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Pour un développement « humanitaire » ?

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Marc-Antoine Pérouse de Montclos

Chapitre V

Le bilan impossible. Limites de l’évaluation et du contrôle

Texte intégral

1La question de l’évaluation du travail des acteurs de la solidarité internationale renvoie d’abord à des exigences de transparence, de « redevabilité » et de traçabilité des dons privés ou des deniers publics des bailleurs institutionnels, quoi qu’il en soit par ailleurs de la diversité d’organisations spécialisées dans le « plaidoyer », le développement, l’urgence ou tout à la fois. Pour Louis Bériot (1985 : 204), par exemple, « il n’y a plus de raisons que les contrôles et les garanties qui s’imposent aux entreprises ou aux communes ne puissent aussi être exigés des associations qui vivent de l’aide publique, soit par subventions, soit par cotisations directes ». Logiquement, les ONG devraient au moins rendre des comptes à ceux qui leur donnent de l’argent, à défaut d’informer précisément les populations censées bénéficier de leurs activités. On ne voit pas pourquoi elles échapperaient à un mouvement de fond qui englobe les entreprises et les gouvernements alors que le secteur associatif monte en puissance et est régulièrement agité par divers scandales.

2Déjà critiquées pour leur absence de représentativité, les ONG prêtent elles-mêmes le flanc à des exigences de « redevabilité » lorsqu’elles font référence à une sorte de morale universelle pour se positionner dans les débats politiques qui animent la communauté internationale à propos de l’accès à des biens publics mondiaux. En s’attaquant à des problèmes collectifs, les ASI intéressent en effet l’ensemble de l’humanité. À ce titre, elles ont le devoir de lui rendre des comptes plutôt que de se concentrer sur la seule restitution comptable de leurs activités auprès des bailleurs de fonds. La « dictature du donateur », elle, est surtout révélatrice des profondes inégalités d’une industrie de l’aide fondée sur une économie de l’offre, bien plus que de la demande. En pratique, le système fonctionne très largement en huis clos : l’appareil d’évaluation est quasi exclusivement orienté sur les bailleurs des ONG, et non sur leurs récipiendaires. Les gouvernements des pays en développement, par exemple, restent singulièrement absents des processus d’analyse de l’impact de l’aide sur leur propre territoire (Taylor et al., 2012 : 12). Quant aux principaux intéressés, ils font figure de « consommateurs captifs » car ils n’ont d’autre choix que d’accepter ou rejeter l’assistance des ONG en s’y soumettant, en la détournant ou en se révoltant.

Des évaluations à huis clos

3Ainsi, constatent Monica Blagescu et Robert Lloyd (2006 : 8), les ASI s’avèrent rendre moins de comptes à leurs « bénéficiaires » que les États à leurs citoyens ou les entreprises multinationales à leurs clients. De fait, la plupart des évaluations commanditées par les bailleurs se gardent bien de demander l’avis des premiers intéressés. La plupart du temps, les audits portent sur des questions purement comptables et les équipes envoyées sur le terrain se contentent de quelques entretiens techniques avec les praticiens. Conduite sous l’égide de l’agence de coopération danoise Danida (Danish International Development Agency) et régulièrement citée comme un modèle du genre, l’évaluation des opérations humanitaires dans l’Afrique des Grands Lacs après le génocide rwandais de 1994 est typique à cet égard : des 620 interviews réalisées par les enquêteurs, 480 l’ont été avec les opérateurs de l’aide et seulement 140 avec les destinataires des secours. Encore récemment, un réseau d’ONG soucieuses d’améliorer les pratiques d’évaluation, l’Alnap, devait pour sa part mener une étude globale sur la base d’entretiens avec les représentants d’ASI, d’associations locales, d’agences onusiennes, du mouvement de la Croix-Rouge, des organisations régionales, des bailleurs de fonds institutionnels, des gouvernements récipiendaires et du monde académique (Taylor et al., 2012 : 18). Les destinataires directs de l’aide, eux, n’ont guère été sollicités.

4Les enquêtes de satisfaction, notamment, sont récusées sous prétexte que, de toute façon, les victimes et les pauvres n’ont aucune raison d’être satisfaits de leur sort (Pérouse de Montclos, 2011). Lorsque les conditions d’accès le permettent, il est pourtant possible de mener des sondages auprès des destinataires de l’aide (Pérouse de Montclos, 2006). À meilleure preuve, il arrive parfois que les ONG entreprennent de conduire des enquêtes qui, sans surprises, révèlent alors un fort taux de satisfaction de la part de leurs « bénéficiaires », à l’instar des résultats électoraux de certaines dictatures. On peut évidemment s’interroger sur les conditions de réalisation et de valorisation des sondages de ce type. De fait, les résultats publiés sont toujours excellents : entre 65 % et 95 % de satisfaction pour les Suisses de Medair au Darfour en 2005, jusqu’à 99,6 % pour les Américains de CRS dans l’ouest de Sumatra en 2010 (Taylor et al., 2012 : 50 ; Pérouse de Montclos, 2006 : 43) ! Poussant le paradoxe jusqu’au bout, un sondage réalisé par l’Alnap a ainsi montré qu’en général, les destinataires de l’aide étaient davantage satisfaits des volumes reçus que les ONG elles-mêmes (Taylor et al., 2012 : 43).

5Le dispositif d’évaluation des ASI n’est guère probant à cet égard. En effet, il révèle de nombreux conflits d’intérêts, car il est financé, sollicité et commandité par des bailleurs qui ne souhaitent pas révéler au grand jour les dysfonctionnements de leurs prestataires. En pratique, les évaluations sont rarement publiées et s’apparentent souvent à une sorte d’exercice de style sur un mode routinier, très codifié et peu critique. Les bailleurs s’y intéressent d’ailleurs peu et leur allouent généralement des budgets serrés, avec un nombre de jours de travail inférieur au temps nécessaire pour mener à bien les enquêtes demandées. L’agence de coopération Usaid, par exemple, consacre seulement 0,2 % de son budget à l’évaluation de ses activités, contre une moyenne nationale de 1 % dans les autres institutions fédérales des États-Unis. Identique chez les Norvégiens de Norad, la proportion tombe même à 0,1 % chez les Suédois de la Sida et descend jusqu’à 0,05 % pour les Britanniques de Dfid et les départements concernés de l’Union européenne ou de la Banque mondiale (Cracknell, 2000 : 88). Réalisées sans priorités et sans fil conducteur, les évaluations se font alors en ordre dispersé et ne répondent pas non plus aux grandes orientations stratégiques énoncées pour la coopération internationale (Crombrugghe et Decker, 2005 : 10-12).

6En outre, elles ne permettent pas de capitaliser les expériences et de tirer les leçons des échecs passés car les archives ne sont ni triées ni bien conservées. Du fait de son organisation décentralisée, par exemple, la coopération américaine Usaid n’a réussi à sauvegarder à Washington que la moitié des quelque 3 000 évaluations qu’elle avait commanditées depuis les années 1970 (Smillie, 1999 : 258). Le problème tient aussi aux réticences des bailleurs qui, soucieux de leur réputation, ne sont pas favorables à la publication de rapports susceptibles de les compromettre. Seuls quelques pays d’Europe du Nord ont partiellement ouvert leurs archives dans ce domaine : un dispositif obligatoire en Norvège depuis 1984 et étendu en Hollande aux rapports concernant les ONG (Stokke, 1991 : 31). Ailleurs, des conditions plus ou moins draconiennes et discrétionnaires limitent l’accès aux évaluations. Au Danemark, il faut l’accord du pays bénéficiaire de l’aide ; en Grande-Bretagne, celui de l’agence de coopération Dfid. En Allemagne, les archives restent fermées. La France se distingue quant à elle par son opacité si l’on en croit les résultats d’un séminaire organisé par le F3E (Fonds pour la promotion des études préalables, des études transversales et des évaluations) en décembre 2002 sur les pratiques d’évaluation des acteurs du développement et de l’humanitaire. Au ministère des Affaires étrangères, la Direction générale de la coopération internationale et du développement se contentait de publier des bilans très synthétiques, mais pas l’intégralité des rapports. Au ministère de l’Économie, l’unité d’évaluation des activités de développement garantissait quant à elle la confidentialité des études chargées de contrôler et suivre les protocoles financiers conclus entre la France et les pays émergents. De son côté, l’Agence française de développement (AFD) se réservait le droit de divulguer ou non ses rapports sur les programmes qu’elle avait financés. En 2004, enfin, la DAH (Délégation à l’action humanitaire) a montré quelques velléités à mettre en ligne sur son site Internet des évaluations réservées aux initiés et verrouillées par un mot de passe ; mais tout ce dispositif a vite disparu.

  • 30 La Croix, 8 octobre 2009 : 8.

7Le devoir de réserve qu’invoquent les opérateurs de l’aide révèle une certaine collusion entre les agences gouvernementales et les ASI à cet égard. De fait, les ONG ne sont assurément pas les dernières à rechigner à publier les évaluations dont elles sont l’objet, à la différence d’ailleurs des entreprises qui ont dû commencer à diffuser des rapports sur leur impact environnemental (Lloyd et al., 2008 : 53). Officiellement, les règles de confidentialité visent à protéger l’anonymat et la sécurité des opérateurs et de leurs « bénéficiaires ». Sous prétexte « d’évaluer pour évoluer », un slogan à la mode, les ASI arguent aussi qu’il s’agit d’apprendre et non de rendre des comptes. En France, par exemple, seulement une ONG sur quatre accepte de communiquer sur les « résultats » de ses évaluations si l’on en croit une enquête commanditée par le Comité de la Charte et réalisée en 2009 auprès de 130 organismes faisant appel à la générosité du public30. Mais les rapports à proprement parler, eux, ne sont pas rendus publics. Les ONG concernées soulignent qu’une telle éventualité risquerait de porter préjudice à leur collecte de fonds, laissant entendre que les donateurs ne sont pas prêts à entendre la moindre critique à propos des programmes qu’ils soutiennent. En Grande-Bretagne, les réticences du milieu associatif ont même pu aller jusqu’à la censure. Suite à des controverses dans les médias à propos de l’aide aux victimes de la sécheresse en Afrique australe, le collectif des ONG regroupées au sein du DEC (Disasters Emergency Committee) a ainsi arrêté en septembre 2004 de mettre en ligne les rapports d’évaluation des programmes qu’il finançait (Riddell, 2007 : 334).

« Redevabilité » et transparence

8Un pareil constat n’est évidemment pas sans contradictions pour des organisations qui sont généralement à la pointe du combat en faveur de la transparence. Depuis la fin de la guerre froide, les lobbies associatifs ont en effet marqué des points pour renforcer les obligations de « redevabilité » des gouvernements et des entreprises à l’égard des citoyens ou des consommateurs. Les efforts ont notamment porté sur l’éthique du secteur privé et des multinationales, sommées de rendre des comptes sur la corruption ou les violations du droit du travail au sein de leurs filiales dans les pays en développement. Dans une telle optique, des coalitions d’ONG ont monté des campagnes de boycott et d’information contre les entreprises les plus compromises. Parmi les plus vindicatifs, les militants de Greenpeace ont par exemple argué que les multinationales ne devaient pas se contenter de rendre des comptes à leurs actionnaires, de la même manière que les gouvernements étaient redevables de leurs actions devant des électeurs (Gueterbock, 2004 : 265). Parallèlement, les dispositifs de surveillance se sont multipliés, à l’instar de cet Observatoire qui répertorie plus de 21 000 marques courantes et qui analyse la politique sociale, fiscale et environnementale d’une dizaine de milliers de compagnies31.

9Les gouvernements, eux, n’ont pas été en reste. Les pays membres de l’OCDE, pour commencer, ont resserré les mesures qui s’appliquaient aux entreprises afin de lutter contre la corruption, le blanchiment d’argent, la spéculation, les ententes secrètes, les délits d’initiés ou les conflits d’intérêts. La France, en particulier, a relevé ses niveaux d’exigence à l’égard du secteur privé. En vertu de l’article 116 de la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques, par exemple, les rapports d’activité des entreprises doivent désormais signaler « les relations entretenues avec les associations d’insertion, les associations de défense de l’environnement, les associations de consommateurs et les populations riveraines ». Dans un tel contexte, les ONG auraient donc été bien en peine de se soustraire à leurs propres obligations. Benedict Kingsbury (2002 : 186) n’a ainsi pas manqué de souligner le profond paradoxe de ces associations qui, d’un côté, défendaient une liberté d’expression sans limites et qui, de l’autre, restaient attachées à la protection de leurs œuvres intellectuelles et de leurs droits d’auteur. Bien qu’elles soient les premières à exiger davantage de transparence, les organisations de défense des droits de l’homme, en particulier, continuent d’être à la traîne pour ce qui est de publier leurs comptes, relativement aux progrès effectués par leurs homologues humanitaires dans le secteur de l’urgence (Stroup, 2012 : 150).

10De fait, il paraît assez naturel d’appliquer aux ONG les règles de « redevabilité » qu’elles prescrivent pour les entreprises ou les États. À Londres en juin 2006, ActionAid, Amnesty International, Greenpeace, Oxfam, Save the Children, Survival International, Terre des Hommes, Transparency International et la YWCA ont en conséquence signé une charte, l’Accountability Charter, les engageant à rendre des comptes à leurs bailleurs, à leurs bénéficiaires et au public en général. Désormais, ces ONG sont censées publier des informations détaillées sur leur efficience économique, leurs sources de financement, le montant des dons en nature qu’elles reçoivent et l’utilisation des surplus collectés lors de leurs appels de fonds. Par la même occasion, les signataires de la charte sont invités à prendre des dispositions pour éviter les détournements de fonds, la corruption et les partenariats avec des organisations illicites, notamment les branches « humanitaires » des guérillas ou des mouvements terroristes.

11Les ONG, il est vrai, n’ont pas toutes attendu le xxie siècle pour s’engager en faveur d’une éthique de la responsabilité. Dans un petit opuscule daté de 1930, le président de la fondation Carnegie de 1922 à 1941 invoquait déjà des questions de morale et de sagesse pour inciter les œuvres philanthropiques et caritatives à publier des comptes rendus précis et fréquents de leurs activités aux États-Unis ou à l’étranger (Keppel, 1989 : 94). Les pressions des autorités, des médias et de groupes civiques ont aussi joué un rôle. En Grande-Bretagne, les instances spécialisées n’ont pas tardé à demander aux ONG de produire des rapports annuels (National Council of Social Service, 1976 : 147). En France, des auteurs comme Charles Condamines (1987) ont également fini par suggérer aux ASI d’élaborer un code de conduite en vue de publier leurs bilans financiers. Les efforts des États bailleurs en vue d’améliorer leur propre transparence et de minimiser les dégâts collatéraux de l’aide ont alors précipité le mouvement. À l’instigation du Canada, ils ont signé en 2003 une déclaration d’intentions, le Good Humanitarian Donorship, qui les engage à verser des fonds pour répondre effectivement aux besoins des populations, plutôt qu’aux priorités stratégiques de leur diplomatie. Malgré le scepticisme affiché par certaines ASI, un tel dispositif visait clairement à favoriser la transparence de l’ensemble des opérateurs, ONG comprises.

12Des scandales retentissants ont par ailleurs obligé le secteur non lucratif à réagir (encadré 3). En France en 1991, l’affaire de l’ARC (Association pour la recherche sur le cancer) a largement contribué au développement du Comité de la charte, un collectif associatif monté pour labelliser les ONG susceptibles d’y adhérer en respectant ses normes financières. En Espagne, la fondation Lealtad (« Loyauté ») a pour sa part été créée en 2001 afin de restaurer la confiance des donateurs en promouvant la transparence des organisations qui faisaient appel à la générosité du public. La crainte du scandale a ainsi été pour beaucoup dans la réactivité d’ONG dont la légitimité et la notoriété tenaient en grande partie à leur image de marque. Il importe certes de ne pas se méprendre. Autant les dégâts collatéraux de l’aide sont d’ordre structurel, par exemple en ce qui concerne le détournement ou la fongibilité des intrants dans des pays aux gouvernements corrompus, autant les fraudes restent plutôt rares au niveau du siège des ONG. Prenant la défense des acteurs de la solidarité internationale, Michel Doucin (2007) y voit même un simple épiphénomène, plus ou moins anecdotique et sans profondeur historique.

Encadré 3

Le pire et le meilleur, de l’Arche de Zoé à Ébola

En France, l’affaire de l’Arche de Zoé est encore fraîche dans les mémoires. D’abord intervenus en faveur des victimes du tsunami asiatique de 2004, les responsables de cette ONG prétendaient sauver des orphelins venus du Darfour et recueillis dans des camps de réfugiés au Tchad en 2007. Lesdits enfants firent l’objet de procédures d’adoption alors même que, pour la plupart, ils n’étaient pas originaires du Soudan et leurs parents étaient encore vivants. Quand la supercherie fut découverte, juste au moment de les embarquer dans l’avion, les volontaires de l’Arche de Zoé furent arrêtés par les autorités tchadiennes puis transférés en France, où ils purgèrent une peine de prison.
Au-delà du retentissement d’un scandale perpétuant sur le continent africain l’image de l’Occidental venu voler des enfants pour repeupler une Europe en voie de dénatalité et en proie à la débauche homosexuelle, l’affaire a aussi révélé que les activités des organisations humanitaires étaient très peu suivies en zone de guerre. Dans les pays développés, le contrôle est surtout d’ordre fiscal et comptable. Il ne s’intéresse pas aux modalités de l’action dans des régions sans État de droit. Concernant l’aide déployée sur le terrain, les évaluations qualitatives fonctionnent quant à elles en circuit fermé et ne sont jamais publiées, sauf cas exceptionnel. Autrement dit, les organisations humanitaires travaillent en général à l’abri des regards indiscrets, quoi qu’il en soit de leur capacité à médiatiser les meilleurs aspects de leurs actions pour solliciter la générosité des particuliers. Bien entendu, une telle opacité ne doit pas ternir les indéniables succès obtenus dans la lutte contre la poliomyélite ou l’épidémie Ébola. Mais le scandale de l’Arche de Zoé a posé de sérieuses questions sur la responsabilité sociale des humanitaires.

13N’en déplaise aux chantres de la vertu associative, les fraudes en interne sont cependant récurrentes et elles méritent donc d’être évoquées, quoi qu’il en soit par ailleurs de leur ampleur. En effet, le monde des ONG est régulièrement agité par divers scandales (Gibelman et Gelman, 2001 et 2004). Historiquement, le problème a généré une sorte de méfiance intrinsèque à l’égard des initiatives humanitaires. Dans le journal Le Gaulois du 8 février 1882, par exemple, l’écrivain Guy de Maupassant mettait déjà en garde contre « les œuvres de bienfaisance envers l’étranger, la charité par l’exportation, l’aumône-réclame, la pitié dansante, l’apitoiement sur des infortunes lointaines, au plus grand avantage des imprésarios, de la fête, et au réel détriment de notre pays. Inondés de Hongrie, inondés d’Espagne, incendiés de Vienne et autres. Tout l’argent ramassé passe invariablement aux frais d’organisation ». Une quinzaine d’années plus tard, le juriste Antoine Pillet (1899 : 527) écrivait pour sa part qu’il n’était « pas rare de voir des entreprises en apparence purement humanitaires ou exclusivement religieuses dissimuler les visées politiques ou les spéculations commerciales les moins avouables ».

14On épargnera au lecteur la liste des scandales qui, depuis lors, ont pu émailler la vie des ONG en France ou dans d’autres pays. Aux États-Unis, relèvent Janet Greenlee et al. (2007 : 677), on estime que le taux de fraude tourne habituellement autour de 6 % du total des ressources perçues par le secteur associatif à but non lucratif, une proportion qui peut s’élever jusqu’à 13 % du montant des fonds issus de la générosité des particuliers si l’on en croit les chiffres du New York Times du 29 mars 2008. D’après Éric Lipton (2006), 2 milliards de dollars d’aide se sont en l’occurrence évaporés à la suite de l’Ouragan Katrina de 2005, soit 6 % des fonds engagés à l’époque pour les secours et la reconstruction de la région de La Nouvelle-Orléans. À l’échelle nationale, cette ponction équivalait à une perte sèche de 40 milliards de dollars chaque année.

15D’une manière générale, les statuts associatifs sont moins contraignants que pour les entreprises en matière de comptabilité et d’audit. À l’occasion, ils peuvent donc faciliter les escroqueries. En France, les magistrats du ministère de la Justice ont ainsi pointé de nombreux risques de dérives au sein des organisations de solidarité internationale plus particulièrement. D’après des rapports du service central de la prévention de la corruption publiés en 2001 et 2002, des brèches de la fameuse loi de 1901 sur les associations permettent en effet de créer des niches fiscales ou des sous-marins au service d’entreprises frauduleuses. Un deuxième problème vient de la dimension internationale des ONG, qui favorise les détournements à l’étranger et les techniques d’empilement financier à travers les frontières. Un troisième facteur de risque, enfin, est lié au travail des humanitaires qui doivent réagir rapidement à des urgences sans avoir toujours le temps de mettre en place des dispositifs de contrôle de l’allocation des fonds.

En France, des lois inappliquées ou inapplicables

16De toute façon, la législation française ne permet guère d’examiner la nature des dépenses des ASI à l’étranger. En principe, l’article 27 de la loi 148 du 1er mars 1984 oblige les ONG à nommer au moins un commissaire aux comptes, sous peine de poursuites pénales. Mais celui-ci ne fait qu’attester de la conformité de la gestion financière d’une association avec les règles de la comptabilité nationale. Il ne se prononce pas sur la pertinence des dépenses effectuées à l’étranger, du moment qu’elles sont correctement présentées. Depuis lors, les efforts du législateur ont plutôt porté sur des exigences de « redevabilité » à l’égard des pouvoirs publics et des donateurs. En vertu d’une modification apportée le 8 mai 1988 à l’article 4 du décret 388 du 13 juin 1966, les ONG ont par exemple été contraintes d’adresser au commissaire de la République un rapport annuel sur leur situation financière. Dans le cadre de la loi Évin du 10 janvier 1991, elles ont ensuite été incitées à présenter un bilan lisible à leurs donateurs. Dans le même ordre d’idées, l’article 10 de la loi du 9 décembre 2004 les a poussées à être plus transparentes en publiant leurs comptes annuels à partir du moment où leurs ressources excédaient un certain montant de subventions publiques ou de dons défiscalisés. Un arrêté du 21 décembre 2008 y a bientôt ajouté une autre contrainte, à savoir que les comptes des ONG devaient désormais renseigner les donateurs sur l’affectation des seules ressources collectées auprès du public.

17Un tel arsenal législatif a cependant eu un impact limité. Pour obliger les associations à davantage de transparence, par exemple, la loi du 9 décembre 2004 prévoyait d’introduire un seuil budgétaire minimal de 153 000 euros qui, concrètement, réduisait sa portée aux gros opérateurs et qui était d’ailleurs supérieur aux pratiques en vigueur à l’époque en Grande-Bretagne ou aux États-Unis, avec des montants de 10 000 livres et 25 000 dollars respectivement. S’inspirant de ces deux pays, où les comptes et les déclarations d’impôts des ONG étaient déjà mis en ligne et accessibles au public, le législateur avait également envisagé de créer un site Internet pour regrouper les informations financières de tous les opérateurs concernés. Mais rien de tout ceci n’a vu le jour car les décrets d’application n’ont jamais été pris. Dans ses rapports annuels, la Cour des comptes a donc continué d’épingler l’opacité des associations à vocation sociale. Après une première salve de critiques en janvier 2003, elle a notamment mis en exergue la façon dont les dons des particuliers servaient trop souvent à couvrir des frais administratifs.

  • 32 Pour une thèse inverse, voir Tinkelman et Kamini (2007). Concernant les États-Unis, Rachel McCleary (...)

18Pour les spécialistes du marketing humanitaire, l’enjeu est en effet de montrer les ONG sous leur meilleur jour, avec des arguments financiers et un ratio de mission sociale qui peuvent laisser croire aux donateurs que tout leur argent va aux pauvres, sans financer la technostructure de l’organisation. Or les règles comptables du monde associatif ne précisent pas bien quels sont les domaines relevant des opérations de terrain ou de la gestion administrative du siège. Selon un rapport de la Cour des comptes publié en janvier 2007, « la rubrique “mission sociale”, telle qu’elle apparaît dans les comptes d’emploi, est très hétéroclite. Certains y intègrent même une partie des frais qui relèveraient en principe [des charges] de fonctionnement ». Sous prétexte de sensibiliser la population française aux problèmes des pays en développement, rubrique prétendument éducative, il peut ainsi arriver que les dons des particuliers servent à financer la communication et la collecte de fonds d’une ONG. Autrement dit, le donateur se retrouve à supporter le coût de son don. Le cercle paraît vicieux car, selon les études d’économistes, plus les ASI reçoivent de l’argent de la part des particuliers, plus elles sont susceptibles d’en demander en investissant davantage dans la collecte de fonds (Nunnenkamp et Öhler, 2012). De surcroît, les efforts de réduction des coûts administratifs ne sont guère payants : les ONG qui affichent un bon ratio de mission sociale s’avèrent ne pas bénéficier davantage que les autres de la générosité des donateurs (Frumkin et Kim, 2001 ; Prakash, 2011)32.

19Assez fréquentes, les polémiques de ce type portent en fait sur des questions de gestion, en particulier pour les associations qui arguent de leur souplesse et de leur efficacité économique relativement à la lourdeur bureaucratique des services sociaux des États. Il convient à cet égard de distinguer les problèmes qui relèvent du gâchis et non de la fraude par des individus mal intentionnés. Aux États-Unis, des spécialistes relèvent ainsi que les ONG américaines pourraient économiser jusqu’à 100 milliards de dollars par an si elles rationalisaient et coordonnaient davantage leurs activités (Bradley et al., 2003). Le constat s’applique bien entendu aux catastrophes à l’étranger, et pas seulement aux pays en guerre comme l’Afghanistan ou la Somalie, qui constituent les archétypes du genre. Au Nicaragua après l’Ouragan Mitch de 1998, on estime en l’occurrence qu’un tiers de l’aide internationale a été détourné ou gaspillé (Schulz, 2001 : 142). Les problèmes sont ensuite reparus à l’occasion du tsunami asiatique de 2004, avec de sérieuses interrogations sur la coordination et la qualité des réalisations des ONG. De l’aveu même de l’ONU, par exemple, 20 % des 55 000 logements construits à l’époque au Sri Lanka se sont avérés être insalubres et inhabitables, entre autres parce qu’ils ne respectaient pas les normes antisismiques et continuaient d’être exposés à des risques d’inondations (Groupe Solben, 2006 : 28 ; Cour des comptes, 2011).

20De la fraude au gaspillage, il s’avère ainsi que les interrogations légitimes sur la performance des ONG dépassent très largement les questions d’ordre strictement financier. L’analyse de l’impact de l’aide oblige indéniablement à développer des approches qualitatives, et pas seulement quantitatives et comptables. Or le mode d’évaluation des bailleurs se réduit trop souvent à de simples audits. Les ONG ont donc beau jeu de dénoncer les limites d’un processus de contrôle qui est accusé de restreindre les libertés associatives. Les exigences de « redevabilité » des bailleurs, arguent les ASI, se heurtent à de nombreux problèmes techniques. Leur faisabilité, ajoutent-elles, est parfois discutable car les évaluations sont coûteuses et « chronophages », voire inutiles et contre-productives parce que fondées sur des indicateurs erronés. Le souci de la performance et de l’économie présente en effet l’inconvénient de privilégier les actions les plus visibles et les plus facilement réalisables, avec une logique de projet qui empêche d’avoir une vue d’ensemble et qui peut pénaliser les populations les moins solvables et les plus difficiles à atteindre. À Haïti, relève par exemple Mark Schuller (2013), les obligations de résultat et de « redevabilité » à l’égard des bailleurs ont déterminé les objectifs et le déroulement du travail des ONG, sans prendre la peine de consulter les victimes du tremblement de terre de 2010.

Les défis de la mesure et les arguments contre les évaluations institutionnelles

21Un premier reproche, et non des moindres, est d’abord que les efforts d’évaluation et de normalisation de l’industrie de l’aide prennent trop de temps et d’énergie au détriment des actions de terrain. La certification des « bonnes » ONG, par exemple, nécessite des audits financiers, des frais de consultants et le financement d’un poste de responsable de la qualité. Le problème, en l’occurrence, ne concerne pas que les bilans ex-post mais aussi les diagnostics ex-ante. Pour démarrer un programme, la préparation d’études d’impact et de faisabilité requiert du temps et de l’argent, au risque de retarder la réponse à des urgences, si bien que les ONG humanitaires s’en sont tout simplement passées dans des pays comme la Sierra Leone (Schümer, 2008 : 142). D’une manière générale, de tels processus présentent l’inconvénient d’alourdir les procédures bureaucratiques et de ralentir toute la chaîne de fonctionnement de l’aide. « Moins il y a de confiance, plus les besoins de contrôle sont grands… L’argent provenant des étrangers liés par contrat de manière impersonnelle est “froid” et demande des garanties… Cela fait augmenter les coûts. Toute chose étant égale, plus la confiance est grande le long d’une chaîne, plus les coûts sont bas », explique ainsi David Sogge (2003 : 140).

  • 33 En France, par exemple, les enseignants et les chercheurs ont eu maintes fois l’occasion de se plai (...)

22À dire vrai, les volontaires des ONG ne sont certainement pas les seuls à protester contre les excès d’évaluations qui servent de prétexte à un resserrement des contrôles administratifs. La tendance est générale et les fonctionnaires eux-mêmes ne sont pas épargnés33. Concernant les ASI, cependant, la défiance à l’égard du contrôle bureaucratique des bailleurs se double de sérieuses interrogations sur la viabilité et la faisabilité d’une évaluation de l’aide aux pays du Sud. Les réticences, là, ne tiennent pas qu’aux difficultés d’accès aux populations concernées, qui restreignent considérablement les possibilités d’enquêtes sur des terrains de crise, mais aussi à la complexité de situations qui empêchent d’isoler clairement les facteurs et les liens de causalité. Dans les pays en guerre, par exemple, comment savoir si une baisse des taux de mortalité infantile serait due au travail des ONG médicales ou à d’autres paramètres comme le déplacement des zones de combats, la négociation d’une trêve et, d’une manière générale, tous les changements susceptibles d’améliorer la circulation des biens et des personnes en permettant un meilleur ravitaillement et une moindre vulnérabilité aux maladies ? Dans le doute, il est souvent impossible de trancher.

23De plus, les indicateurs et les instruments de mesure des évaluateurs ne font pas l’unanimité. Âprement discutés par les pays bailleurs membres de l’OCDE, les critères de l’efficacité, de l’efficience, de la pertinence, de la durabilité et de la cohérence de l’aide ont fini par faire l’objet d’un relatif consensus. Mais ils ne sont pas toujours objectivables et certaines ONG ont préféré mettre en place leurs propres normes de qualité avec le projet appelé « Sphere ». En pratique, beaucoup d’évaluations se contentent en fait de vérifier que les objectifs ont bien été réalisés et atteints, quoi qu’il en soit de la multiplicité des facteurs, des possibles erreurs de diagnostics et de l’évolution de situations qui peuvent contraindre à réviser lesdits objectifs. Guère plus probante, l’approche par les normes, elle, revient à s’assurer d’obligations de conformité et non de résultats. À ce sujet, l’expression américaine du tick-box ou du checkbox syndrome est assez révélatrice des limites du genre puisqu’elle moque le mécanisme répétitif qui consiste à cocher la liste des prescriptions en répondant par oui ou par non sans chercher à savoir si l’ordonnance médicale répond bien aux besoins du malade.

24Des ONG comme MSF n’ont d’ailleurs pas manqué de critiquer les pratiques de leurs consœurs anglo-saxonnes réunies au sein du projet Sphere. Ces dernières ont été accusées de promouvoir des normes sur la base de moyennes qui évacuaient toute réflexion approfondie sur l’impact de l’aide et qui, parfois, devaient s’avérer contre-productives. En effet, le projet Sphere privilégie un « minimum syndical » qui peut égaliser par le bas les exigences de qualité. Dans certains cas, en revanche, ses prescriptions se révèlent trop contraignantes. Lors de la famine qui a ravagé la région de Wau dans le Sud du Soudan en 1998, par exemple, appliquer les normes du projet Sphere aurait obligé soit à attendre que les conditions d’accès au terrain s’améliorent, soit à trier les victimes et à traiter seulement les malades susceptibles de survivre afin de satisfaire les taux habituels de re-nutrition. Au contraire, soulignent André Griekspoor et Steve Collins (2001), MSF aurait pu sauver plus de vies en dérogeant encore davantage aux recommandations de Sphere. De même à Haïti après le tremblement de terre de 2010, la stricte application de ces normes a dissuadé les ONG de prendre en charge les camps de déplacés où il n’était pas possible de les mettre en œuvre (Satterthwaite, 2012).

25Le problème est aussi que de pareils dispositifs peuvent servir d’alibis et masquer de graves dysfonctionnements. L’obligation de transparence des marchés, par exemple, n’a pas empêché la crise financière des subprimes en 2008. Loin d’être dissimulées, les opérations spéculatives étaient conformes aux normes en vigueur. Mais l’accumulation de données a fini par induire en confusion. Au lieu d’aider les décideurs, la transparence a plutôt multiplié les conflits d’interprétations et brouillé les messages, contraignant les analystes à se replier sur quelques indicateurs simples à défaut d’avoir le temps et les moyens d’ingurgiter une masse considérable d’informations (Gomez, 2008). Transposé au monde des ONG, il s’avère alors que la prolifération d’audits financiers ou de données statistiques sur le volume des intrants ne répond pas non plus aux grandes questions qui se posent sur les effets pervers de l’aide et la responsabilité sociale des opérateurs.

26Qu’elles s’intéressent à des obligations de moyens ou de résultats, les évaluations sollicitées par les bailleurs proposent de toute façon une simple photographie de la situation à un instant donné. Bien souvent, elles ne permettent donc pas d’apprécier les évolutions dans le temps, pas plus qu’elles ne permettent de confronter les performances pour mettre les ONG en concurrence et sélectionner les opérateurs les plus fiables. De fait, la diversité thématique et la dispersion géographique des programmes menés par les ASI empêchent d’agréger les informations disponibles pour établir des grilles de comparaison. En pratique, l’ancienneté d’une organisation, sa notoriété, sa réputation, le charisme de son fondateur et les liens personnels que celui-ci entretient avec les bailleurs importent bien autant, voire plus, pour obtenir un financement. En d’autres termes, la critique contre les évaluations institutionnelles n’est pas seulement que la méthode est inopérante, mais aussi qu’elle est inutile. On peut en effet se demander à quoi servent les exigences de « redevabilité » des bailleurs puisque ceux-ci allouent une partie de leurs fonds en fonction de leurs besoins politiques et de la confiance qu’ils témoignent aux opérateurs avec lesquels ils ont l’habitude de travailler.

La liberté associative contre le contrôle externe

27Déjà critiques à l’égard des pouvoirs publics, les ONG doutent ainsi de la capacité des États à évaluer la qualité de leurs activités. De ce point de vue, leur position renvoie à des considérations plus générales sur les vertus intrinsèques des initiatives associatives. Au sein des ASI, beaucoup de volontaires considèrent en effet que, portée par des valeurs humanitaires, leur action est naturellement « bonne ». La bienfaisance apparaît alors comme une rente symbolique pour exercer une sorte de chantage sentimental et échapper au regard inquisiteur de l’extérieur. Le détracteur est facilement récusé lorsqu’il est accusé de ne pas aimer son prochain et de promouvoir une vision « biaisée », focalisée sur les effets pervers de l’aide et l’opacité de ses opérateurs.

28De telles réactions, en l’occurrence, ne consistent pas seulement à dénigrer la source de la critique en lui imputant de mauvaises intentions. En cas de scandale, il arrive également que les lobbies associatifs cherchent à minimiser ou à couvrir les errements de leurs membres, voire même à nier les problèmes, à l’instar des anti-dreyfusards qui refusèrent d’admettre les erreurs de la justice militaire pour sauver l’honneur de l’armée française. La parade peut alors être de mettre en place des dispositifs d’autodiscipline qui visent plus ou moins explicitement à rassurer le public et à éviter les ingérences de l’État : initiatives de labellisation et de certification comme le Comité de la charte en France ; élaboration de normes comme le projet Sphere en Grande-Bretagne ; création d’instances de règlement des plaintes comme le Humanitarian Accountability Partnership en Suisse, etc. In fine, l’objectif est bien de protéger la liberté associative contre les efforts de contrôle de gouvernements dûment élus.

29Entre David et Goliath, le combat n’est pas aussi inégal qu’on le croit à cet égard. Les ONG bénéficient en effet d’un fort soutien dans l’opinion et les gouvernements démocratiques ne veulent pas paraître « liberticides », quelle que soit leur couleur politique. De plus, il est possible que le rôle de contre-pouvoir des associations ne dérange finalement pas beaucoup les États développés. Selon Philippe Juhem (2001 : 25), par exemple, la capacité des ASI « à ne susciter aucune opposition concertée » ne vient pas de « l’infaillibilité de la cause humanitaire » ou de « l’inexistence complète de toute critique », mais plutôt de « l’absence au sein du débat public français d’acteurs institutionnels susceptibles d’être gênés par l’action des organisations humanitaires ». La collusion paraît d’autant plus évidente qu’en pratique, les administrations des pays du Nord utilisent quotidiennement le relais des associations pour bénéficier d’un apport en personnel et échapper aux règles pesantes de la comptabilité publique. Les États occidentaux rechignent en outre à légiférer de façon drastique car ils ne souhaitent pas compromettre la croissance du secteur non lucratif, un des plus gros créateurs d’emplois en France et dans d’autres pays de l’OCDE depuis les trois dernières décennies.

30D’une manière générale, les intérêts sont si imbriqués qu’on imagine mal les pouvoirs publics se passant des ONG. En France, la complicité est telle que, désormais, des personnalités issues du monde associatif sont régulièrement associées aux décisions de l’exécutif et promues à des responsabilités ministérielles (Colin, 2008 : 298). La liste est longue, de Martin Hirsch à Bernard Kouchner. Malgré le passé jacobin d’un État-providence qui croyait pouvoir tout assumer et qui s’est longtemps méfié de la sédition des ligues, la France a ainsi fini par assigner à de nombreuses associations une fonction d’auxiliaire social, que ce soit sur le territoire national ou à l’étranger. Au vu de la confusion des genres, des parlementaires proposent d’ailleurs de transformer en établissements publics les ONG dont les trois quarts des financements proviendraient de source gouvernementale (Morange, 2008 : 84). Dans le même ordre d’idées, François de Closets (1992 : 355) suggère de supprimer le statut associatif des organismes ne pouvant justifier de contributions individuelles ou d’un véritable bénévolat. Les associations subventionnées, accuse-t-il, ont le « beurre et l’argent du beurre », c’est-à-dire : la liberté sans la responsabilité. « Entre la négligence de la gestion, l’absence de sanctions, la non-évaluation des résultats, les situations confortables des dirigeants, les frais de fonctionnement excessifs, on [y] retrouve toutes les tares de l’administration, mais sans les garde-fous que constituent les normes en vigueur dans le service public ».

31Bien entendu, les associations subventionnées ne partagent pas cet avis et se plaignent au contraire des contrôles tatillons de l’État. En France, leur critique est d’autant plus paradoxale qu’elle émane parfois de responsables qui ont eux-mêmes été épinglés par les pouvoirs publics à cause de leur mauvaise gestion, à l’instar du président de la fondation Raoul Follereau, André Récipon (Récipon et Darrigaud, 1990). En réalité, les contrôles de l’État sont assez bénins relativement à ceux visant les entreprises. En effet, les pouvoirs publics n’ont pas les moyens d’aller examiner le fonctionnement de centaines de milliers de structures associatives : en 2006, par exemple, ils n’ont pu vérifier que 1 % des organismes et 2 % des fonds que ceux-ci ont gérés au titre de la formation professionnelle (Aizicovici, 2008). Le cadre législatif, on l’a vu, n’a pas non plus été développé à la mesure de l’exceptionnelle croissance du secteur à but non lucratif. Ainsi, c’est seulement par un décret de 1993 que le mandat de la Cour des comptes a été élargi aux ONG. Encore celle-ci n’est-elle en mesure d’examiner qu’une à deux ASI par an.

32Pour le reste, les ONG françaises bénéficient d’une présomption d’innocence qui, en l’espèce, leur laisse une grande marge de manœuvre et témoigne d’une certaine complicité avec les pouvoirs publics. Organisées en 1999 avec la CPCA (Conférence permanente des coordinations associatives), les premières assises nationales de la vie associative ont ainsi débouché sur la signature en 2001 d’une charte d’engagements réciproques avec l’État. Leur objectif était de consolider les synergies dans une « ambiance consensuelle » dont allaient se féliciter les auteurs d’un rapport parlementaire publié en 2008 après avoir soigneusement évité d’auditionner les observateurs les plus critiques du milieu humanitaire. Dans cette optique, les représentants de la nation ont préféré favoriser l’autodiscipline du secteur à travers le Conseil national de la vie associative, plutôt que de recommander la création d’une instance indépendante et susceptible de prendre des sanctions sur le modèle de la Charity Commission britannique (Morange, 2008 : 106 et 113).

33Paradoxalement, un État jacobin et centralisé comme la France n’est donc pas aussi sévère que ses pendants libéraux et fédéraux dans le monde anglo-saxon, peut-être parce que les ONG y sont moins développées toutes proportions gardées. Aux États-Unis, par exemple, les structures bénéficiant de facilités fiscales sont non seulement tenues de mettre en ligne sur Internet l’intégralité de leurs revenus et de leurs dépenses, salaires compris, mais aussi, depuis 2008, de déclarer si elles ont connu des fraudes, des vols ou des détournements de fonds au cours de l’année précédente. La Grande-Bretagne, quant à elle, obéit à différents systèmes d’une région à l’autre. En Écosse, les charities sont directement supervisées par les services fiscaux et, depuis 1998, par un organisme spécifiquement créé à cet effet, l’OSCR (Office of the Scottish Charity Regulator), dont les pouvoirs ont été renforcés en 2005 à la suite de scandales financiers en 2003. De même, les ONG d’Irlande du Nord sont surveillées par le département des finances en vertu du Charities Act (Northern Ireland) de 1964. En Angleterre et au pays de Galles, enfin, les associations à vocation sociale sont encadrées par une Charity Commission qui a des pouvoirs beaucoup plus étendus que son équivalent pour les mutuelles, le Registry of Friendly Societies. En principe, le Foreign Office peut également interdire une ASI dont les activités à l’étranger seraient contraires aux intérêts britanniques.

Le contrôle des ONG en Grande-Bretagne

34Le système de contrôle des ONG en Angleterre mérite qu’on s’y arrête car il est sans doute le plus développé et le plus sophistiqué du monde occidental, le plus ancien en tout cas. Le Statut de 1601, qui annonce la sécularisation de l’assistance sociale, est en effet la première tentative des pouvoirs publics britanniques de surveiller les activités et les éventuels abus des œuvres caritatives. En 1834, une fameuse loi sur la pauvreté vise ensuite à réprimer la mendicité en établissant un organisme chargé d’organiser les charities pour lutter contre l’oisiveté, la Society for Organising Charity and Repressing Mendicity. Aboutissement de la Commission d’enquête de lord Henry Brougham, qui avait mis vingt-et-un ans à rendre ses conclusions dans un rapport publié en 1840, une Charity Commission est finalement créée en 1853 puis confirmée par des lois votées en 1855 et 1860. La pression reste forte et, en 1863, le chancelier de l’Échiquier William Gladstone dénonce par exemple les œuvres qui échappent à tout contrôle, menaçant de supprimer leurs avantages fiscaux. Dans le même ordre d’idées, deux philanthropes du nom de Charles Bosanquet et Charles Steward Loch forment en 1869 une société pour l’organisation de la charité, la Charity Organisation Society, qui vise à renforcer la coordination des initiatives privées pour éviter les duplications de projets et les abus des bénéficiaires d’une aide sociale.

35À l’époque, la Charity Commission ne dispose cependant pas de pouvoirs d’investigation et peut seulement émettre des recommandations. Il faut attendre le Charities Act de 1960 pour que son mandat soit élargi en l’autorisant à vérifier le caractère altruiste d’une organisation, à apprécier la nature humanitaire de ses programmes et, éventuellement, à y demander des modifications. Les ONG, qui dénoncent les interférences gouvernementales, sont alors contraintes de rendre des comptes et de déposer leurs statuts auprès des autorités. C’est surtout au moment de leur enregistrement que s’exerce le contrôle de la Charity Commission. Avec trois fonctionnaires nommés par le ministère de l’Intérieur, 13 employés chargés de mener des enquêtes et un doublement de ses effectifs entre 1957 et 1962, celle-ci peut rejeter les demandes d’exemption fiscale sur simple décision administrative, sans fournir d’explications et sans possibilité d’appel. Sur 60 000 dossiers déposés entre 1960 et 1971, par exemple, 1 380 n’aboutissent pas et leur rejet est irrévocable.

36Par la suite, la Charity Commission est également amenée à développer sa réactivité et sa capacité d’investigation à propos des ONG déjà homologuées. L’objectif est désormais de ne plus renouveler automatiquement les privilèges dont jouissent les organisations humanitaires. La Charity Commission, qui se décentralise et ouvre des bureaux régionaux pour mieux couvrir l’ensemble du pays, renforce en conséquence sa coopération avec les services fiscaux de l’Inland Revenue pour lutter contre les fraudes et partager des informations confidentielles en vertu des nouvelles dispositions d’une loi de 1986, le Finance Act. Autre avancée, des amendements de 1992 et 1993 au Charities Act de 1960 l’autorisent aussi à enquêter sur les fondations ou les entreprises qui ne sont pas directement opérationnelles mais qui lèvent des fonds pour des œuvres sociales ou philanthropiques. Depuis 2006, encore, la Charity Commission dispose de son propre tribunal ad hoc pour examiner les requêtes en appel de ses décisions. De nouvelles dispositions obligent par ailleurs les ONG à rendre davantage de comptes, contraintes qui donnent lieu à la création en 2007 d’un organisme chargé d’autoréguler le milieu en certifiant la transparence de ses adhérents : le FRSB (Fundraising Standards Board).

37Le dispositif se heurte cependant à d’importantes limites. Avec 400 agents au tout début des années 2000, la Charity Commission manque en premier lieu d’enquêteurs pour exiger et vérifier les comptes et les activités des ONG, qui ne sont pas tenues d’effectuer des audits. À l’exception des œuvres sociales religieuses, les organisations caritatives sont en principe censées rendre des rapports tous les ans. Mais à peine 40 % se soumettent effectivement à cette obligation si l’on en croit les chiffres de la Cour des comptes, le National Audit Office, pour la période 1982-1987. En 1988, les parlementaires se plaignent ainsi que seulement 4 % remettent effectivement des rapports complets à la Charity Commission (Beckford, 1991 : 41) ! Des barrières juridiques viennent en outre freiner les possibilités d’investigation, sachant que la mise en œuvre d’une enquête nécessite au préalable le consentement du conseil d’administration de l’ONG concernée. De plus, la Charity Commission ne bénéficie pas toujours d’un soutien énergique de la classe politique et son rapport annuel est rarement discuté au Parlement.

38Enfin et surtout, elle intervient essentiellement en cas de gabegie ou d’escroquerie. Elle n’a pas pour fonction de tester la qualité des programmes humanitaires à l’étranger et ne se préoccupe pas de protéger les donateurs d’un éventuel détournement de leur argent. Pour l’État, ses objectifs sont plutôt de nature économique et politique. Ils consistent à vérifier que les ONG ne sont pas des organes de propagande, des officines partisanes ou des entreprises frauduleuses. Le vote du Charities Act de 1960 a d’ailleurs été l’occasion de préciser les obligations du secteur en conditionnant l’homologation d’une ONG à son caractère altruiste et non lucratif. À la différence des mutuelles ou des syndicats qui travaillent au profit de leurs adhérents, le dispositif interdit ainsi à une charity de mener des activités bénéficiant seulement à ses membres, même si les écoles privées ou les organisations à vocation humanitaire sont autorisées à monter des fonds de retraite pour leurs employés.

La Charity Commission, une officine politique ?

39Outre les aspects économiques, la Charity Commission a aussi pour fonction de contrôler le devoir de réserve des ONG qu’elle a homologuées. À l’instar des États-Unis, de l’Irlande, du Canada ou de l’Australie, la Grande-Bretagne fait en effet partie des quelques pays occidentaux qui limitent officiellement les possibilités d’engagement politique et de lobbying des organisations humanitaires. L’interdiction d’exercer des pressions sur le gouvernement est en l’occurrence assez ancienne puisque sa jurisprudence date d’un fameux jugement rendu par lord Edward Macnaghten en 1891, qui restreignait les activités légales des œuvres de charité à la lutte contre la pauvreté, à l’éducation des masses, aux réalisations d’utilité publique et… à la promotion de la religion ! Typique de l’époque, l’encouragement au prosélytisme paraît aujourd’hui anachronique car il contredit le régime de séparation de l’Église et de l’État dans une société multiconfessionnelle. Ainsi, les organisations laïques n’ont pas le droit de monter des campagnes en faveur des pays en développement. En revanche, les mouvements religieux sont autorisés à interpeller les députés à propos de la politique de planification familiale, de l’avortement, du divorce… ou de l’interdiction de travailler le dimanche avec des lobbies conservateurs comme la Lord’s Day Observance Society. Encore faut-il d’ailleurs vénérer un Dieu, ce qui exclut l’Église de scientologie ou les groupements éthiques en dépit des recommandations du rapport Arnold Goodman de 1976, qui préconisait d’accorder un statut caritatif aux œuvres à vocation morale.

40D’une manière générale, il s’avère très compliqué d’apprécier objectivement le caractère politique d’une organisation « humanitaire », au sens large du terme. En principe, la loi britannique interdit la propagande, mais pas les efforts de recherche et d’éducation qui relèvent de l’intérêt public et n’ont pas de but lucratif. Or la limite est parfois difficile à cerner. Parmi les organisations de défense des droits de l’homme, par exemple, la Charity Commission a écarté la candidature d’Amnesty International. Elle n’en a pas moins avalisé des ONG comme l’Anti-Slavery Society, la Howard League for Penal Reform et le Minority Rights Group, qui font du lobbying pour lutter contre l’esclavage, la peine de mort et la répression des minorités. Le refus d’homologation a de toute façon été contourné en créant des succursales éducatives ou caritatives qui, elles, ont bénéficié d’exemptions fiscales, à l’instar du Prisonners of Conscience Appeal Fund pour Amnesty International ou du Cobden Trust pour le National Council for Civil Liberties.

41Les critères de sélection pour obtenir un statut caritatif laissent ainsi apparaître une certaine part d’arbitraire. Du temps où le gouvernement de Margaret Thatcher était au pouvoir, notamment, la Charity Commission a été accusée de privilégier les ONG de droite au détriment de leurs homologues de gauche. De fait, elle a accordé des facilités fiscales aux adhérents de clubs de tirs en Irlande du Nord, aux experts militaires de l’Institute of Strategic Studies à Londres, aux conservateurs du Moral Re-armament à Oxford et aux membres du British Atlantic Committee, un lobby favorable à l’Otan (Organisation du traité de l’Atlantique Nord). En revanche, elle a réprimandé ou tenté d’exclure des ONG proches du parti travailliste, à commencer par Oxfam et War on Want. Publiées dans son rapport annuel de 1981, ses recommandations invitaient clairement les organisations caritatives à se démarquer de la mode progressiste du tiers-mondisme, quitte à leur interdire de témoigner et de dénoncer les exactions observées dans les pays où elles travaillaient. Selon Terence Fitzgerald, un des responsables les plus conservateurs de la Charity Commission, « les associations de solidarité internationale [devaient] éviter : d’essayer de remédier aux causes structurelles de la pauvreté ; d’exercer des pressions sur les gouvernements en vue d’obtenir des réformes (par exemple pour redistribuer les terres, reconnaître les syndicats ou respecter les droits de l’homme) ; de chercher à éliminer les injustices sociales, politiques et économiques » (Charity Commission, 1982 : 21).

42D’autres ont pourtant développé une vision plus souple des activités de « plaidoyer » des ONG humanitaires, à l’instar de Robin Guthrie, qui devait succéder à Terence Fitzgerald au début des années 1990. L’évolution du contexte politique national et international n’y a d’ailleurs pas été pour rien car la fin de la guerre froide a très largement contribué à émousser la raideur idéologique des débats qui avaient enflammé les ASI britanniques. À l’époque, les juristes se sont alors référés aux travaux d’une commission parlementaire qui, présidée par lord Harry Louis Nathan en 1950, avait posé les bases du Charities Act de 1960 en autorisant les associations à but non lucratif à déborder de leur mandat initial pour évoluer et se moderniser sans compromettre leur statut fiscal. En 1976, un rapport officiel du National Council of Social Service avait quant à lui reconnu aux ONG un droit de lobbying parlementaire du moment que leur objectif principal était bien de servir la communauté, et non de promouvoir des intérêts industriels ou commerciaux. Autrement dit, il était parfaitement admis qu’une association mène des activités de « plaidoyer » « subsidiaires », à la périphérie de son mandat. Tout le problème était de savoir dans quelle mesure l’engagement politique des humanitaires avait une incidence sur le bien commun et échappait au domaine de l’assistance sociale : une question qui conserve toute son actualité à l’échelle planétaire des ASI d’aujourd’hui.

43De la Grande-Bretagne libérale à la France jacobine, le mode de contrôle des ONG fait finalement apparaître une grande variété de procédures qui, à chaque fois, se focalisent sur des aspects fiscaux ou politiques sans proposer un examen rigoureux de la qualité des actions menées à l’étranger. La question de l’évaluation du travail « humanitaire » reste ainsi entièrement ouverte à la critique. À défaut de pouvoir tirer un bilan général, il convient en conséquence de s’intéresser tout à la fois aux obligations de moyens et de résultats des acteurs de la solidarité internationale. Transparence et responsabilité sociale sont des exigences a minima mais pas toujours respectées : c’est donc dans ce domaine que, dans un premier temps, des améliorations concrètes pourraient être apportées.

Notes

30 La Croix, 8 octobre 2009 : 8.

31 http://www.transnationale.org/

32 Pour une thèse inverse, voir Tinkelman et Kamini (2007). Concernant les États-Unis, Rachel McCleary (2009 : 8) soutient par exemple que plus une ONG reçoit de fonds gouvernementaux, plus elle est susceptible de bénéficier de la générosité du public.

33 En France, par exemple, les enseignants et les chercheurs ont eu maintes fois l’occasion de se plaindre de la multiplication d’instances de contrôle qui finissaient par pénaliser l’ensemble de leur travail. Dès 1971, le fameux professeur Alexandre Minkowski (1915-2004) écrivait ainsi à la direction de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale : « En guise d’évaluation de mon unité de recherche, qui est considérée à l’étranger comme l’une des toutes premières en biologie fœtale et néonatale, contentez-vous de mes titres et travaux ; nous ne devons pas nous transformer à chaque instant en machines à faire des rapports » ! Voir Le Monde (9 mai 2004) : 9.

© IRD Éditions, 2015

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