives d’approvisionnement en eau en cas de catastrophe. En effet, quand le fonctionnement du grand système est à la peine car endommagé, ne pas avoir à approvisionner les quelques dizaines de milliers d’habitants des petits systèmes est un véritable soulagement. En cas de catastrophe, les bénéficiaires des petits systèmes n’ont souvent à gérer que des problèmes techniques mineurs qui ne les privent que très rarement d’eau. Ceux des petits systèmes qui ont des débits suffisamment importants en eau peuvent par ailleurs se transformer en ressources pour approvisionner temporairement des éléments plus importants du fonctionnement urbain, localisés à proximité. Il s’agit d’éléments habituellement alimentés par le grand système comme les écoles, les centres de santé et dont l’arrêt provoque bien souvent une situation de crise qui peut facilement se propager à toute l’agglomération.
42Par ailleurs, les petits systèmes permettent à une part non négligeable de la population de l’agglomération de s’approvisionner en eau, à un coût très faible, sans faire peser de menace sur le grand système dont la capacité actuelle de fonctionnement ne peut augmenter.
43L’analyse de la carte de l’approvisionnement en eau potable montre donc que les interactions qui existent entre les territoires d’El Alto et de La Paz sont complexes, quelle que soit l’échelle retenue. Elle exprime l’importance d’aborder l’agglomération aussi comme un tout, au-delà des apparences.
Illustration 10. Simplicité des installations du petit système de la Coopérative (Niño Kollo Alto)

© IRD/S. Hardy
Notes de bas de page
1 Le 6 mars 1985, El Alto est érigée capitale de la IVe section municipale du département de La Paz. C’est ensuite la loi 651 du 20 septembre 1988 qui érige El Alto au rang de municipalité autonome et entérine la séparation de La Paz et d’El Alto. Toutefois, il faudra attendre la loi dite de Participation populaire de 1995 qui vise à donner une plus large autonomie aux municipalités pour qu’El Alto acquière son autonomie financière, laquelle était jusqu’alors réservée, au regard de la loi des municipalités de 1985, aux seules villes capitales de département, dans le cas qui nous intéresse : La Paz.
2 La définition légale de limites municipales pour El Alto pose par défaut celles de La Paz qui leur sont limitrophes. Mais La Paz n’ayant pas stricto sensu ses limites municipales légalement reconnues, elle conteste, entre autres, celles limitrophes avec El Alto.
3 Le terme macrodistrict utilisé par les autorités municipales de La Paz recouvre la même entité légale que celui de district utilisé à El Alto. Par commodité dans la cartographie de cet ouvrage, ils seront donc désignés sous le terme commun de district. Toutefois, le terme de district à La Paz existe : il désigne une subdivision au sein d’un macrodistrict, subdivision à laquelle il ne sera jamais fait référence dans cet ouvrage.
4 1 832 km² sur les 2012 que la municipalité de La Paz se reconnaît.
5 Le nom Comité d’habitants est une traduction du nom Junta vecinal (littéralement : Comité de voisinage). C’est une organisation légale depuis la loi de Participation populaire de 1995 qui regroupe les habitants vivant dans un voisinage. C’est le voisinage d’habitants qui définit l’espace sur lequel le comité opère. Les fonctions d’un Comité d’habitants sont très variées et diverses d’un comité à un autre. À l’origine, à El Alto, les comités ont reproduit entre migrants débarquant en ville, les solidarités rurales abandonnées. C’est en s’appuyant sur ces solidarités que les habitants ont pu construire leur quartier : travaux collectifs pour édifier une rue, un immeuble qui abritera l’école, etc. Dans les faits, à El Alto, le Comité d’habitants est vraiment l’unité qui gère l’espace.
6 La Ceja signifie le sourcil. Ce terme désigne l’accident topographique qui relie La Paz à El Alto, c’est-à-dire le rebord de l’Altiplano donnant sur les pentes de la vallée creusée par le Río La Paz. Le nom du lieu fait référence à la polysémie du terme « sourcil de La Paz », ayant de plus une forme arrondie qui est celle du rebord de la cuvette. Par extension, La Ceja est devenu le nom du quartier d’El Alto situé à proximité.
7 Par comparaison, Paris intra-muros (sans les bois de Vincennes et de Boulogne) présente une densité moyenne de 245 habitants par hectare en 1999.
8 Les services de la municipalité de La Paz utilisent toujours l’ancienne décharge Jardín Botánico-Mallasa, aujourd’hui en cours de réhabilitation (végétalisation des cellules de dépôt des déchets où environ 2,5 millions de tonnes de déchets ont été déposées entre 1991 et 2004), mais pour mener des expérimentations comme la lombriculture destinée à éliminer les déchets organiques.
9 La décharge Villa Ingenio a été donnée en concession en 2006 à l’entreprise privée COLINA.
10 La décharge Alpacoma a été donnée en concession en 2006 à l’entreprise privée TERSA.
11 Par exemple, le débordement du torrent Pallina entre octobre 2000 et mars 2001, essentiellement provoqué par l’accumulation des déchets d’El Alto sur le territoire de Viacha. Ce phénomène inonda 13 quartiers de Viacha, endommageant 282 logements.
12 C’est une entreprise municipale décentralisée, chargée des services d’eau et d’assainissement urbain, créée par l’amendement municipal no 7597. Elle a une identité juridique et un patrimoine propre, ainsi qu’une autonomie de gestion opérative et administrative. Après une période transitoire de quatre ans, la municipalité de La Paz a définitivement transféré l’ensemble des services d’approvisionnement en eau à SAMAPA.
13 Le réseau de distribution d’eau fonctionne par gravité. Pour alimenter les systèmes qui desservent les quartiers du centre et des versants occidentaux de La Paz, il serait donc nécessaire d’installer de puissantes pompes pour remonter l’eau et la transférer vers ces systèmes. L’opération est techniquement possible, mais serait très onéreuse.
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