1L’intérêt international pour les ressources minérales maritimes profondes, qui s’était éveillé dans les années 1970, a connu un fort regain au niveau mondial, du fait des tensions qui sont apparues autour des matières premières à partir de 2006 (la hausse des prix, liée au boom de l’économie chinoise démarrant dès 2002). La baisse récente des cours des matières premières (leur niveau actuel reste toutefois en moyenne supérieur à celui de la période 1986-2006 en termes réels), due au développement de surcapacités pendant le super-cycle7 2002-2012 et au léger tassement de la croissance chinoise, ne doit pas masquer que, sur le long terme, la demande en matières premières minérales devrait continuer de croître, du fait de : l’évolution globale de la démographie, la sortie de la pauvreté de tranches croissantes de la population mondiale et l’évolution des styles de vie vers des modes de consommation plus intensifs en ressources naturelles. La transition énergétique répondant au changement climatique exercera aussi ses effets sur les matières premières minérales.

2De nombreux rapports et publications ont relayé ce regain d’intérêt auprès des multiples acteurs et institutions concernés directement et indirectement par les perspectives de mise en valeur de ces ressources. La zone économique exclusive (ZEE) de la Polynésie française est fortement concernée par les ressources minérales maritimes profondes. De par sa taille (figure 1), son positionnement géographique et ses caractéristiques géologiques, la ZEE semble disposer d’un important potentiel en ressources minérales marines profondes. Le présent document expose de manière synthétique les principaux résultats du travail réalisé par le collège d’experts constitué par l’Institut de recherche pour le développement (IRD) à la demande du Gouvernement de la Polynésie française et de l’État français.

Le contexte polynésien : autonomie, rentes et développement

3Le territoire de la Polynésie française est composé de 118 îles dont 67 seulement sont habitées, pour une population de moins de 300 000 habitants, dont près des deux tiers vivent sur une seule île, Tahiti. Il se caractérise par une immense zone économique exclusive d’une superficie d’environ 4,8 millions de km². Colonisée par la France au XIX^e siècle, la Polynésie française jouit depuis 1984 d’un statut d’autonomie assez large. Elle traverse une période complexe de son histoire, que l’on peut schématiquement caractériser selon quatre dimensions : économique, politique, institutionnelle et identitaire.

4L’économie est à la recherche d’alternatives crédibles depuis la fin de la rente nucléaire (arrêt des essais en 1996) et le pays traverse une crise profonde (Al Wardi et Regnault, 2011). Le jeu politique est devenu très instable, marqué par la volatilité des alliances au pouvoir et la faible durée de vie des gouvernements. D’un point de vue institutionnel, le statut d’autonomie, revu en 2004, est contesté par les indépendantistes qui ont récemment fait inscrire la Polynésie française sur la liste des pays à décoloniser, établie par l’ONU. Enfin, on assiste depuis les années 1980-1990 à un fort mouvement de renouveau culturel et identitaire (Saura, 2009). Cette « politique de la reconnaissance » (Taylor, 1994) exerce des effets sur la manière dont sont négociés les projets et politiques de développement, ainsi que les questions foncières (Bambridge, 2009). Un rapport d’information du Sénat français (Lanier et Allouche, 1996) souligne que l’organisation centralisée du territoire est mal adaptée à l’isolement et à la diversité sociale, culturelle et naturelle des archipels.

5La question de la possible exploitation des ressources minérales sous-marines de la Polynésie française se situe dans ce contexte institutionnel complexe. Elle s’inscrit dans la quête d’options de développement (tourisme, pêche, perliculture…) et de partenariats dans l’immense région Pacifique, probablement la plus importante zone économique et géopolitique du XXI^e siècle. Or les options qui seront retenues en matière de développement, si la volatilité institutionnelle ne les remet pas périodiquement en cause, auront pour effet de déplacer les équilibres entre l’autonomie politique, les effets distributifs du développement socio-économique et le poids du jeu des rentes (Overton et al., 2012).

6Le thème des ressources minérales sous-marines est relativement nouveau en Polynésie française, et son émergence résulte pour une large part de la publication d’un article (Kato et al., 2011) dans la revue Nature, laissant espérer de riches ressources en terres rares dans les boues sédimentaires des grands fonds du Pacifique, terres rares faisant alors l’objet d’une très forte crise de l’offre. Cette question s’inscrit aussi dans une histoire spécifique du territoire en matière d’insertion dans des filières de valorisation de ressources minérales. Deux noms symbolisent cette histoire : Makatea et Mataiva. Les ressources en phosphate de l’atoll surélevé de Makatea ont été exploitées de 1908 à 1966 (Decoudras et al., 2005). Celles du gisement de Mataiva, non exploitées à ce jour, ont suscité diverses études, mais leur projet de mise en exploitation fait l’objet d’un refus radical de la part des habitants de l’atoll. Ce développement minier d’ampleur limitée, mais dont l’impact local a été lourd en particulier d’un point de vue environnemental, a obéi à une logique d’enclave peu soucieuse des spécificités du territoire et de la soutenabilité du modèle mis en place.

7Par ailleurs, le Centre d’expérimentation du Pacifique (CEP) basé à Tahiti a mené des essais nucléaires militaires de 1966 à 1996 à Mururoa (et aussi à Fangataufa, autre atoll des Tuamotu) (Mawyer, à paraître). La mise en place du centre (qui se situe à une extrémité d’une filière minière stratégique) s’est accompagnée de transferts de l’État français qui ont été à la fois facteurs de modernisation, de développement économique et générateurs d’une logique rentière et clientéliste dont la conversion vers une économie plus durable en termes sociaux et environnementaux s’avère délicate depuis l’arrêt des essais en 1996.

8Les enseignements tirés de ces expériences portent entre autres sur les impacts environnementaux, le caractère non participatif et très opaque de la mise en œuvre des politiques, les formes de redistribution clientélistes induites, etc. Ce capital d’expériences pourrait être utilement mobilisé pour aider à la définition d’une future stratégie de développement du potentiel minéral de la Polynésie française (SDMPF). L’expertise collégiale présentée ici offre aux autorités tant polynésiennes que françaises des éléments permettant d’alimenter une réflexion stratégique et de faire des choix politiques en amont de tout démarrage d’une mise en valeur des ressources minérales sous-marines, qui en l’état actuel des connaissances et des technologies ne paraît guère envisageable avant dix à vingt ans.

Le contexte global : course à la mer et aux ressources

9Deuxième élément contextuel, la « course à la mer » et aux espaces océaniques s’est intensifiée depuis une vingtaine d’années et concerne tout particulièrement la « mer d’îles » (Hau’ofa, 1993) et les « peuples de la mer » (D’arcy, 2006) qui constituent le Pacifique sud. La Convention des Nations unies sur le droit de la mer (ou Convention dite de Montego Bay), signée le 10 décembre 1982, qui crée les « zones économiques exclusives » (ZEE), définissant les conditions d’extension du plateau continental, constitue la pierre angulaire de ce mouvement au plan international. L’Autorité internationale des fonds marins (AIFM/ISA : International Seabed Authority) a été créée en 1994 sous l’égide des Nations unies, pour organiser et contrôler les activités relatives aux ressources minérales des fonds marins, ainsi que celles, connexes, d’exploration et de transport, dans la zone internationale des fonds marins (hors ZEE). Elle vient enrichir le dispositif international de régulation dont le développement relève donc aussi de cette « course à la mer » (scramble to the sea).

10Cette course à la mer mobilise une vision des étendues océaniques comme des espaces non humanisés, non appropriés, sortes de mare nullius justifiant la mise en action d’une logique de frontière, de colonisation de territoires marins conçus comme vides institutionnellement (Chauveau et al., 2004). Elle répond à des stratégies et à des objectifs hétérogènes. Les discours qui la sous-tendent mettent souvent en avant la protection de l’environnement, mais les enjeux économiques (ressources minérales, zones et quotas de pêche) et politiques sont également très présents.

11Il en est de même au niveau de l’Union européenne qui affiche deux objectifs de développement dont l’intégration mutuelle et l’insertion dans une logique de développement durable ne sont pas évidents :

• la croissance bleue : une stratégie à long terme de la Commission européenne8 , visant à soutenir la croissance durable dans les secteurs marin et maritime dans leur ensemble. Elle ne mentionne cependant pas le Pacifique ;
• la croissance verte : pauvre en carbone et utilisant efficacement les ressources et la transition vers une économie circulaire, qui fera l’objet d’importantes propositions9 (suite à l’appel à projets fin 2015).

12La possible exploitation des ressources minérales profondes dans le Pacifique se situe à la croisée de ces enjeux.

13Il s’agit bien sûr d’une affaire économique. Elle pose en particulier la question de l’intérêt pour les autorités à engager le processus d’identification et, en cas de confirmation du potentiel économique, de mise en valeur du potentiel minéral marin profond, puis de la répartition entre les parties prenantes des richesses éventuellement générées. Le domaine des matières premières minérales est hautement capitalistique et technologique. Il est marqué par un mouvement de concentration de l’activité aux mains d’un petit nombre de multinationales et la floraison d’un secteur à la fois très dynamique et mouvant de sociétés juniors ; on observe aussi la persistance d’entreprises mixtes d’origine publique comme Codelco au Chili ou KGHM en Pologne. De plus, ce domaine connaît l’arrivée sur la scène d’entreprises au fonctionnement opaque, financées par des capitaux privés ou pilotées par des pays aux standards très hétérogènes en matière de gouvernance, de transparence, de performances sociales et environnementales. Le contexte minier est également caractérisé par les incertitudes générées par la volatilité des cours des matières premières, l’évolution rapide des technologies consommatrices de minéraux et métaux et les nombreux risques spécifiques à l’industrie minérale, dont celui de la financiarisation débridée de l’économie mondiale et du prix futur de l’énergie.

14Face à ce contexte global, quelles peuvent être les retombées d’un essor minier, pour les petites économies insulaires et les populations riveraines ? La réponse à cette question est très incertaine à ce stade, tant sont nombreuses les inconnues techniques, économiques, sociales et politiques, même si les données disponibles, très limitées, laissent espérer un potentiel très important d’encroûtements cobaltifères.

15La question environnementale est également importante. Or les données et les connaissances disponibles sur les écosystèmes marins profonds sont extrêmement fragmentaires. Le développement d’aires marines protégées de très grande taille, sous l’influence, entre autres, de grandes ONG internationales, constitue un enjeu qui ne peut qu’influer sur la question minière sous-marine (figure 2).

16Enfin, la course à la mer, que ce soit pour la protéger ou pour en valoriser les ressources, obéit également à des objectifs politiques et géostratégiques qui peuvent répondre à des raisons tactiques de court terme (profit économique ou satisfaction de normes internationales en termes d’aires protégées), au détriment d’une stratégie à plus long terme (10 à 20 ans) nécessitant la constance de la vision et des choix politiques qui en découlent.

17Plusieurs États insulaires du Pacifique sont des acteurs de cette course, comme le montrent l’implication de l’État de Papouasie-Nouvelle-Guinée dans le projet d’exploitation de l’amas sulfuré sous-marin de Solwara (Nautilus Minerals), le lancement d’un appel d’offres en 2015 par les îles Cook pour l’attribution de permis d’exploration de sa zone économique exclusive et la participation de 16 États du Pacifique au projet Deep Sea Minerals Project 2011-2015, porté par le Secrétariat de la Communauté du Pacifique et l’Union européenne.

18Les ressources minérales sous-marines constituent un point à la fois fort et aveugle de ces enjeux et dispositifs : fort pour le potentiel qu’elles représentent, aveugle du fait des inconnues nombreuses entourant leur qualification et leur valorisation, ainsi que du fait de l’impact que pourrait avoir leur exploitation pour l’atteinte des Objectifs du développement durable des Nations unies, adoptés en septembre 201510. Cela vaut aussi pour la Polynésie française : le questionnement adressé par les pouvoirs publics à l’IRD se situe bien à la croisée d’enjeux territoriaux, nationaux, régionaux et globaux d’une part, et de choix stratégiques de modèle de développement d’autre part. Il s’agit de préparer l’avenir.

Une double commande : Gouvernement de la Polynésie française et État français

19La demande d’expertise constitue le troisième niveau contextuel à expliciter. Elle présente la particularité d’être double, émanant à la fois du Gouvernement de la Polynésie française et de l’État français.

20La demande s’est construite autour d’un paradoxe apparent. D’une part, l’existence de ressources minérales sous-marines devait être confirmée, qualifiée, évaluée, dans une optique de valorisation de ces ressources et de développement économique du pays. D’autre part, il fallait désamorcer l’éventuel fantasme du trésor enfoui sous la mer et dont l’exploitation constituerait la panacée aux difficultés socio-économiques que traverse le pays. Cette tension productive a balisé le travail du collège, l’invitant à toujours regarder les choses sous ces deux angles. Dans son travail, le collège a eu le souci constant de mobiliser et de synthétiser les connaissances disponibles dans les champs de l’anthropologie, de l’économie, de l’environnement, du droit, des géosciences et de la technologie, afin d’informer les choix qui relèvent des politiques publiques.

21Cette démarche conduit le collège à mettre en évidence le potentiel de classe mondiale des encroûtements cobaltifères de la ZEE de la Polynésie française, d’une part, tout en soulignant les risques spécifiques associés à leur mise en valeur éventuelle, d’autre part. Il insiste aussi sur la nécessité de développer les connaissances préalables nécessaires à l’éventuelle décision de mise en valeur.

22La demande adressée au collège dépasse le seul état des connaissances pour inclure l’expression de recommandations, en conformité avec le modèle d’expertise collégiale développé par l’IRD. La double demande Gouvernement/État est assortie d’une question explicite sur la répartition des compétences entre les deux instances. Au-delà de la réponse technique proposée par les juristes du collège, c’est bien la définition d’une politique publique en la matière qui est en jeu.

23Outre « l’état exhaustif des connaissances » sur les ressources minérales sous-marines acquises au cours des dernières décennies et des avancées récentes des « connaissances, protocoles et méthodes, technologies, impacts associés, concernant la prospection et l’exploitation des ressources minérales sub-océaniques », la demande porte aussi sur « une feuille de route exploratoire permettant d’appréhender de manière complète les enjeux relatifs à l’exploitation de ces ressources à moyen et long terme (cartographie, sites pilotes, investissements, filière de transformation, retombées locales, risques), et de préfigurer, le cas échéant, l’élaboration d’un Schéma directeur d’exploitation durable des ressources minérales sub-océaniques en Polynésie française »11.

24L’extension de la demande vers l’aval – vers les politiques via la préfiguration d’un schéma directeur – s’est traduite par l’élaboration d’un jeu de recommandations ordonnées, articulées et hiérarchisées, présentées de manière détaillée. Le nombre des recommandations est donc volontairement limité, pour éviter une « liste à la Prévert ». Chacune se décline selon les points suivants : justification, horizon temporel (court, moyen, long terme : ces notions sont précisées dans les recommandations), actions spécifiques, contraintes et conditions inhérentes, articulation avec d’autres recommandations, renvois aux contributions intégrales.

25En termes de politiques publiques, l’expertise propose des analyses et des recommandations portant sur deux niveaux qu’il est important de distinguer :

• celui de chacun des projets « individuels » d’exploration et d’exploitation ;
• celui de la politique de valorisation des ressources minérales sous-marines de la Polynésie française dans laquelle ces projets éventuels s’inséreraient.

La logique de l’expertise collégiale

26En accord avec la commande analysée dans la section précédente, l’expertise collégiale réalisée correspond au format original élaboré par l’IRD et décrit supra. Il faut signaler que la thématique des ressources minérales sous-marines avait été abordée récemment dans le cadre d’une expertise scientifique collective menée par le CNRS et l’Ifremer et centrée sur les impacts environnementaux de l’exploitation de ces ressources (Dyment et al., 2014). Celle-ci nous a fourni une base de données et de réflexions très utiles.

27Les différences entre les deux initiatives sont claires et elles aident à situer la logique de l’expertise présentée ici. Le travail coordonné par le CNRS et l’Ifremer, commandité par le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (MEDDE) et le ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (MENESR), avait une visée globale d’un point de vue géographique, mais le spectre disciplinaire était limité aux sciences de la terre et de la nature et se bornait à faire un état des lieux. L’expertise collégiale commanditée par le gouvernement de la Polynésie et l’État français est géographiquement localisée (ce qui n’empêche pas les croisements comparatifs), mais elle couvre un spectre disciplinaire large (anthropologie, biologie, droit, économie, géosciences, ingénierie minière, géographie, sociologie) et son cahier des charges comprend la rédaction de recommandations.

28Classiquement, l’expertise est conçue comme un processus de « production d’une connaissance spécifique pour l’action » (Lascoumes, 2002 : 369). La présente expertise se situe bien à l’interface entre science et politique, dans une logique d’imbrication qui « a pris une importance considérable avec la technicisation de la société et de l’administration publique » (ibid. : 371). Il s’agit en l’occurrence d’entrer dans une logique poussée de recommandations et, in fine, de proposer un canevas facilitant la rédaction d’un schéma directeur d’exploitation des ressources minérales sous-marines en Polynésie française. En ce sens, et contrairement à la vision commune de l’expertise comme simple mobilisation d’un savoir, celle-ci constitue un exercice hybride de coproduction de savoirs et de jugements (regulatory science), voire de la demande elle-même, souvent initialement peu stabilisée (Jasanoff, 2012). Ce positionnement est encore renforcé par la mobilisation du registre normatif du droit face à la situation d’incertitude et de manque de connaissances tant sur l’état initial (concernant la ressource, les milieux et les parties prenantes impliquées) que sur les impacts des décisions futures (en l’occurrence, explorer/exploiter les ressources minérales sous-marines).

29La constitution d’un collectif scientifique pluridisciplinaire apparaissait comme une réponse ajustée à la situation dans la mesure où cette configuration favorisait l’exploration des controverses et la production collective d’une analyse transversale. La reconnaissance mutuelle des compétences disciplinaires de chacun, la variété des expériences et positionnements professionnels des membres du collège, le partage d’une éthique scientifique commune et un sens aigu de la convivialité ont permis au collège de produire analyses et recommandations.

30Cette expertise collégiale fournit deux produits distincts :

• d’une part, ce rapport de synthèse, édité sous format papier, destiné avant tout aux décideurs, dirigeants et acteurs des sphères de la décision, ainsi qu’à ceux qui veulent aller à l’essentiel : il souligne les principaux points du diagnostic, décrit des choix de politique et propose des recommandations ;
• d’autre part, les contributions intégrales des experts, sur lesquelles se fonde le rapport de synthèse, qui sont éditées sous format numérique : clé USB attachée à l’ouvrage. Cet ensemble est organisé en 24 contributions détaillées rédigées selon les règles de l’écriture scientifique. Elles sont regroupées en cinq axes : après une introduction (I-0), assortie d’un glossaire (I-00), présentant le contexte et les phases d’un projet minier, le premier axe fait l’état des connaissances du potentiel minéral sous-marin de la Polynésie française et réfléchit à sa valorisation possible (I-1 à I-6) ; le deuxième axe traite des enjeux de gouvernance sous l’angle juridique, institutionnel et socio-anthropologique (II-1 à II-6) ; le troisième axe fait l’état des lieux des technologies disponibles en matière d’exploration et d’exploitation minière sous-marine, dessine les tendances actuelles et définit les besoins en la matière (III-1 à III-5) ; le quatrième axe porte sur l’environnement et les risques liés à une possible activité minière sous-marine, du point de vue du fonctionnement des écosystèmes concernés et aussi des usages des espaces marins (IV-1 à IV-4) ; enfin un cinquième axe (V), transversal du point de vue thématique, rend compte des expériences actuelles en matière d’exploitation des ressources minérales sous-marines dans d’autres parties du monde.

Organisation du rapport de synthèse

31La synthèse est structurée en six éléments, en plus de l’introduction :

• la première partie du document présente les grandes caractéristiques et phases d’un projet minier pour à la fois en exposer les enjeux généraux et stabiliser la terminologie ;
• la deuxième partie donne un état des connaissances quant au patrimoine et au potentiel minéral de la Polynésie française et à l’environnement naturel et social dans lequel il s’inscrit ;
• la troisième partie expose l’état des réflexions économiques relatives au patrimoine minéral identifié sur la base de scénarios ; ceux-ci sont précédés d’une présentation des marchés des métaux concernés et suivis d’une discussion sur la soutenabilité d’un développement minier sous-marin en Polynésie française ;
• la quatrième partie fait le point sur les développements technologiques existants et souhaitables ;
• la cinquième met en lumière les enjeux que la valorisation d’une filière minière sous-marine représente en termes de régulations et de gouvernance démocratique et participative ;
• la conclusion permet de poser sur ces bases la question de la politique publique à imaginer en vue de la possible valorisation des ressources minérales sous-marines profondes de la Polynésie française.