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Hà Nội, future métropole

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Sylvie Fanchette

Introduction

Sylvie Fanchette

Texte intégral

1Cette introduction vise à replacer Hà Nội dans le contexte de l’Asie du Sud-Est et de comprendre sa spécificité par rapport aux autres métropoles de la région. Hà Nội possède la particularité d’être la capitale d’un des pays d’Asie du Sud-Est le plus profondément sinisé dans son organisation administrative, urbaine et hydraulique, après un millénaire de colonisation chinoise, et d’avoir intégré le marché mondial capitaliste beaucoup plus tard que les autres. Nous présenterons ainsi plusieurs éléments de comparaison avec le processus d’urbanisation chinois, particulièrement celui in situ.

L’Asie du Sud-Est : un processus de métropolisation de grande ampleur

  • 1 Source : ONU, 2011.

2Depuis plusieurs décennies, les grandes villes d’Asie du Sud-Est ont amorcé un processus de métropolisation, à des rythmes divers qui varient selon l’ancienneté et l’importance de leur intégration au marché mondial, leur taille de population et l’ampleur des transformations démographiques, économiques et sociales que leurs périphéries ont enregistrées. La métropolisation est un processus lié à la mondialisation qui s’appuie sur le développement des moyens de transports et de communication pour former des ensembles territoriaux plus vastes et plus peuplés que les villes proprement dites et au sein desquels les mobilités sont intenses et de plus en plus complexes. « Les aires métropolisées s’étendent sur plusieurs dizaines de kilomètres des centres-villes et font entrer dans l’ère de fonctionnement quotidien de ces grandes agglomérations, des petites villes et des villages de plus en plus éloignés et qui engendrent ainsi des morphologies urbaines, mais aussi rurales de type nouveau » (Asher, 2003). Dans ces régions très peuplées d’Asie du Sud-Est, où les limites entre le rural et l’urbain sont floues, ce processus nécessite pour être appréhendé de déconstruire l’approche classique de l’urbain offerte par les statistiques. En effet, l’image que les statistiques officielles donnent de l’ampleur du processus d’urbanisation en Asie du Sud-Est est trompeuse. Celle-ci apparaît faiblement urbanisée au regard des autres régions du monde – 42 % de la population vit dans des villes en 2010, pour une moyenne mondiale de 50 %, tandis que l’on compte environ 80 % de population urbaine en Amérique du Nord ou du Sud et plus de 70 % en Europe – et à peine plus que l’Afrique (39 %)1. Au sein de l’Asie du Sud-Est, le Vietnam partage avec le Cambodge, le Laos et le Myanmar, des taux d’urbanisation relativement faibles, au regard de ceux de la Malaisie (68 %), des Philippines (63 %) et de l’Indonésie (48 %). Le Vietnam se rapproche de la Thaïlande moyennement urbanisée (36 %) et du Myanmar (31 %) en 2009. Ces taux très variables ne correspondent pas à un développement économique plus élevé des pays les plus urbanisés : la comparaison entre la Thaïlande, dont le PIB par tête en 2009 est de 5 473 USD/hab., et les Philippines, presque deux fois plus urbanisées officiellement, dont le PIB est de 2 587 USD/hab., le démontre (Jones, 2002). L’attribution du statut urbain varie d’un pays à l’autre, et il est difficile de comparer le niveau d’urbanisation des pays, même au sein d’une même région.

  • 2 38 et 49 hab./km2 respectivement pour l’Amérique du Nord et du Sud, et, pour l’ Europe dont l’urban (...)

3D’autre part, les densités de population de l’Asie du Sud-Est sont égales, voire plus élevées que celles des pays très urbanisés d’Europe ou d’Amérique2, à savoir 111 hab./km2 pour la péninsule indochinoise (Myanmar, Cambodge, Laos, Thaïlande, Vietnam), et 153 hab./km2 pour la partie insulaire (Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour). Ces densités de population sont très inégalement réparties, certaines régions des pays les plus peuplés, Java-Bali en Indonésie, le delta du fleuve Rouge au Vietnam ou le Visayan aux Philippines dépassent les 650 hab./km2. Cela suggère que l’urbanisation, telle qu’elle est définie par les statistiques officielles, n’est pas le seul processus à l’origine de l’agglomération de la population, ou que les villes asiatiques ne sont pas les seuls lieux de la capitalisation du peuplement, contrairement à leurs homologues européennes. Si l’on appelle urbanisation le processus de valorisation maximale de la densité démographique et de la diversité des activités et des hommes, on peut affirmer que les pays d’Asie du Sud-Est sont très engagés dans ce processus : les densités démographiques élevées sont associées à la pratique de la pluri-activité en lien avec la riziculture intensive dans de nombreuses régions (plus de la moitié de la population dans certaines parties de Java, de Malaisie ou du Vietnam) et les mobilités journalières en œuvre sont très intenses (Jones, 2002).

4Au sein des zones métropolitaines d’Asie du Sud-Est, on assiste à un triple processus d’urbanisation : l’extension de la nappe urbaine, qui dépasse les limites des premières couronnes de la ville, l’accélération de l’urbanisation in situ, liée aux densités élevées d’une population pluri-active, et l’urbanisation administrative par promotion de localités rurales en villes et quartiers urbains. Certains chercheurs (Jones, 2002 et 2004 ; MacGee, 2012) ont étudié les tendances de l’urbanisation en Asie du Sud-Est en élargissant l’espace défini comme urbain par les statistiques officielles, et notamment la zone métropolitaine, espace qu’ils nomment respectivement Extended Metropolitan Region et Mega Urban Region. Ils définissent plusieurs couronnes au sein de ces régions urbaines et étudient leurs dynamiques démographiques et économiques, en s’émancipant des définitions officielles. Ces régions très dynamiques varient d’une métropole à l’autre, mais elles partagent un certain nombre de caractéristiques communes :

  • elles sont en évolution continue et sont composées de plusieurs couronnes que T. McGee a divisées en péri-urbaine, desakota (ville-village), desakota en formation, zone rurale périphérique, ces différentes zones étant entrecoupées de nouveaux quartiers urbains, de villes satellites, de parcs industriels, de quartiers urbains pour les populations à bas revenus (McGee, 2012) ;

  • elles sont densément peuplées et fondées sur un substrat de riziculture très intensive ;

  • elles sont difficiles à appréhender dans le contexte asiatique en raison des définitions très variables de l’urbain : dans certains pays les zones péri-urbaines denses sont considérées comme urbaines (Philippines) tandis que dans d’autres, elles ne le sont pas (Thaïlande, Vietnam) ;

  • les mobilités sous forme de navettes et de migrations circulaires sont intenses ;

  • elles subissent de véritables fragmentations et une aggravation des inégalités socio-spatiales produites par une logique capitaliste fondée sur les inégalités territoriales, les expulsions des terres agricoles et l’accès à un marché foncier déprécié ;

  • les grands axes de communication menant aux marges de ces méga-régions urbaines sont valorisés et bordés de quartiers de haut standing, de zones industrielles, de lotissements privés, et forment parfois des corridors de développement, tandis que les zones mal raccordées aux réseaux urbains se développent in situ en subissant les impacts négatifs de la fragmentation du territoire ;

  • une part élevée de la croissance urbaine s’opère dans les périphéries des villes, à la fois liée aux migrations et aux requalifications administratives de localités rurales en urbaines ;

  • ces zones reçoivent une part élevée des activités délocalisées des centres-villes : industries polluantes, les populations indésirables et les infrastructures consommatrices d’espaces (universités…).

5Les moteurs de l’accélération de l’urbanisation en Asie du Sud-Est sont principalement liés à la mondialisation et aux investissements étrangers et nationaux très importants dans l’immobilier, les communications et l’industrie. Cependant, un changement dans l’utilisation des zones péri-urbaines, correspondant à la première couronne de ces méga-régions urbaines, s’est amorcé dès les années 1960, avant que les grands projets occidentaux et asiatiques, notamment industriels, ne s’y implantent. Aux alentours de Bangkok, les rizières se sont transformées en jardins horticoles et maraîchers pour alimenter en produits frais le marché de consommation de la capitale. De nombreux villages ont été polarisés par les villes suite à l’amélioration de leur raccordement au système routier, les mobilités pendulaires et les navettes se sont amplifiées, les enfants des paysans mieux éduqués intégrant peu à peu le marché du travail urbain. Cette intégration dans l’économie marchande et la fin de l’autosuffisance alimentaire des ménages ruraux ont profondément changé ces campagnes péri-urbaines (Askew, 2002).

6Avec la crise économique des années 1970, liée à l’augmentation des prix du pétrole, la plupart des pays industriels capitalistes ont commencé à s’intéresser aux marchés de main-d’œuvre à bas coût des pays peuplés d’Asie du Sud-Est pour délocaliser leurs entreprises. L’Indonésie a été une des premières destinations dans la région, appuyée en cela par une politique très favorable aux investissements étrangers du gouvernement en place (Peresthu, 2002). À partir de 1980, l’augmentation des investissements étrangers dans les industries de substitution aux importations a entraîné une industrialisation dans l’hinterland immédiat de ces villes et attiré de nombreux flux de main-d’œuvre. L’industrie est devenue l’activité principale des mégalopoles de Jakarta, Manille, Bangkok et Kuala Lumpur (Rimmer et Dick, 2009). En parallèle, l’importance des investissements dans le marché immobilier, en liaison avec des politiques bancaires favorables aux crédits destinées aux classes moyennes pour l’accès à la propriété, a entraîné un boom de la construction et une extension très rapide de la nappe urbaine. « Ce ne sont plus tant les processus démographiques, les flux migratoires qui portent les fronts pionniers vers les périphéries, au-delà des limites physiques ou administratives des villes, que les projets de développement urbain publics et privés, semblant confirmer la reconnaissance paradoxale du rôle de moteur de la croissance économique dévolu à l’urbanisation » (Goldblum, 2010).

7Ces zones autrefois considérées comme périphériques, mais en cours d’urbanisation in situ, font désormais partie intégrante des méga-régions urbaines. Les villages intégrés dans les premières couronnes de leurs périmètres accueillent des migrants et se transforment en villages dortoirs, tandis que les villageois développent de nouvelles stratégies d’accès aux ressources, notamment foncières, principal moyen d’accumulation du capital. Les périphéries de ces métropoles enregistraient dans les années 2000 des changements démographiques et économiques rapides dans un rayon de plus de 30, voire 50 km (dans le cas de Bangkok et de Jakarta) des centres-villes et de fortes fragmentations sociales. Si certaines parties de ces régions urbaines restent profondément rurales sur le plan paysager, elles constituent de réelles réserves foncières pour les grands projets des métropoles (Jones, 2004).

Un processus de métropolisation dans un milieu fortement marqué par l’eau

8En Asie du Sud-Est, la plupart des métropoles sont situées sur les zones côtières, ou le long des fleuves, non loin de leur embouchure, et ont été à l’origine créées pour leurs fonctions portuaires sur des sites privilégiés des routes maritimes d’alors, comme Jakarta et Manille. Dans la plupart des cas, les puissances colonisatrices y ont installé leur administration, et les grandes compagnies de commerce occidentales leurs quartiers de douanes et d’entrepôts, premiers jalons pour une métropolisation rapide de ces villes. « Cette construction par la mer singularise l’Asie du Sud-Est par rapport aux États-continents voisins de la Chine et de l’Inde », mais cette localisation les rend fortement dépendantes des dynamiques de mondialisation (Goldblum et al., 2012). Même Hà Nội et Kuala Lumpur, localisées à une certaine distance de la côte, sont reliées à des ports qui font partie de la région métropolitaine élargie. La taille élevée de ces méga-régions urbaines et le caractère récent de leur croissance très rapide – Jakarta a doublé sa population entre 1971 et 1995 (Forbes, 2004) – s’expliquent par leur fonction avant tout marchande, et plus récemment industrielle : situées non loin de la mer, les villes portuaires ont bénéficié du boom des échanges internationaux.

9Chaque ville possédait son quartier chinois commerçant et d’autres quartiers très cosmopolites où se mêlaient Indiens, Malais, Chinois, Persans, Arabes et autres ethnies commerçantes évoluant dans la région. Selon les dynasties thaï, les Chinois étaient encouragés à s’installer en ville. Situés à l’écart du centre politique, une citadelle en général, impériale ou royale, le quartier marchand était relié à une myriade de villages productifs, notamment artisanaux, où des marchés se tenaient, certains étaient flottants. « Les villes thaï ont toujours possédé une orientation forte envers le monde extérieur et un cosmopolitisme contrastant fortement avec le caractère très agricole de leur hinterland » (Askew, 2002). On retrouve dans la majeure partie de ces métropoles ce type de quartier commerçant, tel le quartier des 36 rues à Hà Nội.

10McGee (2012) compare le processus de métropolisation dans les villes d’Asie du Sud-Est et suggère que Hà Nội partage avec Bangkok, Manille, Jakarta la particularité de s’étendre sur des zones très peuplées marquées par la riziculture intensive irriguée qu’il nomme desakota, tandis que Kuala Lumpur s’étend sur des périphéries beaucoup moins peuplées, où l’agriculture est moins intensive et mixte. Par ailleurs, ces villes ont en commun leur caractéristiques aquatiques, deltaïques pour la plupart. Elles se sont étendues sur l’eau et entre les eaux, le long des canaux, sur les bourrelets du fleuve, à grand renfort de remblais et de poldérisation. On appelait d’ailleurs Bangkok la Venise d’Asie jusqu’à ce que la plupart des klong (canaux) ne soit remblayée pour la construction de routes, sonnant ainsi le glas de l’échange fluvial. Leur rente de situation le long des fleuves, à l’interface entre leur vallée, dont elles drainent une partie des produits, et la mer ouverte sur les marchés extérieurs, confère à ces villes un rôle de carrefour commercial international, en même temps que de centre névralgique pour le commerce avec leur hinterland auquel elles sont reliées par un dense réseau de canaux et de rivières.

11Les périphéries de ces villes deltaïques (Bangkok, Hà Nội, Jakarta) sont maillées de cours d’eau sur les bourrelets desquels les villages denses et pluri-actifs se regroupent. Si ces voies de communications fluviales au sein d’un réseau hydraulique hiérarchisé ont dynamisé les échanges et la prospérité de ces villes, la présence de l’eau dans cette région de moussons les rend toutefois très vulnérables aux inondations. Cela suppose que l’administration accompagne le développement urbain par des digues, des systèmes hydrauliques, mais aussi des lois visant à protéger les espaces en eau. Les nombreux lacs, plans d’eau et canaux de tous genres, sans compter les rizières, qui constituent des exutoires des crues en période de moussons, sont de plus en plus remblayés au fur et à mesure que le bâti se densifie et s’étend sur les marges de la ville. Le changement d’usage des terres, passant de rizières inondées ou irriguées à des terres construites en dur et imperméables, limite le drainage naturel des eaux de pluie et nécessite la refonte du système hydraulique pour une amélioration du système de drainage. Ainsi se pose la question du financement de ces travaux très coûteux par le secteur privé, lequel est plutôt à la recherche d’une rentabilité rapide de ses investissements. Dans un contexte de libéralisation foncière, de pression sur des terres urbaines aux prix spéculatifs dans les centres-villes comme le long des grands axes autoroutiers et de changement climatique, les inondations catastrophiques dans ces villes surbaissées (Jakarta, Bangkok, Hà Nội) mettent en danger leurs populations, en augmentation constante, et leurs infrastructures.

12McGee (2012) estime qu’il est important de tenir compte de la diversité environnementale ainsi que de la différenciation spatiale entre le noyau urbain et les zones péri-urbaines et mégapolitaines, parce qu’il faut s’attendre à ce que la croissance démographique se concentre dans ces marges au cours des prochaines décennies. De même, il suggère que la restructuration des centres urbains et leur reconfiguration croissante avec la mondialisation vont créer des déséquilibres budgétaires entre les centres-villes et les marges. Ces changements d’envergure du processus d’urbanisation des espaces et des populations dans le cadre de la métropolisation posent la question de la gouvernance de vastes territoires qualifiés de régions métropolitaines étendues, mais aux limites incertaines. En effet, celles-ci sont gérées par différents niveaux d’unités administratives aux responsabilités fragmentées sur leurs marges et ayant peu de prérogatives. « Procédant par juxtaposition au gré de la programmation et des échéanciers du financement des interventions publiques et privées, cette fragmentation paraît, en effet, consubstantielle à la logique de projets qui active les transformations périphériques » (Goldblum, 2014).

13Certains auteurs affirment l’impossibilité ou l’incapacité du gouvernement ou de l’administration métropolitaine à contrôler le processus d’urbanisation de projet. Peresthu (2002) atteste franchement que le gouvernement ne contrôle plus l’aménagement du territoire métropolitain de Jakarta car les logiques du capitalisme le dépassent, tandis que Wilson (2009) remet en cause le Master plan de Hà Nội, car aucune administration n’est capable de le faire appliquer.

14Ces évolutions créent un environnement de gestion complexe et les nombreuses décisions prises au niveau local entrent en conflit avec celles de l’échelon central, notamment en matière foncière. En Asie du Sud-Est, plusieurs modèles de gouvernance sont en œuvre : des municipalités ont été constituées au niveau des provinces, comme au Vietnam pour Hà Nội ou dans le cas de Kuala Lumpur en Malaisie qui est devenu un territoire fédéral. Toutefois, la province de Hà Nội ne recouvre pas l’intégralité de la zone métropolitaine et il n’existe pas de système de coopérations ou d’entité supra-provinciale, une région de Hà Nội par exemple qui puisse gérer l’intégralité de méga-région urbaine. À Manille, l’autorité métropolitaine intervient auprès des échelons inférieurs sans que ceux-ci ne perdent leur pouvoir politique. Pour les grandes régions urbaines qui englobent de nombreuses juridictions politiques, il existe différents modèles basés sur des accords de collaboration (McGee, 2012).

Hà Nội, une ville particulière au sein de l’Asie du Sud-Est

15Hà Nội se distingue de ses homologues d’Asie du Sud-Est, jusque dans le courant des années 1980, par la grande coupure géopolitique et économique entre les pays d’économie libérale (Indonésie, Malaysia, Philippines, Singapour, Thaïlande), et les pays socialistes, aux évolutions urbaines très contrastées (Vietnam, Laos, Cambodge). Dans les premiers, on assiste à un développement urbain, industriel, commercial et touristique, et dans les seconds une stagnation, voire une régression urbaine, la limitation des échanges et des mobilités, et des politiques urbaines anti-marchandes (Goldblum, 2010). L’intégration des Philippines, de la Thaïlande, de l’Indonésie et surtout de la Malaisie au marché mondial est ancienne, favorisée par leur large ouverture maritime, et leur appartenance au système capitaliste, contrairement au Vietnam, communiste, refermé sur le marché soviétique pendant trois décennies jusqu’à la moitié des années 1980. Aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, ces villes se sont rapidement développées, tandis que la capitale vietnamienne entrait dans une longue période de déclin commercial. Par ailleurs, Hà Nội, contrairement aux grandes métropoles de la région marquées par l’influence indienne, est profondément sinisée à la fois dans son modèle urbain, sa gestion de l’hydraulique et son administration. La situation s’est profondément modifiée depuis la deuxième moitié des années 1980 sous les effets cumulatifs et convergents de l’ouverture des pays socialistes de l’Asie du Sud-Est (avec leur adhésion à l’Asean) et une montée en puissance de l’Asie du Sud-Est dans les échanges internationaux, accentuant la place des grandes villes dans les dynamiques de croissance économique (Goldblum, 2010).

16En comparaison aux autres métropoles de l’Asie du Sud-Est, Hà Nội est moyennement peuplée. Elle s’est étendue très lentement, notamment pendant la période anti-urbaine de l’époque collectiviste (1954-1986), tandis que ses périphéries se densifiaient rapidement en développant de nombreuses activités en parallèle à la riziculture intensive. À l’instar des grandes villes chinoises deltaïques, notamment Canton et Shanghai, elle n’a pas connu de boom démographique lié aux forts mouvements migratoires que le développement économique très rapide des années 1970, stimulé par les investissements étrangers dans l’industrie et l’immobilier, a engendré dans les autres métropoles d’Asie du Sud-Est. Les mouvements migratoires étaient strictement contrôlés au moyen de passeports intérieurs, les hai khau, équivalent des hukou chinois. Cela explique en partie les très fortes densités des périphéries des villes sinisées eu égard au maintien des croissances démographiques sur place et à la stabilisation de l’exode rural. La capitale vietnamienne compte en 2008, avant qu’elle n’absorbe la province de Hà Tây, à peine 3 millions d’habitants, soit deux à trois fois moins que Bangkok, Jakarta et Manille. Par ailleurs, depuis sa fondation, Hà Nội a développé des liens commerciaux et artisanaux très étroits avec les villages des alentours, à travers le quartier des 36 rues et corporations, ce qui a été à l’origine d’un processus d’urbanisation des villages bien avant l’heure. En effet, reprenant le modèle chinois, dont elle avait hérité pendant plus de 1 000 ans de colonisation, l’administration avait intégré dans les limites de la ville une centaine de villages, composant la ceinture verte et artisanale qui approvisionnait la capitale (Papin, 1997). Si administrativement la ville comprend cette ceinture de villages, l’espace urbanisé continu, tel qu’il est appréhendé par les statistiques pour définir les arrondissements urbains, est limité. Cela explique la taille relativement petite de la capitale vietnamienne, tandis que les villages de la grande périphérie se sont densifiés.

17En revanche, les grandes villes d’Asie du Sud-Est, dont la vocation a été dès l’origine commerciale, ont été plus ouvertes sur l’extérieur que sur leur hinterland avec lequel elles ont développé peu de liens. Elles ont pu s’étendre sur leurs périphéries et exproprier les terres des villageois pour la mise en place de projets urbains, dans un contexte politique libéral favorable aux investissements étrangers et peu regardant sur les méthodes musclées des investisseurs pour acquérir les terres (Dorléans, 1993) : « À bien des égard véritables antithèses des cités agraires, ces cités marchandes… entretiennent peu de liens directs avec leurs arrière-pays respectifs, toutes occupées qu’elles sont par le négoce lointain » (De Koninck, 2012). Avec l’ouverture économique des années 1980, Hà Nội va rencontrer de nombreux blocages pour s’étendre : une difficulté à accéder aux terres constructibles en l’absence d’un réel marché foncier, des densités villageoises parmi les plus élevées au monde, qui mitent les espaces potentiellement constructibles aux marges de la ville, la politique d’autosuffisance alimentaire du gouvernement qui limite les expropriations des terres à trois récoltes de riz et la contrainte hydraulique liée à la spécificité de ce delta très vulnérable aux risques d’inondations fluviales et pluviales.

18Enfin, le Vietnam se caractérise par une bipolarisation métropolitaine. Hà Nội est concurrencée par son homologue du Sud, Hồ Chí Minh-Ville, l’ancienne Sai Gon coloniale, capitale économique du Vietnam, beaucoup plus dynamique sur le plan économique, et plus peuplée (elle dépasse 8 millions d’habitants en 2014, dont 6 millions dans les arrondissements urbains). Comme dans la plupart des pays d’Asie du Sud-Est, « on peut identifier une ou plusieurs villes, généralement la capitale et la ville portuaire principale, dont l’origine ou du moins la fortune est liée à la fonction de tête de pont commercial pendant la période coloniale. Leur influence dominante contribue à marginaliser ou à laisser dans l’ombre des villes intérieures plus anciennes, plus près des racines culturelles précoloniales. On peut penser à la nature toute particulière des oppositions qui existent entre les deux “capitales” du Vietnam » (De Koninck, 2012). Porte ouverte sur l’économie mondiale, Hồ Chí Minh-Ville attire une part plus élevée des capitaux étrangers (en moyenne 20 % contre 15 % pour Hà Nội entre 1989-2010, selon GSO), et ses provinces voisines accueillent de nombreux parcs industriels et zones franches, notamment le triangle de croissance fortement attractif qu’elle forme avec le port de Vũng Tàu au sud, et la zone industrielle de Biên Hòa au nord.

Une ville formée en partie sur un dense substrat de villages

19La ville millénaire de Hà Nội, édifiée dans « le coude du fleuve Rouge » à l’apex du delta éponyme (figure 1), compte parmi les plus anciennes métropoles d’Asie du Sud-Est. Elle s’est formée en partie sur un dense substrat de villages qu’elle a absorbés progressivement dans son tissu. La capitale du Vietnam féodal était formée à l’origine par une citadelle, lieu du pouvoir impérial, et du quartier marchand, le quartier des 36 rues et corporations, relié à une myriade de villages péri-urbains et plus éloignés qui l’approvisionnaient en produits agricoles et artisanaux. Elle s’est étendue sur ses marges, intégrant villages très peuplés et pluri-actifs et cuvettes lacustres dans son périmètre. Elle s’est édifiée le long du fleuve Rouge, à la défluviation avec le fleuve Đuồng qui rejoint le fleuve Thái Bình plus à l’est du delta, « entre » les eaux et « sur » les eaux à des rythmes très variables dans ce milieu très vulnérable aux inondations et sous la menace des crues d’un fleuve dangereux coulant au-dessus de la plaine. La population se regroupe dans des villages denses et surélevés pour se protéger des eaux et pratique depuis plusieurs siècles des activités artisanales et commerciales en parallèle à la riziculture inondée. Ces villages se sont donc urbanisés socialement avec la division du travail, les différenciations sociales et l’élévation du niveau de vie des foyers les plus actifs économiquement.

20Son extension sur ses périphéries très peuplées par intégration des villages s’est effectuée selon des modalités variables tout au long de l’histoire, en fonction de la nature de la politique d’aménagement de l’État en place, du modèle d’urbanisme sur lequel il s’appuyait, des activités économiques des villages et de la particularité des autorités locales à la tête des villages. Si à l’époque impériale, le modèle urbain promu fut une intégration des villages dans les limites administratives de la ville, à l’époque coloniale (1873-1945), puis à l’époque collectiviste (1954-1986), on assiste à une séparation nette entre ce qui était défini comme urbain et comme rural – un héritage du modèle administratif chinois – avec des plans d’aménagement ciblés sur la ville-centre. Durant cette dernière période, le développement rural fut privilégié et les populations villageoises strictement contenues dans leurs campagnes. Les villes ont gardé un rôle strictement administratif et leur place sur le territoire est resté limitée : les fortes densités sont d’émanation villageoise. Hà Nội, petite capitale d’un pays de plus de 80 millions d’habitants, est restée contenue dans un territoire limité à 4 arrondissements urbains jusqu’en 1995.

21Après avoir retrouvé sa légitimité, en partie perdue pendant les années post-réunification (1975-1980), l’État vietnamien cherche à reprendre en main le contrôle de la gestion territoriale une dizaine d’années après les premières réformes du Đổi mới, (ouverture économique), en 1986. Il fait le choix d’accélérer la transition urbaine et d’intégrer le pays dans l’économie mondiale. Il initie un certain nombre de réformes institutionnelles et foncières pour décentraliser une part de ses prérogatives en matière d’aménagement du territoire aux provinces et accélérer le processus de « libération » des terres agricoles pour les rendre accessibles aux promoteurs fonciers. Il facilite la constitution de grands groupes immobiliers privés à partir des décombres des entreprises de constructions d’origine étatique. Avec l’aide de capitaux étrangers, dans le cadre de joint ventures, ces promoteurs fortement intégrés dans les réseaux étatiques ont entrepris la construction de nouvelles zones urbaines ou khu đô thị mới. Le marché foncier s’est emballé et on construit tous azimuts, selon des modèles urbains importés de l’Asie. Cependant, l’implication des promoteurs privés aux impératifs de rentabilité à court terme a changé les orientations sociales de cet État communiste en matière de construction de logements pour les familles à bas revenus.

22Par ailleurs, en août 2008, la province-capitale a absorbé l’intégralité de la province de Hà Tây (à l’ouest) et un petit nombre de communes des provinces limitrophes. Elle a ainsi triplé sa superficie et doublé sa population. À la tête d’un pays de 88 millions d’habitants, la capitale du Vietnam cherche à se placer au même plan que les grandes métropoles asiatiques, notamment Hồ Chí Minh-Ville, la métropole économique du Sud. Son extension administrative vise théoriquement à la rendre plus compétitive à l’échelle internationale et à offrir aux investisseurs de larges emprises foncières pour la construction de nouveaux quartiers. Cette extension urbaine s’opère sur des marges rurales densément peuplées, aux activités productives diversifiées que l’on pourrait comparer aux desakota asiatiques. Plus de 500 villages, dénommés « villages de métier », sont spécialisés dans l’artisanat et l’industrie, activités grandes consommatrices de main-d’œuvre et pratiquées dans un milieu aux densités résidentielles très élevées.

23Le changement de vitesse opéré par l’État et les promoteurs immobiliers dans la construction et la planification de la province-capitale pose le problème de l’intégration des villages et celui de leur urbanisation in situ, leur dynamique économique propre, l’importance du maintien d’une ceinture verte autour de Hà Nội pour l’alimentation en produits frais de la ville et la protection contre les inondations... La fusion ville-campagne, qui a toujours fait la spécificité du delta du fleuve Rouge et qui explique en partie pourquoi la capitale en tant que telle a été limitée dans son expansion, semble remise en cause. Jusqu’alors Hà Nội était une ville socialement viable, capable de maintenir sur place et d’intégrer les populations villageoises à faibles revenus.

24Par ailleurs, le choix du gouvernement vietnamien d’intégrer dans la province-capitale de Hà Nội sa voisine occidentale de Hà Tây est lourd de conséquences sur le plan hydraulique, ce territoire est pour moitié vulnérable aux débordements des rivières Đáy et Tich, en cas de dérivation des hautes eaux du fleuve Rouge, et à la subsidence de ses terres alluviales peu stabilisées. Dans un contexte urbain où les lois du marché foncier dictent la rentabilité des terres constructibles et imposent des constructions en hauteur, le contrôle de l’usage des terres et de l’extension urbaine est un défi difficile à relever.

Figure 1 – Localisation de la province de Hà Nội dans le haut delta du fleuve Rouge

Figure 1 – Localisation de la province de Hà Nội dans le haut delta du fleuve Rouge

Sources : S. Fanchette, à partir du fond cartographique en ligne du département de l'Urbanisme, ministère de la Construction du Vietnam

25Cet ouvrage cherche à décrire, à partir d’un riche corpus de cartes à des échelles variées, et à analyser comment l’urbanisation « par le bas » (l’urbanisation in situ) rencontre l’urbanisation « par le haut » (la métropolisation) et la nature des étapes de l’intégration des villages dans la ville millénaire de Hà Nội. Celle-ci s’effectue selon plusieurs modalités. L’intégration peut être spatiale (raccordement à la nappe urbaine par continuum de la construction le long des axes routiers), administrative (intégration de communes rurales dans des arrondissements urbains, avec soumission aux modes de gestion selon des normes urbaines), économique (participation aux activités non agricoles pour le marché de consommation urbain) ou sociale (l’installation de migrants économiques ou d’étudiants dans les villages devenus des cités-dortoirs, créant un peuplement diversifié à l’origine de l’évolution des modes de vie).

26La rencontre de ces deux processus, l’urbanisation « par le haut » et l’urbanisation « par le bas », peut, dans certaines conditions, être favorable ; la seconde étant dynamisée par la première. En revanche, dans certains cas, la métropolisation trop rapide peut limiter le processus d’urbanisation « par le bas » et freiner le développement économique de ces villages, notamment en raison de la concurrence sur les terres au prix trop élevé et inaccessibles aux villageois, même les plus aisés. Certains entrepreneurs des villages de métier se voient obligés de s’installer dans des sites industriels éloignés, au foncier plus accessible, mettant en péril la dynamique des clusters.

27Dans la zone péri-urbaine dense, une fois que l’intégralité des terres agricoles aura disparu, les activités artisano-industrielles, commerciales et de services qui se sont développées in situ composeront un tissu économique dynamique. Contrairement aux banlieues des villes d’Occident qui ont été construites sur un substrat villageois peu peuplé et ont nécessité de lourds investissements en équipements, logements et infrastructures de production pour loger les nombreux migrants, le péri-urbain hanoïen bénéficie de nombreux atouts. Des investissements limités, une mise aux normes des constructions et des moyens de production, mais un accès aux terres productives et résidentielles à des prix inférieurs au marché pourraient les intégrer à la ville en leur donnant les moyens de maintenir leurs activités et d’accueillir des migrants.

28De nombreux spécialistes ont montré la fragilité des faubourgs, devenus zones résidentielles, une fois qu’ils ont perdu leurs activités industrielles et artisanales qui les vivifiaient. Le modèle urbain initié pour la métropole hanoïenne, avec le zonage des espaces résidentiels, de production et récréatifs reliés par un système routier imposant, ceci dans un contexte de libéralisation du foncier, va à l’encontre du multi-usage des terres et risque de remettre en cause le système de production très « peuplant », car capable de maintenir sur place de très hautes densités, élaboré dans le delta du fleuve Rouge.

29En étudiant les villages des différentes couronnes périphériques, on mesure dans le temps et l’espace les modalités de cette intégration et la capacité endogène des communautés villageoises à s’urbaniser de façon spontanée. Les différences de modalités d’intégration des villages de la première couronne dans le périmètre classé comme urbain par rapport à la seconde couronne en voie d’urbanisation sont nombreuses, mais éclairent les problèmes futurs que les nouveaux quartiers urbains auront à affronter.

30Cet ouvrage est composé de trois parties.

31La première partie intitulée « Une ville tissée d’eaux et de villages » présente les caractéristiques villageoises de la capitale et urbaines des villages, à l’origine de la fusion entre les deux composantes de la ville féodale : la ville administrative et commerciale et ses villages producteurs. Nous commençons par ses caractéristiques lacustres, l’eau ayant structuré dès l’origine la fondation de cette ville deltaïque, car elle composait un quart de son territoire. Ses caractéristiques lacustres et de surcroît sa vulnérabilité face aux inondations sont à prendre en compte pour l’avenir de cette métropole dans un contexte de désengagement de l’État dans l’aménagement de ce territoire hydraulique. Ensuite, une présentation du quartier des 36 rues et de ses relations avec les villages péri-urbains et plus éloignés témoigne du caractère à l’origine rural de la capitale et de sa capacité à intégrer les villageois, et notamment les artisans, et de la présence encore vive d’un patrimoine architectural et culturel, symbole de l’identité villageoise de certains quartiers. Plusieurs sous-chapitres décrivent les différents processus d’intégration des villages dans la ville en fonction des politiques urbaines mises en œuvre par l’État : la prise en compte des villages ou leur déni.

32La deuxième partie, « Années 2000 : hisser Hà Nội au rang de métropole », aborde les étapes de la constitution des différentes réformes foncières et territoriales depuis l’ouverture économique ou Đổi mới, des années 1980 et des grands projets dans le cadre du schéma directeur signé en 2011 pour la construction de Hà Nội à l’horizon 2030. L’accélération du processus de métropolisation, l’urbanisation « par le haut », et les réformes foncières pour libéraliser le foncier se heurtent au dynamisme des périphéries urbaines sans pouvoir foncier, la terre agricole appartenant à l’État. La densification du bâti dans les villages les plus dynamiques et les stratégies pour étendre l’espace de production villageois sont limitées, les grands promoteurs urbains étant considérés comme étant les seuls capables de construire la métropole de demain. Se posent ainsi la reconversion des villageois ayant perdu leurs terres agricoles et la recherche de revenus supplémentaires pour les artisans pluri-actifs.

33La troisième partie intitulée « Périphéries : une intégration à l’encontre de la dynamique des villages » aborde le processus de densification de la population, les dynamiques démographiques liées à la fois à la métropolisation et à l’urbanisation in situ, la pluri-activité notamment, et les implications de la rencontre de l’urbanisation « par le bas » et l’urbanisation « par le haut » à partir de plusieurs études de cas, et ceci à plusieurs échelles. L’émergence de nouveaux acteurs, les conflits fonciers, la remise en cause des pouvoirs locaux, dont certains sont impliqués dans les malversations foncières, et les stratégies villageoises multiformes sont symptomatiques d’une société en complète mutation, produit d’une société libérale après plusieurs décennies de gestion collectiviste. Cependant, la dureté de certains conflits, la stratification sociale et économique très rapide liée au boom foncier, la fin du paysannat dans les marges péri-urbaines remettent en cause les fondements de cette société profondément villageoise deltaïque, pluri-millénaire.

34Cet ouvrage s’inscrit dans le cadre d’un programme de recherche achevé en 2012 Les dynamiques territoriales à la périphérie des métropoles du Sud, financé par l’ANR « Les Suds » et mené en partenariat entre l’UMR Prodig (Paris I, CNRS, IRD), le Cirad et le Casrad de l’Académie des sciences agricoles du Vietnam.

Illustration 1 — Une ville qui s’étend le long des grands axes et absorbe les jardins péri-urbains

Illustration 1 — Une ville qui s’étend le long des grands axes et absorbe les jardins péri-urbains

© Dominic Blewett / Nội Pictures

35Depuis l’extension de la capitale vietnamienne sur la province voisine de Hà Tây en 2008, il apparaît dorénavant nécessaire d’aborder la ville sous l’angle de ses relations avec ses périphéries intégrées dans le périmètre d’intervention de la nouvelle municipalité. Si Hà Nội a fait l’objet de nombreuses recherches depuis les années 1990, entreprises par des urbanistes, des architectes, des géographes et des historiens, qui ont donné lieu à la réalisation d’ouvrages (Charbonneau et Đỗ Hậu, 2002 ; Papin, 2001 ; Clément et Lancret (éd.), 2001 ; Logan, 2000 ; Decoster et Klouche, 1997 ; Parenteau (éd.), 1997) ; seul le très intéressant atlas infographique péri-urbain de l’équipe franco-vietnamienne dirigée par Vu et Rossi (VTGEO et UMR Regard, 2002) avait entrepris d’étudier la péri-urbanisation de Hà Nội, la plupart des études se focalisant sur la ville centre. Des études portant sur les migrations vers les deux métropoles de Hà Nội et Hồ Chí Minh-Ville, ou en leur sein, ont donné lieu à plusieurs ouvrages (Gubry et al. (éd.), 2008 et Gubry et al. (éd.), 2002), mais, dans le cas du second, il ne concerne que l’ancienne délimitation de Hà Nội. De nombreuses thèses de doctorat en français ont été soutenues depuis une dizaine d’années sur Hà Nội, dont certaines par des contributeurs de cet ouvrage, mais la plupart n’ont pas été publiées jusqu’à présent (Bùi Tú Uyên, 2012 ; Chabert, 2004 ; Cerise, 2009 ; Labbé, 2011a ; Musil, 2013 ; Pandolfi, 2001 ; Papin, 1997 ; Phạm Thái Sơn, 2010 ; Pulliat, 2013 ; Quertamp, 2003 ; Segard, 2014 ; Trần Nhật Kiên, 2010).

36Cet ouvrage cherche à fédérer et valoriser les travaux de nombreux chercheurs français, vietnamiens et canadiens sur le processus d’urbanisation de la ville de Hà Nội et les dynamiques péri-urbaines. L’approche pluridisciplinaire (architecture, urbanisme, sociologie, géographie et économie) que nous avons donnée à cet ouvrage s’explique par l’intérêt de combiner les approches très spatiales à plusieurs échelles des architectes, urbanistes et géographes et celles des sociologues, anthropologues et géographes, plus sensibles aux questions des dynamiques sociales et de l’impact des grands projets sur la vie des villages intégrés dans la fabrique de la ville. Nous avons fait un diagnostic de la zone péri-urbaine afin de montrer ses atouts et sa capacité à participer à une nouvelle ville élargie en tenant compte de sa diversité. Nous voulons montrer l’intérêt de prendre en compte la strate villageoise comme partie prenante du schéma directeur à l’horizon 2030 de la capitale élargie et d’y intégrer des plans d’occupation des sols des communes rurales.

37Dans le cadre du programme ANR « Perisud » que j’ai piloté pour la ville de Hà Nội en partenariat avec Đào Thế Anh, directeur du Casrad du Vietnam, nous avons élaboré de nombreuses cartes au maillage communal de la nouvelle province de la capitale. Ces cartes récentes (statistiques de 2009) sont une base de réflexion particulièrement innovante pour analyser le contexte social et foncier dans lequel la nouvelle ville veut s’étendre et nous permettre demontrer les risques sociaux que ces projets peuvent faire encourir à ces espaces péri-urbains comptant parmi les plus densément peuplés au monde (1 000 à 2 000 habitants au kilomètre carré), notamment parce que l’existant de ce milieu aux multi-usages est nié par les aménageurs.

38Les nombreux contributeurs font partie du large réseau de chercheurs, doctorants et post-doctorants avec lequel nous travaillons depuis de nombreuses années au Vietnam. Cela leur permettra de publier en leur nom les différents sous-chapitres qu’ils ont rédigés ou corédigés. Pour la plupart, ces contributeurs possèdent un large corpus de cartes, de plans inédits que notre atlas compte présenter et analyser. Certains contributeurs travaillent dans l’opérationnel avec les acteurs vietnamiens (tel l’Institut des métiers de la ville que codirige Emmanuel Cerise) et ont une vision de « l’intérieur » du processus d’aménagement de la capitale qui a permis d’enrichir la réflexion de notre projet. Les enjeux fonciers de l’extension de Hà Nội sur ses marges sont au centre d’une actualité brûlante et à hauts risques sociaux, économiques et hydrauliques. Les autorités municipales et les ministères concernés font appel aux experts internationaux pour participer à la réflexion sur ce grand projet pour hisser Hà Nội au rang de métropole internationale. Nous souhaitons ainsi par cet ouvrage contribuer à cette réflexion.

Notes

1 Source : ONU, 2011.

2 38 et 49 hab./km2 respectivement pour l’Amérique du Nord et du Sud, et, pour l’ Europe dont l’urbanisation est très ancienne, 163 hab./km2 en 2011

© IRD Éditions, 2015

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