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Pour un développement « humanitaire » ?

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Marc-Antoine Pérouse de Montclos

Chapitre IV

La critique du Sud et du Nord contre les ASI

Texte intégral

1Les déceptions sont finalement à la hauteur des attentes placées dans les ASI et leurs partenaires du Sud. Bien souvent, les performances du secteur associatif ont en fait été surévaluées, dans un sens positif comme négatif. Le paradoxe est que les ONG ont tout à la fois été critiquées pour leurs faiblesses et/ou pour leur superpuissance, parfois les deux en même temps. On leur a ainsi reproché de ne pas assez en faire, ou au contraire d’en faire trop : de ne pas avoir d’impact sur le développement et la démocratisation des régimes politiques, ou, à l’inverse, de se substituer aux États et aux entreprises du secteur privé. Les critiques ont notamment porté sur une « professionnalisation » qui rimait trop souvent avec « marchandisation », des ambitions universelles qui contrecarraient les souverainetés nationales, et une absence de responsabilité sociale qui dénotait une certaine opacité, en dépit ou à cause d’une communication tonitruante sur les mérites du secteur associatif.

2Depuis la fin de la guerre froide, les controverses se sont alors multipliées à mesure que les ONG proliféraient. La nouveauté a surtout été que les populations du Sud ont décentré une critique qui, autrefois, se focalisait essentiellement sur les États du Nord en revendiquant une amélioration des termes de l’échange, une réforme de l’ordre économique international et une rupture des liens de dépendance avec les anciennes puissances coloniales.

3Dans des registres tantôt nationalistes ou internationalistes, les ONG ont ainsi été accusées d’être des agents politiques de l’impérialisme et des vecteurs culturels de la domination occidentale. Parfois teintées de désillusion, les critiques en provenance du Nord n’ont pas non plus été tendres lorsqu’elles ont questionné la performance, la représentativité et l’opacité des ASI.

4Tout dépend finalement des attentes placées dans les ONG, qui ont évolué et qui ne sont pas forcément les mêmes d’un pays à l’autre. Aux États-Unis, remarque par exemple Sarah Stroup (2012), les Américains se préoccupent beaucoup de l’efficacité et de la performance financière des ASI, qui sont notées comme des entreprises. En Grande-Bretagne ou en France, en revanche, on s’intéresse plus à des questions d’éthique et à des obligations de moyens. L’examen des processus l’emporte ainsi sur celui des résultats : en soi, il importe davantage de « faire le bien » que de « le faire bien ». Dans les pays en développement, enfin, la critique est souvent très politique car liée à des revendications de souveraineté.

Au Sud : le refus de l’ingérence

5À l’échelle globale, l’un des principaux reproches à l’encontre des ONG a en l’occurrence trait à leur « ingérence » dans les affaires internes d’un État, d’une communauté « traditionnelle » ou d’une entreprise privée. Marquée par les rhétoriques anti-impérialistes, la critique se concentre notamment sur des questions de dépendance, d’aliénation et d’exploitation. Relayée sous différentes formes par les marxistes, les nationalistes, ou encore les culturalistes soucieux de préserver les spécificités coutumières des peuples en développement, elle ne se limite pas aux ASI ou à l’aide publique au développement. En effet, elle renvoie plus généralement à la mission civilisatrice du colonisateur d’autrefois. De ce point de vue, il convient de dépasser la vision romancée et franco-française selon laquelle le concept d’ingérence humanitaire serait né avec Bernard Kouchner pendant la guerre du Biafra au Nigeria en 1968.

6En réalité, le projet colonial et les « interventions d’humanité » du xixe siècle étaient déjà porteurs de valeurs et de normes qui, sous couvert de charité chrétienne ou de philanthropie libérale, visaient à civiliser et développer les peuples « arriérés » et « barbares », quitte à recourir à la force militaire dans l’Empire ottoman ou en Afrique. D’après Bernard Kouchner dans un ouvrage préfacé par ses soins, c’est au Biafra qu’a germé « l’idée humanitaire, petite ingérence qui deviendra grande aux Nations unies ». À l’épreuve du terrain, l’ancien médecin sans frontières explique ainsi avoir « compris que la compassion et la charité devaient rejoindre une action politique et que les nations devaient imaginer une diplomatie préventive » (Clergerie, 1994). Mais d’autres avant lui avaient aussi estimé que les impératifs moraux de la solidarité internationale exigeaient de faire pression sur les États : citons pour mémoire les efforts de la fondatrice de Save the Children, Eglantyne Jebb, pour atténuer les sanctions économiques qui frappaient les enfants malnutris de l’Allemagne vaincue en 1919, ou de l’instigateur d’Oxfam, Gilbert Murray, pour lever le blocus britannique qui affamait la Grèce occupée par les nazis en 1942.

7Historiquement, il serait tout aussi faux d’imaginer que Bernard Kouchner a été le premier à mettre en œuvre un droit d’ingérence humanitaire consistant à contourner la souveraineté des États et à franchir des frontières clandestinement pour aller secourir des populations en danger de mort. Même les institutions les plus respectueuses de la légalité internationale ont pu précéder l’épopée des médecins sans frontières. En 1958 pendant la guerre d’indépendance de l’Algérie, des délégués du CICR ont ainsi traversé la frontière clandestinement depuis la Tunisie pour aller assister des prisonniers aux mains du Front de libération nationale (Perret et Bugnion, 2011 : 726). À l’époque, les autorités coloniales et l’armée française ont d’ailleurs fermé les yeux car il s’agissait de secourir leurs propres soldats. Quant au drame du Biafra dix ans plus tard, ce sont surtout les Anglo-Saxons d’Oxfam et des Églises protestantes qui ont violé l’espace aérien et la souveraineté nationale du Nigeria pour affréter clandestinement des vivres à destination de l’enclave sécessionniste, sachant que l’aide a essentiellement été financée par les États-Unis, restés neutres dans le conflit. En tant qu’organisation, MSF est né trois ans plus tard, en 1971, et a encore dû attendre une dizaine d’années avant de commencer à monter les opérations qui ont tant contribué à sa réputation en franchissant des frontières illégalement pour aller ravitailler des populations insurgées en Afghanistan ou en Birmanie.

8En d’autres termes, il apparaît que la construction d’une critique contre l’ingérence des secouristes et des philanthropes est bien antérieure à l’ère post-guerre froide. En effet, l’action humanitaire à l’international n’est pas une branche récente et tardive de l’aide publique au développement, comme pour pallier le déclin de cette dernière depuis la fin des années 1980. L’approche compassionnelle et universelle de la pauvreté et de la souffrance précède très largement la notion de développement qui s’affirme au sortir de la Seconde Guerre mondiale et qui s’institutionnalise au moment de la décolonisation des pays du Sud. Il convient à cet égard de dépasser la rigidité doctrinale et passéiste de quelques « puristes » de la Croix-Rouge d’après qui l’humanitaire se réduirait aux seules actions d’urgence en temps de crise. En réalité, ce n’est pas l’aide au développement qui englobe l’assistance humanitaire, mais plutôt l’inverse, avec une vision de l’humanité souffrante qui finit naturellement par tendre à propager des modèles de développement économique et social.

9La critique contre l’ingérence « humanitaire » précède également le phénomène des ONG, vocable qui apparaît dans les textes officiels des Nations unies en 1945. Avant même de questionner la souveraineté des États en développement, elle se dresse d’abord contre les relais religieux du projet colonial. Son moment fondateur est évidemment le xixe siècle, qui fut par excellence le siècle de la colonisation et de l’évangélisation, et pas seulement de la révolution industrielle. À l’époque se formalisent en effet des réseaux caritatifs internationaux qui affichent une ambition planétaire et qui visent à propager des valeurs chrétiennes. L’Alliance des YMCA date par exemple de 1844 ; l’Armée du Salut, de 1865 ; tandis que les associations de l’Ordre de Malte se constituent dans la deuxième moitié du xixe siècle pour prendre le relais d’une confrérie chevaleresque fondée en… 1113. À leur manière, ces organisations confessionnelles sont d’ailleurs significatives des débuts de la sécularisation de l’aide en tant que version matérialiste de la « religion de l’humanité ». L’Église catholique, qui avait pour habitude d’assister directement les pauvres, éprouve ainsi le besoin de formaliser en 1924 ses œuvres de charité en créant la Caritas Internationalis, un réseau d’associations dûment enregistrées auprès des pouvoirs séculiers. Dans les pays du Sud, les missionnaires de l’aide ne continuent pas moins de focaliser le ressentiment des colonisés.

10Pendant la révolte des Boxers en 1901, par exemple, les Chinois s’en prennent aux « diables d’étrangers », pères blancs ou évangélistes protestants. En Inde ou dans l’Empire ottoman, le rejet du bon samaritain occidental est tout aussi virulent car les organisations « humanitaires » de l’époque sont accusées de vouloir convertir la population. Souvent associés à la croix ou à la colombe, leurs symboles de paix éveillent d’autant plus la suspicion qu’ils ont une origine biblique. Le colonisateur lui-même n’est pas dupe des velléités d’évangélisation des missionnaires sous prétexte d’éduquer et de civiliser les « indigènes ». En 1917 dans le Nord du Nigeria, le gouverneur Herbert Richmond Palmer devait ainsi vilipender les « dames de charité et les philanthropes d’Angleterre qui essayaient de prescrire aux pauvres musulmans africains les méthodes d’éducation religieuse qu’ils n’avaient pas réussi à imposer à leurs propres enfants, neveux, cousins et frères » (Saeed, 2005 : 151). Une dizaine d’années avant l’indépendance en 1960, les parlementaires de la région allaient alors voter contre la poursuite des subventions du gouvernement aux œuvres sociales du secteur associatif, qui étaient soupçonnées de chercher à convertir les « indigènes » à la chrétienté (Ashafa, 2005 : 441).

11Au moment de la décolonisation, la critique contre l’ingérence des ONG occidentales prend certes une autre tournure car l’œuvre civilisatrice des missionnaires d’autrefois se heurte désormais à la souveraineté nationale d’États devenus indépendants. Mais fondamentalement, le problème tourne toujours autour de la tension irréductible entre les ambitions messianiques des acteurs de la solidarité internationale et les particularismes locaux des destinataires de l’aide. Le nationalisme n’est d’ailleurs qu’une des formes d’expression de ce rejet parfois teinté de xénophobie. Dans une très large mesure, la critique contre l’ingérence occidentale continue d’avoir une forte connotation religieuse. À présent, les islamistes du monde arabe accusent ainsi les ONG d’être les nouveaux « croisés » chargés de servir les intérêts du Nord en propageant des valeurs laïques ou chrétiennes.

12Depuis la chute du mur de Berlin et l’effacement de la menace communiste, le discours des fondamentalistes fait en l’occurrence écho aux thèses du clash des civilisations qui, en Occident, prévoient une guerre de religions avec l’Islam au xxie siècle. Il s’appuie notamment sur le constat d’un déploiement massif d’agences humanitaires dans les pays musulmans, sachant que la plupart des plus grosses ONG chrétiennes d’aujourd’hui sont américaines, à commencer par World Vision, Catholic Relief Service et Samaritan’s Purse. Le déséquilibre est d’autant plus flagrant que, selon Bruno de Cordier (2009 : 670), les musulmans constituent environ 20 % de la population mondiale mais plus de 48 % des réfugiés et 43 % des déplacés internes victimes de conflits armés au milieu des années 2000. Résultat, les pays de culture islamique reçoivent 27 % des fonds humanitaires des agences onusiennes et jusqu’à 44 % des rations du Programme alimentaire mondial à l’époque. En tête de liste se trouvent la Palestine, la Somalie, le Soudan, l’Irak, l’Afghanistan, le Pakistan et la Bosnie-Herzégovine, qui sont ravagés par divers conflits et situés en plein sur la ligne de front de la guerre contre le terrorisme.

Le rejet nationaliste et anti-impérialiste

13De l’Asie à l’Afrique, la méfiance des populations du Sud à l’égard des ASI a certes évolué dans le contexte d’un monde global et décolonisé depuis plusieurs décennies. Les registres de la dénonciation, d’abord, ont changé. À l’exception notable de la rhétorique islamiste, ils se sont sécularisés à mesure que les missionnaires chrétiens d’antan perdaient de leur influence et que les ONG laïques montaient en puissance. De plus, les États devenus indépendants ont parfois relayé la critique avec une force que n’avaient pas leurs prédécesseurs. Aujourd’hui, les attaques les plus virulentes contre les ONG du Nord et du Sud s’alimentent auprès de trois sources principales, à savoir : les élites nationalistes du « tiers-monde » ; les tenants des thèses « conspirationnistes » ; l’école marxiste héritée des théories « dépendantistes » et anti-impérialistes des années 1970, enfin. Chacune à leur manière et parfois toutes ensemble, ces critiques ont en l’occurrence la particularité de dénoncer les ingérences des grandes puissances.

14Dans le premier cas, le Kenyan Makua Wa Matua (1994) ou le Sri-lankais Susantha Goonatilake (2006) mettent par exemple en évidence le caractère artificiel d’ONG déconnectées des aspirations de la population et soutenues à bout de bras par les Occidentaux. De fait, les partenaires associatifs du Sud se plaignent eux-mêmes d’être peu consultés par leurs homologues du Nord (Rugendyke, 2007 : 227). Dans une telle optique, les ASI paraissent d’autant moins représentatives que, sous prétexte de professionnalisation, elles ont connu une dérive marchande et une croissance comparable à une sorte de bulle spéculative, sans aucun rapport avec la taille réelle de leur base sociale et de leur nombre d’adhérents. Des auteurs, comme l’Indienne Sangeeta Kamat (2003), et les Péruviens Mariano Valderrama et Luis Perez Coscio (1998), constatent ainsi qu’à force de se bureaucratiser, les ASI se sont coupées de leurs racines populaires et militantes, suivant le modèle de la théorie webérienne selon laquelle les acteurs de la protestation deviennent moins radicaux à mesure qu’ils s’institutionnalisent. Par opposition aux syndicats et aux partis de gauche qui, autrefois, essayaient de s’unir et de former des fronts communs pour défendre les pauvres, les ONG d’aujourd’hui semblent davantage préoccupées par leur croissance budgétaire, et donc incapables de coordonner leurs efforts afin de relayer et coaliser efficacement des demandes éparses en faveur d’un nouvel ordre international. D’après cette école de pensée, elles contribuent au contraire à fragmenter les luttes populaires, à acheter la paix sociale et à désamorcer les velléités de révolte en proposant des réformes cosmétiques et en fournissant des services de base à bon compte.

15En bref, les ONG occidentales seraient plutôt des instruments de domination qui ont perdu de leur virulence contre les pouvoirs établis et qui s’appliquent désormais à couvrir leurs propres abus (Vaughan, 1999 ; Morena, 2006 : 33). Qualifiés de nouveaux missionnaires, leurs responsables sont assimilés à des bourgeois compradores car ils ne produisent rien, mais jouent un rôle d’intermédiaire auprès des entreprises multinationales (Petras et Veltmeyer, 2002 : 193-211). Vecteurs d’influence du soft power, ils servent également les intérêts de leur gouvernement et constituent en quelque sorte les « ordres mendiants » de l’Empire américain, avec pour objectif de propager les valeurs hégémoniques de l’Occident sans recourir à la violence, quitte à justifier moralement les interventions militaires des grandes puissances dans les pays en développement (Hardt et Negri, 2000 ; Wallace, 2003 ; Hearn, 2007 ; Ferguson, 2004 : 11). Volker Heins (2008 : 159) y voit pour sa part des intermédiaires et des « parasites bénins » qui ont réussi à s’infiltrer dans les réseaux de pouvoir privés et publics en leur apportant des informations et de la légitimité.

  • 24 Voir par exemple les propos du président indonésien Megawati Soekarnoputri dans le Jakarta Post du (...)
  • 25 En général, leurs salaires sont pourtant moindres que ceux du secteur marchand, en moyenne de 23 % (...)
  • 26 La FES (Friedrich Ebert Stiftung) a ainsi participé à l’observation des législatives de mai 2007 et (...)
  • 27 Il est vrai qu’il y a eu des précédents. Sous prétexte d’observer le scrutin de novembre 1953, la C (...)

16Bien évidemment, les dirigeants des pays en développement ne sont pas les derniers à vilipender « l’opportunisme » d’associations qui défendent d’abord leurs propres intérêts sous prétexte d’aider les indigents, de combattre la corruption, de lutter contre la fraude électorale ou de militer en faveur de la démocratie24. Les organisations de solidarité internationale sont régulièrement accusées de s’enrichir au détriment des pauvres du fait de l’opulence de leurs expatriés25. Souvent orientée sur des questions financières, la rhétorique nationaliste rejoint ainsi les théories du complot qui voient dans les ONG des agences d’espionnage au service de l’étranger. De fait, les tenants des thèses conspirationnistes analysent tous les changements politiques à l’aune des manœuvres plus ou moins désintéressées des organisations internationales, qu’il s’agisse des « transitions démocratiques » dans les pays du « tiers-monde » ou des révolutions de couleur dans l’espace post-soviétique. Le moment des élections est particulièrement crucial à cet égard. En effet, il catalyse les soupçons et les inquiétudes de ceux qui dénoncent les ingérences des grandes puissances. Aux Philippines, par exemple, les élections sont régulièrement suivies par diverses fondations américaines ou allemandes26. Mais l’envoi d’observateurs y est souvent perçu par les nationalistes comme une humiliation et par les communistes comme une tentative de manipulation des services secrets de Washington en vue de truquer les résultats27.

17De ce point de vue, il est intéressant de noter que les théories de la conspiration transcendent fréquemment les clivages partisans. À Haïti, par exemple, tant les nationalistes nostalgiques de la période duvaliériste que les « socialistes » du mouvement Lavalas dénoncent l’invasion des ONG (Schuller, 2007b : 98). En effet, les théories du complot convergent fortement avec les thèses néomarxistes et anti-impérialistes qui récusent les ASI comme des « sous-marins » du grand capital et des « chevaux de Troie » du libéralisme (Centre tricontinental, 1998 ; Hours, 2002 ;

18Baylosis, 1997 ; Petras, 1999). Les différences tiennent davantage aux registres d’expression de la méfiance qu’entretiennent les élites ou les couches populaires à l’encontre du bon samaritain occidental. Dans le monde musulman, par exemple, les ASI sont fréquemment suspectées de chercher à convertir les habitants et de vouloir enlever ou empoisonner leurs enfants. En Afrique, les croyances en la sorcellerie contribuent aussi à façonner la représentation « magique » des humanitaires retranchés dans des villas sécurisées ou des voitures aux vitres teintées. Il est vrai qu’une pareille méfiance vise tous les opérateurs de l’aide internationale, et pas seulement les ONG. Dans le nord de l’Ouganda au moment d’une épidémie de choléra à la fin de 2004, les Acholi regroupés dans des camps de déplacés ont ainsi accusé le personnel onusien du Programme alimentaire mondial d’avoir trafiqué les distributions de nourriture pour les exterminer ou pour se débarrasser des produits génétiquement modifiés que les Occidentaux refusaient de consommer (Branch, 2011 : 106).

19À y regarder de plus près, il convient alors de relativiser la portée du rejet nationaliste et/ou marxiste à l’encontre des ASI. D’abord, il arrive que les élites du Sud soutiennent l’interventionnisme des ONG occidentales en tirant elles-mêmes parti d’un système qui consiste à créer ses propres associations pour renouveler les canaux de captation de la rente de l’aide internationale. De plus, la critique souverainiste ou marxiste des nationalistes a pu perdre de sa crédibilité à force de multiplier les procès d’intentions impérialistes et de dénoncer de façon caricaturale les complots destinés à torpiller le développement des pays susceptibles de concurrencer l’Occident capitaliste. Un tel discours s’est parfois retrouvé en opposition directe avec les modèles de réussite et les aspirations à l’émigration de segments entiers des sociétés du Sud. Sur le terrain, son cynisme plus ou moins assumé ne correspond pas toujours non plus à la sincérité et à l’authenticité de l’engagement personnel que Thomas Yarrow (2011 : 43) a par exemple pu constater chez les volontaires des ONG ghanéennes.

Au Nord : la grande désillusion

20Au Nord, la critique contre les ASI s’est construite différemment, du fait qu’elle était moins imprégnée des revendications d’indépendance des luttes anticoloniales. Comme au Sud, elle est certes fort ancienne et se nourrit d’une certaine méfiance à l’égard des proclamations d’altruisme. Très tôt, la geste humanitaire est ainsi moquée pour sa naïveté et son idéalisme. Dans son roman Les employés paru en 1834, Honoré de Balzac y voit un « stupide amour collectif » et le Dictionnaire de l’Académie française la définit en 1931 comme « un amour de l’humanité excessif et prétentieux » (Seeber, 1934). Par la suite, le portrait n’est guère plus louangeur. Au moment de la famine russe de 1922 en particulier, les organisations caritatives font de nouveau l’objet de nombreuses critiques car leur aide alimentaire est récupérée par les bolchéviques et permet de consolider le régime totalitaire des communistes. Selon la formule toujours en usage, les humanitaires sont alors associés à des « idiots utiles » qui servent les intérêts des dictatures en croyant faire du bien.

21Mais la critique change évidemment de registre à partir du moment où les interventions des acteurs de la solidarité internationale s’institutionnalisent sous la forme d’ONG. L’évolution de la littérature académique est significative à cet égard. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les ouvrages sur les ASI sont d’abord assez rares, même si l’on peut citer les travaux précurseurs de Lyman White (1951), James Maddox (1956) ou Howard Teaf et Peter Franck (1955). Selon Pierre-Yves Saunier (2009), c’est surtout dans les années 1970 que commencent à se développer des recherches sur les ONG de développement, d’aide humanitaire ou de défense des droits de l’homme, plutôt que sur les organisations sportives, corporatistes, syndicales ou patronales. Par la suite, les ASI finissent alors par constituer un champ d’études à part entière, avec des revues telles que Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, qui est lancée en 1972, et l’International Journal of Voluntary and Nonprofit, qui date de 1990. Aujourd’hui, la littérature académique sur les ONG est très majoritairement anglophone, un trait qui traduit peut-être l’inclination particulière des pays anglo-saxons vers les questions associatives, et pas seulement un phénomène de domination linguistique dans les sciences sociales.

  • 28 On trouvera plus d’informations à ce sujet sur le site de l’Observatoire de l’action humanitaire. C (...)

22À partir des années 1980, un double mouvement accompagne en fait la prolifération et la montée en puissance des ONG : d’une part, une reconnaissance de leur importance et de leur influence sur la scène internationale, avec des problématiques tournant autour du transnationalisme, de la globalisation et de la libéralisation du marché ; et, d’autre part, le développement d’analyses plus critiques sur les bienfaits supposés des activités associatives, avec des réflexions tournant autour de l’évaluation de l’aide, des processus de démocratisation et du rôle de la société dite « civile ». La première tendance donne lieu à de nombreux ouvrages dont les plus connus se situent clairement dans une lignée « sans-frontiériste » (Keck et Sikkink, 1998). Ceux-ci soutiennent que les ONG sont devenues des acteurs incontournables de la scène internationale, y compris sur le plan diplomatique et politique. Ils soulignent également la force de frappe financière du secteur non lucratif (Padis et Pech, 2004). En effet, beaucoup d’ASI disposent désormais de budgets considérables, sans commune mesure avec ceux des ministères de la Santé ou de l’Éducation des pays en développement où elles viennent travailler. Il arrive même que les plus importantes d’entre elles jouissent de ressources supérieures aux réserves de trésorerie, voire à la richesse nationale de tout un État. Composée de treize sections à travers le monde, une « multinationale » comme Oxfam affiche par exemple un budget qui avoisine les 5 milliards de dollars : cinq fois plus que le produit intérieur brut d’un pays africain tel que le Burundi à la fin des années 200028 ! Dans le même ordre d’idées, le mouvement des Médecins sans frontières a une force de frappe financière qui, si on pouvait le comparer à un pays, en ferait le troisième donateur le plus généreux du monde en matière d’aide humanitaire d’urgence, après les États-Unis et la Grande-Bretagne, mais avant la France (Development Initiatives, 2010 : 62)…

23Entre-temps, une autre école de pensée entreprend d’analyser l’impact des ONG dans les pays du Sud. Sa critique se nourrit largement des échecs de l’aide publique au développement. Deux approches doivent être distinguées à cet égard. Souvent culturaliste, la première rappelle que, fondamentalement, le développement ne nécessite pas vraiment l’assistance des ASI car il est d’abord et avant tout endogène. Des auteurs africains l’admettent eux-mêmes. Pour Axelle Kabou (1991 : 21 et 27), par exemple, « le sous-développement de l’Afrique [n’est] pas dû à un manque de capitaux » ou au poids de son « endettement », mais à son refus de s’engager sur la voie de la modernité. Décriées par des anthropologues comme Thomas Yarrow (2011), de telles analyses se focalisent en l’occurrence sur le poids de la tradition, envisagée comme un obstacle au progrès. Très en vogue dans les années 1970, une deuxième approche insiste en revanche sur les inégalités des échanges commerciaux, la volatilité des cours des matières premières et la nécessité de fonder un nouvel ordre économique international. Inspiré des théories structuralistes et « dépendantistes » des marxistes, le débat porte notamment sur le rôle central de l’État face au modèle dominant de la dérégulation qui s’impose dans les années 1990. James Petras (1999 : 430) établit ainsi une relation directe entre la montée en puissance des ONG du Nord et l’effondrement des niveaux de vie dans les pays du Sud. Au final, les deux approches, culturaliste et matérialiste, se renvoient en quelque sorte la balle en situant le problème du côté des donateurs ou, au contraire, des destinataires de l’aide.

24Entre les deux extrêmes que constituent la dénonciation marxiste des ONG compradores ou la célébration libérale d’une société civile transnationale, une troisième voie parvient alors à émerger. De facture plus réaliste, cette école de pensée s’intéresse davantage au fonctionnement interne des opérateurs de l’aide, sur le compte desquels sont mis les échecs de l’assistance internationale. Une pareille critique trouve d’ailleurs un certain écho auprès des bailleurs eux-mêmes. Dès 1981, une étude commanditée par la coopération américaine Usaid tente par exemple d’évaluer l’efficacité des ONG et des agences gouvernementales à partir de critères identiques, sans pour autant trouver d’avantage comparatif pour les premières (Smith, 1984 : 146). En 1984, un rapport sur l’aide australienne, remis au ministre des Affaires étrangères à Canberra, pointe aussi l’impact somme toute limité des associations de solidarité internationale, avec un personnel souvent incompétent et un manque criant de supervision et de suivi des projets (Bysouth, 1986 : 212 ; Jackson, 1984). En 1995, encore, une étude réalisée pour la coopération norvégienne affirme : « les ONG n’ont pas les qualités qu’elles prétendent avoir… En fait d’avantage comparatif, il leur arrive au contraire de présenter l’inconvénient de pouvoir survivre en dépit de leurs défaillances structurelles » (Tvedt, 1995 : 19). Arrivés à un constat similaire, des chercheurs comme Mariella Pandolfi (2011 : 240) déplorent ainsi la capacité des humanitaires à encaisser la critique sans pour autant se réformer.

25De fait, les milieux académiques ne sont pas en reste et entreprennent également d’analyser les forces et faiblesses des ONG de développement (Hoy, 1998 : 99-106). La critique porte notamment sur les associations qui disent cibler les pauvres sans parvenir à atteindre les populations les plus vulnérables, focalisant leurs efforts sur les réalisations les plus visibles, les plus rentables et les plus faisables. Centré sur le développement rural, le travail fouillé de Roger Riddell et Mark Robinson (1995) est un des plus intéressants en la matière. Mais de nombreux autres chercheurs questionnent aussi le faible impact d’associations qui, à une petite échelle, se contentent de lancer des projets éparpillés et peu coordonnés, par exemple dans le cas du Bangladesh (Fruttero et Gauri, 2005 ; Gauri et Galef, 2005). Engoncées dans des problèmes très locaux, beaucoup d’ONG font en effet preuve d’une étroitesse de vues que Doug Porter (1991) compare à la réponse de l’ouvrier qui, interrogé par l’architecte d’un vaste chantier, dit tailler une pierre plutôt que construire une cathédrale. La critique se développe ainsi à contre-courant des thèses de l’économiste Ernst Schumacher et de son fameux slogan « Small is beautiful ».

26Est notamment remis en cause le discours des associations qui prétendent être efficaces et légitimes grâce à leur taille « humaine », leur expertise, leur pratique du terrain, leur autorité morale et leur capacité à être solidaires avec les victimes (Van Rooy, 2004). Pour Henrik Marcussen (1996 : 280), par exemple, « tant les ONG que les agences multilatérales disent vouloir travailler en priorité avec les populations concernées pour concevoir et monter des projets. Contrairement aux idées reçues, les unes et les autres n’agissent pas très différemment à cet égard. En matière de participation, les ONG n’ont rien à envier aux agences multilatérales. Désormais, beaucoup d’entre elles montent d’ailleurs des projets à grande échelle qui couvrent de vastes espaces et qui recouvrent une multitude d’aspects ». Une telle évolution n’est pas anodine car elle finit par questionner les paradigmes fondés sur une opposition entre des appareils d’États forts et rigides, d’une part, et des ONG aussi petites que souples, d’autre part. Le renversement de perspectives met alors en évidence la responsabilité des associations de solidarité dans les échecs d’une aide au développement dont elles sont précisément les principaux maîtres d’œuvre.

De la responsabilité sociale des ONG

27De ce point de vue, on peut dire que les ONG sont en quelque sorte victimes de leur succès. Avec des ressources cumulées qui se chiffrent désormais en milliards de dollars, elles sont en effet appelées à rendre davantage de comptes dans un contexte de standardisation des procédures d’aide, d’exigences grandissantes à l’égard des acteurs privés et de judiciarisation des interventions économiques, politiques ou militaires dans les pays du Sud. Aujourd’hui, une nouvelle génération de chercheurs questionne ainsi la capacité des organisations de solidarité internationale à assumer les dégâts collatéraux qu’elles peuvent provoquer. Leur critique s’inspire notamment des réflexions conduites sur la responsabilité sociale des entreprises, qui est désormais chose admise. En effet, l’accès aux victimes et aux pauvres pose des problèmes pratiques et logistiques qui ne sont pas sans rappeler ceux rencontrés par les multinationales quand elles tentent de mettre la main sur des gisements ou des marchés dans des pays en proie à des troubles politiques. Sur le terrain, les difficultés sont souvent semblables, qu’il s’agisse de corruption, de détournements des intrants ou de négociation avec les belligérants locaux. De plus, le droit international humanitaire contient lui-même des obligations pour les entreprises. En 2009, par exemple, c’est sur la base de la quatrième convention de Genève de 1949, qui interdit les colonies de peuplement en territoire occupé, que l’Association France-Palestine solidarité a décidé de poursuivre en justice les compagnies françaises Veolia et Alstom pour avoir construit et envisagé d’exploiter un tramway reliant le centre-ville de Jérusalem aux implantations juives dans les quartiers palestiniens.

28Jusqu’à présent, la notion de responsabilité sociale s’est surtout appliquée aux entreprises, y compris sur le plan pénal. Ainsi, les compagnies pétrolières Total et Chevron se sont retrouvées devant les tribunaux à propos, respectivement, de leur rôle en Birmanie et au Nigeria, où elles ont été accusées de collaborer avec des régimes dictatoriaux et d’employer leurs forces de sécurité pour « nettoyer » le terrain autour des zones de gisements. Les sociétés de sécurité privée, quant à elles, font l’objet d’un traitement spécifique lorsqu’elles prennent directement part à un conflit armé qui relève du droit international humanitaire. Pour Tristan Ferraro (2014 : 25), qui est juriste au CICR, la fonction de support technique aux belligérants est en effet un acte de guerre, qu’il s’agisse de ravitailler des avions militaires ou de transporter et former des troupes au combat. Rétrospectivement, une telle analyse ne manque cependant pas de piquant quand on se rappelle qu’en 1968, le Comité international de la Croix-Rouge a largement participé à la construction de l’aéroport d’Uli qui permit aux sécessionnistes biafrais de résister aux assauts de l’armée nigériane.

  • 29 http://www.observatoire-humanitaire.org/fr/index.php?page=fiche-ong.php&part=fiche&id=1

29De fait, on n’a pas encore vu d’organisations humanitaires traînées en justice pour avoir formé et financé des policiers corrompus et violents en vue d’assurer l’ordre à l’intérieur des camps de réfugiés au Kenya à partir de 1992, au Congo-Zaïre en 1994 ou au Tchad le long de la frontière soudanaise du Darfour après 2003. Pour parer au risque de poursuites judiciaires, les ONG opérationnelles ont d’ailleurs préféré s’autoréguler et monter un organisme basé à Genève, le HAP (Humanitarian Accountability Project), qui prétend remplir une fonction d’ombudsman sans répondre aux principes de séparation des pouvoirs en démocratie. Très restreints, les mécanismes de plainte et de saisine se déroulent en l’occurrence sur la base de procédures en huis clos où les médiateurs sont à la fois juges et parties. Résultat, les organisations membres du HAP ont donné le sentiment de chercher à « laver leur linge sale en famille ». À meilleure preuve, les scandales d’agressions sexuelles ou de corruption ont plutôt été révélés par des acteurs extérieurs au mouvement, à l’instar de la Fondation Akha, qui a accusé le personnel local de l’ONG Action contre la faim d’avoir abusé de jeunes filles issues d’une minorité montagnarde au Laos en 200629.

30Autrement dit, la critique contre les dysfonctionnements opérationnels des ONG ne porte pas que sur le respect du droit du travail ou la gestion du personnel en interne, mais aussi sur les relations avec les destinataires de l’aide et les obligations de transparence des acteurs de la solidarité internationale en externe. L’idée est que le caractère altruiste, non lucratif et volontaire des organisations à caractère humanitaire ne confère aucune immunité diplomatique en la matière. Au contraire, les ASI sont pleinement responsables du comportement et de la sécurité de tous leurs employés, ce qui pose d’ailleurs des problèmes éthiques en cas de force majeure, lorsqu’elles privilégient l’évacuation de leurs expatriés en laissant le personnel local sur place. De plus, les ONG sont théoriquement redevables de leurs actions vis-à-vis des destinataires de leur assistance, trop vite qualifiés de « bénéficiaires ». La question renvoie ici à la structure déséquilibrée d’une industrie de l’aide qui, on l’a vu, est déterminée par l’offre davantage que par la demande, au risque d’ignorer les besoins exprimés localement, d’aggraver les inégalités sociales et de bouleverser des traditions anciennes de solidarité communautaire.

31L’assistance aux victimes de guerre démultiplie certainement les risques à cet égard. En effet, les niveaux de responsabilité montent d’un cran quand sont en jeu des questions de vie ou de mort. En temps de paix, l’intervenant étranger est très indirectement responsable du sort de la victime qui succombe à une maladie parce que l’aide a été détournée et que l’hôpital censé la soigner n’a jamais été construit. Mais il en va différemment en temps de guerre, lorsque les secours alimentent directement des combattants en train de massacrer la population. Le problème est particulièrement criant dans les économies fermées, notamment les enclaves qui, en proie à des blocus, se retrouvent à dépendre quasi exclusivement de l’aide humanitaire pour survivre et poursuivre leur combat, à l’instar de la ville assiégée de Sarajevo en 1994. Dans la bande de Gaza un an après la création de l’État d’Israël en 1948, plus de la moitié de l’argent en circulation provenait ainsi des secours de la communauté internationale (Feldman, 2007 : 138). Au Biafra, la proportion a pu monter jusqu’à 80 % en 1968(Pérouse de Montclos, 2009).

32Les implications économiques et les dégâts collatéraux de l’assistance internationale, en l’occurrence, sont bien connus et régulièrement évoqués, depuis la guerre de 1870 en France jusqu’à la famine de Somalie en 1992 (Pérouse de Montclos, 2007c et 2013). Les controverses à ce propos sont fort anciennes. Elles expliquent par exemple pourquoi la fameuse infirmière Florence Nightingale refuse en 1863 de participer à la création de la Croix-Rouge de Henry Dunant, à qui elle reproche de renforcer le potentiel militaire des armées en les déchargeant de leurs obligations médicales, qui sont confiées à des sociétés de secours privées. La polémique ressurgit d’ailleurs quand, couronné d’un Prix Nobel de la paix en 1901, Henry Dunant est accusé par les pacifistes d’avoir contribué à légaliser et légitimer la guerre sous prétexte de l’humaniser en conviant les États à signer les conventions de Genève.

33De fait, on sait que l’aide humanitaire peut contribuer à prolonger les conflits en injectant des ressources matérielles et symboliques dans les économies locales. Le pillage des vivres par les combattants constitue la partie la plus visible des détournements (encadré 2). Mais les agences d’aide alimentent également les circuits financiers des belligérants. De plus, elles les déchargent de leurs obligations à l’égard de la population en leur permettant de concentrer toutes les ressources locales sur l’effort de guerre lorsque les besoins de première nécessité sont assurés par les ONG. Sur le plan symbolique, enfin, les secours portés aux victimes sont régulièrement instrumentalisés à des fins de propagande militaire en vue de diaboliser l’ennemi et de gagner la bataille des cœurs auprès de l’opinion publique internationale. Reprenant les théories des économistes qui observent une plus grande prise de risque de la part des conducteurs ayant contracté une assurance automobile, des spécialistes montrent ainsi comment la seule perspective d’une assistance humanitaire peut suffire à inciter les belligérants à s’entêter et à reprendre ou poursuivre leur combat (Crawford et Kuperman, 2006 ; Rauchhaus, 2009).

Encadré 2

Les enjeux politiques et symboliques du convoi humanitaire

Le convoi de camions chargés de nourriture et de médicaments constitue une des faces les plus médiatisées de l’action humanitaire, avec l’infirmière et l’enfant malade. L’image s’accompagne parfois de celle d’un largage aérien de vivres, de l’atterrissage d’un avion sur une piste de brousse ou du déchargement d’un cargo dans un port des tropiques. Quelle que soit sa forme, le convoi humanitaire est un symbole qui a de fortes résonances politiques. Parfois, il exprime juste un geste de solidarité, sans aucune préparation et évaluation des besoins, à l’instar de ces particuliers qui prirent leur voiture pour aller convoyer des vivres jusqu’en Pologne au moment de la proclamation de la loi martiale à la fin de 1981. Le convoi humanitaire symbolise aussi la puissance et la générosité des nations riches qui volent au secours des pauvres à l’autre bout du monde. Quand il est bloqué ou pillé, il permet également de désigner à la vindicte populaire la cruauté des belligérants et, par opposition, l’innocence des victimes, procédé que les Biafrais surent parfaitement utiliser pour attirer la compassion et la sympathie de la communauté internationale en faveur de leur projet d’indépendance.

À l’inverse, le convoi humanitaire peut être l’objet de toutes les suspicions. En camion, en avion ou en bateau, on le soupçonne de cacher des armes et des munitions pour une des parties au conflit, ou alors de déverser des vivres empoisonnés afin d’éliminer l’adversaire. En Afrique, par exemple, des victimes de famine ont accusé les organisations humanitaires de chercher à se débarrasser d’aliments génétiquement modifiés ou d’ex-cédents agricoles avariés. Au Biafra en 1968, on a par ailleurs soupçonné les avions qui violaient l’espace aérien nigérian de transporter des armes pour les insurgés. En Ukraine encore récemment, en 2014, les convois de camions russes à destination des régions sécessionnistes du Donbass ont suscité une polémique similaire car les autorités ont refusé qu’ils soient inspectés par la Croix-Rouge internationale.

34Dans de tels contextes, la critique « réaliste » contre les opérateurs de l’aide se concentre donc sur les situations les plus extrêmes. Elle revient par exemple à demander au HCR de se conformer à son mandat et d’être redevable de ses actions lorsqu’il maltraite des réfugiés ou participe à leur refoulement manu militari (Steiner et al., 2003 ; Verdirame et Harrell-Bond, 2005). La critique reprend notamment les interrogations des chercheurs sur la responsabilité sociale d’acteurs économiques qui comprennent aussi les humanitaires, et pas seulement les entreprises. Car autant les multinationales sont invitées à cesser de commercer avec des pays ou des sous-traitants qui ne respectent pas le droit du travail, autant les opérateurs de l’aide sont appelés à rester vigilants sur la qualité des partenaires avec lesquels ils travaillent.

35La question se pose par exemple pour les œuvres caritatives islamiques qui, basées en Europe ou en Amérique du Nord, financent des organisations proches de groupes insurrectionnels. À propos d’Interpal, une ONG palestinienne établie en Angleterre et accusée d’avoir aidé le Hamas dans la bande de Gaza, les inspecteurs britanniques de la Charity Commission devaient ainsi rappeler en 2009 que les bonnes intentions n’exonéraient pas les humanitaires de leurs responsabilités (Dunn, 2010 : 27). C’était au conseil d’administration des ASI qu’il revenait de vérifier que leurs partenaires outre-mer étaient dûment enregistrés auprès des autorités locales et qu’ils ne figuraient pas sur la liste noire des organisations terroristes. Autre recommandation de la Charity Commission, les ONG se devaient de savoir comment leurs fonds étaient utilisés à l’étranger, comment leurs opérations étaient conduites et comment les destinataires de leur aide étaient sélectionnés au regard des standards qu’elles avaient édictés.

36Le problème, rappelons-le, a aussi affecté les associations de solidarité chrétiennes qui, adeptes de la théologie de la libération, ne cachaient pas leurs sympathies pour les révolutionnaires marxistes et qui ont parfois appuyé délibérément des mouvements de lutte armée « progressistes » dans les années 1970. À l’époque, certaines ont d’ailleurs fait l’objet de procédures judiciaires du fait de leur soutien au Viêt-Cong ou aux guérillas anti-apartheid en Afrique australe. Après les attentats du World Trade Center en 2001, les ONG chrétiennes ou laïques n’ont certes pas approuvé la violence des djihadistes. Mais le problème est resté de même nature sur le plan de la déontologie humanitaire, quoi qu’il en soit de sa récupération politique par les chantres de la « guerre contre le terrorisme ». À cet égard, il importe de mieux circonscrire la responsabilité sociale des organisations caritatives musulmanes, sous peine de les (dé)considérer comme étant intrinsèquement incapables de fournir des services de qualité et de répondre aux exigences que l’on attend de leurs homologues « laïques ».

37En témoignent les débats qu’ont suscités les accusations de terrorisme formulées à l’encontre d’une ONG du Danemark qui avait transféré des fonds à des œuvres sociales proches du Hamas en Palestine. Les comités incriminés dans la bande de Gaza étaient chargés de gérer l’aumône musulmane, la zakat. Ces structures existaient déjà avant le Hamas. D’après Jonathan Benthall (2010 : 110-111), elles ne pouvaient donc pas être considérées comme des excroissances du parti de la résistance islamique dans la bande de Gaza. De plus, elles étaient dûment enregistrées auprès des autorités palestiniennes, opéraient de façon transparente, jouissaient de la confiance de la population et avaient reçu des financements de diverses organisations intergouvernementales avant que le Hamas soit placé sur la liste noire des groupes terroristes et s’empare du pouvoir dans la bande de Gaza à la suite des élections de 2006. Aux yeux des services de sécurité israéliens, les comités de la zakat étaient juste coupables « par association », entre autres parce qu’ils avaient aidé les familles des auteurs d’attentats-suicides.

38La question était ainsi de savoir dans quelle mesure une telle complicité pouvait justifier des poursuites judiciaires contre l’ONG danoise. Mais si l’on veut bien s’affranchir du cadre pénal, la controverse interrogeait également la responsabilité sociale d’acteurs humanitaires qui, par analogie avec les entreprises, devaient répondre des agissements de leurs partenaires au Sud. Dans cette perspective, on aurait alors pu reprocher à l’ONG danoise son manque de professionnalisme, parce qu’elle n’avait pas pris les précautions nécessaires pour garantir que son aide ne serait pas détournée à des fins politiques et militaires. Poussé jusqu’au bout, le raisonnement implique effectivement d’envisager de se désengager des terrains où les dégâts collatéraux de l’assistance internationale l’emportent sur les effets bénéfiques. Une telle problématique révèle ainsi le profond dilemme des humanitaires écartelés entre des positions réalistes ou morales difficilement réconciliables (Gasper, 1999).

Quand la fin ne justifie plus les moyens

39Dite « conséquentialiste », la première attitude consiste à mettre en balance les conséquences positives et négatives de l’aide pour introduire un seuil à partir duquel il vaut mieux « arrêter les frais » (Slim, 1997). En théorie, l’article 23 de la quatrième convention de Genève admet clairement l’éventualité d’une suspension des opérations humanitaires quand celles-ci favorisent les « efforts militaires ou économiques » d’une des parties à un conflit armé. Mais en pratique, l’option du désengagement est rarement mise en œuvre car elle se heurte à des problèmes de mesure et d’anticipation qui n’établissent pas toujours des liens de causalité très clairs entre l’assistance internationale, le détournement de ses intrants et la prolongation des guerres. Pour les secouristes qui se réclament de la philosophie des médecins sans frontières, la vraie question est plutôt de savoir s’il existe un « espace humanitaire » qui permet d’accéder librement aux victimes et de superviser directement l’aide sans passer par l’intermédiaire d’une structure inféodée aux belligérants. De ce point de vue, l’objectif est surtout de garder le contrôle de l’aide, et non de dénoncer les exactions au risque de compromettre la poursuite des programmes d’assistance.

40Justifiée par l’impératif moral de l’assistance à des personnes en danger, la deuxième position revient au contraire à limiter le champ de responsabilité des humanitaires, quitte à les dédouaner des dégâts collatéraux dont ils ne seraient pas directement les auteurs. Sur le plan déontologique, le sens du devoir commande en effet de poursuivre l’aide à tout prix, notamment en situation d’urgence. Le problème est qu’un tel raisonnement ne résout pas le dilemme du médecin appelé par les bourreaux à ranimer une victime pour pouvoir continuer à la torturer (Marange, 1989). L’impératif moral de l’assistance à des personnes en danger n’excuse pas non plus les maladresses des humanitaires. Transposée dans le monde moderne, la parabole du Bon Samaritain souligne tous les effets pervers d’un enfer pavé de bonnes intentions (Pérouse de Montclos, 2005a).

41À cet égard, il y a lieu de s’interroger sur l’entêtement de certains humanitaires lorsqu’ils refusent d’admettre les conséquences parfois néfastes de leur travail. Nier leur rôle dans la poursuite ou l’exacerbation des violences guerrières semble d’autant moins recevable que la politique de l’autruche va souvent de pair avec des prétentions à prévenir les conflits. À en croire Robert Rotberg (1996) et Jean-Michel Sévérino (2002), l’aide internationale aurait ainsi un effet stabilisateur et pacificateur sur les zones de conflits. Elle permettrait notamment de désamorcer les tensions en réduisant la compétition pour des ressources devenues moins rares. Le problème est que l’argument joue dans les deux sens. En effet, l’injection de nouvelles ressources peut tout aussi bien relancer les conflits quand les belligérants veulent s’emparer des secours. Des études statistiques montrent d’ailleurs que l’aide ne permet guère de réduire les violences ou de mettre un terme aux guerres en cours (Kehl, 2010 : 407).

42Dans tous les cas, il paraît difficile d’admettre que les interventions de la communauté internationale auraient seulement des effets positifs et jamais négatifs. Comment croire que l’aide puisse prévenir les conflits si elle n’a pas aussi un impact sur leur déroulement… et éventuellement leur prolongation ? Bien souvent, l’argument moral de l’assistance à des personnes en danger relève en réalité d’une sorte d’aveuglement idéologique sur les mérites de l’engagement humanitaire et de l’action. Or le mouvement ne doit pas faire illusion. Le réactionnaire est sans doute celui qui s’inquiète des dangers de l’action, et non de l’immobilisme (Hirschman, 1991 : 243). Mais son contraire n’est pas forcément progressiste pour autant. La volonté des secouristes de poursuivre à tout prix les programmes déjà engagés relève également d’une forme de conservatisme, voire de conformisme. À sa manière, la position « conséquentialiste » et réaliste demande davantage de lucidité critique et de courage moral sur les limites de l’action humanitaire. De fait, la question n’est pas seulement de s’interroger sur le rôle de l’aide dans la prolongation des conflits et des souffrances. Elle est aussi de réfléchir à la façon dont les acteurs de la solidarité internationale peuvent malgré eux contribuer à légitimer, faciliter ou masquer des exactions (Uvin, 1999).

43En République démocratique du Congo au cours des années 2000, par exemple, les humanitaires ont été accusés de renforcer la capacité de nuisance des forces gouvernementales en voulant reconstruire l’appareil étatique, d’une part, et d’élever le viol au rang d’arme de guerre en se focalisant trop sur les seules violences faites aux femmes, d’autre part (Autesserre, 2012 : 205). Au moment de l’implosion de la Yougoslavie au début des années 1990, encore, les secouristes ont été critiqués parce qu’ils ont favorisé l’entreprise de nettoyage ethnique des Serbes en organisant l’évacuation des Croates puis des Bosniaques. Pendant la Seconde Guerre mondiale, déjà, on avait reproché à la Croix-Rouge de taire les exactions des nazis. Le CICR connaissait de visu l’existence des camps d’extermination. Fidèle à sa politique de confidentialité, il avait cependant décidé de n’en rien dire afin de ne pas compromettre la poursuite de ses activités auprès des prisonniers de guerre aux mains de l’Allemagne (Favez, 1988). Le dilemme est désormais bien connu. Soit les opérateurs de l’aide dénoncent les abus dont ils sont témoins, au risque d’être expulsés par les belligérants et de ne plus pouvoir assister les victimes. Soit ils se taisent et se retrouvent, non pas à nier, mais à dissimuler des crimes contre l’humanité. Cette dernière option a d’évidentes implications juridiques. Si la Cour pénale internationale se développe convenablement, il se pourrait ainsi que, d’ici une vingtaine d’années, des humanitaires soient jugés pour complicité avec des seigneurs de guerre responsables de crimes contre l’humanité. À la barre des accusés on retrouverait alors les compagnies extractives ou les organisations de secours qui, délibérément ou non, financent des dynamiques conflictuelles.

44Une pareille éventualité n’est pas aussi saugrenue qu’elle en a l’air. Elle a d’ailleurs été évoquée par certains chercheurs (Pérouse de Montclos, 2007b ; Branch, 2008 et 2011). Dans le nord de l’Ouganda à partir de septembre 1996, par exemple, les opérateurs de l’aide ont ainsi été accusés d’avoir facilité le regroupement forcé de la population Acholi à l’intérieur de camps ravitaillés par les humanitaires et « protégés » par l’armée en vue de vider les campagnes et d’isoler les rebelles de la LRA (Lord Resistance Army). Chris Dolan (2011) dénonce à ce propos la violence, l’humiliation et l’aliénation d’un processus de « torture sociale » qui, concrètement, a interdit aux paysans d’aller travailler leurs champs. De fait, les agences d’aide ont contribué à pérenniser et contrôler des sites qui, sans elles, n’auraient pu perdurer sans provoquer des émeutes locales ou des protestations jusque dans la capitale Kampala. Partant, elles ont perpétué une crise alimentaire qui n’aurait pas eu lieu d’être si les paysans avaient été autorisés à retourner chez eux cultiver leurs terres. Elles ont également légitimé la stratégie de l’armée ougandaise dans un pays très bien coté par la Banque mondiale et, d’une manière générale, la communauté internationale. Certaines d’entre elles ont même fini par nier que les Acholi avaient été contraints d’aller vivre dans des camps, prétendant qu’ils avaient d’eux-mêmes déserté leurs champs.

45Pour Adam Branch (2008 : 161), une telle politique de regroupement n’aurait sûrement pas été « possible sans l’assistance des humanitaires ». Relativement aux obligations des conventions de Genève de 1949, il s’agissait pourtant d’un crime de guerre : des civils ont été placés dans des camps contre leur volonté, ils n’y ont pas été protégés et leur enfermement ne répondait à aucune nécessité militaire, par exemple au moment d’une offensive de l’armée ougandaise. Sur le plan sanitaire, les conditions de vie à l’intérieur de ces sites étaient particulièrement mauvaises et elles ont provoqué davantage de victimes que du fait des combats, jusqu’à 1 000 morts par semaine (Mwenda, 2010 : 56). Les distributions de vivres étaient erratiques et ne répondaient en rien aux critères nutritionnels du Sphere Project, une grille de standards élaborés par les ONG humanitaires. Résultat, les enfants en bas âge étaient mieux nourris à l’extérieur des camps qu’à l’intérieur si l’on en croit les résultats d’une enquête conduite à la fin de 1999 par la section américaine d’ACF dans la région de Kitgum (Dolan, 2011 : 160-161). D’après une étude menée par le CICR en 2000, les adultes n’ont pas été mieux lotis : plus ils restaient longtemps dans les camps, moins ils avaient de chance de recevoir de la nourriture. Dans un pays où, précisément, la cour pénale internationale a engagé une procédure contre les rebelles de la LRA, les humanitaires auraient donc dû répondre de leurs actes. Leur complicité paraissait d’autant plus évidente que leurs convois étaient escortés par l’armée et que l’accès aux camps était dûment régenté par des représentants du pouvoir qui menaçaient de couper les vivres si les Acholi ne votaient pas en faveur du gouvernement…

46Qu’elles portent sur des problèmes de performance, de responsabilité sociale ou d’atteinte à la souveraineté des pays en développement, les critiques du Sud et du Nord contre les ONG mettent finalement en évidence un point crucial : comment donc évaluer la qualité et l’impact des « prestations » des acteurs de la solidarité internationale ? Le bilan est d’autant plus difficile à établir que les analystes ne s’accordent pas sur les indicateurs retenus pour accomplir un pareil exercice. Ainsi, doit-on apprécier le travail des ONG à partir d’obligations de résultat sans se préoccuper des moyens engagés sur le terrain et de leur adéquation avec des besoins identifiés au préalable, mais toujours susceptibles d’évoluer ? Ou bien alors faut-il se concentrer sur des obligations de moyens et de responsabilité sociale, au risque de négliger les études d’impact ? Quand bien même on parviendrait à analyser tout à la fois les obligations de moyens et de résultats des ONG, comment aussi s’assurer que le périmètre de l’investigation prend bien en compte l’ensemble des effets positifs et indésirables des actions dites « humanitaires » ? Le bilan n’est pas évident à tirer et le chapitre qui suit montre toutes les limites du système d’évaluation tel qu’il existe aujourd’hui.

Notes

24 Voir par exemple les propos du président indonésien Megawati Soekarnoputri dans le Jakarta Post du 26 novembre 2002.

25 En général, leurs salaires sont pourtant moindres que ceux du secteur marchand, en moyenne de 23 % en France par exemple si l’on fait exception du secteur médico-social (Vercamer, 2014 : 20).

26 La FES (Friedrich Ebert Stiftung) a ainsi participé à l’observation des législatives de mai 2007 et produit une analyse détaillée des élections de mai 2004. Voir Teehankee (2006).

27 Il est vrai qu’il y a eu des précédents. Sous prétexte d’observer le scrutin de novembre 1953, la CIA (Central Intelligence Agency) a par exemple soutenu la formation d’un mouvement lige, le Namfrel (National Movement for Free Elections), qui a été financé par le Committee for Free Asia, ancêtre de l’actuelle Asia Foundation. À l’époque, l’objectif était de soutenir la candidature du ministre de la défense Ramon Magsaysay contre le président Elpidio Quirino, qui avait été élu frauduleusement en novembre 1949 et dont l’impopularité contribuait aux succès de la guérilla communiste. Par la suite, le Namfrei devait tomber en désuétude et n’allait guère protester contre les malversations de la dictature de Ferdinand Marcos, proche alliée de Washington. C’est du temps de l’administration Ronald Reagan que l’organisation allait renaître de ses cendres et recevoir des fonds du National Endowment for Democracy pour observer les élections frauduleuses de février 1986. Voir Bonner (1987).

28 On trouvera plus d’informations à ce sujet sur le site de l’Observatoire de l’action humanitaire. Celui-ci analysait les budgets de 35 ASI en 2013, contre 8 pour Development Initiatives. Cf. Development Initiatives (2013 :109) ; http://www.observatoire-humanitaire.org/fusion.php?l=FR&id=77

29 http://www.observatoire-humanitaire.org/fr/index.php?page=fiche-ong.php&part=fiche&id=1

© IRD Éditions, 2015

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