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Pour un développement « humanitaire » ?

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Marc-Antoine Pérouse de Montclos

Chapitre II

Les associations de solidarité internationale (ASI) et les pouvoirs publics

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  • 14 Dans le même ordre d’idées, certains auteurs arguent qu’aucune intervention militaire n’est motivée (...)

1Les ONG internationales n’ont évidemment pas le monopole du développement. Dans une certaine mesure, les États peuvent mener des actions « humanitaires » du moment que celles-ci vont dans le sens de leur intérêt national. Mais les priorités sont clairement établies. Un État est d’abord chargé de protéger ses ressortissants. Il représente une communauté de citoyens et ne peut se prévaloir de l’altruisme que revendiquent les organisations de solidarité internationale. Autrement dit, ses velléités humanitaires à l’étranger s’arrêtent là où commence son intérêt national, sans même parler des visées purement électoralistes de ses dirigeants14. Les deux sont compatibles tant qu’ils concordent. S’ils viennent à entrer en contradiction, la défense de l’intérêt national prend naturellement le dessus. Le choix est particulièrement évident en temps de guerre. Dans la plupart des pays, des lois interdisent alors tout commerce avec l’ennemi, y compris lorsqu’il s’agit d’aller au secours des victimes dans le camp adverse. Pendant les deux guerres mondiales, par exemple, c’est à ce titre que les démocraties occidentales ont entravé l’aide humanitaire à destination des territoires occupés par l’Allemagne. Depuis lors, les armées gouvernementales n’ont jamais complètement renoncé à exercer leur pouvoir de blocage, malgré la signature des conventions de Genève de 1949, qui, précisément, sont censées garantir le libre passage des secours entre les belligérants.

2Par contraste, les ONG prétendent être capables de s’affranchir de la tutelle de leurs gouvernements pour défendre des valeurs universelles et susceptibles de contredire les intérêts nationaux. L’indépendance des associations de solidarité internationale est pourtant loin d’être évidente, et elle est souvent remise en cause par les critiques. En effet, les ONG du Nord constituent tout à la fois des agents d’influence sur les opinions publiques occidentales, des relais de politique étrangère pour les États bailleurs et des enjeux stratégiques pour les destinataires de l’aide dans les régions en développement. Désormais parties intégrantes du système onusien, les associations de solidarité internationale entretiennent ainsi des relations étroites avec les pays où elles ont leur siège. À cet égard, leurs interdépendances s’apprécient à deux niveaux principaux. Du point de vue de l’économie politique, d’abord, il convient de s’intéresser aux conditions des financements qu’elles reçoivent des pouvoirs publics. D’un point de vue plus culturel, ensuite, il importe de s’interroger sur la façon dont elles épousent et propagent les valeurs des démocraties occidentales.

De l’économie politique du secteur non lucratif

3Sur le plan financier, beaucoup d’ASI s’avèrent en l’occurrence dépendre de dotations ou de contrats gouvernementaux. La situation est suffisamment complexe pour que l’on en dise un mot. En effet, il serait réducteur d’opposer les financements publics des organisations intergouvernementales aux ressources privées d’ONG qui, pour certaines, sont entièrement subventionnées par les États. D’un côté, les agences d’aide des Nations unies ou de l’Union européenne ne vivent pas toutes uniquement des cotisations des États membres. Une part non négligeable du budget d’organisations onusiennes comme le HCR (Haut-Commissariat pour les réfugiés) ou l’Unicef (United Nations Children’s Fund) provient aussi de dons collectés par des associations homonymes et chargées de solliciter la générosité des particuliers, cela sans parler de la vente de services, du mécénat d’entreprises ou du placement des excédents de trésorerie. D’un autre côté, les entités de droit privé qui agissent dans le domaine social sont très souvent soutenues par les autorités, à tel point que certaines sont décriées comme de simples collecteurs de subventions publiques (Algan et Cahuc, 2007).

  • 15 Pour un exemple de cette position, voir Vaccaro (2006 : 31).

4En France, par exemple, les dons des particuliers et le mécénat représentaient moins de 6 % des ressources budgétaires des associations de loi 1901 en 2008, contre 55 % en Grande-Bretagne si l’on en croit les chiffres de la mission d’information parlementaire dirigée par Pierre Morange (2008 : 16, 56, 150, 163 et 174). En revanche, les financements publics fournissaient 34 % des revenus du secteur, soit un niveau bien supérieur à ceux de la Grande-Bretagne et, surtout, des États-Unis, qui étaient respectivement de 22 % et 9 %. Les dernières estimations, qui datent de 2010, tablent même sur un taux de 49 %. La tendance est d’autant plus marquée que la crise financière de 2009 a accéléré le désengagement de l’État et que les subventions d’autrefois ont souvent cédé la place à des appels d’offres et des commandes publiques qui, pour reprendre le mot d’Édith Archambault et Viviane Tchernonog (2012 : 7), ont asséché l’initiative associative et mis les ONG en concurrence « au détriment de l’innovation sociale ». Même sur le marché des dons privés, la compétition est désormais telle que les ONG bénéficiant déjà d’exemptions fiscales ou de financements publics s’insurgent lorsque l’État entreprend à son tour de solliciter la générosité des particuliers15.

5Concernant plus précisément les associations de solidarité internationale, on a en fait assisté à un mouvement de balancier. Jusqu’aux années 1980, par exemple, les ASI françaises se sont surtout développées grâce à la collecte de dons auprès des particuliers. Mais sur la période 1985-2001, le taux de croissance de leurs subventions publiques a été de trois points supérieur à celui des ressources privées (Queinnec, 2008 : 85). La part de fonds gouvernementaux dans leur budget est alors passée de 3 % en 1973 à 40 % en 1985 et près de 50 % au début des années 1990 (Chouaïd, 1994 : 70). Le constat vaut pour d’autres pays développés où, au sortir de la guerre froide, les efforts de coopération bilatérale pour le développement ont été largement recyclés en aide multilatérale humanitaire. Sur le plan économique, les subventions gouvernementales se sont ainsi substituées aux financements privés et ont parfois dissuadé les ONG de continuer à essayer de solliciter la générosité des particuliers (Andreoni et Payne, 2003). À l’aube du xxie siècle, beaucoup d’ASI ont cependant cherché à renverser la tendance à mesure qu’elles se rompaient aux techniques de management de l’entreprise en plaçant leur argent sur des comptes rémunérés ou en investissant leurs excédents de trésorerie dans des activités commerciales. Aujourd’hui, leur croissance budgétaire repose de moins en moins sur l’augmentation des subventions publiques (Pérouse de Montclos, 2013 : 44). Bien que les gouvernements continuent de payer l’essentiel des programmes d’aide, les ONG humanitaires se financent de plus en plus grâce à des contributions privées qui fournissent désormais 57 % de leurs ressources, qu’il s’agisse de donations individuelles, de mécénat d’entreprises ou de placements rémunérés (Stoianova, 2012 : 5).

6De tels « entrecroisements » d’intérêts brouillent indéniablement les pistes. À l’échelle globale, le taux de financement public des ASI oscille entre 40 % et 50 % depuis la deuxième moitié des années 1990 (Pérouse de Montclos, 2013 : 44). Mais cette moyenne, qui est calculée à partir des comptes publiés dans les rapports d’activité des principales ONG européennes, cache une extraordinaire diversité d’un pays et d’une association à l’autre. En réalité, il est très difficile d’obtenir des chiffres exacts et comparables. Dans le système que l’on connaît aujourd’hui, les agences gouvernementales engagent en effet des ONG « partenaires » (« implementing partners ») qui jouent un rôle d’exécutant et passent à leur tour des contrats avec des prestataires privés. L’argent circule sans qu’on puisse, à la fin, cerner précisément son origine publique. La difficulté qu’il y a à connaître le montant total de l’aide dispensée dans le monde est significative à cet égard. Il existe deux principales sources en la matière : les Nations unies avec le service financier (FTS, Financial Tracking System) du Bureau de coordination des affaires humanitaires (Ocha, Office for the Coordination of Humanitarian Affairs), d’une part, et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) avec les statistiques du Comité d’aide au développement (DAC, Development Aid Committee), d’autre part. Effectif depuis 2003, le premier inclut les fonds privés comme publics et mesure les flux sortants et entrants. Mais il ne capture que les données livrées sur une base volontaire. De plus, il ne donne pas de définition précise du champ humanitaire, qui peut comprendre des opérations de paix ou des programmes de formation pour les militaires. En place depuis 1960, le second repose quant à lui sur un système de comptes rendus obligatoires de la part des État membres. Ses catégories statistiques s’avèrent plus précises, avec une définition de l’assistance humanitaire étroite et exclusive de toute composante militaire. En revanche, le DAC ne recense que l’aide publique au développement. Il s’en tient aux engagements des gouvernements du Nord, qui n’ont qu’une valeur déclarative, et n’enregistre pas les flux réellement entrants dans les pays du Sud.

7Malgré leur imprécision, les chiffres confirment cependant que les associations de solidarité internationale occupent une part considérable du marché de l’aide, avec un budget opérationnel et cumulé qui a atteint 5,7 milliards de dollars en 2008, contre 1,5 pour le mouvement de la Croix-Rouge et 7,8 pour les agences onusiennes (Development Initiatives, 2010 : 58). L’importance relative des ONG n’est d’ailleurs pas nouvelle pour la simple raison que les structures de coopération bilatérales et les organisations intergouvernementales étaient quasiment inexistantes du temps de la colonisation. Hormis le cas particulier et hybride du CICR, les agences d’aide multilatérales sont en effet assez récentes, avec des prototypes qui ont commencé à se développer sous l’égide de la Société des Nations afin d’assister les rescapés du génocide arménien ou les populations déplacées par la Première Guerre mondiale (Crowdy, 1927 ; Watenpaugh, 2010). À l’époque, des institutions comme le Haut-Commissariat de Fridtjof Nansen, ancêtre de l’actuel HCR, ne sont pas du tout opérationnelles et il leur faut compter sur l’apport des ASI pour rapatrier les prisonniers de guerre ou les civils. Après la constitution en 1921 d’un Comité consultatif des organisations privées, des ONG européennes et des associations russes en exil sont alors conviées à contribuer aux efforts du Bureau international du Travail en vue de trouver un emploi aux demandeurs d’asile et d’élaborer un statut juridique pour les réfugiés. Concrètement, note Dzovinar Kévonian (2005), les organisations intergouvernementales doivent ainsi leur existence et leurs ressources aux ASI qui les ont précédées et qui, en échange, y gagnent en légitimité et en stature. De ce point de vue, les ONG apparaissent beaucoup plus puissantes qu’aujourd’hui, dans un contexte où elles sont désormais financées par le HCR et souvent réduites à un rôle de sous-traitants.

8En 1945, la création de l’Organisation des Nations unies change certes la donne. Les ASI ne continuent pas moins de proliférer dans les domaines de l’action humanitaire, du développement, de l’éducation, des échanges culturels, des droits de l’homme et du combat pour la paix ou la protection de l’environnement (Iriye, 2002). Elles jouent un rôle crucial pendant la période de reconstruction de l’après-guerre. En 1953, année où le budget d’une organisation intergouvernementale comme le HCR ne dépasse pas les 300 000 dollars, les œuvres caritatives des Églises, par exemple, envoient à elles seules 90 % de l’aide à destination des populations déplacées par le conflit en Europe (Nichols, 1988 : 68). En 1960, encore, les budgets cumulés des 521 ASI enregistrées à Bruxelles auprès de l’Union internationale des associations dépassent les 300 millions de dollars et équivalent à peu près au montant réuni par les 18 agences onusiennes de l’époque, tous secteurs confondus, de l’éducation à l’assistance sociale (Knott, 1962 : 21).

9Depuis lors, la part des officines gouvernementales est remontée car la plupart des pays développés se sont dotés de dispositifs de coopération bi- ou multilatérale au moment de la décolonisation. Mais Thomas Weiss (1996 : 441) estimait qu’en 1994, les ONG canalisaient encore 10 % de l’aide publique au développement, environ 8 milliards de dollars, soit un montant supérieur au budget opérationnel des agences onusiennes. D’après des sources officielles, les fonds véhiculés par les institutions humanitaires privées à travers le monde ont ensuite atteint 8,5 milliards de dollars en 2000, là aussi un total supérieur au budget cumulé de toutes les agences onusiennes (UNHCR, 2000 : 194). Selon les chiffres et les années, les ONG convoient désormais entre 15 % et 30 % de l’aide publique au développement, contre moins de 0,2 % en 1980 (Agg, 2006 : 14 ; Riddell, 2007 : 259). La proportion est encore plus considérable si l’on s’en tient au seul secteur de l’urgence. À en croire les statistiques disponibles, les ONG captent à peu près un quart de l’assistance humanitaire des pays de l’OCDE (Development Initiatives, 2009 : 22).

Les ASI, sous-traitants des États du Nord

10D’aucuns en déduisent qu’elles seraient davantage instrumentalisées sur le plan politique. Très en vogue depuis que les États-Unis ont lancé une guerre globale contre la pauvreté… et le terrorisme en 2001, cette thèse ne stipule pas seulement que les ONG seraient de plus en plus financées par des fonds publics et dédiés. Elle repose aussi sur la représentation utopique d’un État qui, en des temps lointains et inconnus, aurait laissé toute liberté d’action aux humanitaires déployés sur des terrains de crise. Malgré l’obstacle des frontières et des souverainetés nationales, les conflits du tiers-monde avant 1989 ont en effet donné à certaines ONG le sentiment d’une plus grande marge de manœuvre car il s’agissait de guerres « par procuration » où, contrairement aux opérations de paix de la décennie suivante, les superpuissances évitaient d’envoyer des troupes sur le terrain, échaudées par la désastreuse intervention, qui des Américains au Vietnam, qui des Soviétiques en Afghanistan dans les années 1960 et 1980 respectivement. En fait, les États du Sud n’étaient pas forcément moins faibles du temps de la guerre froide. Mais on considérait qu’ils avaient la volonté de protéger leur population. Dans un tel contexte, l’aide internationale était respectueuse des souverainetés nationales et venait seulement en complément des capacités gouvernementales (Kent, 2004 : 852).

11Avec la fin de la guerre froide, en revanche, les ONG se sont multipliées et sont davantage allées au cœur des conflits, tandis que le conseil de sécurité de l’ONU parvenait à lever les blocages qui l’avaient empêché de monter des opérations de paix. Tout en réussissant à maintenir leur position dominante, les ASI du Nord, constate Alex de Waal (2007), se sont également professionnalisées et démocratisées, de pair avec la montée en puissance des organisations religieuses et l’élargissement général du mandat des institutions humanitaires. Les chercheurs divergent certes sur les raisons de cette évolution dans un contexte libéral de recul des prérogatives de l’État. Pour Volker Heins (2008 : 61), Eric Werker et Faisal Ahmed (2008 : 77), c’est parce qu’elles se sont professionnalisées que les ONG se sont développées. Mais on peut aussi faire l’hypothèse que c’est précisément parce qu’elles montaient en puissance et recevaient davantage de subventions publiques que les associations de solidarité internationale ont été obligées de se professionnaliser, à mesure qu’elles exerçaient de plus grandes responsabilités (Reimann, 2006). Parallèlement, note Alex de Waal (2007), on a assisté au brouillage des clivages idéologiques qui avaient opposé les ONG du temps de la guerre froide entre l’Est et l’Ouest. De plus en plus nombreuses, les associations de solidarité internationale ont alors multiplié leurs interventions sur les terrains de conflits armés, ce qui les a d’ailleurs amenées à militariser d’elles-mêmes leurs opérations en demandant un soutien des casques bleus ou en recrutant leurs propres gardes parmi les combattants ou les compagnies de sécurité privée.

12Bien qu’il reconnaisse la profondeur historique du mouvement humanitaire, Michael Barnett (2005, 2010 : 187) considère ainsi que les ONG d’aujourd’hui seraient plus politisées parce que davantage intégrées à des logiques étatiques et institutionnelles. À l’en croire, les gouvernements occidentaux utiliseraient de plus en plus une rhétorique humanitaire pour justifier leur politique étrangère. En outre, ils seraient en train de réhabiliter les coopérations bilatérales des années 1960, reniant les approches multilatérales qui les affranchissaient un tant soit peu des préoccupations liées à l’intérêt national. Dans le même ordre d’idées, la récente remontée de la part des fonds dédiés dans le montant total de l’aide publique au développement témoignerait de la recrudescence des conditions politiques qui encadrent le versement des financements. Quant aux ONG, elles seraient devenues des acteurs de pouvoir à part entière, avec des budgets qui ont littéralement explosé et qui sont parfois supérieurs à ceux des États en développement dans lesquels elles interviennent. Dorénavant, elles se préoccuperaient notamment de combattre les causes structurelles des crises, et non plus seulement de traiter leurs conséquences conjoncturelles, quitte à renoncer à toute velléité de neutralité pour résoudre les conflits et réformer des États faibles (Barnett, 2009).

13En réalité, des ONG initialement « urgentistes » comme Oxfam en Grande-Bretagne n’avaient sûrement pas attendu la fin de la guerre froide pour s’attaquer à des questions de développement et de réforme sociale, en particulier pendant la période « tiers-mondiste » des années 1970. Depuis lors, la marchandisation et l’institutionnalisation du secteur associatif, conjuguées à la « professionnalisation » de la communication et du marketing humanitaires, ont au contraire adouci le ton militant et la véhémence révolutionnaire qui avaient pu caractériser les oppositions idéologiques du temps de la décolonisation et de la confrontation Est-Ouest (Ion, 1997 ; Juhem, 2001). Pour Bruno Rebelle et Fabienne Swiatly (1999 : 28), on a plutôt assisté à un « détournement de l’esprit associatif » à mesure que les ONG s’éloignaient « de la mission politique qui leur était assignée ». Selon Pascal Dauvin (2010 : 28), ces dernières auraient perdu de leur virulence et s’inscriraient moins dans une optique de contestation des pouvoirs établis. « Aidées par les publicitaires » et devenues conscientes « des dangers des prises de paroles “politiques” », « elles proposent à la place des campagnes de sensibilisation qui apparaissent comme un compromis efficace : elles permettent de mettre en scène la cause et l’engagement sans gêner ni l’action sur le terrain, ni les recherches de fonds ».

  • 16 Pour un point de vue favorable à la thèse de l’altruisme des États, voir aussi Ward (2001 : ch. 6).

14D’après une autre thèse, la dépolitisation des associations de solidarité internationale viendrait aussi de leur consolidation et de leur affranchissement des logiques étatiques. Sans doute leurrés par les proclamations d’indépendance des organisations humanitaires, Gilles Nancy et Boriana Yontcheva (2006) soutiennent même que l’aide des ONG européennes ne serait plus conditionnée par les considérations géopolitiques de leurs bailleurs de fonds. Selon un ancien responsable de la Croix-Rouge française, la montée en puissance des associations de solidarité internationale et le déclin relatif des coopérations interétatiques ont en effet conduit à un « recul des objectifs strictement politiques dans les processus de décision d’affectation de l’aide » depuis la fin de la guerre froide (d’Andlau, 1998 : 89). À meilleure preuve, les agences de coopération bilatérales, qui, habituellement, sont davantage soumises aux impératifs diplomatiques de leur pays, captent une moindre part de l’aide publique au développement. Au contraire, la proportion qui revient aux organisations multilatérales a doublé en quarante ans, de moins de 15 % en 1960 à plus de 30 % en 2000, après un pic de 37 % en 1977 (Lancaster, 2007 : 39 et 43). Dans le même ordre d’idées, les pays les plus pauvres reçoivent désormais jusqu’à 34 % de l’aide des bailleurs de fonds de l’OCDE en 2003, contre 30 % en 1990 et 8 % en 196016.

Des ONG plus « libres » depuis la fin de la guerre froide ?

15Les chercheurs qui tablent sur une dépolitisation des ASI ne sont cependant pas plus convaincants que les tenants de la thèse opposée. En réalité, les plus gros bailleurs gouvernementaux continuent de soutenir en priorité « leurs » ONG « nationales », à l’exception des Pays-Bas et de l’Irlande (Development Initiatives, 2009 : 57). Le système est si bien ancré qu’en l’absence de statut juridique international, les organisations concernées ont fini par se doter de sections nationales pour capter ces fonds, y compris au sein de l’Union européenne (Siméant, 2005). Sur le plan géographique, ensuite, les ASI ciblent souvent les mêmes pays que les États bailleurs : la distinction tient davantage à la dispersion de leurs interventions par rapport à des coopérations bilatérales plus concentrées sur des régions prioritaires (Development Initiatives, 2009 : 3 et 26). Sur le plan stratégique, enfin, certains gouvernements assument ouvertement leur instrumentalisation de l’aide. En 2004, les directives dites des « 3 D », ou des « trois piliers », plaçaient ainsi le développement financé par la coopération américaine au cœur du dispositif de sécurité nationale des États-Unis, au même titre que la diplomatie et la défense (Stoddard, 2010 : 262). De ce point de vue, il convient de revoir les études selon lesquelles les ONG se déploient effectivement pour répondre aux besoins des populations démunies, sans considérations pour les exigences politiques de leurs bailleurs de fonds institutionnels.

16À partir d’un échantillon d’une quarantaine d’ASI basées aux États-Unis, Tim Büthe et al. (2009) observent par exemple que la répartition des activités financées par des ressources privées est fortement corrélée avec les indices de développement humain ou les produits nationaux bruts par habitant. Elle ne correspond ni à la ventilation géographique de la coopération américaine ni à la couverture médiatique des crises qui serait susceptible de relancer la collecte de fonds des organisations humanitaires. Le problème est que les auteurs de l’étude n’analysent pas l’ensemble du budget des ONG. Ils se contentent de regarder l’emploi des ressources privées, sans y inclure les subventions publiques. Ils ignorent donc l’économie politique des ASI qui servent à relayer la politique extérieure des États-Unis parce qu’elles dépendent des contrats de la coopération américaine. Dans l’échantillon proposé, on trouve en l’occurrence beaucoup d’organisations dont la majeure partie du budget provient précisément de fonds gouvernementaux, tels ACF-USA, Adra, Africare, Care, Concern Worldwide US, la Croix-Rouge américaine, CRS, l’IMC, l’IRC ou Mercy Corps. Au total, ces dernières jouissent de revenus qui n’ont rien à envier aux ONG dont les financements reposent essentiellement sur les contributions du secteur privé, à l’instar de la Fondation Aga Khan, d’Americares, du CCF (Christian Children’s Fund), de LWR (Lutheran World Relief), de MSF-USA, d’Oxfam-USA, de Plan-USA, de SCF-USA, de World Relief et de World Vision. À y regarder de plus près, l’analyse statistique de Tim Büthe et al. (2009) confirme les soubassements stratégiques de l’aide « privée ». En effet, il s’avère que les ONG étudiées investissent en priorité l’Amérique latine chrétienne, chasse gardée « traditionnelle » des États-Unis et de leurs missionnaires. De plus, elles privilégient les pays où des troupes américaines sont déployées, délaissant ceux qui font l’objet de sanctions de la part de Washington.

17Il est de toute façon assez difficile de décoder les déterminants stratégiques du positionnement géographique de l’aide internationale, tant les facteurs sont multiples. Pendant la guerre froide, il était entendu que les Occidentaux privilégiaient leurs alliés pour endiguer la menace communiste. Mais l’aide avait également pour fonction d’attirer les pays apparentés au bloc soviétique, à l’instar de l’Égypte d’Anouar el-Sadate ou du Soudan de Jaafar Muhammad Nimeiry dans les années 1980. À la fin de la guerre froide, par exemple, les principaux récipiendaires de la coopération américaine en Afrique étaient en fait des alliés de Moscou, à savoir le Mozambique, l’Angola et l’Éthiopie (Minear, 2013 : 50). Une lecture économique n’était guère plus éclairante à cet égard. On a souvent souligné que l’aide visait à relayer le commerce extérieur des puissances occidentales, avec un retour sur investissement sous la forme d’importation de biens produits dans les pays développés. Mais, en pratique, les priorités des coopérations bilatérales correspondaient rarement aux volumes d’échanges avec les États concernés. En réalité, on aurait tout aussi bien pu soupçonner l’aide de servir à trouver de nouveaux marchés dans des pays avec qui, précisément, les liens commerciaux étaient faibles. Autrement dit, les indicateurs statistiques et les coïncidences spatiales qui sont censés éclairer les dessous politiques de l’assistance internationale restent discutables. Autant la France des années 1980 a vraisemblablement aidé la Côte d’Ivoire avec des arrière-pensées pour défendre ses parts de marché en Afrique de l’Ouest, autant elle a pu, parallèlement, développer sa coopération avec le Rwanda parce qu’elle entretenait peu de relations commerciales avec ce pays.

18Dans tous les cas, il serait illusoire d’imaginer que l’aide n’a pas toujours été porteuse de conditions politiques, voire de projets de société. Quand bien même l’action humanitaire se réduirait à l’urgence, ce qui est très contesté, sa prétention à la neutralité et la prétendue brièveté de ses interventions ne préjugent en rien de sa capacité à transmettre des valeurs dans des contextes de crises et de grande vulnérabilité qui, précisément, sont favorables à l’importation de nouvelles normes. Sans doute le temps long de l’aide au développement se prête-t-il d’avantage à des projets de société holistiques. Mais, à y regarder de plus près, il s’avère que les « développementalistes » s’impliquent tout autant dans des champs spécialisés, tels l’éducation, l’agriculture, la santé, les infrastructures, etc. Les urgentistes, quant à eux, « exportent » aussi des « segments » de projets de société quand ils cherchent à privilégier les femmes et modifient les rapports de genres dans les camps de réfugiés, ou lorsqu’ils veulent fournir des soins gratuits et promouvoir certains protocoles de médicaments en opposition avec les ministères de la Santé locaux. Concrètement, de pareils dispositifs invitent à relativiser la distinction de Rony Brauman (1992 : 15) selon laquelle, « au contraire d’autres chapitres de la solidarité internationale, l’action humanitaire [n’aurait] pas pour ambition de transformer une société, mais d’aider ses membres à traverser une période de crise, autrement dit de rupture d’un équilibre antérieur ».

19Particulièrement évidente en période de guerre, la dimension intrinsèquement politique des secours à des populations vulnérables transcende ainsi la question de son inscription temporelle à plus ou moins court terme. On serait donc bien en peine de se prononcer sur la tendance actuelle. Sur un plan strictement médiatique, les récentes déclarations de certains décideurs ont sûrement exacerbé les controverses en la matière. En avril 2009, le représentant spécial des États-Unis en Afghanistan, Richard Holbrooke, expliquait par exemple que 90 % de la connaissance qu’il avait de la région provenait des organisations d’aide (Magone et al., 2011 : 82 et 131). À la suite d’une visite dans la bande de Gaza en octobre 2008, le ministre des Affaires étrangères Bernard Kouchner affirmait de son côté qu’il était bien informé de la situation grâce à la présence d’ONG françaises sur le terrain. Mais ces propos sur les activités de renseignement des humanitaires ne suffisent évidemment pas pour conclure que les États auraient davantage l’intention et la capacité de manipuler les acteurs de la solidarité internationale. La question est notamment de savoir si un gouvernement finance une ONG pour orienter ses activités ou, simplement, pour la récompenser de mener des programmes qui vont dans le sens de ses intérêts. Faute d’avoir une réponse claire, il importe en tout cas de noter que les manifestations d’indépendance du secteur associatif et la complexité de ses relations avec les bailleurs institutionnels interdisent les généralisations abusives et les critiques à l’emporte-pièce.

20Depuis la fin de la guerre froide, les changements de fond tiennent plutôt à la multiplication et à l’institutionnalisation des opérateurs de l’aide (Donini et al., 2008 : 3-4). Ainsi, les ASI sont devenues des acteurs importants de la diplomatie et, dans beaucoup de pays africains où elles bénéficient d’un accord de siège, leurs expatriés circulent avec des véhicules munis de plaques diplomatiques et des cartes d’identité les assimilant au personnel d’une ambassade. Mariella Pandolfi (2003) considère même les ONG humanitaires comme des entités « souveraines » en ce sens qu’elles ont un pouvoir de vie ou de mort sur des populations en détresse. Sur le plan spatial, voire extraterritorial, les ASI, qui gèrent des camps de réfugiés et y exercent des fonctions quasi régaliennes, ne sont d’ailleurs pas sans rappeler les structures de droit privé qui gouvernent des parcs naturels parfois gigantesques, à l’instar de la Fondation internationale du Banc d’Arguin en Mauritanie. Mais l’institutionnalisation des associations de solidarité internationale s’apprécie aussi d’un point de vue juridique. Dans un cas bien précis à l’intérieur du système onusien, par exemple, les ONG sont presque traitées à l’égal des États depuis qu’elles ont obtenu un statut d’observateur permanent auprès d’un organe qui dépend directement de l’assemblée générale des Nations unies, à savoir la commission pour les droits de l’homme, devenue un conseil à part entière en 2006 (Willetts, 2010 : 48 ; Alger, 2003 ; Martens, 2005). D’autres auteurs insistent quant à eux sur la force morale et vertueuse des organisations à vocation humanitaire. Pour Ulrich Beck (2003 : 523), les ONG incarnent « la conscience supérieure des gouvernements » si l’on en juge par leur « complicité » et leur « fraternisation paradoxale » avec la classe dirigeante.

Une indépendance à géométrie variable

21Indéniablement, les ASI ne sont pas des entités abstraites qui peuvent complètement s’affranchir des contextes politiques et juridiques comme le prétendent certains idéalistes. Dans leur pays de siège, elles entretiennent des relations financières et parfois organiques avec les pouvoirs publics. Les carrières individuelles de leurs cadres, par exemple, connaissent souvent un prolongement au sein des appareils des États : soit qu’un de leurs responsables finisse par entrer dans un ministère, soit qu’un haut fonctionnaire à la retraite décide de prendre en charge une association, soit encore qu’une même personne occupe des fonctions tout à la fois dans l’administration et dans le secteur associatif (Lewis, 2008). Des guides de formation aux métiers des ONG établissent d’ailleurs un lien explicite vers la diplomatie (Ghelim et al., 2009). Mais les synergies sont également d’ordre culturel. En effet, les ASI sont le produit d’une histoire et elles sont largement imprégnées des valeurs que défendent les démocraties occidentales. En outre, leur marge de manœuvre et leur puissance dépendent en partie de la bonne volonté et du rayonnement international des États de leur pays de siège.

22Coralie Bryant et François Rubio (2006) soulignent ainsi l’importance des cultures politiques et associatives qui peuvent aboutir à d’étroites synergies, comme aux États-Unis, ou au contraire à des relations empreintes de méfiance, comme en France. Il existe des situations assez variées à cet égard. Si le revenu par habitant ou la nature démocratique des gouvernements en place ne semblent pas toujours jouer un rôle décisif, Evan Schofer et Marion Fourcade-Gourinchas (2001 : 819) trouvent par exemple que le taux d’adhésion à des associations est deux fois moindre dans les États hégémoniques que dans les autres pays du monde développé. Selon James Curtis et al. (1992), les ONG ont en fait moins de poids dans des régimes centralisés tels que la France et le Japon, où elles rassemblent à peine le tiers de la population adulte, contre plus de la moitié dans les pays anglo-saxons. À en croire ces auteurs, des États bien plus décentralisés, tels l’Espagne ou l’Italie, connaissent cependant un faible taux d’adhésion associative.

23En d’autres termes, la nature démocratique ou autoritaire de l’État, ainsi que son organisation fédérale, régionale ou centralisée, ne permettent guère d’énoncer une règle générale à propos de l’ampleur du développement des ONG, y compris dans les pays du Sud. Force est de constater que tous les cas de figure sont possibles, si tant est qu’on puisse suivre le cadre analytique de Lester Salamon et al. (1999) pour apprécier l’importance du secteur associatif relativement à la part que ses activités représentent sur le marché du travail et dans le produit intérieur brut d’un pays. En Espagne, en Italie, au Japon et au Mexique, par exemple, les ONG sont faibles dans des États forts et parfois autoritaires, en l’occurrence à certaines périodes données de leur histoire, notamment dans les années 1930 et 1970. Mais le secteur associatif est encore moins développé dans un État faible comme le Nigeria, qui a également connu de nombreuses dictatures militaires. De là à en déduire que la nature autoritaire de l’État importerait davantage que la capacité d’action de son administration, il y a un pas que l’on ne saurait franchir. En effet, les ONG s’avèrent beaucoup plus fortes et influentes dans des États faibles ou réputés « faillis » comme le Congo-Kinshasa, la Somalie, le Mali et le Burkina Faso, qui ne se caractérisent guère par un fonctionnement démocratique. Parallèlement, le secteur associatif est bien développé dans des États puissants tels que les États-Unis ou l’Afrique du Sud.

24Visiblement, d’autres facteurs jouent. Plus difficiles à décrypter et à mesurer, ils ne permettent guère de généraliser indûment le rôle des États bailleurs pour expliquer l’essor des ONG. De fait, les velléités de financement et de manipulation du secteur associatif à des fins de politique intérieure ou extérieure ne sont pas toujours probantes en la matière. À partir du début des années 1970, par exemple, les ASI ont commencé à se multiplier avant même que les agences de coopération gouvernementales entreprennent de les subventionner de manière plus régulière durant les années 1980 (Werker et Ahmed, 2008 : 75). Certes, on peut arguer que les ressources humaines et financières du secteur privé associatif servent également les intérêts des pouvoirs publics. À en croire Steve Charnovitz (2002 : 18), les cycles d’expansion des ONG correspondent ainsi à des périodes de paix au sortir des guerres, quand les États ont besoin de toutes les bonnes volontés pour reconstruire des sociétés déchirées. Il n’en demeure pas moins qu’une analyse des ressources privées ou publiques du secteur associatif ne couvre pas tous les aspects de la question.

25Les ASI américaines, par exemple, sont régulièrement décriées comme inféodées à Washington parce qu’elles entretiennent généralement de bonnes relations avec leur gouvernement. Toutes proportions gardées, pourtant, elles sont beaucoup moins financées par les pouvoirs publics que leurs homologues françaises, en moyenne à hauteur de 20 % des ressources des ONG de développement établies aux États-Unis (Reid et Kerlin, 2006). Contrairement aux idées reçues, en outre, elles dépendent de moins en moins des subventions de leur gouvernement : une tendance engagée depuis la fin de la guerre du Vietnam au début des années 1970 (McCleary, 2009 : 22). En revanche, la coopération américaine fait très largement usage des ASI pour mettre en œuvre ses programmes d’aide. Elle y consacre jusqu’aux trois quarts de son budget opérationnel, quitte à concentrer ses subventions sur un nombre restreint de « grosses » organisations de solidarité internationale. Le contraste n’en est que plus saisissant avec la France jacobine et laïque, qui s’est longtemps méfiée d’ONG assimilées à des ligues séditieuses, des agents de la subversion marxiste ou des organes de l’Église.

26D’un État à l’autre, les différences tiennent ainsi à des spécificités historiques et culturelles. Du côté des pays riches, en particulier, le fait d’avoir eu des colonies joue un rôle important. Au moment de la décolonisation, par exemple, le gouvernement français pouvait s’appuyer sur un puissant réseau de coopérants et de missions d’aide à l’étranger. Pour assurer son rayonnement à l’international, il n’avait donc pas vraiment besoin d’être relayé par des volontaires issus des milieux associatifs (Cumming, 2009 et 2010). C’est au moment de la famine du Biafra, en 1968, que les autorités se sont pour la première fois avisées de créer une Mission de liaison avec les ONG (Milong). Depuis la fin de la guerre froide, des diplomates ont certes pris conscience des avantages à tirer d’un partenariat avec des associations professionnalisées en vue de relayer leur influence, d’exécuter des programmes à moindre coût et d’assurer une présence dans les régions sensibles où ils ne pouvaient pas intervenir officiellement. Mais la France continue de faire partie des pays européens qui consacrent aux associations de solidarité internationale la plus faible proportion de leur aide publique au développement.

  • 17 Ainsi, le syndicat des instituteurs prélève 3,5 % des cotisations de ses membres pour financer des a (...)

27À l’inverse, ASI et gouvernement coopèrent beaucoup plus facilement en Norvège. Sachant la tradition d’entraide d’un territoire au climat difficile, le développement d’un État-providence et d’une société corporatiste a en effet suscité de nombreuses vocations humanitaires en vue de mener une politique de coopération conforme à l’idéal social du pays. Les milieux syndicaux, par exemple, sont très impliqués dans des activités de solidarité internationale qui sont elles-mêmes soutenues par le gouvernement17. La non-séparation de l’Église et de l’État a également favorisé la collusion des mouvements missionnaires et des cercles de pouvoir. La Constitution proclame que la Norvège est un pays luthérien, en particulier dans la « Bible Belt » du Sud, tandis que le parti démocrate chrétien a souvent été au gouvernement. Si 3 % seulement de la population va encore au temple le dimanche, l’Église luthérienne est financée par le contribuable et continue d’avoir une influence importante : 88 % des Norvégiens s’en réclament. Aujourd’hui encore, la ventilation géographique des associations de solidarité internationale n’est donc pas sans liens avec l’implantation des mouvements missionnaires.

  • 18 Il n’en a pas toujours été ainsi. La Norvège a été un pays pauvre et peu « généreux » jusque dans l (...)

28Autre élément d’importance, la Norvège peut compter sur sa rente pétrolière pour financer son aide au développement et apparaître en tête de liste des pays les plus généreux du monde18. Mais elle ne compte que 4 millions d’habitants et n’a pas d’anciennes colonies. Dans les pays en développement, le gouvernement doit en conséquence mobiliser tout le personnel disponible pour assurer son rayonnement international. Aussi consulte-t-il régulièrement les travailleurs humanitaires en poste à l’étranger. À la différence de leurs homologues de l’Europe méridionale, qui ont un statut de volontaire, ces derniers font figure d’experts, avec une longue expérience de terrain, car ils peuvent mener toute leur carrière dans une organisation caritative en touchant des salaires équivalents à ceux du secteur privé. De façon significative, Terje Tvedt (1998) relevait ainsi qu’en 1992, les soixante-six ONG norvégiennes implantées dans des pays en développement employaient près d’un millier d’expatriés, mais moins d’une centaine de volontaires aux côtés de 4 000 autochtones.

29De ce point de vue, il est clair qu’à l’instar de la France, une ancienne puissance coloniale comme la Grande-Bretagne a moins eu besoin des ASI pour relayer sa politique étrangère. Pour autant, les ONG y sont extrêmement puissantes et comptent parmi les plus développées du monde occidental. Face à un État relativement décentralisé et ouvert à un partenariat avec le secteur privé, elles bénéficient en effet de la générosité des Britanniques, dont la contribution à des œuvres de charité est traditionnellement élevée. À la différence d’autres pays européens où les services publics restent du domaine du pouvoir central, les charities jouent ainsi un rôle essentiel dans l’économie sociale du Royaume Uni. Tous les chiffres le confirment, quoi qu’il en soit des majorités conservatrice ou travailliste au pouvoir. En 1977, par exemple, les associations caritatives totalisent déjà des revenus d’environ 3 milliards de livres, équivalant à 3 % du produit intérieur brut (PIB), et elles emploient 200 000 salariés, soit 2,5 % de la main-d’œuvre du pays si l’on y ajoute l’apport des volontaires et des bénévoles. L’arrivée au pouvoir des conservateurs, qui se traduit par un désengagement de l’État, accentue ensuite la tendance. À en croire les chiffres de la Charities Aid Foundation, le secteur non lucratif alimente 3,7 % du produit national brut en 1985, plus si l’on inclut les syndicats. À elle seule, la contribution des volontaires cette année-là équivaut désormais à 400 000 emplois à temps plein, soit 1,5 % de la force de travail du pays. En 1990, encore, les ressources financières des 171 434 organisations caritatives déclarées représentent 3,4 % du PIB et permettent d’employer 482 000 personnes, soit 2,2 % de la main-d’œuvre britannique. Alors que le pays sort à peine de la crise économique des années 1970, le secteur non lucratif au sens large du terme – écoles privées et congrégations religieuses incluses – connaît une croissance particulièrement impressionnante au cours de la décennie qui suit. D’après le National Centre for Volunteering, ses ressources dépassent alors les 45 milliards de livres en 1995. Une telle manne représente 6,2 % de l’emploi non agricole et 6,6 % du PIB, jusqu’à 9,2 % si l’on comptabilise la part du bénévolat (Lester et al., 1999).

Les raisons d’une puissance : les ONG britanniques

30Plusieurs facteurs expliquent en l’occurrence l’importance des ONG en Grande-Bretagne. Il y a d’abord, historiquement, un profond enracinement du secteur non lucratif dans la vie sociale. Le libéralisme né de la révolution industrielle n’y est pas pour rien, qui érige la liberté associative en droit fondamental, constitutif de tout gouvernement démocratique. Le xixe siècle voit ainsi se multiplier et se séculariser des organisations caritatives qui, progressivement, débordent du champ religieux pour porter assistance aux plus démunis. Dans l’Angleterre victorienne, en particulier, l’assistance sociale de l’État est accusée d’encourager la mendicité, d’entraîner des gaspillages, d’arracher les pauvres à leur communauté et de les empêcher de se prendre en charge. Alimentés par les théories du darwinisme social, qui font de la misère une tare héréditaire, les discours sur l’oisiveté contribuent donc à propulser l’initiative privée sur le devant de la scène, souvent par opposition aux pouvoirs publics.

31C’est d’ailleurs à cette époque que les autorités commencent à légiférer et réglementer le secteur non lucratif en distinguant plusieurs types d’organisations : les institutions privées établies par charte royale et dotées d’une personnalité juridique ; les fondations caritatives (charitable trusts), dont le statut date du Moyen Âge et dont les membres des conseils d’administration ne peuvent être rémunérés ; les sociétés philanthropiques (unincorporated associations), très en vogue au xviiie siècle ; les associations à responsabilité limitée (companies limited by guarantee) définies par le Companies Act de 1862 ; et les coopératives ou les mutuelles (friendly societies), dont l’existence est reconnue depuis une loi de 1793, le Rose’s Act. Inadaptées au monde moderne, nombre de ces structures devaient ensuite disparaître, à commencer par les sociétés philanthropiques. Pour certaines héritières des guildes médiévales, les coopératives, par exemple, sont largement passées de mode : malgré de nouvelles lois en 1965 et 1974 (l’Industrial and Provident Societies Act puis le Friendly Societies Act). En 1970, on en recensait quatre fois moins qu’en 1914 (Ware, 1989).

32De fait, la progression des organisations à but non lucratif n’est pas linéaire. Après la Seconde Guerre mondiale, notamment, les nationalisations du gouvernement travailliste freinent pendant un temps le développement du secteur privé et consacrent le triomphe de l’État-providence. Selon un sondage de 1948 cité par Benedict Nightingale (1973), 99 % des Britanniques considèrent alors que l’assistance sociale est du ressort des pouvoirs publics et non des ONG. Celles-ci ne peuvent qu’améliorer la qualité de vie et doivent laisser à l’État le soin de répondre aux besoins de première nécessité. Il n’en demeure pas moins que leur nombre ne cesse d’augmenter, d’abord lentement dans les années 1960, puis plus rapidement. Si l’on inclut les syndicats, les groupements socioprofessionnels, les Églises et les clubs sportifs, le pays compte ainsi quelque 350 000 organisations volontaires à la fin des années 1970, dont les deux cinquièmes affichent une vocation humanitaire. Outre l’Écosse, qui recense environ 16 000 ONG en 2005, les chiffres de la Charity Commission, un organisme gouvernemental qui répertorie les associations caritatives en Angleterre et au pays de Galles depuis 1961, montrent à leur manière l’ampleur du phénomène, à raison de 71 000 entités officiellement enregistrées en 1968, plus de 76 000 en 1970, 130 000 en 1978, 136 000 en 1980, 143 000 en 1982, 154 000 en 1985, 161 000 en 1987, 170 000 en 1992, 184 000 en 1998 et près de 168 000 en 2006.

33Par rapport à leurs homologues qui travaillent uniquement en Grande-Bretagne, il s’avère en outre que les associations de solidarité internationale croissent encore plus vite. La Charity Commission en dénombre 8 777 de la sorte en 1998, contre 7 280 en 1992, 3 483 en 1982 et 1 563 en 1970. Pendant ce laps de temps, leur proportion passe de 2 % à 4,8 % du nombre total de charities répertoriées en Angleterre et au pays de Galles. Désormais, le secteur emploie à lui seul 68 000 personnes selon des chiffres de 1996, dont 58 % de ressortissants des pays en développement. À l’instar des autres charities, son dynamisme plonge en l’occurrence ses racines dans l’histoire. Le mouvement missionnaire chrétien en a d’abord posé les prémices : le département outre-mer de l’Église d’Écosse, par exemple, affiche une vocation « humanitaire » depuis… 1560 ! Au xixe siècle, l’entreprise coloniale et les guerres de conquête territoriale ont ensuite pris le relais et suscité leur contingent de « bonnes œuvres » avec des figures comme l’infirmière Florence Nightingale.

34Une rapide analyse financière montre toutefois que les charities ne dépendent qu’en partie des contributions volontaires des particuliers. Relativement à d’autres pays, le milieu associatif en Grande-Bretagne ne se distingue pas seulement par le développement précoce de ses techniques de marketing et de mailing pour collecter des fonds. Une de ses particularités est aussi que les ONG ont l’habitude de s’autofinancer par des activités commerciales, avec la gestion de magasins ou de ventes par correspondance. Autre caractéristique : un appui jamais démenti de l’État sous forme de subventions ou de facilités fiscales. Dès 1799, en l’occurrence, les organisations caritatives ont été exemptées de l’impôt sur le revenu que les autorités venaient juste de créer. Depuis lors, ces privilèges ont perduré avec moult subventions, y compris pour les associations de solidarité internationale après la vague de décolonisation et la mise en place d’une politique d’aide au développement dans les années 1960. Toutes ONG confondues, en incluant les écoles privées mais pas les congrégations religieuses, la part des subventions publiques dans les ressources du secteur non lucratif a même augmenté de 39 % en 1990 à 46 % en 1995 (Lester et al., 1999).

35Soucieuses de sauvegarder leur indépendance politique, certaines associations de solidarité internationale ont d’ailleurs dû réagir en s’engageant dans les années 1970 à limiter la proportion de financements étatiques à un plafond maximal de 10 % de leurs revenus. Avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement conservateur de Margaret Thatcher, qui allait restreindre le budget du ministère de la Coopération à partir de 1980, elles devaient ensuite rehausser ce seuil à 30 % pour Christian Aid et 20 % pour SCF ou Oxfam. Paradoxalement, les efforts destinés à s’autofinancer et à s’affranchir de la tutelle des autorités ont alors assaini les relations des ASI avec l’État. Ainsi, les charities britanniques ont pu compter sur le soutien continu des équipes qui se sont succédé au pouvoir après le départ de Margaret Thatcher en 1990. Les alternances de gouvernements conservateur ou travailliste n’ont pas fondamentalement changé la donne et les associations de solidarité internationale sont progressivement devenues des partenaires incontournables du ministère de la Coopération, le Dfid (Department for International Development). Lors des deux décennies qui ont suivi la fin de la guerre froide, la part de l’aide publique au développement qui leur est dévolue n’a cessé d’augmenter malgré la nouvelle priorité affichée depuis le début des années 2000, qui consiste à aider directement les États sans passer par l’intermédiaire des ONG (Agg, 2006).

36Contrairement aux idées reçues, il n’y a en effet pas lieu de supposer que des gouvernements de gauche ou de droite seraient mieux ou moins bien disposés à l’égard des associations britanniques de solidarité internationale. D’un côté, les travaillistes entretiennent des liens étroits avec le secteur non lucratif en général, à commencer évidemment par les syndicats et des organisations comme War on Want ou Oxfam. D’un autre côté, la primauté qu’ils accordent au rôle de l’État n’est pas forcément favorable aux ONG. Les conservateurs, pour leur part, s’opposent aux associations de solidarité internationale quand ils diminuent l’aide au développement pour réaliser des économies budgétaires. Mais leur idéologie libérale, qui prône un effacement des pouvoirs publics, consacre le rôle social d’ONG destinées à suppléer plus efficacement aux lacunes de l’État-providence. Conjugué à l’afflux de financements de l’Union européenne, le triomphe de l’économie de marché explique en réalité la formidable croissance des ONG britanniques au cours des années 1980. Spécificité de l’ère Thatcher, les rivalités entre le pouvoir central et les autorités régionales ont également contribué à revaloriser le secteur non lucratif avec le soutien des collectivités locales.

Les petits pays : l’exemple de la Belgique

37Le passé colonial de l’Angleterre n’est ainsi pas le seul facteur d’explication de la vitalité des ASI britanniques. Qu’ils relèvent de l’environnement juridique, du contexte économique, de l’organisation de l’État ou des velléités de rayonnement d’une grande puissance impérialiste, d’autres éléments rentrent en ligne de compte, dont certains dépendent de la conjoncture politique intérieure. De ce point de vue, il est intéressant de comparer la Grande-Bretagne avec d’autres pays qui ont eu des colonies et qui sont aussi engagés dans des programmes de coopération pour le développement. Beaucoup d’écrits portent déjà sur la France jacobine. Une comparaison avec la Belgique fédérale offre donc des perspectives plus novatrices pour mieux comprendre les différenciations des secteurs associatifs au sein des pays développés.

38Ancienne puissance coloniale, important carrefour commercial et siège de l’exécutif européen, la Belgique est en effet très active en matière de solidarité internationale. Selon Lester Salamon et al. (1999), son secteur non lucratif disposait de ressources équivalant à environ 25 milliards d’euros en 1995, ce qui représentait 9,5 % du produit intérieur brut et 10,5 % de l’emploi non agricole, soit les taux les plus élevés du vieux continent avec l’Irlande et la Hollande. Certes, on estime que seulement 50 773 des 82 123 associations enregistrées à l’époque étaient véritablement actives. Parmi ces dernières, à peine plus d’un tiers, soit 18 100, avait des employés rémunérés et moins de 4 %, soit 1 774, menaient des activités à l’étranger. Ainsi, les associations de développement belges n’employaient pas plus de 3 000 personnes en 2000, dont un maximum de 1 200 en expatriation. Leur budget cumulé, calculé à partir de 110 ONG, ne dépassait pas les 342,2 millions d’euros en 2002, contre 23,4 milliards d’euros pour l’ensemble du secteur associatif. Les 90 membres de la fédération francophone et germanophone des Associations de coopération au développement (Acodev) ne pesaient par exemple que 272,5 millions d’euros en 2003 : moins que les ressources collectées à travers le monde par les différentes sections d’une seule ONG comme Médecins sans frontières. De fait, les associations belges sont, pour la plupart, très petites, si bien que 60 % d’entre elles réunissaient à peine 7 % du budget total du secteur non lucratif consacré à la solidarité internationale en 2002.

39Des raisons tout à la fois historiques et politiques expliquent une pareille dispersion. Comme dans beaucoup d’autres pays européens, d’abord, le mouvement humanitaire en Belgique prend sa source dans trois principaux courants de pensée : la chrétienté ; la philanthropie bourgeoise issue de la révolution industrielle ; la solidarité ouvrière (Piret et Galand, 1983). Les ONG de la première heure apparaissent en l’occurrence pendant l’entre-deux-guerres pour participer au développement des colonies ou à la reconstruction de l’Europe en ruine. La Caritas catholique, qui date de 1932, côtoie ainsi l’Entraide socialiste (Socialistische Hulp), créée par le parti ouvrier en 1936 et ancêtre de Solidarité socialiste (Fonds voor Ontwikkelingssamenwerking). Au cours des années 1960, la période des indépendances suscite ensuite de nouvelles vocations pour envoyer des coopérants dans les pays du Sud. Cette génération d’ONG émane notamment des milieux universitaires et démocrates chrétiens, avec Medicus Mundi en 1962, la Fondation Damien (Damiaanaktie) en 1964, Withuis en 1977 ou les Compagnons bâtisseurs de Coopibo en 1962, qui fusionneront avec les Flamands de Vredeseilanden et prendront le nom de Veco en 1998. Certaines associations sont d’ailleurs liées à des structures politiques, telles Entraide et fraternité (Broederlijk Delen), en 1961, ou le Comité belge pour la Campagne mondiale contre la faim, l’actuel SOS Faim, qui date de 1964. Parallèlement se mettent en place des plates-formes de coordination, les « coupoles », qui visent à rassembler les ASI et qui sont également en lien avec le pouvoir.

40Les années 1970 et 1980 constituent une période de turbulence pour le mouvement humanitaire en Belgique. Le « paternalisme » des associations caritatives traditionnelles, d’abord, est remis en cause par les « tiers-mondistes » qui veulent conscientiser l’opinion publique, politiser les actions de développement et ébranler les structures d’exploitation du système capitaliste. Dans cette veine, des syndicalistes chrétiens lancent par exemple en 1974 une ONG, Solidarité mondiale, ou WSM (Wereldsolidariteit), qui n’est pas insensible aux appels à la révolution des théologiens de la libération. La section belge d’Oxfam, Solidarité, qui date de 1964, se structure quant à elle en dehors de tout cadre institutionnel préexistant, même si la « coupole » du CNCD (Centre national de coopération au développement) finit par rassembler la mouvance des associations dites « progressistes ». Au cours des années 1980 émergent par ailleurs des ONG « sans-frontiéristes » qui, plus pragmatiques, délaissent la raideur idéologique de leurs aînées et visent d’abord à devenir des professionnelles, voire des « techniciennes » pures et dures. Les sections belges de Médecins sans frontières ou Handicap international, qui se constituent en 1980 et 1986, sont représentatives de cette tendance.

  • 19 C’est par exemple le cas du Comité belge pour le volontariat outre-mer (CBVO), ou DKVO (Belgisch Ko (...)

41Mais ce sont surtout les tensions régionalistes du royaume belge qui mettent à mal l’unité du mouvement humanitaire. Chacune à leur tour, les « coupoles » d’ONG implosent à cause de désaccords entre Flamands néerlandophones et Wallons francophones (Lambert et De Smedt, 2006 ; Randel et German, 1999)19. Il existe certes de nombreuses ONG bilingues qui appartiennent à la fois à l’Acodev et à Coprogram, telles Oxfam-Solidarité, Max Havelaar et MSF-Belgique. Pour des raisons d’économie budgétaire, il arrive également que les deux « coupoles » parviennent à dépasser leurs divergences communautaires afin de mener ensemble des campagnes de collecte de fonds dans le cadre de l’opération dite « 11.11.11 ». Mais les Néerlandophones dominent indéniablement des ONG bilingues comme Oxfam-Solidarité, Max Havelaar ou DMOS (Dienst Missie en Ontwikkelingssamenwerking), le service de Coopération missionnaire au développement (Comidé), aujourd’hui connu sous le nom de Via Don Bosco.

42D’une manière générale, des différences politiques, culturelles et opérationnelles séparent les associations flamandes de leurs homologues wallonnes. Sur le plan géographique, les premières ont plus d’envergure, avec des interventions réparties del’Afrique anglophone à l’Asie en passant par l’Amérique latine. Les secondes, en revanche, sont davantage concentrées sur l’Amérique du Sud et l’Afrique centrale francophone, essentiellement la République démocratique du Congo, le Burundi et le Rwanda. Quant aux quelques ONG germanophones, elles travaillent souvent au Cameroun, une ancienne colonie allemande. Les différences sont aussi d’ordre institutionnel. Les associations de développement flamandes s’avèrent plus professionnelles, plus riches et moins informelles que les wallonnes. Les critères introduits en 1991 pour sélectionner les partenaires susceptibles de recevoir des fonds publics ont d’ailleurs accentué la césure car les francophones ne remplissaient pas les nouvelles conditions requises en ce qui concernait leur évaluation, leur transparence et la tenue de leurs comptes (Develtere et al., 2004). Pour ne pas raviver les tensions communautaires au sein de la mouvance associative, la coopération belge a alors dû assouplir le règlement de ses subventions en 1997.

43En attendant, le NCOS (Nationaal Centrum vor Ontwikkelingssamenwerking, Centre National de Coopération au Développement) est devenu le principal interlocuteur du gouvernement car son équivalent wallon, le CNCD, était trop politisé et moins représentatif. Sur la période 2003-2007, les sept associations de développement les plus financées par la coopération belge ont été flamandes ou bilingues. La ventilation du budget de la DGCD (Direction générale de la coopération au développement) consacré aux ONG a été à l’avenant : entre 2000 et 2006, 33 % sont allés aux néerlandophones et 42 % aux bilingues, contre seulement 25 % pour les francophones. Certes, parmi les 76 associations financées par la coopération belge pendant ce laps de temps, 37 % étaient wallonnes, 21 % flamandes et 18 % bilingues, sans compter les structures de nationalité étrangère. Dans le cadre d’un arrêté royal en date du 18 juillet 1997, les pourcentages respectifs avaient même été de 48 %, 29 % et 23 % pour les 120 ONG habilitées à recevoir des subventions de la DGCD. Mais il faut se méfier des apparences. Les associations de développement francophones semblent se tailler la part du lion car elles sont plus nombreuses que les néerlandophones, et non plus puissantes. Globalement, les flamandes restent mieux financées et moins dépendantes des fonds publics que leurs consœurs wallonnes. Bien implantées dans les milieux chrétiens ou coopératifs, elles lèvent davantage de fonds privés, à raison de 52 % du total de leurs ressources en 2001, contre une moyenne de 48 % en 2006 pour l’ensemble des ONG belges selon l’Acodev.

44Dans tous les cas, ces dernières dépendent beaucoup de l’argent du contribuable dans un pays où les financements publics fournissent entre 62 % et 77 % du budget des associations à vocation sociale, un record européen si l’on en croit les chiffres de Pierre Morange (2008). Concernant les ASI, les subventions fournissent 52 % des ressources du secteur et passent essentiellement à travers la DGCD, qui gère entre la moitié et les deux tiers de l’aide publique au développement. À l’instar de la Hollande et des pays scandinaves, la coopération belge a en effet l’habitude de s’appuyer sur les ONG. En 2007, elle leur a ainsi attribué 11 % de son budget, contre 2 % en France et moins de 1 % dans d’autres pays d’Europe du Sud, par exemple. L’environnement législatif s’y prête bien, qui accompagne et facilite le développement des ONG. Depuis un premier arrêté royal qui a établi et reconnu le statut de volontaire outre-mer en 1964, des lois de 1976, 1980, 1983, 1991, 1997 et 2007 ont ainsi institutionnalisé le soutien des pouvoirs publics aux associations de solidarité internationale. En 1997, la réforme du secrétaire d’État à la coopération Réginal Moreels, un ancien président de la section belge de Médecins sans frontières, allait notamment autoriser la DGCD à cofinancer jusqu’à 75 % du coût des programmes engagés par les ONG sur une base quinquennale. Ce pourcentage a ensuite été porté à 80 % puis 85 % (Stangherlin, 2001).

45Bien entendu, une relation aussi étroite avec les autorités n’a pas été sans incidences sur le fonctionnement des ASI. Corrélativement à l’importance de ses subventions, la coopération belge a par exemple réduit la marge de manœuvre des ONG internationales lorsqu’elle a décidé de recentrer ses financements sur un choix réduit de pays à partir de 1994. Elle a en outre resserré ses contrôles administratifs et comptables après plusieurs scandales qui ont agité le monde des associations et des « coupoles », en proie à des problèmes récurrents de gouvernance et de mauvaise gestion. En 1991, trois arrêtés royaux établissaient un système d’agrément des ONG de développement qui devait entraîner une réduction drastique du nombre d’associations soutenues par les autorités. En 2007, encore, la DGCD renforçait ses audits et réduisait de cinq à trois ans la durée de ses cofinancements. Suite aux pressions de l’Union européenne et de l’OCDE, qui incitent régulièrement les États membres à harmoniser leurs politiques de coopération, elle a également imposé aux associations qu’elle subventionne, des outils d’évaluation de plus en plus sophistiqués qui ont contribué à uniformiser la nature des actions menées dans les pays du Sud. Aujourd’hui, les ONG belges sont ainsi confrontées au défi qui consiste à se professionnaliser sans renoncer complètement à une autonomie déjà très réduite (Molenaers et al., 2011).

Une comparaison avec la Suisse

46Parmi les petits pays développés qui ont eu un passé colonial ou non, il apparaît alors que l’organisation décentralisée de l’État ne constitue pas non plus un facteur déterminant et exclusif de la structuration et de l’indépendance politique du secteur associatif. En comparaison avec la Belgique fédérale, la Confédération helvétique propose par exemple un modèle assez différent où le mouvement humanitaire puise sa vitalité à trois sources principales : une démocratie directe qui encourage la création d’ONG ; une diplomatie hyperactive qui appuie les initiatives à l’étranger ; et l’influence des Églises protestantes.

47Dans un pays qui n’a pas de passé colonial et où la démocratie se pratique souvent par voie de votation, d’abord, la population a l’habitude de participer à de nombreuses associations qui ont une vocation locale, nationale ou internationale. L’engagement humanitaire se retrouve au niveau des dons et du mécénat, qui brassent d’importants volumes d’argent. Chargées de collecter des fonds pour les opérateurs actifs sur le terrain, des fondations comme la

48« Chaîne du bonheur » (Glückskette dans sa version allemande, ou Catena della Solidarietà en italien) sollicitent ainsi la générosité des particuliers en organisant des campagnes publicitaires et des émissions de soutien à la radio et à la télévision. D’autres, telle Swisscontact, qui a été lancée en 1959 sous le nom de Fondation suisse d’assistance au développement technique, financent quant à elles des partenaires directement dans les pays du Sud. Toutes proportions gardées, les montants sont conséquents. Les ONG que certifie le Bureau central des œuvres de bienfaisance, la Zewo (Zentralstelle für Wohlfahrtsunternehmen), ont par exemple reçu 1,7 milliard de francs suisses en 2002, dont 36 % provenaient de dons privés, 34 % de subventions publiques et 22 % de l’autofinancement par la vente de services ou produits.

49En pratique, la mobilisation de la population en faveur des pays en développement passe notamment par les Églises protestantes. Lieu de rencontre et siège de plusieurs institutions internationales, la ville de Genève, en particulier, est à la confluence de nombreux réseaux d’ONG confessionnelles qui y ont établi leur tête de pont au niveau mondial. On y trouve ainsi le Conseil œcuménique des Églises (World Council of Churches), qui a hérité en 1946 d’une structure plus légère, l’Alliance mondiale pour la coopération internationale entre les Églises (World Alliance for Promoting International Friendship through the Churches), créée en 1914. Membre dudit Conseil et très active dans les camps de réfugiés des pays en développement, la Fédération mondiale des Églises luthériennes (Lutheran World Federation) a également établi son siège à Genève, en 1947. Lancée à Paris en 1855 pour rassembler les différentes YMCA à travers le monde, l’Alliance mondiale des unions chrétiennes de jeunes gens (World Alliance of Young Men’s Christian Association) a quant à elle déménagé son secrétariat international de Londres à Genève en 1878. À leur manière, toutes ces organisations ont largement contribué à mobiliser les milieux protestants en faveur de diverses causes humanitaires.

50Les initiatives privées ne suffiraient cependant pas sans un soutien résolu de l’État. En effet, la diplomatie suisse accompagne et participe activement au développement du droit humanitaire tel qu’il a été construit par le Comité international de la Croix-Rouge depuis sa création par Henry Dunant en 1863. De par son statut neutre, la Confédération helvétique joue notamment un rôle de gardien des conventions de Genève de 1949 et 1951, qui protègent les victimes de guerre et les réfugiés. De plus, le gouvernement fédéral à Berne s’appuie largement sur les ONG pour mettre en œuvre sa politique de coopération outre-mer, compensant ainsi la réduction des effectifs de sa fonction publique. À partir de 1976, la DDC (Direction du développement et de la coopération) a, en l’occurrence, pris l’habitude de confier ses projets à des associations de solidarité internationale. Selon les sources, les ONG véhiculaient entre 8 % et 27 % de l’aide publique au développement de la Suisse en 1995 (Randel et German, 1999). Les chiffres à ce sujet varient suivant les auteurs et les modes de calculs. D’après Gérard Perroulaz et al. (2004), les ONG ont géré jusqu’à 29 % de l’aide publique et privée de la Suisse aux pays en développement en 2002. Statutairement, la DDC répartit ses financements en parts à peu près égales entre le CICR, les agences onusiennes et les associations de solidarité internationale, essentiellement Helvetas, Swisscontact et les organisations réunies au sein de la plate-forme Intercoopération.

51Sur le plan financier autant que juridique et fiscal, le contexte se prête ainsi au développement d’initiatives humanitaires privées. Les pouvoirs publics font confiance au secteur associatif pour s’autoréguler et prévenir les fraudes avec la Zewo. Créé en 1942, cet organisme certifie la déontologie financière et l’utilité publique des ONG en leur décernant des labels qui sont payants et qui concernaient 450 d’entre elles en 2004, contre 300 en 2001. La Zewo suit par ailleurs les activités de milliers d’associations et fondations, coordonne le planning des appels aux dons, sert d’interface avec les médias, distribue les bons comme les mauvais points et publie très largement ses critiques. Résultat, les autorités n’ont pas ou peu ressenti le besoin de légiférer en la matière. Même si elle ne se préoccupe pas de la qualité des programmes réalisés dans les pays en développement, la Zewo couvre en effet les principaux domaines qui intéressent les pouvoirs publics : l’utilisation des dons, la gouvernance interne des ONG et leur gestion financière. En pratique, les autorités se sont donc contentées de poser le cadre réglementaire qui permet de contrôler les activités budgétaires des ASI. En juin 2004, le Conseil fédéral proposait par exemple que l’obligation de réaliser des audits indépendants ne dépende plus des statuts juridiques mais de la taille des structures concernées, quitte à examiner aussi des associations et des fondations. De leur côté, les bailleurs de fonds ont resserré leurs exigences sur le suivi comptable des opérations humanitaires qu’ils finançaient. Désormais, l’office fédéral des assurances sociales, la DDC et le Seco (secrétariat d’État à l’économie) imposent une certification de l’ISO (International Standard Organisation) pour débloquer des subventions en faveur des ONG. Terre des Hommes en 1999, Caritas en 1998 et Medair en 2002 ont en conséquence dû adopter la norme ISO 9001 pour continuer de jouir de la confiance de leurs bailleurs.

52Ces efforts de professionnalisation et de normalisation des ASI sont assez significatifs des transformations à l’œuvre dans les pays bailleurs depuis la fin de la guerre froide. Qu’ils évoluent dans un cadre confédéral en Suisse, fédéral en Belgique, décentralisé en Grande-Bretagne ou jacobin en France, les acteurs de la solidarité internationale se sont très largement institutionnalisés, quoi qu’il en soit par ailleurs des relations de confiance ou de défiance qu’ils entretiennent avec l’État où leur siège est établi. Leur professionnalisation ne dit cependant rien de leur impact dans les pays qu’ils sont censés contribuer à développer et démocratiser. Leurs relations plus ou moins tendues avec les pouvoirs publics des États du « Sud » font l’objet du chapitre qui suit.

Notas

14 Dans le même ordre d’idées, certains auteurs arguent qu’aucune intervention militaire n’est motivée par de véritables raisons humanitaires, quoi qu’il en soit des prétentions à sauver des vies en imposant la paix par la force. À propos de la guerre froide, voir par exemple Arend et Beck (1993 : 137).

15 Pour un exemple de cette position, voir Vaccaro (2006 : 31).

16 Pour un point de vue favorable à la thèse de l’altruisme des États, voir aussi Ward (2001 : ch. 6).

17 Ainsi, le syndicat des instituteurs prélève 3,5 % des cotisations de ses membres pour financer des actions de développement. D’une manière générale, la Norvège recense presque trois fois plus de membres d’associations que d’habitants car il est fréquent qu’un citoyen adhère à plusieurs organisations à la fois.

18 Il n’en a pas toujours été ainsi. La Norvège a été un pays pauvre et peu « généreux » jusque dans les années 1960. Voir Pharo (2003).

19 C’est par exemple le cas du Comité belge pour le volontariat outre-mer (CBVO), ou DKVO (Belgisch Komité voor het Voluntariaat Overzee), qui avait hérité en 1966 d’une structure lancée par des associations catholiques en 1963, l’Iteco (Internationale Technische Cooperatie). Formalisé en 1970 sous le nom d’Intercodev, ce comité se scinde en deux entités en 1991 : le Codef, qui fusionnera avec l’ADO (Association des ONG de développement) en 1997 pour former une fédération francophone des Associations de coopération au développement, l’Acodev, d’une part ; et Intercodef-Vlaanderen, qui rejoindra la plate-forme flamande du Coprogram en 1994, d’autre part. Dans le même ordre d’idées, le Centre national de coopération au développement (CNCD), qui date de 1966, éclate en 1983. Tandis que les francophones gardent le nom de CNCD, les néerlandophones du NCOS (Nationaal Centrum vor Ontwikkelingssamenwerking) se retrouvent sous l’appellation de « 11.11.11 ». Constituée en 1976 par des associations qui refusaient de laisser au CNCD le soin de gérer les subventions du gouvernement, la plateforme de Coprogram donne quant à elle naissance en 1989 à deux entités francophone et néerlandophone, l’ADO et Coprogram Vlaanderen. Au-delà des différences communautaires, enfin, les « coupoles » n’échappent pas aux tensions internes. Si les néerlandophones du NCOS et de Coprogram collaborent étroitement, allant jusqu’à partager les mêmes locaux, les relations sont parfois tendues entre l’Acodev et le CNCD…

© IRD Éditions, 2015

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