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Pour un développement « humanitaire » ?

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Marc-Antoine Pérouse de Montclos

Chapitre III

L’impact politique des ONG sur les États du Sud

Texte intégral

  • 20 Pour une analyse tocquevillienne du rôle positif des associations, voir Kornhauser (1959). Pour une (...)

1Dans une optique libérale, la prolifération d’associations et le dynamisme du secteur non lucratif sont censés consolider les contre-pouvoirs de la société dite « civile » face à l’État20. Issu des observations d’Alexis de Tocqueville à propos de la démocratie américaine au xixe siècle, ce paradigme est toujours très prisé aujourd’hui. À sa manière, le président Bill Clinton (2007) l’a d’ailleurs repris dans un de ses livres en assimilant la multiplication des ONG de solidarité internationale à une sorte de démocratisation de la charité. Beaucoup d’analystes anglo-saxons estiment ainsi que le modèle tocquevillien s’applique aux pays pauvres (Harbeson, 1994 ; Gyimah-Boadi, 1996). À en croire la littérature académique sur la notion d’empowerment, par exemple, les associations de développement constituent des intermédiaires indispensables pour atténuer les injustices sociales, promouvoir les droits des sans-voix et faciliter la participation de la population aux affaires publiques (Lewis et Kanji, 2009). Elles font donc figure de « courtiers en démocratie » et sont largement soutenues par les bailleurs de fonds occidentaux.

2Il y a pourtant lieu de s’interroger sur leur impact réel, quoi qu’il en soit par ailleurs des présupposés et des attendus d’une société « civile » dont la vitalité associative garantirait la « bonne gouvernance » des pouvoirs publics. En effet, les observations empiriques du terrain ne confirment pas toujours la thèse néo-tocquevillienne et américaine selon laquelle les ONG représenteraient les aspirations à la démocratie de la population. Les critiques portent non seulement sur la gouvernance interne des structures associatives, mais aussi sur l’inefficacité d’organisations autoproclamées légitimes. En dépit ou à cause de leurs financements internationaux, les ONG du Nord et du Sud ne sont pas forcément représentatives des sociétés locales. De plus, leur impact sur le développement et la démocratisation de régimes autoritaires reste discutable. Aussi convient-il d’analyser la question plus finement.

Le débat sur l’impact démocratique de l’aide au développement

3Le débat sur l’impact démocratique des ONG s’inspire d’une littérature académique très abondante sur les effets de l’aide au développement. Trois écoles de pensée dominent en la matière. Selon la première, l’aide favorise effectivement les « transitions démocratiques » depuis que la fin de la guerre froide et l’apaisement des tensions Est-Ouest ont permis de recentrer les efforts de coopération sur les pays les plus susceptibles de s’ouvrir au multipartisme (Goldsmith, 2001). Auparavant, les donateurs ciblaient les gouvernements récipiendaires en fonction de leurs alliances stratégiques et de leur appartenance à un bloc. Depuis lors, les acteurs de la coopération ont eu davantage de facilités à conditionner leur assistance à la libéralisation de régimes autoritaires et à la restructuration d’États faibles. Très influents auprès de la Banque mondiale et du programme américain du Millénaire pour le développement, les économistes Craig Burnside et David Dollar (2000) ont ainsi soutenu que, pour avoir un impact positif sur la croissance, l’aide devait impérativement s’accompagner d’importantes réformes touchant à la lutte contre la corruption et à la gouvernance du pouvoir politique. Dans le même ordre d’idées, Sarah Bermeo (2011) a montré que les puissances occidentales sélectionnaient désormais les récipiendaires de leur assistance en fonction de leur capacité à se démocratiser. Le contraste n’en était que plus saisissant avec les nouveaux États donateurs et autoritaires comme la Chine ou l’Arabie saoudite, qui n’avaient pas cette préoccupation et qui ne se gênaient pas pour soutenir des régimes dictatoriaux.

4En matière d’impact, les relations de causalité ne sont cependant pas évidentes. Très dépendantes de la disponibilité des données et de l’hétérogénéité des cas retenus, les études quantitatives sur le sujet obtiennent des résultats radicalement différents suivant les indicateurs, les échantillons de pays récipiendaires, les types de donateurs et le cadre temporel qu’elles utilisent (Resnick et Van de Walle, 2013 : 4). Sarantis Kalyivitis et Irene Vlachaki (2010), par exemple, travaillent exclusivement sur les programmes de soutien à la démocratie pour en tirer un bilan positif sur la période 1972-2004, nonobstant les effets pervers de l’aide publique au développement en général. Avec des cadres temporels parfois plus restreints, d’autres parviennent de leur côté à une conclusion à peu près similaire à propos de la coopération de certains pays seulement, à savoir la Suède et la Grande-Bretagne (Svensson, 1999 : 291), ou bien les États-Unis (Finkel et al., 2007). Joseph Wright (2009), encore, insiste sur les conditions locales qui favorisent les chances d’une libéralisation politique lorsque les dictateurs en place bénéficient d’un soutien populaire et croient pouvoir gagner des élections pluralistes, tout au moins si l’on en croit les résultats d’une étude réalisée sur l’évolution de 190 régimes autoritaires entre 1960 et 2002.

5De ce point de vue, il est fort possible aussi que les Occidentaux privilégient les pays les plus susceptibles de se démocratiser. On ne sait donc pas si leur intervention ne fait qu’entériner des processus déjà en cours (Bermeo, 2011 : 2029). D’après une deuxième école de pensée, l’assistance de la communauté internationale n’aurait ainsi pas d’effets sur les dynamiques de démocratisation, dans un sens comme dans l’autre (Knack, 2004). Abraham Lowenthal (1991 : 383) affirme par exemple que « Tout au long du xxe siècle, les efforts des États-Unis pour démocratiser l’Amérique latine ont eu un impact négligeable, souvent contre-productif et très rarement positif ». Le constat peut être élargi à l’ensemble des pays en développement. En reprenant et en complétant sur la période 1970-1997 les données statistiques utilisées par Craig Burnside et David Dollar, les économistes William Easterly et al. (2003) n’ont pas non plus trouvé de corrélation positive entre l’aide et la mise en œuvre d’une « bonne gouvernance ».

6Mais une troisième école de pensée va encore plus loin et soutient que l’assistance de la communauté internationale bloque ou retarde les transitions démocratiques (Smith, 2008 ; Kalyivitis et Vlachaki, 2012). Selon Simeon Djankov et al. (2008), l’aide est même pire que la « malédiction du pétrole » car elle permet à des gouvernements corrompus de capter et de détourner des devises pour rétribuer leurs clientèles plutôt que de prélever des impôts en se préoccupant de rendre des comptes à leurs citoyens. Les institutions internationales n’ont pas forcément été plus heureuses que la coopération bilatérale des États à cet égard. D’après Rita Abrahamsen (2000 : xiii-xiv), par exemple, la Banque mondiale a contribué à démocratiser le continent africain parce que ses programmes d’ajustement structurel ont provoqué des soulèvements populaires, et non parce qu’ils prescrivaient des recommandations en matière de « bonne gouvernance ». Les réformes entreprises n’ont d’ailleurs pas débouché sur une démocratisation durable des anciens régimes de parti unique, pas plus qu’ils n’ont questionné l’inégalité profonde des rapports de force entre États sur la scène internationale.

7À ce stade de la réflexion intervient la question des ASI qui ont leur siège dans un pays, généralement au Nord, et qui travaillent dans un autre, le plus souvent au Sud. Les partisans des théories tocquevilliennes insistent sur les vertus d’une aide privée qui serait plus en prise sur la société « civile » et davantage affranchie des contraintes politiques des États ou des institutions intergouvernementales. Dans une telle perspective, c’est finalement l’opposition aux pouvoirs publics qui détermine les mérites démocratiques des associations de « plaidoyer », de développement ou de secours. Fons Coomans et al. (2000 : 347) préfèrent ainsi parler d’organisations populaires internationales plutôt que d’ONG, terme qu’ils trouvent péjoratif car il laisse entendre que seuls les États et leurs gouvernements seraient représentatifs de la société dite « civile ». Clare Saunders (2009 : 39) va encore plus loin et estime que, de par leur dimension globale, les réseaux internationaux d’ONG peuvent désormais être assimilés à des mouvements sociaux (Gautney, 2010).

Un problème de légitimité et de représentativité

8À y regarder de plus près, il convient toutefois de distinguer la représentativité des ASI de leur impact démocratique dans les pays en développement. En effet, l’une peut parfaitement se déployer sans l’autre. A priori, il semble logique que les ONG cherchent à relayer la cause des pauvres, et pas seulement à atténuer ou à traiter les causes de la pauvreté. Mais leurs velléités de communication et de « plaidoyer » ne disent évidemment rien de leur impact en matière d’amélioration de la gouvernance des pays en développement. À l’inverse, leur efficacité démocratique ne suppose pas forcément que les ASI relaieraient les aspirations de la population. Pour Peter Willetts (2010 : 2-3), par exemple, « les ONG contribuent significativement à la démocratie ». Au vu de leur taille et de leur mode de gouvernance, elles ne peuvent toutefois pas prétendre être plus légitimes ou représentatives que des gouvernements élus. De ce point de vue, elles constituent des « sentinelles de l’intérêt public » et non des « représentants de la société civile » (Fontanel et Échinard, 2008 : 775).

9Les ONG du Nord avancent alors plusieurs arguments pour justifier leur légitimité à intervenir dans les débats concernant les pays du Sud. Le premier tient à leur indéniable efficacité pour occuper le devant de la scène médiatique mondiale. De nombreuses difficultés logistiques et financières empêchent les populations pauvres de s’exprimer dans l’enceinte des organisations internationales. Aussi faut-il bien recourir à des médiateurs du Nord pour relayer leurs revendications. En outre, il n’y a pas besoin d’être représentatif pour être légitime : l’ancienneté, l’expertise, l’entregent et la capacité d’anticipation des ONG comptent bien autant, voire plus. Certaines causes, rappelle John O’Neill (2001), ne peuvent de toute façon pas être défendues par des groupes représentatifs, à l’instar de la défense de l’environnement pour les générations futures. Dans le même ordre d’idées, il aurait été difficile de laisser les victimes avoir voix au chapitre pour abolir la peine de mort !

10La question reste cependant d’actualité en ce qui concerne les vivants. Une première série de critiques interroge notamment la capacité des ONG du Nord à traduire fidèlement les revendications des populations du Sud (Halpin, 2009). Alex Demirovic (2003 : 215) accuse ainsi les ASI d’avoir littéralement usurpé et travesti la parole des « sans-voix ». Au Népal, relate par exemple Ann Forbes (1996), les pannes d’électricité affectent l’ensemble de la population, mais des militants écologistes en provenance des pays industrialisés ont réussi à bloquer la construction d’un barrage financé par la Banque mondiale alors qu’ils n’avaient jamais visité les lieux… et que les villageois des environs, eux, étaient favorables au projet à cause de ses retombées économiques (Mallaby, 2004). Dans le même ordre d’idées, les ONG du Nord sont accusées de déposséder les États du Sud de leur droit de parole dans les enceintes des organisations internationales. Dans le cas de Greenpeace et de la Commission baleinière internationale, il est même arrivé qu’elles achètent leur voix (DeSombre, 2001) !

11De fait, les spécialistes du « plaidoyer » et de la communication ont pris une place prépondérante sur la scène diplomatique. Ainsi, relate Serge Sur (1999), les ONG ont davantage été associées aux discussions sur la mise en place de la Cour pénale internationale que les parlementaires des États parties au traité de Rome de 1998. Or ce phénomène de substitution est encore plus marqué pour les pays en développement. Qu’il s’agisse de commerce, de justice ou de droits de l’homme, les ONG du Nord interviennent souvent en disant défendre les intérêts des populations du Sud. On leur reproche en conséquence de détourner l’attention du problème de la sous-représentation des pays en développement dans des institutions internationales dont les instances décisionnelles sont contrôlées par les puissances occidentales (Woods, 2007 : 37).

12Dans la mouvance très hétérogène des ASI, il importe cependant de distinguer plusieurs sortes d’acteurs. Les associations spécialisées dans le « plaidoyer » sont particulièrement critiquées car la plupart d’entre elles ne sont pas opérationnelles sur place et ne jouissent donc pas de la légitimité des acteurs humanitaires sur le terrain. En outre, elles dépendent davantage des libéralités de leurs gouvernements. Dans la quasi-totalité des pays occidentaux, notamment, les ONG de défense des droits de l’homme sont très largement financées par les pouvoirs publics. Aux États-Unis, par exemple, elles dépendent à plus de 50 % des subsides gouvernementaux, parviennent rarement à collecter des fonds auprès des particuliers et affichent des coûts administratifs supérieurs à ceux des organisations humanitaires d’urgence (Reid et Kerlin, 2006). De ce point de vue, elles semblent destinées à diffuser le modèle américain en relayant la politique extérieure de Washington, à l’instar de leurs homologues spécialisés dans le développement agricole, qui sont tout autant financés par les pouvoirs publics.

13Autre critique, les associations de « plaidoyer » émanent d’une toute petite élite transnationale, au risque d’exagérer le soutien local dont elles disposent réellement (Hurrell, 1999 : 289 ; Chandler, 2004 : 334 ; Edwards, 2000). À la différence des élus de la nation, elles ne rendent pas non plus de comptes à des « bénéficiaires » qui, de toute façon, ne les ont pas désignées pour s’occuper de leurs affaires (Kellow, 2001). Pour Marie Roué (2003 : 680), par exemple, elles « se contentent au mieux, si elles ont un réel souci démocratique, de consulter les populations autochtones en orientant et reformulant avec plus ou moins de bonheur des thèmes occidentaux (développement durable, cogestion…) à la sauce locale avec l’aide de leurs interlocuteurs ; au pire, de revendre une énième version du même projet en changeant quelques paramètres sur l’ordinateur pour l’adapter ».

14Conjuguée aux impératifs de la communication, l’économie politique du secteur associatif joue un rôle certain à cet égard. À en croire les chefs de file de l’école néomarxiste sur le sujet, « les dirigeants des ONG sont auto-désignés, et l’une de leurs tâches principales est de concevoir des propositions susceptibles d’être financées. Dans bien des cas, cela les oblige à repérer les problèmes qui intéressent le plus les élites financières occidentales, et à adapter leurs propositions en conséquence. C’est ainsi que […] le financement des ONG permit d’étudier et d’élaborer des propositions politiques concernant la “gouvernabilité” et les “transitions démocratiques”, thèmes qui reflétaient la crainte des puissances impérialistes que la chute des dictatures ne mène à “l’ingouvernementabilité” – c’est-à-dire à des mouvements de masse qui puissent intensifier les luttes et transformer le système social » (Petras et Veltmeyer, 2002 : 200).

15À elles seules, les questions budgétaires ne permettent cependant pas de comprendre toutes les modalités de la communication des ASI. Les mandats associatifs jouent également un rôle important. À la différence des spécialistes du « plaidoyer », par exemple, beaucoup d’ONG de développement et de secours sont opérationnelles et mènent des programmes au Sud en y envoyant des expatriés. Elles ne se contentent donc pas de financer des relais sur place et, à ce titre, bénéficient de la légitimité du terrain, avec une prise directe sur les problèmes locaux. De l’aveu d’une responsable d’Oxfam, pourtant, leurs expatriés sont généralement des Blancs diplômés, issus des classes moyennes et marqués à gauche. A priori, ceux-ci ne sont guère « préparés à parler le même langage et à partager les vues des paysans qui ont grandi dans la pauvreté et qui vivent à l’autre extrémité de l’échelle sociale » (Thompson, 1996 : 330). Au contraire, ils prétendent souvent savoir ce qui est bon pour les autres. Les ONG humanitaires, notamment, cherchent d’abord à répondre aux besoins qu’elles identifient et non pas tels qu’ils sont exprimés par les pauvres. Leurs codes de conduite, leurs obligations de neutralité et leurs impératifs moraux les empêcheraient de toute façon de satisfaire les demandes des victimes désireuses de se fournir en armes ou de construire des mosquées.

16Malgré leur proximité avec le terrain, les ONG humanitaires sont ainsi accusées de dépolitiser les revendications sociales des pauvres, qui sont converties en normes techniques et mesurables (Ferguson, 1994). Le phénomène est particulièrement frappant dans les camps de réfugiés que les associations de secours administrent comme des conseils municipaux sans jamais avoir été élues par les occupants des lieux (Agier, 2008). En pratique, les possibilités de recours ou de plaintes à leur encontre ne sont guère développées. Les destinataires de l’aide humanitaire internationale font plutôt figure de clients captifs. En effet, les ONG opérationnelles du Nord leur rendent moins de comptes que les entreprises à leurs actionnaires ou les organisations internationales aux citoyens des États membres (Lloyd et al., 2008 : 8). D’après un sondage réalisé en Inde et au Sri Lanka, par exemple, aucune des 376 structures venues assister les victimes du tsunami de 2004 ne rendait des comptes aux destinataires de leur aide, même si la quasi-totalité envoyait des rapports d’activité à leur siège administratif, à leurs donateurs, à leur Église ou aux agences avec qui elles coopéraient (Thomas, 2005 : 26). Selon une autre enquête menée en 2010 auprès d’un millier de destinataires de l’aide des ONG internationales à Haïti, au Pakistan, au Congo-Kinshasa et en Ouganda, encore, la majorité des personnes interrogées disait ne pas avoir été informée et consultée sur ses besoins, ses doléances et ses demandes de réorientation des programmes (Taylor et al., 2012 : 48).

  • 21 D’autres études aboutissent d’ailleurs à des conclusions différentes. Sur un échantillon de 23 ASI, (...)

17Le constat vaut pour les relations avec les partenaires du Sud. Si l’on en croit les résultats d’une enquête menée auprès de 32 ONG de développement britanniques engagées dans des campagnes de « plaidoyer », près de la moitié estimait qu’il leur fallait rendre des comptes aux bailleurs de fonds, mais pas à leurs homologues associatifs ou aux destinataires de leurs actions dans les pays pauvres (Hudson, 2001 : 338). Les aspects financiers ne sont visiblement pas seuls en cause21. En effet, des considérations institutionnelles et culturelles jouent aussi un rôle car, historiquement, les ASI partagent davantage de valeurs avec les organisations intergouvernementales qu’avec les ONG du Sud (Pouligny, 2005 : 501).

18D’une manière générale, il convient donc d’interroger les conditions du partenariat que les associations de solidarité internationale mettent en avant pour justifier leur représentativité et leur légitimité vis-à-vis des pays pauvres. En réalité, les ONG du Sud sont souvent financées, voire créées de toutes pièces par les bailleurs de fonds occidentaux qui souhaitent trouver des interlocuteurs fiables au sein de la société civile (Hearn, 2007 ; Hudock, 1995). Lorsqu’il s’agit des sections nationales d’une ASI, elles bénéficient parfois d’un suffrage censitaire, en fonction de leur contribution financière au mouvement, mais restent inféodées au centre par des franchises et des contrats de licence qui s’inspirent du monde de l’entreprise et qui limitent sérieusement leur autonomie de décision (Siméant, 2005 : 875). Lorsqu’elles dépendent de financements occidentaux, les ONG purement locales ne sont guère mieux loties et d’aucuns voient dans leur prétendue « indigénisation » un phénomène artificiel, alimenté par des crises économiques à répétition et l’écroulement des services publics dans les pays en développement.

19Certains retournent alors l’argument en faveur des ASI. Plutôt que de financer des associations locales, estime par exemple Hans Holmen (2010), il serait plus efficace de lever les obstacles qui, au Nord, freinent le développement des pays du Sud. Il conviendrait en conséquence de soutenir en priorité les efforts de « plaidoyer » des ASI qui militent pour la justice sociale et une réforme de l’ordre économique mondial. Le problème n’en demeure pas moins qu’à l’instar de leurs homologues du Sud, les ONG du Nord n’ont pas la légitimité des syndicats ou des édiles élus par les catégories de citoyens dont ils disent défendre les intérêts. C’est d’ailleurs pourquoi les ASI ont absolument besoin de partenaires locaux pour démontrer leur proximité avec les pauvres. Les ONG du Sud occupent ainsi une position centrale dans le dispositif de légitimation des organisations de « plaidoyer » basées au Nord. Aussi importe-t-il d’en dire un mot.

Limites et mérites des ONG du Sud

20Un premier problème concerne l’assise sociale des ONG du Sud, qui est souvent restreinte à des élites occidentalisées et urbaines. Parallèlement se pose la question de la gouvernance et de la transparence d’associations dont le fonctionnement économique et institutionnel ne répond pas toujours aux attentes des adeptes d’Alexis de Tocqueville. On peut y voir un effet d’opportunité lorsque les ONG du Sud prolifèrent pour capter la manne de l’aide du Nord. Mais les conditions locales expliquent également les limites intrinsèques du secteur associatif dans des États-nations en formation. Au Nigeria, par exemple, les ONG de promotion de la démocratie se caractérisent généralement par une gouvernance autoritaire et une grande opacité vis-à-vis de la population. En effet, soutient Darren Kew (2004 : 101), la corruption ambiante oblige les directeurs d’ONG à se méfier de leurs collaborateurs, à concentrer tous les pouvoirs et à déléguer leurs signatures à un nombre restreint de personnes, de préférence des parents. De plus, l’effondrement du système universitaire a réduit le nombre de professionnels qualifiés et susceptibles de participer à une gouvernance collégiale. Enfin, la démocratie interne des associations nigérianes a un coût fort élevé dans un pays, le plus peuplé d’Afrique, dont les grandes distances alourdissent le défraiement des membres désireux de participer à des assemblées générales.

  • 22 Entretiens réalisés par l’auteur à Manille en août 2007.

21Face à de telles difficultés, les ONG du Nord se contentent souvent de construire des partenariats qui, non contents d’être inégaux, confortent et perpétuent des structures peu démocratiques. Le paradoxe est assez frappant lorsqu’il s’agit d’organisations spécialisées dans la promotion de la « bonne gouvernance ». Aux Philippines, par exemple, les fondations politiques allemandes Konrad Adenauer et Friedrich Ebert soutiennent des ONG qui ont le même dirigeant depuis leur création, parfois il y a plus de vingt ans. Aucune d’entre elles n’a été accréditée par le PCNC (Philippine Council for NGO Certification), un organisme censé garantir l’intégrité morale et financière des associations à vocation sociale. Mais la fondation Friedrich Ebert argue que ses partenaires sont tous enregistrés officiellement, en l’occurrence à la Securities and Exchange Commission. En comparaison avec de gros bailleurs comme la Banque mondiale ou la coopération américaine, son aide est de toute façon trop insignifiante pour permettre d’exiger des associations philippines qu’elles passent l’épreuve d’une certification. De plus, le travail d’investigation du PCNC concerne essentiellement les ONG de développement et s’avère peu adapté à des organismes politiques dont l’emploi des ressources financières requiert une certaine confidentialité22.

22De fait, les organisations du Nord disposent de nombreux arguments pour justifier l’opacité de leurs partenaires du Sud. Le premier tient évidemment aux contraintes locales qui freinent l’émergence d’un secteur associatif démocratique et qui obligent les bailleurs à rabaisser leurs standards pour appuyer le renforcement des capacités de la société dite « civile ». Dans le contexte de régimes autoritaires, les ONG ont alors beau jeu de dénoncer des manœuvres liberticides quand un État leur demande des comptes. À les en croire, les exigences de transparence et de « redevabilité » (accountability) seraient contre-productives. Face à des gouvernements opaques et corrompus, elles fragiliseraient encore davantage les milieux associatifs. De plus, elles risqueraient de priver les ONG des financements indispensables à leur développement démocratique. Le débat n’est d’ailleurs pas nouveau. En 1967, le conseil économique et social des Nations unies a ainsi voulu obliger les ONG accréditées par ses soins à publier leurs sources de financement. Mais il a vite dû y renoncer car les opposants à ce projet ont souligné qu’une pareille procédure aurait coûté trop cher, découragé les donateurs désireux de rester anonymes et écarté indûment les sociétés nationales de la Croix-Rouge dépendantes des subsides de leurs gouvernements (Chiang, 1981 : 125).

23En réalité, il n’est pas du tout évident que la transparence tue le don. Et inversement : d’après Peter Nunnenkamp et Hannes Öhler (2012), par exemple, les particuliers ne donnent pas forcément davantage d’argent aux ONG les plus transparentes, pas plus d’ailleurs qu’ils ne semblent favoriser les structures spécialisées sur leurs pays de prédilection. On imagine parfois que les donateurs seraient plus généreux s’ils avaient l’assurance que leurs fonds étaient bien employés. Mais des sondages montrent qu’ils sont d’abord concernés par le fait de donner, et non par l’utilisation de leurs versements (Berman et Davidson, 2003). Il est donc peu probable qu’une amélioration de la transparence des ONG aurait une grosse incidence sur les montants recueillis, de la même manière, d’ailleurs, que les scandales financiers qui agitent régulièrement la sphère associative ont un effet dissuasif, somme toute limité, sur les niveaux d’engagement des bailleurs. Dans tous les cas, l’argument du respect de la relation au donateur paraît bien fragile lorsqu’il s’agit de justifier l’opacité des ONG du Sud.

L’opacité contre l’État liberticide

24En effet, le prétexte de la défense du droit d’association revient trop souvent à refuser de rendre des comptes à des instances plus ou moins bien élues dans les pays pauvres. Ce faisant, les ONG locales contribuent à affaiblir la puissance publique et à miner la légitimité de l’État, qui est pourtant censé être un acteur majeur des processus de développement et de démocratisation. De l’Afrique à l’Amérique latine en passant par l’Asie, les données disponibles révèlent ainsi la grande opacité du milieu associatif à l’égard des autorités et de la population. Une étude portant sur plus de 600 ONG à travers le monde a par exemple montré que quasiment aucune ne se préoccupait de rendre des comptes à la société dite « civile » (Scholte, 2005). Parmi 89 ONG étudiées au Brésil, encore, à peine 63 % ont accepté de dévoiler leurs sources de financement (Landim, 1998 : 95). Dans d’autres pays, le taux de réponses s’est avéré encore plus faible, à hauteur de 6 % au Ghana et de 10 % aux Philippines (Atingdui, 1998 : 183 ; Faustino et Baron, 2003 : 29-31). De même, d’après une enquête menée auprès de 196 ONG intervenues à la suite du tremblement de terre haïtien de 2010, seulement 20 % ont accepté de communiquer l’état de leurs dépenses ; les organisations qui ont répondu aux questions posées ont de toute façon cherché à vanter leurs succès en occultant soigneusement leurs faiblesses et leurs échecs (DAP, 2011).

25Des connivences avec les pouvoirs publics expliquent parfois comment le milieu associatif parvient à éviter de rendre des comptes. D’après un sondage auprès de 6 559 ONG au Bangladesh, seulement 7 % disaient ainsi publier leurs comptes, ce qui d’ailleurs n’était pas toujours exact (Gauri et Galef, 2005 : 2058). Dans le secteur de l’éducation, plus particulièrement, 184 sur un échantillon de 414, soit 44 %, refusaient franchement de fournir des informations sur leurs finances (Stiles, 2002 : 52 et 73). En l’occurrence, il leur était d’autant plus facile de se soustraire à leurs obligations de « redevabilité » que le responsable du bureau des ONG bangladaises était proche du directeur d’une des principales associations du pays, qui l’avait placé à ce poste grâce à son entregent auprès du gouvernement. Dans le même ordre d’idées, le conseil des ONG du Kenya s’est avéré incapable de sanctionner ses membres coupables d’avoir détourné des fonds destinés à la lutte contre le sida, à tel point que le gouvernement a finalement dû le dissoudre en 2005 (Munene, 2005).

26Mais le recul de l’État n’est pas pour rien non plus dans de pareils dysfonctionnements. Sous la pression de la Banque mondiale depuis 1991, par exemple, le gouvernement du Zimbabwe « socialiste » a dû libéraliser son économie planifiée et les associations ne se soucient donc plus de soumettre leurs projets au pouvoir central en vue de les intégrer dans une programmation budgétaire (Moyo et al., 2000 : 92). Autrement dit, l’opacité des ONG locales ne traduit pas seulement le refus de rendre des comptes à une dictature, mais aussi l’affaiblissement des pouvoirs publics, voire leur désintérêt pour les questions de développement de base. Dans des pays comme le Ghana ou le Cameroun, les organisations à but non lucratif peuvent ainsi continuer à taire l’origine de leurs ressources budgétaires en contournant les lois qui, en théorie, leur imposent de rendre des rapports annuels sur leurs activités (Shanda Tonme, 2010 : 118). En pratique, elles risquent d’autant moins de subir des sanctions financières que les autorités n’ont pas les moyens de les surveiller et qu’aucune obligation de transparence ne conditionne leurs exemptions fiscales.

27Au nom de la liberté d’association, il arrive même que les ONG se mobilisent pour faire capoter les projets de loi qui visent à améliorer leur coordination et à éviter les duplications de projets dans le cadre de politiques économiques nationales. Ce fut le cas au Ghana en 1993, quand elles ont accusé les autorités de vouloir museler les associations de « plaidoyer » susceptibles de critiquer le gouvernement en limitant les exemptions fiscales du secteur non lucratif aux seules organisations d’aide sociale. Conjuguées aux pressions de leurs partenaires du Nord, qui ont menacé de quitter le pays, les ONG ghanéennes ont alors réussi à tenir le projet de loi en échec (Opoku-Mensah, 2009 : 108-111 et 238 ; Gary, 1996). Dans le même ordre d’idées, le gouvernement indien s’est heurté à une telle résistance qu’il a dû renoncer en 1985 à introduire un code de conduite pour les organisations de développement rural, qui avaient entrepris de dénoncer une manœuvre destinée à mieux contrôler les milieux associatifs (Chandra, 2005 : 156).

Quand les ONG affaiblissent l’État : la théorie de la substitution

28Une pareille opacité interroge évidemment le caractère démocratique et représentatif des associations du Sud, qui disent défendre les intérêts des pauvres et relayer leur cause à travers leurs partenaires du Nord. Le problème concerne également la capacité des États à coordonner les initiatives privées pour mettre en œuvre des politiques publiques de développement. L’impact des ONG du Nord et du Sud n’est pas du tout évident à cet égard. Deux thèses s’opposent en la matière. Relayée par les bailleurs de fonds de l’aide au développement, la première table sur une complémentarité entre les ONG et l’État, les uns suppléant aux lacunes des autres. La seconde thèse, au contraire, considère que les ONG vident l’État de sa substance, voire s’y substituent en le délégitimant et en discréditant sa capacité à assumer des fonctions sociales. Plus couramment admise dans les milieux académiques, cette théorie de la « substitution » ou de la « déconstruction » s’inspire beaucoup des « dépendantistes » et des anti-impérialistes qui, dans les années 1970, dénonçaient la profonde inégalité de l’ordre économique international. Elle stipule notamment que les ASI affaiblissent les États du Sud en privatisant leurs services publics, en entérinant leur repli sur des fonctions purement régaliennes, et en dénationalisant leur souveraineté à travers un discours globalisant (Brunel, 2006 ; Hirsch, 2003).

29Les critiques portent sur plusieurs points. D’abord, les ONG sont accusées de concurrencer l’État car elles assument à sa place des services publics essentiels, veulent imposer de nouvelles normes bureaucratiques et attirent les meilleurs fonctionnaires, qu’elles rémunèrent mieux. Non contentes de réclamer des gouvernements une plus grande transparence budgétaire malgré leur refus de se soumettre elles-mêmes à une évaluation de leur performance, elles privent également les autorités de ressources fiscales en revendiquant des exemptions d’impôts. En outre, elles pénalisent les efforts de construction nationale et renforcent les tendances centrifuges de pays fragiles car leurs actions de développement promeuvent l’autogestion et l’autonomie alimentaire des communautés locales (Duffield, 2009 : 121). Enfin, elles détournent l’attention des vrais problèmes de fond qui permettraient de réformer les États, d’améliorer leur gouvernance et de corriger les injustices sociales. En Afrique du Sud après la chute du régime d’apartheid, par exemple, les ONG de « plaidoyer » se sont concentrées sur les aspects purement formels d’une démocratie parlementaire ; ce faisant, elles ont entériné le statu quo existant (Hearn, 2001).

  • 23 Pour une analyse critique du rôle de l’aide internationale, qui alimentait la moitié du budget de l (...)

30Dans les pays qui symbolisent le mieux la faillite de l’État, tels l’Afghanistan ou la Somalie, les associations locales peuvent ainsi donner l’illusion d’une vie démocratique et d’un service public minimum. On a par exemple parlé de véritable « république des ONG » à Haïti (Thomas, 2013). Mais le trompe-l’œil ne doit pas induire en erreur. Dans une interview accordée au journal Le Monde du 29 janvier 2013, Gilles Holder expliquait par exemple qu’au Mali, avant le putsch de mars 2012, la démocratie a été « un grand mot qui masquait le libéralisme économique et l’affaiblissement de l’État. Sous prétexte de le désendetter, on a déchargé l’État qui a dû alléger ses politiques sociales. La santé, l’école, le développement ont été confiés à une “société civile” artificielle, travaillant pour des ONG financées de l’extérieur. Ce fonctionnement a nourri une nouvelle bourgeoisie déconnectée de la réalité. L’idée républicaine, avec son volontarisme national, a alors vacillé »23.

31Bien entendu, les ASI du Nord n’échappent pas non plus à la critique. John Pender (2007) et Janine Wedel (2009) les considèrent ainsi comme les relais « néocolonialistes » de l’administration indirecte des pays riches imposant leurs solutions libérales aux pauvres du tiers-monde. En effet, les interventions des diverses agences d’aide sont devenues si courantes qu’elles ont littéralement phagocyté les États en développement. Dans beaucoup de pays du Sud, les bailleurs de fonds institutionnels ont désormais des conseillers à tous les niveaux de l’administration territoriale et sont partie intégrante de leurs centres décisionnels (Harrison, 2001). À l’occasion, leurs partenaires associatifs ont même pu se substituer à des États effondrés en étant les derniers à assurer des services de base et à payer régulièrement des salaires (Schuller, 2007a). Les ONG ont notamment attiré les fonctionnaires locaux les plus compétents, quitte à précipiter la « fuite des cerveaux » vers le secteur privé, voire à l’étranger.

32Il est vrai que la réduction de l’emprise des États en développement a aussi joué. En Afrique, par exemple, beaucoup d’ONG locales ont été créées par d’anciens fonctionnaires victimes des plans d’ajustement structurels de la Banque mondiale (Semboja et Therkildsen, 1995 : 62). Les défaillances et le clientélisme d’États corrompus ont également pu pousser la population à s’organiser en associations (Pérouse de Montclos, 2005b). A priori, il semble en effet logique que les pauvres soient tentés de participer à des ONG de développement pour pallier le déficit de services publics. Il convient certes de ne pas pousser le raisonnement trop loin. Les statistiques disponibles montrent en l’occurrence que le taux d’adhésion associative est plus élevé dans les pays riches où les habitants peuvent davantage s’engager dans des œuvres sociales parce qu’ils sont moins préoccupés par leur survie au quotidien (Parboteeah et al., 2004 : 439). Autre facteur important, l’engagement civique et la participation à des ONG dépendent beaucoup de la qualité des institutions publiques chargées de faire respecter l’État de droit et d’instaurer un climat de confiance (Lin, 2002). À la différence des régimes autoritaires où les conditions ne sont pas toujours réunies pour permettre à la société dite « civile » de s’exprimer sous une forme associative, il s’avère ainsi que les ASI sont généralement plus influentes et efficaces dans les démocraties parlementaires (Shandra, 2007).

Quand les ONG renforcent l’État : la théorie de la complémentarité

33Indéniablement, les formes et les pratiques de gouvernement contribuent à la vitalité ou au musellement des ONG. De ce point de vue, on serait bien en peine de dire lequel des deux phénomènes a joué en priorité dans les pays en développement : le démantèlement et la privatisation de la puissance publique, ou l’activisme des associations se substituant à l’État. Des auteurs comme Gerard Clarke (1998) soulignent ainsi la logique de complémentarité des ONG qui ont permis à des États faibles de renoncer à assumer certains services publics pour mieux se concentrer sur leurs fonctions régaliennes. En accomplissant ou en finançant les tâches les plus ingrates, les ASI, notamment, ont déchargé les pouvoirs publics des responsabilités sociales qu’ils étaient de toute façon incapables d’exercer. À propos des camps de réfugiés burundais à la frontière de la Tanzanie, Loren Landau (2008 : 10) montre par exemple que les organisations humanitaires ont certes dépossédé l’État de ses prérogatives. Mais en devenant les principaux prestataires de services publics dans la région, elles ont également dû endosser une responsabilité politique qui a capitalisé le ressentiment des autochtones. Résultat, la déconstruction de l’État tanzanien a alors renforcé sa légitimité face aux interférences de la communauté internationale.

34Il convient à cet égard de souligner le paradoxe des critiques néomarxistes qui accusent tout à la fois les ASI d’éroder la souveraineté des pays en développement et de fournir des services au rabais pour dissuader les pauvres de se rebeller. En effet, les ONG consolident aussi les pouvoirs nationalistes en place lorsqu’elles canalisent et endiguent les revendications de la population en matière d’accès au logement ou à l’emploi (Hearn, 2001). Acheter la paix sociale contribue certainement à stabiliser l’État. De plus, l’activisme des ONG de « plaidoyer » ne revient pas forcément à contester les fonctions régaliennes des pouvoirs publics. En focalisant ses critiques contre les exactions des gouvernements plutôt que des groupes rebelles, Amnesty International a par exemple confirmé les prérogatives des États sur la scène mondiale. C’est très tardivement que la fameuse ONG a étendu son mandat aux violations des droits de l’homme commises par des entreprises ou des mouvements de lutte armée. Historiquement, Amnesty International a d’abord exprimé une demande d’État, ou, plus exactement, une revendication en faveur d’un État plus respectueux des libertés fondamentales.

35Bien entendu, on peut aussi renverser les perspectives et arguer que l’achat de la paix sociale par les ONG crée de nouvelles attentes, aggrave les inégalités et augmente la frustration des laissés-pour-compte du développement. Mais une telle approche contrevient encore aux théories marxistes qui accusent les ASI d’étouffer dans l’œuf les velléités de soulèvement des pauvres. En réalité, la diversité des cas de figure interdit de généraliser indûment et oblige à envisager que les ONG puissent tout à la fois renforcer et déstabiliser les pouvoirs publics des pays en développement. De fait, les divergences entre les théoriciens de la substitution ou de la complémentarité tiennent finalement à leur postulat de départ quant à l’état de l’État. Pour les premiers, les administrations des pays du Sud n’étaient pas aussi déliquescentes que la Banque mondiale a voulu le faire croire quand les ASI et leurs partenaires locaux ont commencé à monter en puissance et à concurrencer les pouvoirs publics en fournissant des services de base aux populations nécessiteuses. Pour les seconds, en revanche, les États ciblés étaient déjà très affaiblis et les ONG leur ont permis d’éviter un écroulement complet. D’une certaine manière, le débat renvoie ainsi à la polémique qui oppose ceux pour qui la Banque mondiale a provoqué une crise économique en Afrique et ceux pour qui la Banque mondiale est justement intervenue en Afrique parce qu’il y avait une crise économique.

Une goutte d’eau dans l’océan ?

36Dans tous les cas, les thèses de la complémentarité ou de la déconstruction de l’État supposent que les ONG du Nord et du Sud ont effectivement une influence positive ou négative sur le mode de gouvernance des pays en développement. Une théorie alternative interroge cependant cette hypothèse. Certains chercheurs estiment ainsi qu’on exagère l’influence réelle des ONG. En réalité, avance Samy Cohen (2003), les États restent souverains et le concept d’une société civile globale est un mythe. S’il y a de plus en plus d’ONG sur le marché, cela ne signifie pas que les ASI soient plus efficaces pour démocratiser les pays en développement en y transférant des modèles de « bonne gouvernance ». Les liens de cause à effet sont loin d’être prouvés. La prolifération d’associations ne garantit nullement l’avènement de régimes pluralistes et n’est pas forcément un signe d’ouverture (Spar et Dail, 2002 : 5 ; Pérouse de Montclos, 2007a). L’Afrique l’illustre à sa manière : parmi les pays qui comptent le plus grand nombre d’ONG par habitant, on trouve par exemple une dictature militaire, la Gambie, et une monarchie absolue, le Swaziland (Fisher, 1998 : 162-163) !

37Le constat vaut d’ailleurs pour le monde développé. À l’instar de l’Indonésie ou du Nigeria, deux pays très peuplés qui comptent peu d’ONG par habitant, l’Espagne post-franquiste ou la Hongrie post-communiste se sont largement passées d’associations pour amorcer des « transitions démocratiques ». Aux États-Unis, le doublement du secteur associatif entre 1968 et 1997 a plutôt accompagné l’effondrement de la participation civique et le repli de la population sur des valeurs communautaires (Putnam, 2000). En France, soutient Pierre-Patrick Kaltenbach (1995 : 19), « l’explosion associative subventionnée des vingt dernières années n’a rien à voir [non plus] avec un quelconque réveil du civisme ou de la solidarité ». De plus en plus financées par les pouvoirs publics, les ONG relèvent souvent du lobbying plus que de la mutualité, du commerce plus que du civisme, de la défense des acquis sociaux plus que de la production de lien social. À en croire Louis Bériot (1985 : 15), « trop d’associations ou de fondations ne sont que des sinécures, des pompes à rentes, des succursales de partis politiques, des fonds de commerce, des officines d’intérêts particuliers ou encore des forteresses corporatistes »… Ainsi, la vitalité financière et le développement institutionnel du secteur ne signalent pas forcément un renouvellement de l’engagement citoyen. Si le nombre d’associations françaises s’est considérablement accru au cours des années 1980 et 1990, le nombre d’adhérents et de bénévoles est en fait resté à peu près constant pendant la même période, autour d’une vingtaine de millions de personnes (Rebelle et Swiatly, 1999 : 30).

38En d’autres termes, le nombre d’ONG ne dit pas grand-chose de la nature démocratique d’un pays, tant au Nord qu’au Sud. Au contraire, on peut très bien supposer que les ASI et leurs partenaires locaux investissent davantage les régimes les plus autoritaires lorsqu’ils veulent exporter des modèles de « bonne gouvernance » vers les régions en développement. Plus fondamentalement encore, il s’avère difficile, voire impossible de distinguer précisément ce qui ressort de dynamiques exogènes ou endogènes dans la fabrication des politiques publiques (James et Lodge, 2003). Comment donc apprécier précisément la part qui revient aux ONG en matière de développement et de démocratisation ? Comment savoir si la chute d’une dictature ou la reprise de la croissance sont dues à la puissance des mobilisations sociales ou aux efforts des acteurs de la solidarité internationale ? À l’épreuve du terrain, la pluralité de facteurs et la diversité des situations ne permettent pas d’emblée de confirmer ou récuser le modèle néo-tocquevillien. Outre l’hétérogénéité des cultures associatives, les structures sociales, les contextes politiques, les environnements économiques et la jurisprudence des administrations étatiques jouent aussi un rôle déterminant.

39En réalité, les ONG ont surtout le mérite de mobiliser une population souvent cynique et méfiante à l’égard du politique (Frumkin, 2002 : 29 ; Howell et Pearce, 2001 : 100). Elles doivent donc être comprises comme des producteurs d’idées et des fournisseurs d’alternatives, plutôt que comme des représentants du peuple (Dunof, 1998). Considérant qu’il n’est pas possible d’organiser les rapports sociaux uniquement à travers l’État et le marché, Jean-Louis Laville et al. (2001 : 10) estiment ainsi que, malgré toutes les critiques à leur encontre, les ONG restent indispensables car elles comptent « parmi les formes d’action collective les plus aptes à susciter l’espoir ». De ce point de vue, il convient cependant de ne pas suivre la démarche de Jean-Paul Sartre, qui s’interdisait de condamner les errements du communisme soviétique afin de ne pas désespérer les ouvriers de Boulogne-Billancourt. Il importe notamment de relativiser l’enthousiasme des praticiens qui voient dans les ONG une alternative à des pouvoirs publics corrompus et une solution durable aux échecs de l’aide internationale pour développer et démocratiser les pays du Sud.

40De fait, beaucoup de bailleurs de fonds trouvent plus utiles de renforcer à long terme les capacités de la société dite « civile » plutôt que de financer l’organisation ponctuelle d’élections ou la surveillance plus ou moins régulière du respect des droits de l’homme. Leur raisonnement repose toutefois sur des présupposés qui limitent la portée de leurs velléités de démocratisation. Déjà évoqué par de nombreux auteurs, le problème tient notamment aux attendus d’une « société civile » qui serait dissociée de l’État et réduite aux ONG, au détriment des partis politiques ou des syndicats (Ishkanian, 2007). Le concept, en l’occurrence, s’avère pour le moins filandreux et manichéen. En effet, il renvoie insidieusement à l’idée de « civils » en lutte contre des dictatures militaires. Martin Shaw (1997 : 34), par exemple, définit la société civile comme vertueuse par opposition à un État qui, du coup, paraît antisocial et hostile au respect des droits de l’homme. Dans la lecture purement économiste qu’ils font de la nature démocratique des régimes en place au Nord ou au Sud, Daron Acemoglu et James Robinson (2006) opposent pour leur part « l’élite » aux « citoyens », et les riches aux pauvres.

41À l’épreuve du terrain, une pareille dichotomie présente en fait l’inconvénient de simplifier à l’extrême la complexité de pays en développement où, en pratique, l’autoritarisme et la corruption n’irriguent pas seulement la classe dirigeante, mais aussi les subordonnés. Si l’on veut bien considérer l’État comme la condensation matérielle des relations de pouvoir au sein d’une société, alors il apparaît que l’un prolonge l’autre et ne se conçoit pas sans elle. Dans bien des pays en développement, les sphères privée et publique sont même si imbriquées qu’on finit parfois par les confondre complètement ! De tels contextes invitent donc à repenser les mérites d’une société « civile » dont le renforcement des capacités associatives ne permet pas forcément de contourner l’État et d’échapper aux travers de la « mauvaise gouvernance ».

Notes

20 Pour une analyse tocquevillienne du rôle positif des associations, voir Kornhauser (1959). Pour une critique de ces thèses, voir Eckstein (1992) et Berman (1997).

21 D’autres études aboutissent d’ailleurs à des conclusions différentes. Sur un échantillon de 23 ASI, dont 11 sections d’Oxfam, 21 avaient ainsi pris soin de consulter leurs partenaires du Sud avant de se lancer dans une campagne de « plaidoyer » à propos des pays en développement. Voir Anderson (2007 : 78).

22 Entretiens réalisés par l’auteur à Manille en août 2007.

23 Pour une analyse critique du rôle de l’aide internationale, qui alimentait la moitié du budget de l’État malien en permettant au gouvernement de ne pas rendre de comptes à ses contribuables, voir aussi Walle (2013).

© IRD Éditions, 2015

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