Introduction
p. 11-20
Texte intégral
Les en bas et en hauts de l’agglomération pacénienne
1Quand un voyageur débarque à La Paz, d’où qu’il vienne – ou presque (les Yungas sont des impasses au transport de masse) – et quel que soit le moyen de déplacement pour lequel il aura opté, il commence par traverser la ville d’El Alto située sur l’Altiplano bolivien, pour ensuite entamer une descente sur les versants abrupts d’une profonde vallée qui se termine en cul-de-sac et où s’est développée la ville de La Paz (illustration 1). Sur le plan de la mobilité, la ville d’El Alto est donc complètement indissociable de celle de La Paz, à petite mais aussi à grande échelle : le transport, ne serait-ce qu’à cause de son organisation générale, rend les deux villes dépendantes l’une de l’autre (figure 1). Par exemple, presque toutes les lignes de transport collectif relient El Alto à La Paz et d’ailleurs, la plupart des entreprises qui assurent le transport collectif sont installées à El Alto et leurs chauffeurs y résident.
Illustration 1. L’atterrissage à l’aéroport de l’agglomération de La Paz permet de distinguer El Alto (plat) et La Paz (la cuvette)

© IRD/S. Hardy
2El Alto présente toutes les caractéristiques de la ville périphérique. Prise de manière globale, elle est le dortoir de la population la plus pauvre des deux villes. Elle héberge également les activités les plus nocives et les plus consommatrices d’espace. Elle est nettement sous-équipée, aussi bien en réseaux (eau, électricité, voies de circulation, etc.) qu’en équipements collectifs (guichets administratifs, espaces verts, établissements scolaires, établissements de santé, etc.). Les habitants d’El Alto – les Alténiens – ont donc l’obligation de se rendre assez fréquemment à La Paz, de « descendre à la ville » comme ils désignent ce déplacement.
3Du côté des habitants de La Paz, les déplacements vers El Alto sont beaucoup moins fréquents. De fait, rares sont les Pacéniens qui ont une bonne connaissance du territoire alténien. Souvent, au mieux, ils le traversent pour sortir de La Paz, pour aller vers les autres villes boliviennes, jusqu’au Pérou ou au Chili, en utilisant les bus interurbains ou en accédant à l’aéroport international. Quelquefois, ils s’aventurent jusqu’à La Feria 16 de Julio, le marché le mieux achalandé de toute la Bolivie qui s’y tient deux fois par semaine, pour dénicher ce qui n’est pas trouvable à La Paz. Une poignée de Pacéniens, pour l’essentiel des personnes très diplômées, occupent des emplois de cadre dans des entreprises installées à El Alto.
Figure 1. L’agglomération de La Paz en Bolivie

Source : carte topographique IGM (Bolivie), feuille La Paz (SE 19-3), 1/250 000, 1969
4Mais le rapport n’est pas seulement celui d’une complémentarité fonctionnelle, finalement plutôt classique, entre une ville centre, La Paz, et sa périphérie urbaine, El Alto. La thématique des risques et de la vulnérabilité urbaine permet de le démontrer. En effet, quand survient un événement d’origine naturelle ou anthropique qui provoque une situation de catastrophe, ce n’est pas seulement l’espace endommagé qui doit être pris en compte, mais aussi l’espace où l’événement survient et l’espace où ses conséquences directes et indirectes se déploient. C’est donc l’ensemble du tissu urbain qu’il s’agit de considérer à partir d’interactions plus complexes que celles de la complémentarité fonctionnelle. C’est pourquoi il convient de s’intéresser aux en bas et aux en hauts de l’agglomération pacénienne, dans une analyse qui embrasse les deux villes à la fois puisque le couple La Paz-El Alto est à la fois dissocié et indissociable sur le plan morphologique, fonctionnel, socio-économique et culturel.
Risque, aléa, vulnérabilité
5La thématique des risques d’origine naturelle ou anthropique apparaît chaque jour comme toujours plus actuelle. En effet, les dommages qu’ils engendrent augmentent année après année (Blaikie et al., 1994 ; Dubois-Maury et Chaline, 2002 ; Pelling, 2003 ; Pigeon, 2007) et interrogent les modèles de développement à travers le monde (Davis, 2006).
6Face à cette situation, la réponse la plus usuelle s’est construite à partir d’une définition du risque établie autour du couple aléa-vulnérabilité, qui a abouti à intervenir essentiellement sur l’aléa (Pigeon, 2005 ; Metzger et D’Ercole, 2009a ; Hardy, 2009a). En effet, une grande partie des travaux de recherche s’attache à établir une meilleure connaissance de l’aléa, alors même que cette approche se révèle très insuffisante (Hardy, 2009a). Cette dernière ne permet pas d’aborder efficacement la complexité et l’incertitude (Pigeon, 2007). Dans ce contexte, il est pertinent de reporter la question des risques sur la compréhension de ce qui fait la vulnérabilité (D’Ercole et al., 2009a).
7Dans les villes des Suds, la vulnérabilité est en forte mutation et s’intensifie dans la plupart des cas. Cette vulnérabilité n’est pas seulement la susceptibilité à subir des dommages, mais aussi la propension des sociétés urbaines à les engendrer, à les amplifier, à en faire les vecteurs de nouvelles vulnérabilités (D’Ercole et al., 2009a). Cette dynamique particulière est la conséquence de plusieurs facteurs : une exposition croissante à des aléas destructeurs du fait d’une forte expansion urbaine ; une transformation urbaine qui n’intègre pas les conditions locales de développement ou qui n’est pas pensée sur le long terme ; une hausse de la pauvreté et de l’exclusion sociale ; une diminution des moyens alloués au développement urbain préventif qui rend, entre autres choses, les systèmes de gestion des crises souvent inopérants.
Les situations d’urgence et de crise et leur gestion
8De ces constats, il résulte que s’il est utile de maintenir le cap d’une recherche sur la prévention, notamment pour améliorer la planification urbaine préventive, il est devenu essentiel de réfléchir sur les situations d’urgence et sur la manière d’améliorer les systèmes de gestion des crises1, pour ne pas abandonner les villes, notamment celles des Suds, à leur sort.
9Or, dans ce domaine, la recherche a très peu abordé les dimensions spatiales et territoriales de la gestion des crises qui permettent pourtant d’éclairer la complexité des situations d’urgence et l’incertitude qui les caractérise, compte tenu de la multiplicité et de l’imbrication des espaces, des acteurs et des territoires engagés dans une gestion de crise. Cette démarche peut facilement déboucher sur des outils de planification préventive centrés sur l’urgence et la crise.
10On trouve dans l’agglomération de La Paz des informations sur la gestion de crise, mais elles sont dispersées entre institutions, sous différents formats. Dans de nombreux cas, il ne s’agit que d’informations préliminaires, incomplètes ou insuffisamment détaillées, parfois géoréférencées mais sans métadonnée de qualité, etc., pour être utiles à la prise de décision la plus efficace possible. Surtout, ces informations ne sont pas organisées dans une base unique, de manière à déboucher sur des produits (cartes, données, analyses) facilement utilisables, actualisables, et utiles pour la préparation et la prise de décision devant un événement.
11Par ailleurs, les fragilités actuelles dans le champ préventif ne sont pas compensées par une capacité suffisante pour gérer les situations d’urgence et de crise. S’il existe des Plans de prévention, aucune coordination entre les différents acteurs des différents espaces de l’agglomération n’a été réellement pensée, malgré les liens territoriaux qui existent.
12Pourtant, l’efficacité de la gestion d’une crise dépend en grande partie de la qualité de l’articulation entre les nécessités de secours situées dans les espaces vulnérables et l’offre de ressources de maniement de la crise. Il s’agit donc de se positionner dans l’urgence et de développer une réflexion sur ce qui est utile et essentiel pour la réponse et la récupération rapide. C’est pourquoi un des produits de la base de données de PACIVUR2 a été la production de cartes thématiques pour aider à la réponse et la récupération, ainsi qu’à l’évaluation de la vulnérabilité de l’agglomération devant l’impact d’un événement.
La démarche et l’intérêt de la recherche scientifique en coopération
13En février 2008, le Gouvernement autonome municipal de La Paz (GAMLP3) et l’Institut de recherche pour le développement (IRD) ont signé une convention de coopération scientifique et technique dans le but de mener en commun des travaux de recherche sur la vulnérabilité dans l’agglomération de La Paz4 en Bolivie. Ces travaux de recherche s’inscrivent plus globalement dans ceux du programme PACIVUR.
14Cette coopération s’illustre parfaitement dans cet ouvrage puisqu’il présente les résultats de travaux réalisés à la fois par des chercheurs expérimentés, des opérationnels municipaux et par de jeunes chercheurs, andins et français. Par le biais de bourses (en particulier de l’Institut français d’études andines-IFEA), d’aides à la recherche (de l’IRD) et d’un terrain (l’agglomération de La Paz) – véritable laboratoire d’expériences dont l’accès a été facilité par le GAMLP –, tous ont pu mener des travaux portant sur la thématique de la vulnérabilité et du risque afin de renforcer le potentiel andin de recherche sur une question aux conséquences si importantes pour le développement des sociétés de la région. Même si chaque chercheur du programme PACIVUR en Bolivie a travaillé sur une facette particulière de la vulnérabilité dans l’agglomération de La Paz, les travaux des uns ont alimenté ceux des autres : l’esprit d’équipe a permis à chacun d’avancer sur sa propre voie tout en faisant avancer celle de l’autre, au bénéfice de la compréhension de la vulnérabilité de l’agglomération.
15En s’associant avec un gestionnaire des risques (GAMLP), la démarche de recherche envisagée a volontairement pris un tour très appliqué, sans pour autant renoncer à son objectif scientifique de généralisation. Seulement, il ne s’est pas agi de réfléchir au risque de manière théorique, mais plutôt d’observer ce qu’il est pour le gestionnaire, de l’analyser avec lui à partir du terrain pour, en retour, pouvoir mettre en œuvre une démarche de recherche qui puisse déboucher sur des résultats utiles et si possible utilisables parce qu’applicables, pour le partenaire. On n’en espère pas moins que la démarche contribue à sa manière à alimenter une réflexion plus théorique sur ce qu’est le risque.
16Un des produits du programme PACIVUR a donc été la construction d’une base de données géoréférencées, dont l’objectif est de réunir, créer, organiser des informations utiles pour aider à la préparation de l’agglomération de La Paz à l’hypothèse de l’occurrence d’un événement catastrophique. Il s’est agi en particulier de faciliter la prise de décision des différents acteurs politiques, administratifs et opérationnels de la gestion de crise. L’objectif était d’aider à améliorer la connaissance et le maniement de l’information sur le risque en lien avec la préparation, la réponse et la récupération en cas de catastrophe.
17Cet ouvrage n’est pas une conclusion d’un programme de recherche scientifique en coopération. Certes, il synthétise différents travaux de recherche sur l’agglomération de La Paz qui ont été menés dans le cadre d’une convention de coopération scientifique et technique. Mais en réalité, il n’est qu’un premier bilan, établi pour son caractère pédagogique, à destination du partenaire, mais aussi plus généralement des gestionnaires des risques dans les pays du Sud et du Nord, ainsi que des autres chercheurs qui s’intéressent à cette thématique.
18En effet, l’intérêt de la recherche pour le développement réside dans l’utilité de résultats issus d’une démarche scientifique qui a été pensée à plusieurs niveaux. D’abord, le bilan qu’établit cet ouvrage atteindra son but si l’analyse de la vulnérabilité et du risque qui y est menée soulève l’intérêt des gestionnaires de l’agglomération pour qu’ils alimentent ensuite leurs décisions à partir de ces premiers résultats et qu’ils ressentent l’intérêt de poursuivre la réflexion tracée. On souhaite également que l’ouvrage s’insère et trouve sa place dans la production scientifique sur le thème du risque, mais aussi qu’il diffuse la réflexion scientifique d’une équipe de recherche.
L’agglomération de La Paz : véritable laboratoire sur les vulnérabilités en milieu urbain
19L’agglomération de La Paz présente de multiples intérêts pour une équipe de chercheurs qui souhaite travailler sur la vulnérabilité et le risque en milieu urbain. Ils seront déclinés au fil de l’ouvrage, mais on peut déjà évoquer les principaux.
20À la fin des années 1970, l’équipe municipale en place avait entrepris une réflexion sur le risque d’origine naturelle et ses liens avec le développement urbain en commandant une étude : une ligne de crédit de la Banque mondiale lui avait alors permis de réunir une équipe composée de géologues, d’hydrologues, d’économistes, d’urbanistes, de géographes, français et boliviens, qui avait remis plusieurs mois plus tard le Plan de Desarrollo Urbano (BRGM et al., 1977).
21En février 2008, lorsqu’ont débuté les travaux de recherche dans le cadre de la convention de coopération signée entre le GAMLP et l’IRD, le constat était celui d’une forte augmentation de l’urbanisation dans l’agglomération de La Paz depuis la fin des années 1970, dans des zones non aptes à l’urbanisation (Hardy, 2009c). Parallèlement, on a observé que les événements – certains mineurs, d’autres catastrophiques – n’ont pas cessé d’endommager la ville (D’Ercole et al., 2009b). L’orage de grêle du 19 février 2002 est de ceux qui ont fortement marqué les esprits. On se souvient également du glissement de terrain dans le secteur de Llojeta de mars 2003, sûrement parce qu’il s’est produit un an après l’orage de grêle de 2002. Mais qui se souvient des glissements qui l’ont précédé : janvier 1981, décembre 1982, avril 1986, janvier 1987 (Desinventar, 2007) ? On a oublié ces événements parce qu’ils ne revêtent pas les attributs de la catastrophe – c’est pourquoi on les qualifie de mineurs. Pourtant, les dommages accumulés que représentent ces événements ne sont pas négligeables.
22Face à cette situation, les services municipaux n’ont eu d’autre choix possible que celui de parer à l’urgence en construisant des ouvrages d’ingénierie destinés à résister aux dynamiques des processus physiques (aléas). Les sommes investies dans la construction de ces ouvrages de résistance ont été importantes.
23Pourtant, les ouvrages n’ont pas permis d’inverser la tendance d’augmentation des dommages. Pour la municipalité de La Paz, il se profile même une tendance – qui demande encore à être minutieusement vérifiée (sur une plus longue période que celle de 2000 à 2004 pour laquelle les données sont pour l’instant disponibles) – où la courbe de l’endommagement suit étroitement la même évolution que celle de la construction des ouvrages (figure 2), fait déjà observé sur d’autres terrains (Pigeon, 2007).
24Même si elle semble paradoxale, cette situation s’explique parmi les facteurs d’interprétations possibles. Le contexte politique bolivien de la fin des années 1970 et de la décennie 1980 n’a pas permis à la ville, qui héberge le gouvernement bolivien, de mettre en œuvre toutes les conclusions de l’étude composée de 43 tomes qu’elle avait commandée à la fin des années 1970. C’est pourquoi l’urbanisation a continué de progresser et souvent dans des espaces pourtant identifiés comme inconstructibles.
25Le Plan de Desarrollo Urbano a toutefois modifié en profondeur l’état d’esprit face au risque des différents services de la municipalité de La Paz susceptibles d’intervenir : compréhension de la nécessité de réglementer l’usage du sol en fonction de l’aptitude des terrains à être construits (elle-même établie en fonction de la dynamique des processus physiques : glissement de terrain, inondation, érosion, etc.) et construction d’ouvrages d’ingénierie (digues, drains, gabions, etc.) pour entraver les processus physiques d’endommagement.
Figure 2. Interventions d’urgence effectuées par le GAMLP et investissement en prévention des risques

Source : Dossier estadístico del municipio de La Paz 2000-2005
26Le contrôle du sol n’ayant été que très partiellement mis en place5, les gestionnaires des risques n’ont plus eu qu’un recours : la construction d’ouvrages d’ingénierie. Or, jusqu’à présent, les ouvrages de protection, aussi utiles soient-ils dans certains cas, ont montré des limites considérables (Dauphiné et Provitolo, 2007). Ils ont même soulevé quelques questions concernant leurs effets non prévus sur l’augmentation des dommages (Pigeon, 2005). Au regard de ce constat, on peut se demander pourquoi la municipalité de La Paz a emprunté une voie qui consiste à intensifier l’urbanisation en dépit des dommages ?
27Avec cet ouvrage, nous posons l’hypothèse que le contexte bolivien contraint fortement la municipalité de La Paz et explique la politique de gestion des risques dans l’agglomération. Pendant une bonne partie du XXe siècle, La Paz a en effet très largement dominé la hiérarchie urbaine bolivienne. En 1900, le recensement de population indiquait que sur les 22 villes les plus peuplées du pays, La Paz occupait le premier rang, avec une population trois fois plus nombreuse que la deuxième (Potosí). En 2001, elle n’occupe plus que le deuxième rang : Santa Cruz de La Sierra, quinzième ville en 1900 est désormais première ; El Alto, qui n’existait pas en 1900, est aujourd’hui troisième6 (Baby, 1995 ; Montes De Oca, 2005 : 62).
28L’hégémonie de La Paz a donc été progressivement concurrencée, à deux échelles. D’une part, sur la scène nationale, à partir du milieu des années 1950, Santa Cruz de La Sierra draine vers elle de plus de plus de migrants provenant des plateaux andins attirés par son développement économique. D’autre part, à l’échelle de l’agglomération, à partir de la réforme agraire de 1953 et de manière incontestable dès le début de la décennie 1980, l’espace constructible devient rare à La Paz, faisant d’El Alto le réceptacle de la croissance urbaine.
29Confrontée à une situation où la croissance diminue, réduisant d’autant les possibilités d’augmentation des recettes fiscales, les autorités de La Paz ont réagi en faisant preuve d’un profond laisser-faire dans l’urbanisation du site, quand elles ne l’ont pas favorisée par des travaux de protection dont l’efficience reste pourtant à démontrer. En agissant de la sorte, elles ont toutefois limité la perte d’attractivité de la ville, au prix d’une augmentation de la manifestation des risques dans La Paz, mais aussi à El Alto.
30Cette hypothèse a mené l’équipe de chercheurs du programme PACIVUR à poser une question initiale, relativement simple : que fait-on pour réduire la vulnérabilité d’une ville qui est dans cette situation ?
31Si la planification préventive urbaine reste un idéal de moyen et long terme pour réduire la vulnérabilité d’une ville, à plus court terme, en tant qu’équipe de recherche travaillant dans une perspective de développement, nous avons l’obligation de répondre à la demande sociale face au risque – c’est encore plus vrai pour le partenaire, gestionnaire urbain. Mais, que peut-on alors proposer quand d’une part, une grande partie des espaces urbanisés de La Paz s’exposent à des aléas d’origine naturelle à occurrence rapide qu’il est impossible d’éliminer ; et que d’autre part, il est presque impossible de déplacer les populations des espaces urbanisés exposés à l’endommagement en l’absence d’une politique nationale et locale de logement/relogement ?
32Faisant le constat que les systèmes préventifs dans l’agglomération s’avèrent d’une efficacité limitée, il nous a alors semblé essentiel de réfléchir sur les situations d’urgence et sur la manière d’améliorer les systèmes de gestion des crises pour limiter l’endommagement.
33Dans ce domaine de la gestion des situations d’urgence et des crises qui peuvent en découler, la recherche s’est fortement développée durant les quinze dernières années, essentiellement portée par les sciences sociales. Cependant, elle a très peu abordé les dimensions spatiales et territoriales de la gestion des crises qui permettent pourtant d’éclairer la complexité des situations d’urgence et l’incertitude qui les caractérise.
34C’est pourquoi le programme PACIVUR en Bolivie a commencé à travailler sur les dimensions spatiales et territoriales qui sont à l’œuvre dans la gestion des situations de crise, tout en s’interrogeant sur les vulnérabilités des systèmes de gestion des crises qui peuvent alors être mises à jour à partir de cette approche.
35Très souvent, quand on aborde les risques, on le fait un peu à la façon de tests de laboratoire (Beck, 2001 : 123-126), par exemple en voulant identifier par des indicateurs quelle est la population vulnérable, comme s’il s’agissait d’une caractéristique intrinsèque. Or, de nombreux exemples montrent au contraire que les conditions de vulnérabilités varient : en fonction de l’espace dans lequel on se trouve, en fonction de la temporalité, etc. Ainsi, dans le cas de l’agglomération de La Paz, une personne pauvre est exposée à des dommages la journée en travaillant à La Paz alors qu’en résidant à El Alto, elle ne l’est pas la nuit.
36En général, quand il est abordé, l’effet produit par les risques l’est de manière artificielle : on croise des données, sans véritablement penser à l’intérêt et à la pertinence des croisements. Notre approche est donc beaucoup plus pragmatique, spécifique à la recherche appliquée. Elle s’appuie sur le croisement de données, mais à partir d’événements passés vécus – la prise en compte des temps longs de Braudel –, pour comprendre la situation actuelle et donner une idée du futur. C’est, pour reprendre les termes de Beck, une « expérience sur l’homme » (Beck, 2001).
Pourquoi cet ouvrage ?
37Dans ce texte, il s’agit d’abord de montrer comment les préoccupations opérationnelles liées à l’analyse rétrospective d’événements ayant entraîné des dommages ont permis de mettre au cœur de la réflexion l’urgence et la crise. En effet, l’analyse rétrospective des événements permet de différencier des espaces – espaces de survenue de l’événement, espaces à risque7 – et de la sorte, elle amène à s’interroger sur les facteurs qui ont conduit à une situation d’urgence et/ou de crise.
38Par ailleurs, la réflexion spatiale invite aussi à poser l’hypothèse selon laquelle il y a des espaces qui permettent le retour à une situation normale, c’est-à-dire des espaces de gestion d’urgence et/ou de crise. Ces derniers peuvent être différents des autres espaces déjà identifiés ou au contraire, imbriqués dans ceux-ci.
39On conclut que les dimensions spatiales de la gestion de crise produisent de la vulnérabilité, construite par l’articulation spatiale et fonctionnelle de deux types d’espaces à identifier. Cette conclusion amène à réfléchir sur l’incertitude de la gestion de crise et sur son intégration dans la planification préventive urbaine.
40Dans la deuxième étape, la proposition est de replacer cette réflexion dans le contexte paradigmatique des risques. Si la production scientifique en matière de risque peut être considérée comme abondante, elle débouche sur des conclusions rarement prises en compte par les décideurs et ne permet pas de réduire les risques de manière efficace. Par exemple, les échecs en matière de planification urbaine préventive sont significatifs à La Paz et, dans de nombreux cas, ce n’est pas faute d’avoir sensibilisé les gestionnaires urbains. Parce que les aléas sont très nombreux, qu’ils entrent en interaction et couvrent quasiment tout le territoire, les autorités de La Paz se trouvent démunies, peinent à définir des priorités, à cibler des actions et à adopter une politique de prévention des risques efficace. Or, le concept de risque exprime la possibilité de perdre ce à quoi on accorde de l’importance.
41C’est pourquoi la démarche de recherche opérationnelle qui consiste très simplement à s’interroger d’abord sur ce qui est important pour tenter ensuite de comprendre pourquoi et comment on risque de le perdre, paraît de bon sens. Devant l’impossibilité concrète d’utiliser les connaissances sur les aléas qui constituent l’essentiel des travaux disponibles sur les risques à La Paz, face à l’inconsistance des analyses de vulnérabilité et devant le besoin concret des décideurs de cibler leur politique de prévention, l’idée s’est imposée que la prévention des risques en milieu urbain passait d’abord par l’identification des enjeux du territoire de La Paz. En effet, si la recherche prétend contribuer à la prévention des risques, commencer par identifier ce qu’on veut protéger, les éléments majeurs, paraît de bon sens. Les éléments de gestion d’urgence et de crise sont un exemple.
42En troisième lieu, on exposera la démarche d’analyse des espaces d’urgence et de crise et de leur gestion, en suivant différentes étapes : identification des espaces vulnérables et des espaces qui disposent de ressources pour gérer une situation d’urgence et de crise ; réflexion sur les outils d’aide à la gestion d’urgence et de crise ; analyse de leur vulnérabilité ; analyse de la vulnérabilité territoriale. Par exemple, les espaces ressources de la gestion d’urgence et de crise concentrent les centres de décision et les ressources opérationnelles nécessaires pour mettre en œuvre les secours. Identifier les espaces ressources de la gestion d’urgence et de crise n’est pas une garantie suffisante de leur bon fonctionnement. D’autres paramètres doivent être pris en compte pour déterminer leur vulnérabilité. L’analyse de la vulnérabilité des éléments ressources de la gestion d’urgence et de crise amène à s’interroger sur la vulnérabilité du territoire.
43En adoptant cette méthodologie pour l’ensemble des éléments-ressources, on peut ainsi améliorer considérablement la connaissance de la vulnérabilité territoriale et de la sorte, l’outil de gestion des situations d’urgence et de crise. On améliore ainsi l’efficacité de la politique de gestion des risques dans la municipalité de La Paz en espérant réduire l’incertitude liée aux risques.
Deux municipalités, deux échelles, un territoire urbain
44Dès le début de la recherche, nous nous sommes interrogés sur l’échelle spatiale à laquelle nous devions travailler. En effet, même si la convention de coopération a été signée entre le GAMLP et l’IRD, la municipalité de La Paz ne constitue qu’une partie de l’ensemble du tissu urbain aggloméré, comme dans de nombreux autres cas urbains (Lévy et al., 2003 : 48-49). Par conséquent, pour que les résultats aient une certaine pertinence, il nous a semblé nécessaire d’étendre les analyses à l’ensemble du tissu urbain, c’est-à-dire jusque-là où il y a rupture morphologique entre le front des constructions urbaines et l’espace rural, sans lien nécessaire avec les limites administratives. Pour comprendre ce que recouvre l’agglomération de La Paz, il est donc nécessaire de faire un rapide détour par l’histoire de sa construction.
45Depuis sa fondation en 1548 (Ticona, 2007 : 42), Notre Dame de La Paz est passée par différentes phases d’expansion urbaine. Par exemple, les Conquistadors avaient d’abord installé la ville sur l’Altiplano, à environ 40 km au nord du site actuel, mais ils ont abandonné le site initial quelques mois après (en 1549), à cause des dommages sur les édifices et les cultures provoqués par les rigueurs du climat (Mayorga, 1997 : 227 ; Arbona et Kohl, 2004 : 256) : volumineuses chutes de neige, températures très basses, bourrasques glaciales. Les Conquistadors l’ont relocalisé dans la cuvette traversée par le torrent Choqueyapu, à l’abri des vents. Bien que peu propice à l’expansion urbaine, ce site a favorisé le développement d’activités nécessaires au processus de conquête (Benavides, 2005 : 68-69), provoquant une phase lente, continue et contrôlée d’expansion démographico-spatiale.
46Avec l’Indépendance et surtout à partir de la fin de la Guerre fédérale (1899), le rythme de l’expansion urbaine de La Paz est entré dans une nouvelle phase, beaucoup plus rapide. La ville qui abrite désormais le siège du gouvernement et les deux chambres de l’Assemblée, a attiré de nouvelles activités : administratives, financières, commerciales, intellectuelles. Elle s’est également dotée de nouveaux équipements : gares ferroviaires, industries, etc. C’est ainsi que l’espace a commencé à manquer et certains équipements ont été installés à l’extérieur de la cuvette : en 1923, l’École d’aviation a été installée sur le plateau d’El Alto, commandant la construction de l’aéroport de la ville et entraînant la localisation d’activités de transport (Urquizo, 2006 : 36).
47Les différentes crises qu’ont connues les régions de l’Altiplano bolivien – réforme agraire à partir d’août 1953, chute de l’activité minière au long de la décennie 1980 (Franqueville, 2000 ; Arbona et Kohl, 2004) – ont amené leurs habitants à migrer par vagues successives vers La Paz et, à cause du remplissage de l’espace de celle-ci, de manière centrifuge, à s’installer dans ses environs. Par déversement urbain en direction de l’Altiplano autant que pour des raisons fonctionnelles, El Alto est devenue un quartier de La Paz, mais marginalisé (Sandoval et Sostres, 1989 ; Sandoval et Ayllon, 1992) parce que les autorités municipales n’ont pas été en mesure d’équiper aussi rapidement que le rythme de la croissance urbaine l’espace urbain qui se construisait. En moins de 60 ans, El Alto a multiplié par plus de 80 sa population, la faisant passer de 11 000 habitants en 1950 à plus de 896 773 habitants estimés en 2008, dépassant le nombre d’habitants de la municipalité historique de La Paz (INE, 2008).
48Partant de ces constats, il nous a semblé que pour s’intéresser à La Paz, il fallait prendre en compte l’ensemble du tissu urbain sous-tendu par des relations d’échanges imbriquées. Aussi entendons-nous par agglomération de La Paz les municipalités de La Paz et d’El Alto. Pour des raisons de disponibilité des données nécessaires aux travaux de recherche, nous ne nous sommes pas intéressés aux autres municipalités, alors que les relations existent.
49Les données sont assez nombreuses pour La Paz et une partie est relativement facile d’accès grâce à la convention de coopération entre le GAMLP et l’IRD. En revanche, elles sont déjà beaucoup moins nombreuses concernant la municipalité d’El Alto (GAMEA8) et aussi moins faciles d’accès (Hardy, 2009d). Elles sont presque inexistantes pour les autres municipalités. Par conséquent, quand cela a été possible, les analyses ont été menées à l’échelle de l’agglomération de La Paz entendue comme l’imbrication des municipalités de La Paz et d’El Alto. Par conséquent, sur le même territoire composé de deux municipalités, la qualité de l’information est souvent très hétérogène. Mais c’est l’intérêt de cet ouvrage que de tenter de prendre en compte différentes échelles, d’en représenter les données, pour analyser les dynamiques spatiales qui structurent la gestion des risques d’un même territoire.
Notes de bas de page
1 Les crises correspondent à « des situations de dérèglement organisationnel et de désordres en chaîne qui affectent le social, l’économique et l’environnement » (Dubois-Maury et Chaline, 2009). « Elles sont des ruptures ou des fortes perturbations, dans des dimensions matérielles et logistiques, mais aussi économiques, sociales et/ou sanitaire » (Metzger et D’Ercole, 2009a).
2 Programme andin de formation et de recherche sur les vulnérabilités en milieu urbain, UMR-8586 Prodig IRD, université Paris 1.
3 Il s’agit de la désignation de l’administration de la municipalité.
4 On peut considérer, à partir de l’examen de la bibliographie existante (Cuadros, 2003 ; Benavides, 2005 ; Blanes, 2006 ; Hardy, 2009a), que d’autres municipalités participent à l’agglomération, comme Viacha, Achocalla, Mecapaca, Laja, Palca, Pucarani. Par exemple, Achocalla approvisionne une bonne partie de l’agglomération en produits alimentaires, Viacha en matériaux de construction, etc.
5 Déjà avec la création du ministère de l’Urbanisme et du Logement, le parti du Mouvement national révolutionnaire (MNR) avait initié la distribution de terrains situés en périphérie urbaine à ses partisans (faisant presque de ces derniers des prébendés), sans prendre en compte les conditions d’habitabilité dans ces périphéries (Mayorga, 1997 : 228) et en particulier, l’exposition aux menaces dans le cas des versants de la vallée de La Paz. Par la suite, l’instabilité politique des années 1980 et 1990 a renforcé l’occupation non contrôlée des périphéries urbaines de La Paz. Par exemple, entre 1987 et 1997, la municipalité de La Paz a été dirigée par treize maires différents (jusqu’en 1994, le mandat de maire était très court : deux ans [Baby, 1995 : 55]). La compétition pour l’accès au pouvoir a poussé les gestionnaires politiques à autoriser par vague la légalisation de terrains occupés sur les versants (GMLP, 2007) pour s’assurer une base électorale, une fois de plus sans prendre en compte l’exposition aux menaces. Une fois au pouvoir, les maires prenaient souvent conscience du problème du risque, mais ils n’étaient pas véritablement en mesure de mettre en place un plan de gouvernement pour y répondre et de le faire respecter (Mayorga, 1997 : 287-288).
6 D’après les projections réalisées par l’INE, El Alto est passée au deuxième rang de la hiérarchie urbaine nationale en 2008, devant La Paz.
7 Par espace à risque, on entend un espace où au moins un des éléments nécessaires pour le fonctionnement urbain est présent et susceptible d’être endommagé et perdu.
8 Il s’agit de la désignation de l’administration de la municipalité.
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