1Les aires marines protégées ne peuvent plus être traitées à travers les seules dimensions biologique et environnementale. Des sciences sociales analysent leurs processus de création et de fonctionnement, en tant qu’institutions insérées dans des formes d’administration et de gouvernance nationale, locale, plus rarement internationale (Weigel et al., 2007 ; Chaboud et al., 2008). Leurs dimensions juridiques et économiques déterminent leur pérennité, ou au contraire les menaces de disparition pesant sur elles, car elles sont soumises à des difficultés institutionnelles, des crises, des relations ambivalentes avec de multiples usagers.

L’AMP est un espace particulier recouvrant différents espaces marins, côtiers et littoraux, protégés, mis en réserve pour remplir différentes fonctions. La caractérisation de ces fonctions permet de les classer et de comprendre leur développement (Chaboud et Galletti, 2007). La fonction de conservation de la biodiversité marine, l’une des premières que devaient remplir les AMP, a justifié les obligations et contraintes induites supportées par les acteurs vivant des ressources naturelles. Parallèlement à la multiplication des AMP, on constate l’élargissement de leurs fonctions : valorisation de la diversité biologique, gestion des pêcheries, des zones côtières, délibération multi-usagers, contribution au développement durable (encadré 4). L’élargissement pourrait aller jusqu’à une contribution à la réduction des risques liés aux chocs socioéconomiques découlant des conséquences écologiques du changement climatique. Ceci s’appuierait sur la conservation de la capacité de la diversité biologique, et plus généralement des ressources naturelles, d’être exploitées en situation de crise. L’AMP, forme d’assurance face à l’incertitude liée aux changements environnementaux engagés, tentante pour les États, ne va pas de soi, c’est un postulat à approfondir dans ses formes, ses moyens et ses inconnues.

Le postulat de l’AMP : la résistance aux risques

2Les risques réalisés ou la probabilité de leur survenance transforment les objectifs et la forme des interventions publiques, donc celles relatives aux AMP. Ceci suppose de clarifier comment elles sont capables d’accompagner les risques liés au changement climatique et de réduire la vulnérabilité des écosociosystèmes, puis de résumer les garanties escomptées de l’AMP justifiant sa fonction de résistance face aux changements attendus.

Caractérisation des risques encourus par les AMP

3Les risques locaux ou globaux liés au changement climatique sont de deux types : ceux purement écologiques, puis leurs conséquences économiques et sociales.

4Les risques écologiques concernent, entre autres, les modifications de répartition spatiale des peuplements marins et des ressources halieutiques (Cheung et al., 2009 ; Barange et al., 2010), l’augmentation de la fréquence et de l’intensité des événements extrêmes (El Niño, cyclone, inondation, sécheresse), la dégradation des habitats (coralligène, herbiers de posidonies), la hausse du niveau de la mer, le recul de la côte, l’acidification des océans, l’extension des zones anoxiques, les bioinvasions, la disparition d’espèces. Les recherches sur les risques et leur localisation montrent que les zones marines ne seront pas affectées à l’identique (Prowse et al., 2009 ; Munang et al., 2013 ; Obura, 2005) : Afrique et Méditerranée semblent particulièrement vulnérables (Pearce, 2009 ; Allison et al., 2009). Les mégapoles côtières sont très menacées. Les zones côtières surpeuplées des pays émergents ou en développement seront très exposées (Potsdam Institute, 2012). Les ressources halieutiques seront d’autant plus affectées qu’elles sont déjà fragilisées par la surexploitation due à l’inefficacité des politiques publiques et à l’absence ou la faiblesse de droits privés ou collectifs (Sumaila et al., 2011). Le changement climatique, n’affectant pas de façon similaire la variété des espaces et ressources, induira des reports de pression démographique. Les zones côtières tropicales serviront de zones refuges pour des populations rurales intérieures, avec une pression croissante sur les ressources marines. Cette dynamique est prévisible en Afrique de l’Ouest et dans l’ouest de l’océan Indien dont les systèmes de production agricoles vont être très fortement affectés (Potsdam Institute, 2012). Il est probable que l’extraction de ressources côtières s’intensifie pour satisfaire l’augmentation de la demande alimentaire locale et du nombre d’exploitants en l’absence d’un renforcement des règles d’accès aux ressources. La perception de ces risques par les pouvoirs publics et les réajustements considérés nécessaires apporteraient aux AMP une utilité et une fonction nouvelles : la conservation de la capacité de la diversité biologique d’être exploitée en situation de crise31, et de là, une réduction de la vulnérabilité aux conséquences économiques et sociales du changement climatique.

5Ces dernières sont diverses sur les institutions, populations et filières : l’augmentation de l’insécurité alimentaire, des pressions démographiques, l’apparition de réfugiés écologiques, l’effondrement de filières, les transformations du marché, etc. Le cas des pêcheries est exemplaire. Plusieurs approches de sa vulnérabilité sont envisageables, sous un angle élargi (Adger, 2006), ou sectoriel (Allison et al., 2009) dans une étude sur 132 États. Cette dernière présente une cartographie de la vulnérabilité des pays en fonction de l’exposition au changement climatique, de la sensibilité de leur économie aux réponses du secteur maritime, de la capacité d’adaptation des structures de gouvernance face à ces enjeux. La conséquence probable est la fragilisation des filières de produits halieutiques et une variabilité accrue de la production pour l’alimentation locale (dégradation de la sécurité alimentaire) ou pour l’exportation. Pour les pêches industrielles, c’est un risque accru de concurrence pour l’accès aux ressources entre flottes nationales et flottes étrangères du fait de la redistribution spatiale de ces ressources. Cette dernière aura des effets juridiques et économiques. Dans l’océan Indien (Robinson et al., 2010), la redistribution attendue des thonidés entre zones d’exclusivité économique (ZEE) des États et haute mer peut conduire à un nouveau partage de la rente halieutique et à une remise en cause des arrangements juridiques et économiques entre États côtiers ou insulaires et les flottes étrangères. 50 % des captures de thons tropicaux sont réalisés hors ZEE ; or il est probable que les changements climatiques rendent la haute mer équatoriale moins favorable et que la ressource se redistribue plus loin, modifiant les capacités d’exploitation et de contrôle des États et obligeant le modèle conventionnel des accords de pêche à se transformer. D’où des risques de conflits dans une géopolitique des ressources plus tendue et à laquelle le droit de la mer tente d’apporter des solutions, préventives pour éviter qu’un conflit n’éclate, et curatives s’il s’ouvre, afin de le résoudre provisoirement ou définitivement. Juridicisant les oppositions, ce droit a permis à nombre de pays en développement de mieux faire valoir leurs intérêts et de trouver des solutions alternatives aux rapports de force et au conflit armé (Galletti, 2011a). Les AMP –  soutien au secteur pêche – sont présentées comme d’autres solutions (Garcia et al., 2013). Or l’AMP en eaux sous juridiction, outil de conservation/restauration, fait encore l’objet d’interrogations naturalistes, d’évaluations (Coll et al., 2011), voire emporte des oppositions (Jones, 2008) ou devrait évoluer pour certains (élargissement du périmètre, AMP mobiles). Leur valorisation économique n’est pas toujours concluante. Aussi, proposer l’AMP comme outil de gestion du risque implique que des garanties essentielles leur soient attachées dans l’esprit des décideurs pour les convaincre dans cette voie (McCrea‑Strub et al., 2011).

Les garanties escomptées de l’instauration d’AMP

6Au-delà d’apports très écologiques, d’autres éléments contribuant à une fonction d’assurance sont envisagés comme des garanties (Galletti, 2011b) d’abord nationales :

• la sécurisation administrative, militaire, et écologique de territoires où seront développées des politiques, législations et réglementations environnementales ;

• la création de frontières et de zones maritimes d’exception demandées par des États auprès d’organisations internationales32 ;

• la prévention de conflits visant l’espace fréquenté ou l’espèce pêchée ;

• la sécurisation de réserves alimentaires ; l’État pouvant ici assurer des réserves alimentaires conservées en quantité (réservation) et diversifiées pour la population ou pour des communautés particulières vulnérables (cas des AMP villageoises dans le Pacifique) ;

• le maintien de la diversité génétique pour permettre aux populations marines de mieux résister aux stress induits par le changement climatique, ou pour des utilisations humaines futures (mesures juridiques de conservation in situ ou ex situ d’éléments de la diversité génétique) ;

• la réponse au développement de la prospection sous-marine pour l’exploitation énergétique ou minérale, la présence d’AMP impliquant soit une exclusion des activités de prospection/exploitation, du moins une contrainte juridique pour elles, soit une alternative à l’extraction quitte à associer les AMP avec d’autres activités industrielles tel l’éolien marin ;

• la protection d’établissements humains contre les conséquences du changement climatique ; dans l’Indopacifique, la protection des côtes par la barrière corallienne est le service environnemental préservé à plus forte valeur économique estimée (Costanza et al., 1997) ; les petits États insulaires sont très concernés ;

• le développement d’activités de valorisation (écotourisme, autres activités récréatives), alternatives aux pratiques extractives, enfin ; outre des questions éthiques, ceci n’est pérenne que tant que les conséquences du changement climatique ne remettront pas en cause ou ne ralentiront pas ce tourisme international de nature.

Les moyens de l’AMP

7La recherche d’une gouvernance appropriée pour s’adapter au changement climatique en réduisant ses effets, en en profitant s’ils sont positifs (Hulme, 2005 ; Perry et al., 2011), donne un rôle aux AMP. Beaucoup d’institutions publiques trouvent dans l’AMP un nouveau moyen de gouverner les territoires marins et côtiers (Chaboud et al., 2008 ; Jentoft et al., 2007 ; Chakour et Dahou, 2009), ce qui va au-delà du rapprochement entre gouvernance des AMP et secteur halieutique. Le traitement du risque, trop ambitieux à vaste échelle, générant des oppositions, fait appel à la solution plus restreinte de l’AMP. Ceci explique que désormais soient traités l’extension des AMP sur des façades maritimes, l’adaptation des AMP pour les espèces migrantes, les profondeurs, les monts sous-marins, les AMP de haute mer, de grande taille, en réseau, quels que soient la distance de la côte et le statut légal de l’espace à protéger ; questions relevant plus de la décision publique en contexte de risques que d’expériences classiques d’AMP. Une transition s’amorce probablement dans certains pays : ériger les expériences éparses d’AMP en politiques publiques d’AMP.

Le recours à l’AMP dans la décision publique visant les risques

8S’il y a impuissance face au risque écologique du changement climatique, la réponse à une partie de ses conséquences est possible, ainsi que le choix entre options d’action publique évacuant ou réduisant la vulnérabilité à ces risques. Pour la prise de décision publique en situation d’incertitudes, il y a au moins deux perspectives : l’approche de précaution et la prévention. Leurs traductions juridiques se font à travers le principe de précaution, mis en œuvre par des États en fonction de leur perception des risques et de leurs besoins économiques et le principe juridique de prévention ou de correction des atteintes à la source. Dans les deux cas, les AMP sont une forme de réponse, une opportunité, pour les gouvernements d’États côtiers et insulaires, obligés d’être réactifs pour limiter les conséquences de l’exposition au changement climatique. Cependant, les domaines dans lesquels le principe de précaution a été utilisé ne mentionnent pas clairement l’AMP. Cette absence d’un lien AMP-principe de précaution peut surprendre, mais les pouvoirs publics ne recourent à la précaution (légale) que face à des situations de grande incertitude, dans lesquelles on ne dispose pas d’évaluations de risques certaines, pour des événements dont l’ampleur ou la probabilité de réalisation ne peuvent être bien estimées avec les connaissances actuelles. Une décision publique basée sur ce principe traite d’événements non probabilisables avec certitude. La création d’AMP sur ce fondement sera donc difficile à faire accepter et à justifier, sur la base d’évaluations scientifiques. Le lien AMP-principe de prévention est plus aisé à utiliser. La décision publique s’appliquera ici à des risques avérés dont l’existence a pu être démontrée par des connaissances scientifiques, même si des éléments, telle la fréquence d’occurrences, peuvent ne pas être connus. Par ses objectifs de conservation et de restauration, l’AMP intègre parfaitement l’interventionnisme public dédié à la prévention. Elle aide à faire progresser l’évaluation et la mesure des risques écologiques et sociétaux, sur son espace, et à l’extérieur de celui-ci, et à les comparer entre sites. L’AMP, comme périmètre spécifique, comme circonscription administrative spéciale, et comme instrument d’action, fait le lien entre les connaissances et actions de recherche scientifiques relatives au site et l’action législative et réglementaire appliquée aux AMP (Meeddem, 2010).

L’AMP dans les stratégies de planification des espaces marins

9Le développement de stratégies publiques sur la mer visant la planification spatiale des espaces marins est une nouvelle donne dans laquelle les AMP ont une place (Micheli et al., 2013, pour une cartographie sur la Méditerranée). Des illustrations d’institution dédiée et de stratégie politique et administrative régionale et nationale, existent, par exemple en Méditerranée, avec le Centre d’action régional sur les aires spécialement protégées, compétent dans le cadre du plan d’action sur la Méditerranée sous l’égide du Pnue (Unep, 2007), en France avec l’Agence des aires marines protégées créée en 2006 ; en Tunisie, avec l’Agence de protection et d’aménagement du littoral Adal, doublée de directions ministérielles « Pêche » et « Eaux et Forêts » compétentes pour les AMP. Pour l’Union européenne, ce sont l’Analyse stratégique régionale (ASR) ou la mise en discussion et en application de stratégies régionales maritimes entre institutions publiques de 28 États. L’application, dans chacun, des directives européennes Natura 2000 en mer de 1992, ou Stratégie pour le milieu marin de 2008, joue un rôle considérable. Aux AMP de première génération, définies sur un périmètre limité, se substituent des stratégies de conservation spatiales plus ambitieuses, par façades ou morceaux de territoire, étendant les territoires maritimes sous surveillance. Ainsi, spatialement et juridiquement un design rhizomique positionnant de nouvelles AMP s’impose depuis 2006 sur les eaux métropolitaines et ultramarines françaises. En Méditerranée, 677 AMP sont recensées en 2012. Certaines ont dépassé leur cadre national initial pour évoluer vers des projets transfrontaliers. Ceci suppose le respect de procédures légales s’appliquant au rapprochement d’eaux nationales frontalières, pouvant enserrer des zones à statut spécial, tel un détroit international (Bouches de Bonifacio, Gibraltar). La convention Parc marin international des Bouches de Bonifacio (PMIBB) relative au parc marin international entre Corse et Sardaigne, formé de deux AMP nationales, la réserve des Bouches de Bonifacio et le parc de la Maddalena, a été signée fin 2012. D’autres rapprochements possibles entre AMP frontalières ne font l’objet d’aucune formalisation juridique de ce type, comme le parc national d’El Kala (est‑Algérie) (Chakour et Dahou, 2009) et les AMP proches de l’île de la Galite (ouest‑Tunisie). Des initiatives de conservation interétatiques (Triangle de corail, MesoAmericanReef, Micronesia Challenge, Aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne, Aspim) anticipent ce que pourrait être un design international de réseaux d’AMP. C’est un point nouveau, par les surfaces concernées et l’intérêt porté au changement climatique dont les conséquences ne préoccupaient pas ou peu les gestionnaires il y a quinze ans (McLeod et al., 2009). Ce changement d’échelle, de l’AMP individuelle aux réseaux, pose des difficultés liées au droit de la mer actuel et aux contraintes du financement de l’action publique environnementale.

10À un strict niveau national, ne glisse-t-on pas de l’AMP instrument isolé de protection d’une zone exceptionnelle, fragile, ou critique, à une systématisation territoriale des expériences d’AMP, jusqu’à peut-être de réelles politiques publiques d’AMP ? La prudence est de mise, car l’identification de politiques publiques répond à des conditions : a) un « programme d’action gouvernemental dans un secteur de la société ou un espace géographique », b) « rapporté à un cadre général d’action », c) décliné en « un ensemble de mesures concrètes », d) complété par « des décisions et formes d’allocations de ressources », et par des « identifications de publics cibles », e) « des buts définis à atteindre » (Meny et Thoenig, 1989). La référence à des politiques publiques d’AMP ne semble pas irréaliste, étant donnés les moyens, projets, mesures et réglementations que leur consacrent les décideurs. Avec les réseaux de gestionnaires, les expériences s’échangent, les projets de création sont facilités. Le phénomène serait prégnant en Méditerranée (réseau medPAN) et émergeant dans d’autres régions (Réseau régional d’aires marines protégées en Afrique de l’Ouest).

11Si c’est le cas, deux options s’ouvrent pour les décideurs.

12– Financer et orienter l’intervention publique vers l’option de politiques publiques autonomes d’AMP consacrées à la double fonction de conservation/ restauration des milieux et des ressources, désormais plus tournée vers une fonction de résistance axée sur l’augmentation de la résilience écologique des zones traitées. Certains pays ont de grandes surfaces disponibles. Le droit pour l’État d’instituer une ZEE ou de demander des extensions de celle-ci et du plateau continental n’a pas été exploité au maximum de ses possibilités. La carte des zones sous juridiction des États (dont ZEE) pouvant abriter des AMP élargies, ou loin de la côte, montre de fortes possibilités d’extensions (carte 1). Mais la volonté des États d’instituer des AMP en nombre dans leur ZEE, ou encore d’utiliser la ZEE à des fins écologiques, n’est pas certaine. Comment interpréter le sens de la transformation par la France le 12 octobre 2012 de sa zone de protection écologique (ZPE) méditerranéenne originellement destinée à réprimer les pollutions, en ZEE, ou le sens de la proclamation par l’Espagne début 2013 d’une ZEE méditerranéenne espagnole ? En Méditerranée semi fermée, exigüe, objet de particularisme juridique, la majorité des États s’était jusqu’alors contenue pour ne pas déclarer de ZEE (Galletti et Cazalet, 2012). Le découpage des eaux va donc sans doute évoluer. Reste que, point rare à souligner (Ros, 2012), l’environnement de haute mer dans cette mer régionale peut être légalement protégé, du fait du protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en vigueur depuis fin 1999. L’étude des risques et des solutions, comme l’expérimente déjà la gestion partagée des ressources marines « grands migrateurs et stocks chevauchants », impose une coordination interétatique pour bâtir le cadre institutionnel et légal de réseaux écologiques marins. Coopération et gestion conjointe peuvent être compliquées, notamment en cas de mers imbriquées (Asie du Sud-Est, Méditerranée) pour instaurer des corridors écologiques protégés. Des expériences de rapprochement des eaux existent néanmoins dans le Pacifique au nord-est de l’Australie, ou avec les États du triangle de corail, dédiés aux écosystèmes coralliens (Salm et McLeod, 2008 ; Gillespie et Burns, 2000 ; Bohensky et al., 2011).

Carte 1. Projection des eaux sous juridiction des États.

13– Choisir l’option de l’AMP, contribution à des politiques publiques marines et côtières plus larges (Gestion intégrée des zones côtières (GIZC), politiques de lutte contre les pollutions marines et telluriques, de sécurisation de la navigation…). C’est une dilution des AMP dans des mesures multiformes de résistance aux risques à une échelle spatiale moins spécifique. On semble loin d’une application générale de politiques de GIZC, avec des niveaux différents selon les régions. En Méditerranée, les États signataires du protocole GIZC de 2011 (à la suite de la convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée en vigueur depuis juillet 2004) se distinguent des autres, mais sont confrontés à la difficulté de l’application de ce texte en raison de l’insuffisance d’analyses face aux notions novatrices utilisées, telle la « capacité de charge » qu’il faut rendre opérationnelle. Dans les eaux européennes, la politique européenne maritime s’impose ; ailleurs, les eaux nationales restent soumises aux volontés politiques de les exploiter dans des directions particulières, telle la conception d’AMP à des fins touristiques (Rees et al., 2010). Être rattachées au management général des mers et océans (Belfiore et al., 2004) sort les AMP d’un isolement, les rapproche de supports financier, académique, logistique, mais entretient une confusion.

Conclusion

14Les AMP peuvent devenir un mode de gouvernance de portions du territoire, les justifications méritent être discutées. Le choix d’AMP à fonctions différentiées peut être encouragé par des scénarios scientifiques sur les risques pesant sur les ressources et leurs conséquences. La connaissance de scénarios n’est cependant pas un déterminant unique de l’action publique. L’argument du risque, même peu documenté, peut être saisi par un État pour agir. Il en a de plus en plus l’obligation légale. Prévention et précaution permettent aux États de justifier de nouvelles emprises en mer, mais jusqu’à quel point ? Ces dernières, si elles prennent la forme d’AMP, et qu’elles constituent des parts significatives dans les ZEE au plan des surfaces couvertes, et en étant plus contraignantes ou plus exclusives en termes d’interdictions, seront-elles acceptables ? Cette projection, bien qu’envisageable juridiquement, a peu d’illustrations concrètes. Jusqu’à présent, ce sont plutôt des arguments de gestion à des fins d’exploitation qui ont appuyé, par exemple en Méditerranée, les zones nationales dites de protection écologique (ZPE française 2003, ZPE croate, etc.) ou dites zones de pêche à vocation de pérennisation de la ressource halieutique intéressant un ou plusieurs États (décret espagnol de 1997 créant une zone dédiée à la protection de la pêche espagnole et européenne, zones issues de coopérations interétatiques, telles les zones de pêche restreinte décidées par la CGPM). L’entrée en vigueur d’obligations de conservation de la biodiversité depuis juillet 2004 pour 20 États méditerranéens, et celle du protocole ASPIM fin 1999 pour 17 États, pour ne citer que ces instruments, implique le recours récurrent à des AMP.

15Pour des usagers d’AMP côtières, le respect des règles liées à l’AMP et son acceptation sont des questions réouvertes avec la fonction de résistance aux risques proposée aux AMP. Un aspect distributif oublié concerne l’inégale capacité des divers acteurs à se projeter dans le long terme. Dans des pays du Sud, les populations pauvres sont dans des situations d’urgence (possiblement aggravées par les conséquences du changement climatique) favorisant une forte préférence pour le présent. Ceci ne les incite pas à adhérer spontanément aux idéaux de la conservation renforcés par ceux de la gestion des risques, qui leur imposeraient d’accepter les coûts immédiats et certains de la conservation (coûts de renoncement à une extraction immédiate de ressource), contre, au mieux, des bénéfices lointains (parfois hors de leur horizon temporel) et incertains, ou contre, seulement, l’espérance d’une situation écologique maintenue ou moins dégradée. L’utilisation future des AMP dépasse ici le cadre naturaliste scientifique initial et déborde sur de nouveaux terrains académiques, comme la légitimité de l’action publique ou la démocratie environnementale, fortement débattus (Jones, 2009).