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Aires marine protégées ouest-africaines

 | 
Marie Bonnin
, 
Raymond Laë
, 
Mohamed Behnassi

Partie 2. Le succès mitigé des AMP en Afrique de l'Ouest

Chapitre 5. De la conservation à la concertation

Quelles AMP pour quelle gouvernance territoriale au Sénégal ?

Marie-Christine Cormier‑Salem

Résumé

La première partie de cet ouvrage tente de faire le point sur les apports supposés ou attendus des AMP. Elle dresse également un certain nombre de prérequis pour que l’efficacité biologique et écologique soit au rendez-vous, condition encore insuffisante si la rentabilité économique, l’acceptation des acteurs et la pratique d’une bonne gouvernance, seules garantes de la pérennité de l’AMP, ne sont pas assurées.
Cette deuxième partie se veut plus concrète et par la présentation d’un certain nombre de travaux de terrain, tente de faire le bilan à partir de l’écosystème nord-ouest africain des expériences menées dans différents pays de ce continent avec parfois des résultats moins spectaculaires ou moins tranchés que ce qui est couramment évoqué dans la première partie. Il reste en effet une certaine incertitude sur bien des résultats et cette incertitude doit être évoquée et analysée. Parfois, il peut s’agir d’expériences insuffisamment encadrées, ou trop courtes pour aller à leurs termes, parfois le contexte est trop particulier pour pouvoir être généralisé. Il n’en reste pas moins que les difficultés rencontrées ont une réalité et un sens et qu’elles peuvent constituer un frein à l’extension rapide et « imposée » des surfaces à protéger.
Les AMP ont des objectifs variables allant de la conservation de la biodiversité à la gouvernance de territoires en passant par le soutien des activités halieutiques ou le maintien de services écosystémiques. Pour importants qu’ils soient, ces objectifs sont secondaires par rapport aux problèmes de gouvernance locale et de régulation des rapports sociaux. Rien de durable ne peut se faire en dehors de ce contexte et la réussite escomptée repose en grande partie sur la mise en place d’une bonne gouvernance. La définition et les modalités de cette bonne gouvernance peuvent être variées suivant le contexte. Ces aspects fondamentaux sont traités par M.-C. Cormier-Salem à partir d’exemples tirés du Sénégal.

Texte intégral

Introduction : la gouvernance participative des AMP

1En dépit du consensus international pour multiplier les AMP et étendre leur superficie (cf. introduction de cet ouvrage), leur efficacité et légitimité font débat, surtout dans le contexte des pays du Sud et particulièrement de l’Afrique, continent marqué par des conflits à diverses échelles, la crise écologique, la paupérisation et le désengagement de l’État. Au sujet de leur efficacité écologique, sont récurrentes les questions de leur taille minimale et de leur délimitation et configuration (Agardy et al., 2011 ; David et al., cet ouvrage). Au sujet de leur légitimité économique et sociale, d’après Charles et Wilson (2009), peuvent être identifiées 10 conditions de leur succès : un attachement au lieu, une participation significative, une gouvernance effective, la co-construction des savoirs (scientifiques vs vernaculaires ou locaux), le rôle des droits et usages, les conséquences de déplacement de communautés, les coûts et bénéfices, l’inscription de l’AMP dans le territoire plus global.

2Partant de l’hypothèse que la capacité de résilience des socio-écosystèmes est moins le fait de la gestion des ressources (stricto sensu) que de la gouvernance des territoires, nous nous centrerons dans cette contribution sur deux des points soulignés par Charles et Wilson et qui sont étroitement liés, la gouvernance effective et la participation. Qu’est-ce que la « bonne » gouvernance ? La participation des locaux est-elle effective ? En quoi les locaux ou autochtones sont-ils les acteurs clés de la gouvernance des AMP ? Nous nous appuierons sur les politiques conduites au Sénégal en matière d’AMP. Après avoir rappelé l’évolution des conceptions et gestions du littoral et de ses ressources – de la sanctuarisation d’espèces phares à la cogestion des AMP – nous montrerons en quoi le Sénégal nous apparaît un pays précurseur dans l’adoption de ces nouveaux paradigmes, puis nous analyserons les difficultés et limites de l’opérationnalisation de ces modèles à travers trois études de cas, l’AMP de Saint-Louis, l’aire marine communautaire de Bamboung dans le delta du Saloum et enfin l’Apac de Mangagoulack en Casamance.

3Notre méthodologie, essentiellement empirique, s’appuie sur un corpus d’enquêtes menées sur le littoral ouest-africain, et en particulier le Sénégal depuis 2005 : entretiens individuels et de groupes (dans le cadre notamment du programme de recherche Biodivalloc, ANRBDIV05), puis suivis et contacts réguliers avec les agents des parcs et des aires protégées et avec les populations locales depuis 2009 (dans le cadre de divers programmes dont Sirena, PPDA, ABS soutenus par l’IRD puis Pateo). Ces enquêtes visent à identifier et caractériser les acteurs impliqués dans la gouvernance du littoral et leurs interrelations (décideurs, gestionnaires, usagers, opérateurs privés et publics, ONG, scientifiques, etc.) et appréhender les savoirs, pratiques et institutions mobilisés dans cette gouvernance (valeurs attribuées à la biodiversité, systèmes d’accès et d’usage anciens et nouveaux, accords informels et formels, normes et dispositifs), ainsi que les conflits et les modalités de leur résolution, en mettant en évidence les revendications (patrimoniale, territoriale, identitaire), mais aussi les réseaux anciens et nouveaux d’entraide et d’alliance. L’analyse de ce corpus empirique est enrichie par une réflexion théorique sur les concepts à travers une analyse bibliographique de diverses sources écrites (des rapports des administrations aux articles scientifiques), dont cette contribution est loin de faire la synthèse, tant le sujet est vaste et a donné lieu à des productions scientifiques (Cormier-Salem, 2006 pour une première synthèse bibliographique ; Weigel et al., 2007 ; Borrini‑Feyerabend et al., 2009 ; Dahou, 2010 ; Touré, 2011 ; Lavigne Delville, 2011).

Pour une gouvernance durable et partagée des AMP

De nouveaux paradigmes

4Depuis la création des premiers sanctuaires marins destinés à la protection intégrale d’espèces emblématiques, le contexte a changé, les enjeux se sont renouvelés en référence notamment à la notion de développement durable médiatisée par le rapport Brundtland, institutionnalisée lors du sommet de la Terre à Rio en 1992. Ainsi dans la Convention sur la diversité biologique, en ce qui concerne le problème de la conservation in situ, l’article 8, alinéa J préconise la prise en compte des « connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales ». À partir de 1996, cet article se retrouve à l’ordre du jour de toutes les conférences des parties. La référence aux savoirs traditionnels (les célèbres TEK anglais Traditional Ecological Knowledge) devient un élément inévitable des discours écologiquement corrects. Il faut dire que les enjeux sont majeurs : les « communautés autochtones et locales » sont désormais considérées comme les premières bénéficiaires du partage des avantages. Les relations entre pratiques locales, conservation de la biodiversité et gestion durable sont officiellement établies, rejoignant les nombreux travaux en sciences sociales qui critiquaient la théorie de Hardin et soulignaient la pertinence des modes de gestion communautaire. Non seulement leur légitimité à gérer, c’est-à-dire contrôler les ressources de leur territoire, est clairement reconnue, ce qui va bien dans le sens de la gouvernance, qui se substitue aux approches de cogestion (Berkes, 1989 ; Ostrom, 1990 ; Agrawal, 2005). Mais, en outre, la diversité culturelle est reconnue comme une dimension essentielle de la biodiversité. De par le monde, les endroits de mégabiodiversité sont souvent les lieux de vie de communautés pauvres et marginalisées. La survie de ces peuples et le maintien de leurs pratiques paraissent indispensables à la conservation de la diversité (POSEY, 1996). Dès lors, les revendications identitaires et territoriales de ces minorités comprennent la reconnaissance non seulement de leur spécificité culturelle et politique, mais aussi de leurs liens privilégiés avec leur environnement et la biodiversité qu’elle renferme (Cormier‑Salem et Roussel, 2002).

5Cette évolution des enjeux est manifeste dans les arènes de négociations internationales. Le sommet mondial du Développement durable de Johannesburg en août 2002, dix ans après le sommet de la Terre de Rio, n’avait-il pas aussi pour leitmotiv la lutte contre la pauvreté ? Les préoccupations d’équité et de respect des différences culturelles sont réaffirmées haut et fort. Reste à en assurer leur mise en œuvre.

6La voie désormais ouverte à la construction de patrimoines locaux pose un certain nombre de problèmes, pratiques mais aussi politiques et éthiques. Comment en effet préserver les espèces migratrices, qui ne connaissent pas nos frontières, tels les oiseaux migrateurs ou les bancs de poissons ? La reconnaissance de la multitude des patrimoines locaux s’impose, ou encore la mise en réseau d’aires et couloirs de protection à une échelle régionale. Reconnaissant que les AMP ne sont pas des îles (Janzen, 1983), toutes les politiques, peu ou prou, s’attachent à prendre en compte les interdépendances écologiques et sociales qui fondent ces projets de territoire ou encore les solidarités territoriales (Bonnin et Rodary, 2008 ; Mathevet et al., 2010).

7Si ces notions de solidarités (écologiques/sociales/territoriales), justice environnementale, gouvernance partagée, etc. connaissent un succès croissant, on peut s’interroger sur la modification des normes de l’action publique, et notamment sur l’adhésion des collectivités riveraines des AMP, la reconnaissance des règles et conventions locales et le partage effectif des avantages issus de la conservation de la biodiversité (cf. protocole de Nagoya ; cf. cadre MEA avec liens réaffirmés entre la préservation des services écosystémiques et bien-être des populations ; cf. initiatives en faveur de l’écotourisme, promotion des produits locaux).

8À cet égard, en Afrique de l’Ouest, depuis les années 1960, en matière de ressources naturelles, on assiste à un mouvement de balancier entre la gestion centralisée et décentralisée, étatique et communautaire, privée, publique et participative. Les États nouvellement indépendants héritent des administrations coloniales et réaffirment la domanialité sur les terres dites vacantes ou communes. Or, à partir des années 1980, le manque de moyens des services publics d’une part, l’insécurité foncière d’autre part, se soldent par de nombreux échecs et conflits, conduisant à mettre en œuvre de nouvelles modalités d’action collective (Blundo, 2002 ; Dahou, 2010 ; Lavigne‑Delville, 2011). Ainsi, les politiques de décentralisation et de déconcentration visent à transférer la gestion des ressources aux collectivités locales, considérées comme les plus directement intéressées par leur préservation, puisqu’elles en dépendent pour leur subsistance et donc les plus à même de veiller au respect des règles. La cogestion des aires protégées répond à un souci d’efficacité, économique (principe de subsidiarité) et politique (primauté du contrôle social sur le contrôle administratif), mais aussi de justice sociale, pour rétablir les communautés dans leurs droits et leur assurer un égal partage des bénéfices tirés de la nature. Au-delà de la prise en compte des revendications territoriales et identitaires des collectivités locales, la gouvernance, régime qui accompagne le développement durable à partir des années 1990, est un dispositif d’arrangements institutionnels, de négociation et résolution des conflits (Cormier‑Salem, 2007). La participation à la gouvernance recouvre diverses notions, souvent confondues et pourtant très différentes en termes de processus de décision collective, de la simple consultation à la concertation et à la négociation (Thouzard, 2006). Ces modalités se situent à des échelles spatio-temporelles différentes, mobilisent des acteurs variés, se déroulent en diverses phases. Bien souvent ces termes s’emboîtent ou se succèdent au fur et à mesure du processus. Selon Mermet (2012), la négociation est « un système de décision où des acteurs qui sont à la fois en situation d’interdépendance et de divergences d’intérêts ou de vues dialoguent pour chercher une solution acceptée d’un commun accord ». Nous examinerons l’opérationnalité de cette définition et de ces nouveaux modèles à travers les politiques de conservation de la biodiversité littorale au Sénégal.

Un pays précurseur en matière de gouvernance des AMP : le Sénégal

9Au Sénégal, comme dans le reste du monde, les premières AMP répondent au souci premier de protéger les espèces animales dites patrimoniales, inscrites sur les listes rouges de l’UICN, ou encore dans plusieurs conventions internationales, comme celles de Bonn datant de 1979, sur la protection des espèces migratrices (avifaune, ichtyofaune et mammifères marins) et des habitats qui leur servent de refuge, au premier rang desquels on trouve la mangrove. Les premières aires littorales sénégalaises (il n’y a pas à proprement parler d’aires marines) à faire l’objet de classement, dès 1971, sont les zones d’accueil des oiseaux migrateurs, reconnues comme site Ramsar, puis comme réserve de biosphère de l’Unesco (delta du Saloum avec l’île aux Oiseaux au Sénégal) ou parc national (langue de Barbarie et Djoudj dans le delta du fleuve Sénégal et île de la Madeleine au large de Dakar) (Cormier‑Salem, 2006).

10À cette approche sanctuariste, centrée sur un élément de la biodiversité, succèdent à partir des années 1990 des approches, qui se veulent désormais écosystémiques, régionales et « ancrées dans le local » (Cormier‑Salem et Roussel, 2002) : conformément à la convention de la Biodiversité, ratifiée par le Sénégal et, notamment, à l’article 8J portant sur la reconnaissance des savoirs et traditions des communautés autochtones, compte tenu également du contexte particulier ouest-africain, où 60 % de la population vit à proximité du littoral et où les activités halieutiques et le tourisme balnéaire occupent une place majeure, il est reconnu que la biodiversité littorale doit être conservée avec et pour les usagers locaux. L’approche écorégionale, qui se développe dans les années 1990, apparaît comme la plus pertinente pour gérer les espèces migratrices – mulets, requins et tortues marines –, mais également les marins-pêcheurs, qui effectuent des migrations à cette échelle. Par ailleurs, les pêcheurs ne doivent plus être considérés unilatéralement comme des prédateurs ou des pilleurs, mais comme des producteurs responsables, associés à la gouvernance de leur territoire.

11Les services de l’État, au premier rang desquels la Direction des parcs nationaux, organisent plusieurs ateliers de concertation entre tous les acteurs de la filière, tel l’atelier de Saint-Louis du Sénégal en mai 2000 sur la gestion et la conservation des populations de requins. À Nouakchott, en février 2002, un atelier sur les AMP comme outils de régulation de la pêcherie réunit les représentants des diverses catégories d’acteurs concernés par les AMP (décideurs, gestionnaires des AMP, ONG, professionnels, experts et chercheurs scientifiques, etc.) des pays de la Commission sous‑régionale des pêches. La CSRP, instituée en 1985, comprend six pays : Cap‑Vert, Mauritanie, Sénégal, Gambie, Guinée-Bissau et république de Guinée (auxquels s’est rajoutée depuis la Sierre Leone). Un Programme régional de conservation des zones marines et côtières (PRCM) est alors lancé dans le cadre de la CSRP et avec le soutien de l’UICN, WI, WWF, et Fiba et élabore notamment des plans d’action sur les tortues marines et les requins (Cormier‑Salem, 2003 ; 2006b).

Tableau 1. Synoptique du réseau des aires marines communautaires protégées (AMCP)

Aires protégées

Superficie

Intérêts du point de vue
de la biodiversité

Réserve naturelle d’intérêt
communautaire de la Somone (RNICS), créée en 1999

700 ha

Avifaune très diversifiée dont : spatule, pélican, cormoran, aigrette, courlis, chevalier…

Réserve naturelle
communautaire de Palmarin (RCP), créée en 2003

10 430 ha

Site de reproduction des tortues de mer, hyènes rayées, chacals, singes, avifaune très importante

Aire marine protégée de
Bamboung créée en 2004

7 000 ha

Zone de frayères et d’alimentation pour l’ichtyofaune, lamantin, dauphin
et des tortues marines

Aire marine protégée de
Saint-Louis, créée en 2004

49 600 ha

Protection et conservation durable des pêcheries

Aire marine protégée de Cayar, créée en 2004

17 100 ha

Protection de certains espaces d’intérêt particulier devant permettre le maintien et le renouvellement des stocks halieutiques des pêcheries dans et autour de l’aire de conservation

Aire marine protégée de
Joal Fadiouth, créée en 2004

17 400 ha

Zone de frayères et site de reproduction
des tortues marines

Aire marine protégée d’Abéné,
créée en 2004

11 900 ha

Protection et conservation durable
des pêcheries

Source : site du ministère de l’Écologie et de la Protection de la nature, 2013.

12Cet atelier vise à élaborer une stratégie concertée de la sous-région, soumise au Conseil des ministres de la CSRP en mars 2003 à Dakar, puis présentée en septembre 2003, à Durban (Afrique du Sud) au Ve congrès mondial des Aires protégées de l’UICN. Conformément aux orientations stratégiques du volet Environnement du Nepad et des engagements pris lors de ce congrès, le gouvernement sénégalais crée par décret présidentiel, daté du 4 novembre 2004, cinq nouvelles AMP (tabl. 1) et met en place un Réseau régional des AMP (Rampao) qui capitalise l’expérience du PRCM et d’autres actions concertées, tels le projet Biodiversité Sénégal‑Mauritanie et le Réseau Afrimab de I’Unesco (Cormier‑Salem, 2006a).

13Outre son positionnement stratégique résolument sous‑régional, très tôt le Sénégal promeut une approche participative. Les réserves et AP communautaires se multiplient aux statuts fort divers, qu’elles soient cogérées avec l’État (à travers la DPN, la DEFCCS ou PGCRN) ou portées par des associations locales comme celle de Popenguine, sur la Petite Côte, en partenariat avec l’UICN, puis l’association sénégalaise NCD (Nature Communauté Développement). À cet égard, il est significatif, que le gouvernement de Macky Sall (mars 2012), ait créé un ministère de l’Environnement et de la Protection de la nature avec une Direction des aires marines protégées communautaires, ce qui traduit bien cette évolution des politiques publiques.

Aires « communautaires » ? De la rhétorique à la réalité de terrain

14Si le nombre de réserves dites communautaires ne cesse d’augmenter, quel est le rôle de la société civile dans leur gouvernance ? Quelle est l’effectivité du partage du pouvoir ? Nous analyserons les difficultés et limites des modalités de la participation à travers l’exemple de trois AMP du Sénégal dites « communautaires », choisies selon un transect nord-sud, du delta du Sénégal (AMP de Saint-Louis), au delta du Saloum (AMP de Bamboung) puis à la Casamance (aire du patrimoine communautaire [Apac] de Mangagoulack) (carte 1a, b, c). Dans ce chapitre, l’accent est mis sur les contradictions internes de ces démarches. Néanmoins, il faut souligner d’une part, la volonté affichée de promouvoir des instruments innovants d’action collective, d’autre part, les jeux entre acteurs qui constituent le ressort de toute société et dépassent le seul cadre des AMP et qui révèlent tout autant des connivences que des conflits.

L’AMP de Saint-Louis : une AMP de papier ?

15Créée par le décret présidentiel de novembre 2004, l’AMP de Saint-Louis, avec une superficie totale de 496 km2, est la plus grande du Sénégal, répondant au souci de repeupler les fonds marins qui jouxtent une des principales zones de pêche du pays et de tenir éloignés les chalutiers étrangers.

Carte I. Localisation et situation des AMCP de Saint-Louis (a), Bamboung (b) et Kawawana (c) au Sénégal.

Carte I. Localisation et situation des AMCP de Saint-Louis (a), Bamboung (b) et Kawawana (c) au Sénégal.

Sources : projet Sirena, DPN, Lansat5. Conception et réalisation : M. Fabre, UMR Paloc, IRD, juin 2013.

Sources : DTGC, CSE, projet Sirena, Landsat 13‑01‑11. Conception et réalisation : M. Fabre, UMR Paloc, IRD, juin 2013.

Sources: Cirad, Google Earth, CSE. Conception et réalisation : M. Fabre, UMR Paloc, IRD, juin 2013.

16Les populations directement concernées par cette AMP constituent un groupe homogène, en dépit de systèmes de pêche diversifiés : ce sont tous des Wolof, qui résident sur l’île de Guet‑Ndar, quartier de Saint-Louis composé uniquement de familles de pêcheurs, appelés Guet‑Ndariens, profondément attachés à leur localité et liés par de forts liens de parenté. Il faut saluer la volonté affichée par l’État et ses services d’associer les Guet-Ndariens aux diverses étapes du processus depuis le choix du site de l’AMP jusqu’à la définition des plans de gestion. Néanmoins, l’application des mesures se heurte à des difficultés spécifiques à ce territoire complexe et à forts enjeux. La première contrainte, soulignée par tous les acteurs, est le manque flagrant d’espace : le quartier de Guet‑Ndar est situé sur une étroite langue sableuse, la langue de Barbarie, menacée par l’érosion marine, et compte parmi les localités les plus densément peuplées du Sénégal (25 000 hab. sur 90 ha). L’augmentation continue des effectifs de pêcheurs contribue à une densification du bâti (traditionnellement, il n’y a pas de maisons à étage dans ce quartier), à une pression accrue sur les ressources halieutiques dans un contexte généralisé de raréfaction des poissons et à une compétition pour l’accès tant aux zones de pêche, notamment entre pêcheurs artisans, chalutiers et crevettiers, qu’aux débarcadères entre pêcheurs, mareyeurs et transformatrices de poisson (Aziz, 2007 ; enquêtes de M.‑C. Cormier‑Salem, 2009‑2013).

17Le choix du site de l’AMP, en face du quartier de Guet‑Ndar, au droit de la nouvelle embouchure du fleuve, est contesté à la fois pour des raisons physiques et humaines : il s’agit d’un site riche en crevettes et espèces démersales, mais dangereux et devenu le passage obligé des pirogues pour sortir en mer. De fait, le percement du « canal de délestage » sur la langue de Barbarie en 2003 a, dans un premier temps, permis aux pêcheurs de débarquer leur capture non plus sur la plage le long de l’océan Atlantique, mais le long de la rive du fleuve Sénégal, à l’abri des houles, en aval du pont qui relie l’île de Saint-Louis à Guet‑Ndar. Dans un second temps, la forte dynamique littorale, marquée par l’érosion marine notamment au sud de l’embouchure (comme en témoignent les deux nouvelles brèches de septembre 2012) et le remaniement incessant des bancs de sable, a rendu les conditions de navigabilité très dangereuses, se traduisant par de fréquents accidents de pirogue. Les espaces littoraux et marins ne cessent de se restreindre, alors que les pêcheurs sénégalais se voient interdire l’accès aux eaux mauritaniennes plus au nord.

18Une deuxième forte contrainte tient au chevauchement entre les territoires de l’AMP et du parc national de la langue de Barbarie (PNLB) d’une part, de la réserve de biosphère transfrontière du delta du fleuve Sénégal (RBTDS) d’autre part, dont les statuts et les compétences ne sont pas les mêmes. Le parc national de la langue de Barbarie (PNLB), créé en 1976, d’une superficie initiale de 800 ha, portée à 2 000 ha en 1977, s’étend sur la rive sud du fleuve Sénégal (carte 1a). 1/5 de sa superficie (350 ha) se superpose avec celle de l’AMP. Dans le PNLB, la protection est intégrale alors que dans l’AMP, les droits d’usage et d’accès sont différenciés selon les zones, les saisons, les engins de pêche. En principe, l’AMP constitue la zone tampon du parc. Il n’y a pas d’instance de coordination entre les deux AP et le conservateur du PNLB n’intervient pas dans le comité de gestion de l’AMP.

19Le delta du fleuve Sénégal, partagé entre le Sénégal et la Mauritanie, est inscrit depuis le 27 juin 2005 sur la liste de l’Unesco‑MAB. Or, seul un tiers de l’AMP de Saint-Louis fait partie de la RBTDS, car le reste fait partie des eaux internationales. En outre, l’AMP est strictement sénégalaise (cf. ci-dessous). La clarification, voire la révision du statut de cette AMP, apparaît nécessaire pour gérer de façon cohérente cette continuité littorale qui pourrait constituer une des trois unités de gestion de la RBTDS (Borrini‑Feyerabend et Hamerlynck, 2010). Ce chevauchement entre territoire des AP est aggravé par le cloisonnement entre les structures de gestion et les conflits de prérogatives entre services de l’État, notamment DPN et service des Pêches.

20Une troisième difficulté tient à la délimitation hasardeuse de l’AMP. Le rectangle défini sur les cartes officielles de localisation traduit l’absence de fondement bio‑écologique ou social ; le linéaire au nord correspond à la frontière terrestre sénégalo-mauritanienne prolongée de façon rectiligne dans les eaux territoriales. Face à l’impossibilité de matérialiser les limites de l’AMP, une seule (très petite) zone a été balisée et ce, depuis seulement octobre 2010, à l’embouchure du fleuve, sur la rive sud, et donc dans les eaux riveraines du PNLB. Quatre balises ont ainsi été positionnées pour matérialiser les limites de la zone considérée comme la plus riche, à savoir les fonds rocheux ou kher. Le choix de ce site a été fait d’après les savoirs des vieux pêcheurs. La prise en compte de ces savoirs « traditionnels » est mise en avant par le personnel de l’AMP pour asseoir leur démarche de gouvernance participative. Il n’en demeure pas moins que, du fait des fortes marées, très vite une balise a disparu. Là encore les discours des pêcheurs sont très critiques : les balises ont été mises trop près de la côte (10‑14 miles) et dans une zone du PNLB où la pêche est autorisée, juste au sud de la nouvelle embouchure du fleuve Sénégal, zone obligée de passage des pêcheurs. En plus, cette zone est particulièrement agitée.

  • 33 Le Bureau d’information des parcs du Nord (BIPNN), instance publique déconcentrée de la DPN (Direct (...)

21La dernière difficulté tient à un défaut de compréhension entre acteurs. Malgré la volonté affichée de démarche participative, manifeste à travers les grandes rencontres de sensibilisation et d’information organisées par le Bureau d’information des parcs nationaux du Nord (BIPNN), instance publique déconcentrée de la Direction des parcs nationaux33, et les moyens investis dans l’optique d’une pérennisation des actions (fonds WWF, Fonds français pour l’environnement, Fonds d’appui à l’environnement et au développement, FAED, etc.), l’AMP semble avoir été mise en place dans la précipitation, avec une demande d’adhésion des acteurs locaux, sans réelle négociation. Outre la confusion sur le statut des diverses AP de la zone (entre AMP et PN notamment), les principaux concernés, à savoir les capitaines des pirogues et les pêcheurs qui vont en mer, sont les grands oubliés du processus de concertation. Ce manque de participation des professionnels de la mer, souvent les cadets, ou les populations socialement défavorisées, se retrouve aussi bien au niveau des réunions de concertation préalables à la création de l’AMP, qu’au niveau des instances de gestion, à savoir l’assemblée générale qui se réunit une fois par an, ou le comité de gestion. Ce dernier, mis en place en 2007 avec pour président un vieux pêcheur très reconnu, a eu bien du mal à se renouveler en décembre 2010, révélant les nombreux conflits de légitimité et représentativité de ses membres. En outre, l’absence de représentant de l’État, du service des Pêches ou des scientifiques, interroge sur la capacité de ce comité à suivre et accompagner les plans de gestion. Il en est ainsi, par exemple, des récifs artificiels, dont la conception était innovante, fabriqués par des artisans locaux en sable et ciment pour attirer les poulpes et les crevettes, fondés sur les savoirs traditionnels, mais au final qui sont apparus comme une opération de communication médiatisée, fort coûteuse et sans réelle retombée locale.

  • 34 Lors de notre visite, aucun des équipements du poste de surveillance n’était fonctionnel, ni les ra (...)

22Au final, sans parler des difficultés d’application des mesures du fait du manque d’infrastructures et de moyens du poste de surveillance des pêches34, l’AMP suscite des tensions fortes avec la communauté des Guet-Ndariens. D’après nos enquêtes (2011 et 2012), la majorité des pêcheurs sont opposés à l’AMP, dans un contexte très tendu avec une restriction imposée des sorties en mer, un long arrêt des distributions de licence aux pêcheurs sénégalais pour aller exploiter les eaux mauritaniennes et une alternance des sorties (1 jour sur 2) pour limiter la pression sur les eaux sénégalaises. Le point de vue des pêcheurs apparaît néanmoins nuancé selon leur système de pêche. D’après Aziz (2007), les pêcheurs au filet dormant et les ligneurs sont les plus opposés à l’AMP du fait de leur absence d’alternatives : ils ne savent que pêcher et ne peuvent pêcher que dans l’AMP. Pour les marins pêcheurs à la senne tournante, l’AMP est inadéquate pour gérer des pêcheries mobiles (pélagiques) et partagées avec la Mauritanie. Ils souhaitent avoir accès aux eaux mauritaniennes et soulignent le rôle positif de l’AMP pour interdire notamment l’accès de la zone aux chalutiers. Pour les pêcheurs qui effectuent de longues marées grâce à leurs pirogues glacières ou qui travaillent avec les bateaux ramasseurs (ils sont remorqués par les armateurs, ce qui leur permet d’aller sur des fonds rocheux inaccessibles aux chalutiers et éloignés des côtes), leur positionnement est plus ambigu : peu concernés par l’AMP qu’ils ne font que traverser, ils ne sont pas défavorables à une protection totale des habitats côtiers qui permettrait de repeupler les fonds marins.

L’AMPC de Bamboung : une chasse bien gardée

23Le delta du Saloum, où se situe l’AMPC de Bamboung, est constitué de trois bras de mer, le Saloum au nord, le Diombos au centre (dont le bolon de Bamboung est un affluent) et le Bandiala au sud. Pour saisir la particularité de cette AMPC, il importe de présenter son environnement au sens de Charles et Wilson (2009), c’est-à-dire son inscription socio-spatiale, tant ce territoire est contesté, et son (ou ses) patrimoine(s) objet(s) de revendications contradictoires (Cormier‑Salem, 2000 ; 2006 ; Dahou et Abdel Wedoud, 2007 ; Dahou, 2008).

24Un premier élément à prendre en compte est l’hétérogénéité des communautés rurales et la diversité des stratégies et pratiques de gestion des ressources. Schématiquement, les îles comprises entre le Saloum et le Diombos, qui constituent le Gandoul, sont peuplées par des Serer‑Niominka, qui se sont très précocement spécialisés dans la navigation et la pêche maritime. Ce sont des marins-pêcheurs professionnels (à temps plein) qui effectuent des marées sur de longues distances et s’installent plusieurs mois, voire plusieurs années, dans des campements de pêche, au sein du delta ou à l’extérieur du delta (en Casamance, Guinée-Bissau, etc.). Ces îles sont marquées par le départ massif des jeunes, qui sont, parmi les premiers, à avoir tenté l’aventure de la traversée en pirogue vers l’Europe. Ces migrations ont des répercussions complexes en termes de solidarités lignagères et recompositions sociales et économiques (dont l’analyse dépasse le cadre de ce chapitre, cf. Dahou, 2008 ; Cormier‑Salem et Dahou, 2009). Les îles comprises entre le Diombos et le Bandiala, île Bétanti ou Niombato, sont peuplées en majorité de Soce, originaires du Gabou (proches par conséquent des Manding) et encore restés largement des agriculteurs (Cormier‑Salem et al., 2010). La communauté rurale de Toubacouta, où se situe l’AMPC de Bamboung, est caractérisée par la présence de nombreux étrangers, installés de plus ou moins longue date : récolteurs de vin de palme diola, fumeurs de poisson d’origine malienne ou burkinabé, pêcheurs lebou, commerçants wolof, opérateurs touristiques français, etc. Contrairement à Guet-Ndar, on relève ainsi une pluralité d’acteurs « locaux », aux origines, activités et statuts divers.

25Le deuxième élément à prendre en compte est la superposition des espaces protégés aux statuts divers : le Parc national du delta du Saloum (PNDS) comprend la forêt de Fathala et des îles et îlots partiellement colonisés par la mangrove. Lors de sa création en 1976, il couvre 76 km2. En 1981, la superficie protégée est étendue pour atteindre 180 km2 et est érigée en réserve de biosphère selon le modèle de l’Unesco, comprenant trois zones (centrales, périphériques et tampons). Le PNDS constitue la zone centrale de la RBDS. En 1984, la réserve de biosphère du delta du Saloum (RBDS) est inscrite sur la liste des sites Ramsar. Sa superficie est comprise entre 240 et 260 km2, les limites des espaces continentaux protégées étant floues (Cormier‑Salem, 2006). Enfin, en 2011, le delta du Saloum est inscrit sur la liste du Patrimoine mondial de l’humanité de l’Unesco. Cette marche forcée à la patrimonialisation s’accompagne d’un chevauchement de compétences entre services de l’État, qui, comme dans le cas de Saint-Louis, conduisent à des conflits de légitimité, accentués du fait du caractère amphibie du milieu, la loi sur le Domaine national de 1962 conférant par exemple à la DPN la propriété du domaine maritime et le contrôle sur les activités halieutiques (Cormier‑Salem, 2000). Elle s’accompagne également d’un détournement et accaparement des biens publics à des fins privés, comme en témoignent par exemple l’explosion des campements touristiques, la multiplication des associations, ONG, comités de gestion, comités de plage, etc. et autres opérateurs en quête de la manne verte. Que l’on dénonce l’ingouvernementalité ou la sous-administration de ces AMP (Nguinguiri, 2003), ou leur « sur-gouvernement » (Diallo, 2012), la pluralité et l’incompatibilité des références juridiques et réglementaires dans la RBDS (Dahou ET Weigel, 2005) ou l’hybridation des règles d’accès et d’usage (Diallo, 2012), il est certain que la coordination entre acteurs est rendue particulièrement difficile par la multiplicité des institutions impliquées et que la création d’une réserve intégrale communautaire, telle que l’AMPC de Bamboung, apparaît comme une gageure.

26Créée par le même décret présidentiel de novembre 2004 que l’AMP de Saint-Louis, l’AMPC, d’une superficie de 70 km2, vise à la fermeture du bolon de Bamboung, qui constitue la zone centrale de protection intégrale de cette aire.

27L’AMP est délimitée au nord par le bras de mer de Diombos, au sud par la forêt de Kolé et le village de Sipo, à l’est par le bolon de Bandiala et à l’ouest par les forêts de Diogaye et Kabaye. Elle a été initiée et pilotée par une association sénégalaise de protection des milieux marins, l’Océanium de Dakar, dans le cadre du projet Narou Heuleuk et financée par le FFEM. Le site, connu pour être une zone de frayères et d’alimentation de nombreuses espèces estuariennes (ichtyofaune, lamantin, dauphin, tortues marines), a été choisi par une équipe de biologistes qui en assurent aussi le suivi. La création de l’AMPC est issue d’un processus de consultation des 14 villages de la communauté rurale de Toubacouta et, dès l’origine, vise également à promouvoir des activités génératrices de revenus pour les villages concernés, à travers l’installation d’un campement écotouristique, le Keur Bamboung, ou encore le recrutement et la formation d’écogardes et d’écoguides issus de chacun de ces villages.

  • 35 Ce terme très fort, employé par la présidente de l’association des femmes qui ramassent les coquill (...)

28Si l’adhésion des élus locaux de ces villages est incontestable, il n’en est pas de même pour l’ensemble de la population, notamment de la part des femmes qui exploitent les coquillages et qui considèrent que les fruits de la mangrove (huîtres, arches, yeet ou cymbium), faute d’être ramassés, pourrissent ; il n’en est surtout pas de même de la part des pêcheurs niominka, issus des îles du Gandoul (des villages de Bassul, Diogan, etc.), qui « traditionnellement » venaient camper dans cette zone et pour qui ce bolon était un lieu privilégié d’exploitation. Donc, contrairement à l’AMP de Saint-Louis, dans l’AMPC de Bamboung, on relève une gouvernance participative mais exclusive, c’est-à-dire au bénéfice exclusif des villages riverains du bolon de Bamboung, alors que ces villageois ne sont pas tous autochtones et ne constituent pas un groupe homogène (ainsi, le village de Sippo compte des Soce, Diola, Bambara, Wolof, nombreux non-autochtones, mais assimilés ou vivant entre eux en paix). L’« enclosure35 » du bolon de Bamboung est très mal vécue par les pêcheurs professionnels niominka, qui se considèrent comme les seuls vrais autochtones. À la surenchère de l’autochtonie, se surimpose une surenchère juridique (Dahou et Abdel Wedoud, 2007) : le droit de hache (ou des premiers exploitants) des Niominka s’oppose au droit des premiers occupants soce. Par ailleurs, la fermeture permanente ou temporaire du bolon de Bamboung prête à conflit : il semble bien qu’initialement, certains villageois aient adhéré à cette fermeture, car ils pensaient qu’il ne s’agissait que d’une mesure temporaire. D’autres ont délibérément choisi le bolon de Bamboung pour protéger leurs ressources et les préserver contre ceux qui venaient d’ailleurs, voisins ou étrangers. Compte tenu de l’attractivité halieutique du site, ancienne et renouvelée suite au repos biologique, il est désormais exclu de le réouvrir. Seule est envisageable une ouverture du bolon pour la collecte des coquillages.

29Une autre interrogation, plus éthique, porte sur le campement écotouristique de Keur Bamboung, qui relève moins du tourisme solidaire que du tourisme « en » nature. Le campement n’est pas autogéré par les villageois. Les retombées locales économiques sont limitées, n’offrant que peu d’emplois et le plus souvent subalternes (cuisiniers, femmes de ménages, piroguiers, sans compter les écoguides et écogardes bénévoles et rémunérés à la sortie), au total une vingtaine d’emplois, alors que la population des 14 villages périphériques qui ont adhéré à l’AMPC est estimée à 30 000 habitants. Parmi les activités en plein air proposées, outre les excursions en pirogue ou kayak dans la mangrove et les sentiers de découverte à travers la brousse, on peut s’étonner que la pêche récréative soit autorisée. Les touristes se voient accordés des droits que les locaux n’ont pas, même pour assurer leur propre consommation de poisson (Sarr et al., 2009).

L’Apac Kawawana en Casamance : « Nimby » !

  • 36 Kawawana est l’acronyme de Kapoye Wafwolale Wata Nanang, expression diola qui signifie « notre patr (...)

30La mise en place et la gouvernance de l’aire du patrimoine communautaire (Apac) de la communauté rurale de Mangagoulack (APCRM), appelée Kawawana36, sont très différentes des autres AMPC. Kawawana a été créée à l’initiative d’une association de pêcheurs de cette communauté rurale, appuyée par l’ONG américaine Cenesta (financement du Fonds mondial pour l’environnement) et la Fondation internationale du banc d’Arguin qui ont financé l’étude « Kawawana en marche ! » réalisée par des scientifiques et Océanium, tous militants de la conservation participative de la biodiversité (Borrinni‑Feyerabend et al., 2009). Kawawana est une innovation institutionnelle qui permet de reconnaître officiellement des droits anciens d’usages et d’accès aux bolons et espaces des terroirs amphibies (Cormier‑Salem, 1992).

31Créée en 2004 par un arrêté du gouverneur de la province de Ziguinchor après un long processus de demande de reconnaissance officielle (le dossier a été soumis quatre fois), le gouverneur a assisté à la plénière, ainsi que les différents services techniques régionaux (qui ont pu donner leur avis). C’est après la ratification par le service des Pêches que l’arrêté est devenu effectif. L’arrêté du conseil régional portant création de l’APCRM assure le transfert de compétences. En revanche, l’APCRM n’est pas cogérée avec l’État et ses services : il s’agit d’une structure autonome qui assure la surveillance et veille au respect des interdits, mais ne peut appliquer les sanctions. Certains pêcheurs ont reçu une formation du service des Pêches, mais ils ne sont pas assermentés. En cas de prise sur le fait de contrevenants, ils doivent passer par les agents du service des Pêches.

32L’association de pêcheurs de Kawawana comptait 135 membres en 2004 ; elle en compte 200 en 2011. Elle est composée uniquement de pêcheurs diola originaires du CR de Mangagoulack. La communauté rurale de Mangagoulack compte 8 villages (Boutène, Affiniam, Diattok, Tendouck, Boutegol, Mangagoulack, Elana, Bode) et un hameau (Djilapao). Elle est portée par Salatou Sambou, président de l’association communautaire du CR de Mangagoulack, originaire du village de Mangagoulack.

33L’espace de l’AMP communautaire de Mangagoulack n’est pas une aire délimitée, plus ou moins fermée et continue comme celle de Bamboung, mais il a fait l’objet d’un zonage qui suit le dessin des bolons (carte 1c). Trois zones ont été définies avec des droits d’usage plus ou moins restrictifs et des sanctions ad hoc (de l’avertissement à la saisie du matériel et des produits et aux amendes) : au centre (zone 1), le bolon de Tendouck, voie de communication essentielle entre Ziguinchor et les villages du Boulouf, est le moins restrictif. Sont interdites la pêche avec moteur, la pêche avec les engins non sélectifs ou illégaux comme les filets mono filaments, et la collecte du bois vert. Sont autorisés le transport des personnes et des marchandises (bois, poisson, etc.) et la collecte des huîtres et du bois mort. À l’est (zone 2), les bolons des villages, très ramifiés, constituent une zone d’exploitation essentielle pour les résidents de la communauté rurale (bois, huîtres, sel, poisson). Outre les pratiques interdites en zone 1, est interdite la vente des produits de la pêche en dehors des villages de la CR. La collecte des huîtres et du bois mort n’est autorisée que pour les seuls ressortissants de la CR, lesquels sont libres de vendre ces produits ; la pratique de la pêche par les étrangers à la CR est également autorisée sous réserve d’en obtenir l’autorisation par un tuteur qui en informe le chef du village dans lequel le pêcheur compte établir son campement. À l’ouest (zone 3), le bolon de Mitij correspond à un bolon sacré et est strictement interdit à tout usage.

34En termes de gouvernance, Kawawana compte cinq organes : le bureau de l’APCRM, l’assemblée générale de l’APCRM (où sont représentées toutes les catégories du CR de Mangagoulack ; à la dernière assemblée en juin 2011 plus de 150 personnes), le conseil de la communauté rurale de Mangagoulack, un conseil des sages, un conseil scientifique. Les décisions sont prises par l’assemblée et non par le président.

35Il ressort de nos entretiens avec l’association de pêcheurs et des enquêtes effectuées en dehors de la zone que l’APCRM constitue pour l’heure un modèle à dupliquer : outre la conservation de la mangrove et de ces ressources, elle s’est traduite par un « mieux-être » social, dans la mesure où les conflits entre pêcheurs ont été réduits. De fait, les règles définies et suivies par Kawawana sont respectées, même par les pêcheurs de l’extérieur comme ceux du quartier Batine de Thionk-Essyl qui peuvent venir pêcher dans le bolon de Tendouck à condition de vendre leur capture au CR de Mangagoulack. Surtout, comme la priorité est donnée à la consommation locale, le poisson est plus abondant et moins cher pour approvisionner la population du CR et ainsi l’alimentation meilleure pour tous.

36Néanmoins, certaines limites du modèle de Kawawana sont mises en avant : en premier lieu, l’approche est encore trop sectorielle ; les plans de gestion ne considèrent que la pêche et l’exploitation des bolons, et non le terroir dans son ensemble, même si tous les acteurs sont censés être impliqués (commerçants, éleveurs, cueilleuses d’huîtres, riziculteurs). En deuxième lieu, tous les acteurs parties prenantes de la gouvernance du CR de Mangagoulack ne sont pas impliqués dans le comité, tels ceux des villages non riverains des bolons, ou encore les agents du service des Pêches, ce qui conduit à des conflits de légitimité entre Kawawana et les services de l’État. En troisième lieu, la personnalisation de l’APCRM avec son président interroge sur sa pérennité. Enfin, l’objectif ultime étant de freiner l’exode massif des jeunes, phénomène très ancien et aggravé par l’insécurité et plusieurs années de guerre civile, il faudrait davantage diversifier les activités. Les attentes, clairement exprimées, portent sur des unités de transformation (fumage, séchage) et de commercialisation sur place pour promouvoir des filières locales, un ou des campements écotouristiques, et enfin des salines solaires.

37D’autres CR (Thionk-Essil, Tiobon, Bandial, Petit Kassa, Tobor, etc.) sont intéressés à adopter un tel dispositif ; mais l’on est en droit de s’interroger sur la pertinence du transfert de ce modèle, notamment en termes de solidarité territoriale. La multiplication de la reconnaissance locale des territoires et patrimoines peut ainsi conduire à un cloisonnement de l’espace, une enclosure des terroirs et un repli communautariste. Les « allochtones », expulsés des terroirs communautaires, ne peuvent que reporter leurs efforts de pêche sur des espaces ou des espèces « non patrimoniales », comme l’exprime l’expression anglophone « Nimby » (Not In My Back Yard).

Conclusion

38Considérés comme des outils de gestion des pêches pour certains, de maintien des services écosystémiques pour d’autres, ou encore de gouvernance d’un territoire, les AMP ne laissent pas d’interroger scientifiques, gestionnaires et décideurs sur leur pertinence, ce terme recouvrant les notions d’effectivité et légitimité (écologiques, économiques et sociales), et conduisant à promouvoir des AMP « communautaires » afin de s’assurer également de leur acceptabilité. De fait, la gestion durable des ressources ou l’usage raisonnable de la diversité naturelle de l’environnement compte moins que la gouvernance locale et la régulation des rapports sociaux (Weber, 1996). Comme l’illustrent les trois AMPC du Sénégal (Saint-Louis, Bamboung et Kawawana), la définition de la « bonne » gouvernance est discutable. Les approches mises en œuvre sur les terrains sénégalais témoignent de la diversité des modalités de la participation des acteurs « locaux » (de la concertation à la négociation, l’adhésion et la prise de décision) et des trajectoires de la gouvernance. Outre les limites déjà soulignées et spécifiques à chaque cas étudié, on constate que la prise de décision demeure in fine l’apanage de certains individus, leaders ou notables qui fondent leur légitimité sur leur savoir et surtout leur pouvoir, qu’il soit religieux, économique, ou sociopolitique. L’exacerbation des tensions (entre groupes et catégories d’acteurs) et la stimulation des jeux de pouvoirs avec l’émergence de nouveaux acteurs (médiateurs patrimoniaux) et de nouveaux réseaux (via les ONG) montrent les difficultés de la transition de la gestion étatique à la gouvernance locale et justifient la tendance actuelle à un retour à la gestion centralisée et à la privatisation des ressources ou enclosure des terroirs. Dans le contexte des PED (désengagement de l’État, paupérisation et accroissement des inégalités, difficile articulation entre les normes globales et locales, etc.), on est en droit de s’interroger sur la place de la démocratie participative dans les politiques publiques en matière d’aménagement du territoire. Pour conclure, tout en portant un regard critique sur les nouvelles modalités d’action collective, il faut néanmoins saluer les innovations (techniques, institutionnelles, économiques, juridiques, etc.) dont elles sont porteuses et la mobilisation des acteurs dans de nouvelles arènes, qui certes révèlent, voire exacerbent des conflits, mais permettent également de partager des connaissances, de redéfinir des règles, de réactiver des liens et réseaux sociaux (Beuret et Cadoret, 2010 ; Ostrom, 2011).

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Notes

33 Le Bureau d’information des parcs du Nord (BIPNN), instance publique déconcentrée de la DPN (Direction des parcs nationaux) à Saint-Louis, appuyé par le WWF, a organisé des grandes rencontres préalables à la création de l’AMP de Saint-Louis, censées rassembler toutes les parties prenantes, à savoir : le Mouvement des jeunes pêcheurs de Saint-Louis (MJP/SL), l’Union des pêcheurs artisanaux de Guet‑Ndar (Upag), la section locale du Syndicat national des pêcheurs maritimes du Sénégal (SNPMS) et de la Fenagie pêche, le GIE des quais de pêche de Saint-Louis, l’association des femmes transformatrices de Saint-Louis, l’administration des pêches, la DPN, les autorités coutumières et administratives, les ONG, la Recherche, et les collectivités locales (conseil régional et municipal de Saint-Louis, conseil rural de Gandon) (Aziz, 2007 ; Entretiens M.‑C. Cormier‑Salem, 2009‑2011).

34 Lors de notre visite, aucun des équipements du poste de surveillance n’était fonctionnel, ni les radars et radios, ni la vedette.

35 Ce terme très fort, employé par la présidente de l’association des femmes qui ramassent les coquillages dans un des villages du Gandoul, fustige la privatisation des espaces promue par l’AMP de Bamboung.

36 Kawawana est l’acronyme de Kapoye Wafwolale Wata Nanang, expression diola qui signifie « notre patrimoine naturel pour nous tous à protéger ».

Table des illustrations

Crédits © IRD/V.Turmine
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Titre Carte I. Localisation et situation des AMCP de Saint-Louis (a), Bamboung (b) et Kawawana (c) au Sénégal.
Crédits Sources : projet Sirena, DPN, Lansat5. Conception et réalisation : M. Fabre, UMR Paloc, IRD, juin 2013.
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Crédits Sources : DTGC, CSE, projet Sirena, Landsat 13‑01‑11. Conception et réalisation : M. Fabre, UMR Paloc, IRD, juin 2013.
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Crédits Sources: Cirad, Google Earth, CSE. Conception et réalisation : M. Fabre, UMR Paloc, IRD, juin 2013.
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Auteur

Chercheur en anthropo‑géographie, Institut de recherche pour le développement, UMR 208 Patrimoines locaux IRD‑MNHN, Dakar, Sénégal. marie.cormier@ird.fr

© IRD Éditions, 2015

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