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Pour un développement « humanitaire » ?

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Marc-Antoine Pérouse de Montclos

Chapitre I

Entre développement et action humanitaire. Problèmes de définition

Texte intégral

1Parler d’ONG de développement soulève immédiatement un problème sémantique. En effet, les associations de solidarité internationale sont très imparfaitement définies par leur but non lucratif, leur mission sociale, le désintéressement de leurs volontaires et le déploiement de leurs activités à l’étranger, qui suppose la plupart du temps l’existence d’un siège administratif dans un pays du Nord. Outre la diversité des cadres législatifs d’un pays à l’autre, leurs statuts de droit privé et leur caractère non gouvernemental ne sont pas non plus probants si l’on en juge par l’étroitesse des relations que certaines ONG entretiennent avec les pouvoirs publics qui les financent. La remarque vaut bien entendu pour leurs « partenaires » du Sud. Dès 1968, par exemple, les compilateurs d’un répertoire d’ONG africaines laissaient ainsi le soin au lecteur d’apprécier le statut d’entités dont il était parfaitement admis qu’elles puissent être gouvernementales (Conseil international des agences bénévoles, 1968 : 10).

2Or ces problèmes de définition délimitent le cadre de la critique contre des ONG à qui l’on reproche tantôt d’être trop liées aux États, tantôt d’être trop indépendantes, voire rétives à toute perspective de coopération avec les pouvoirs publics. Les appréciations en la matière font alors apparaître une grande variété de points de vue suivant que l’on considère que les employés des ONG à vocation sociale doivent être bien ou mal rémunérés, salariés ou bénévoles, silencieux ou vindicatifs, neutres ou partisans, modestes ou ambitieux, réalistes ou idéalistes, professionnels ou amateurs, altruistes ou intéressés, réservés ou engagés dans la promotion des droits de l’homme, etc.

Des associations ou des institutions ?

3Les problèmes de définition du secteur associatif tiennent d’abord à la polysémie du mot ONG. Les contextes culturels jouent beaucoup à cet égard. Dans les pays en développement, le terme d’ONG est souvent difficile à traduire car il renvoie à des notions d’organisation et de gouvernement qui ne trouvent pas forcément leur équivalent dans les langues vernaculaires. Dans bien des cas, les populations recourent plutôt à l’argument de l’origine étrangère, de la taille et des ressources financières pour distinguer les ONG internationales des associations au niveau du quartier ou du village (Pérouse de Montclos, 2012). Autrement dit, les différenciations se jouent sur des questions de proximité, de rayonnement, de visibilité et de montage institutionnel, sans d’ailleurs préjuger du professionnalisme ou de l’amateurisme des uns et des autres. Dans de nombreux pays du Sud, on distingue ainsi les groupes d’entraide locaux des agences de coopération multilatérales ou bilatérales, des fondations privées et des associations de solidarité internationale qui, chacune à leur manière, essaient aussi de lutter contre la pauvreté.

4Le mot « institution » n’est pas anodin à cet égard. Habituellement, il désigne des personnes morales de droit privé ou public et, par extension selon le dictionnaire du Petit Robert, « l’ensemble des formes ou structures sociales telles qu’elles sont établies par la loi ou la coutume ». Concernant les ONG, le terme renvoie alors à deux aspects importants. Le premier a trait à un phénomène contemporain, à savoir l’institutionnalisation des associations de solidarité internationale et, partant, l’ambiguïté des relations que celles-ci entretiennent avec les États. Le second, lui, renvoie plus spécifiquement à un point de référence historique du mouvement humanitaire, à savoir le CICR (Comité international de la Croix-Rouge). Gardienne des conventions de Genève qui encadrent le droit de la guerre, l’organisation créée en 1863 par Henry Dunant se définit elle-même comme une « institution », et non comme une ONG ou une agence intergouvernementale. De plus, le CICR est organiquement lié à des structures hybrides dont les statuts résument bien toute l’ambivalence des opérateurs de l’aide. En effet, les conventions de Genève font obligation aux États de se doter de sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge. Celles-ci sont donc considérées comme des auxiliaires des pouvoirs publics. Suivant les circonstances et les époques, cependant, il leur arrive souvent de se présenter comme de simples associations de droit privé.

5Une telle confusion, en l’occurrence, n’est pas seulement symptomatique de l’ambiguïté des relations entre les ONG et les États, mais aussi des querelles doctrinales qui ont pu opposer les « développementalistes » tiers-mondistes aux urgentistes humanitaires. Aujourd’hui, par exemple, de nombreuses sociétés nationales de la Croix-Rouge refusent de se contenter de secourir des populations en détresse et prétendent faire du développement parce qu’elles se préoccupent de santé publique ou de prévention des catastrophes sur le long terme (Mattei, 2005). Toutefois, il n’en a pas toujours été ainsi et le débat a pu prendre un tour très politique dans le contexte des tensions Est-Ouest de la guerre froide. À l’époque, les tiers-mondistes se disaient progressistes et accusaient les humanitaires de perpétuer une vision réactionnaire de la charité en entretenant des logiques d’assistance et de dépendance qui allaient empêcher les populations nécessiteuses de se prendre en charge. Héritiers des idéaux de neutralité défendus par la Croix-Rouge de Henry Dunant, les humanitaires « sans-frontiéristes » reprochaient quant à eux aux tiers-mondistes de prendre parti et de vouloir imposer leur modèle de société. Les critiques des urgentistes ont notamment porté sur le développement imposé comme horizon indépassable de l’humanité, un débat relayé par Gilbert Rist (2007) en Europe ou Axelle Kabou (1991) en Afrique.

6L’épreuve du terrain a certes atténué les divergences idéologiques entre les deux types d’acteurs. D’abord, le maître mot de Henry Dunant n’était pas tant la « neutralité » que la « fraternité » des hommes dans le malheur, avec un cri de détresse – tutti fratelli – qui renvoyait également à l’idée de solidarité chère aux tiers-mondistes. De plus, les besoins des populations en danger se sont avérés être sans limites et ont naturellement poussé à penser le développement. Hugo Slim souligne ainsi combien il est absurde de vouloir à tout prix séparer les différents types d’aide en fonction de leur temporalité. En réalité, écrit-il, tant « les acteurs de l’humanitaire que du développement visent à sauver des vies sur le court et le long terme, et tous deux sont éminemment politiques en ce sens qu’ils veulent réduire, voire mettre un terme aux abus dont est victime l’humanité souffrante » (Slim, 2000 : 492). La polémique des tiers-mondistes a été très franco-française à cet égard. Aujourd’hui, les plus grosses ONG du monde sont anglo-saxonnes et ne s’encombrent guère des précautions des « puristes » qui déplorent la confusion des genres.

7Ainsi, les « Big Five », que constituent Catholic Relief Services, Oxfam, Save the Children, World Vision et Care, se décrivent tout simplement comme des ONG humanitaires engagées dans des actions de développement. On se demande d’ailleurs comment il pourrait en être autrement. Concrètement, il arrive souvent que des ONG dites « de développement » doivent envoyer des secours en cas d’urgence. D’un autre côté, les situations de crise tendent généralement à se pérenniser. Des « urgentistes » se retrouvent alors à assister les mêmes réfugiés pendant plusieurs décennies, à l’instar des Palestiniens au Liban depuis 1948 ou des Somaliens au Kenya depuis 1991. Parfois, l’ouverture au développement est également délibérée, par exemple quand MSF (Médecins sans frontières) entreprend de s’attaquer à des questions de santé publique sur le long terme en luttant contre le sida ou en militant pour l’accès à des médicaments génériques.

8Dans tous les cas, la fin de la guerre froide a considérablement affaibli le clivage Est-Ouest qui avait exacerbé les tensions opposant les tiers-mondistes aux humanitaires. Devenue le principal bailleur de fonds de l’aide au développement et de l’assistance aux victimes de crises, l’Union européenne a réconcilié les deux types d’acteurs autour des notions de continuum et de contiguum, qui envisagent une nécessaire continuité temporelle et spatiale entre la gestion des urgences, la réhabilitation des foyers sinistrés, la reconstruction de régions entières et, in fine, le développement. Sur le plan conceptuel, les Nations unies n’ont pas non plus été en reste. Porté par les débats de chercheurs canadiens au sortir de la guerre froide, le Pnud (Programme des Nations unies pour le développement) a ainsi introduit la notion de « sécurité humaine » pour rassembler les différents opérateurs de l’aide autour de la nécessité de réfléchir à des réponses cohérentes et coordonnées aux situations de crise, quitte à leur donner un prolongement militaire en cas de guerre, dans le cadre des efforts de médiation et de pacification de l’ONU. L’idée, en l’occurrence, était qu’on ne pouvait pas penser le développement sans un minimum de sécurité, et inversement. Aussi convenait-il d’intégrer les questions de prévention et de gestion des crises dans les programmes de coopération de la communauté internationale, tandis que les réponses à des urgences devaient impérativement déboucher sur des actions en matière de reconstruction et de développement.

9Il est alors apparu que, tout comme les « développementalistes », les organisations de secours contribuaient elles aussi à propager des modèles de société, leur impact allant bien au-delà de l’urgence, en particulier lorsqu’il s’agissait de réguler des flux migratoires ou de participer à des opérations de paix. De fait, le phénomène que Steven Pinker (2011) appelle « la révolution humanitaire » renvoie à un véritable processus de civilisation et de démocratisation. À l’évidence, le projet social des spécialistes du développement est plus englobant et holistique que celui des urgentistes, qui est découpé en diverses « tranches », médicale, nutritionnelle, éducative, juridique, etc. En privilégiant les femmes, les enfants ou certains types de médicaments et d’aliments, les humanitaires n’en sont pas moins porteurs de normes qui, in fine, visent à réformer les lois et, partant, les priorités d’un État. MSF, par exemple, a beaucoup bataillé avec les gouvernements des pays en développement à propos de la question de la gratuité plutôt que du recouvrement du coût des soins de santé ; en France, l’association a également œuvré à l’adoption de la couverture médicale universelle en 1999.

10D’une manière générale, les humanitaires concourent à diffuser des normes à propos des droits humains, de l’accès à l’eau, des rapports de genres, du respect des minorités… ou des protocoles de médicaments. Un pareil dispositif, en l’occurrence, doit autant aux appareillages techniques des praticiens qu’à des choix délibérés, par exemple quand les ONG allouent des microcrédits pour financer des projets « productifs », mais pas des cérémonies religieuses ou des mariages. Le contexte de pays en ruine, il est vrai, s’y prête particulièrement bien car il s’agit alors de reconstruire des territoires ravagés par des conflits armés ou des catastrophes naturelles. À propos de l’Afrique, Mahmood Mamdani (2011) note ainsi qu’en cherchant à assister des populations vulnérables, les humanitaires déresponsabilisent les citoyens, dépolitisent les problèmes et contribuent à mettre des régions entières sous la tutelle de la communauté internationale, à l’instar des mandats autrefois confiés par la Société des Nations aux puissances coloniales pour gouverner le Rwanda ou la Namibie.

  • 3 Maxime Boutry et al. (2009 et 2010) relèvent par exemple que la région des Moklen a été surinvestie (...)

11Les critiques, à cet égard, ne proviennent pas uniquement des théoriciens néomarxistes, anti-impérialistes ou nationalistes. Anthropologue spécialiste des réfugiés soudanais en Ouganda, Barbara Harrell-Bond (1986) a par exemple été l’une des premières à analyser en profondeur les travers d’une aide imposée à des populations qui n’étaient guère en mesure de la refuser. Devenue directrice d’un centre spécialisé à Oxford, le plus gros d’Europe concernant les recherches sur les migrations forcées, elle a beaucoup influencé les travaux des juristes et les enquêtes de terrain des sociologues. D’une certaine manière, sa critique rejoignait d’ailleurs l’analyse des anthropologues qui, à l’instar de Mark Hobart (1993), Jonathan Crush (1995) ou Arturo Escobar (1995) reprochaient aux acteurs de l’aide de propager leurs valeurs dominantes en ignorant les coutumes et les savoirs locaux. Mais le problème a également alimenté les réflexions de praticiens comme Fiona Terry (2002), une ancienne collaboratrice de Médecins sans frontières. Depuis lors, de nombreux évaluateurs ont souligné l’inadéquation de projets que la population ne s’appropriait pas (Barber et Bowie, 2008). Désormais, le problème est régulièrement évoqué par les spécialistes des crises, y compris dans des pays relativement développés comme la Thaïlande, où les agences humanitaires ont profité du tsunami de 2004 pour essayer de scolariser et sédentariser des pêcheurs nomades…3

Altruisme, volontariat et solidarité

12Ainsi, au-delà des aspects pratiques et opérationnels de la gestion des urgences, l’inscription du travail des ONG dans des temps courts ou longs ne permet guère de distinguer la nature d’acteurs qui, pour certains, font du développement et promeuvent le changement social sans le savoir, ou sans l’avouer ouvertement. D’autres caractéristiques permettent cependant de mieux cerner le milieu des associations de solidarité internationale qui se revendiquent ou pas comme « humanitaires ». En premier lieu, il convient de mentionner l’engagement de leurs volontaires auprès d’individus qu’ils ne connaissent pas a priori. Bien que des liens personnels puissent ultérieurement se tisser sur le terrain, une pareille démarche vise à œuvrer en faveur de l’intérêt général et tranche avec la philosophie caritative des musulmans ou des chrétiens d’autrefois, qui privilégiaient leurs coreligionnaires ou qui utilisaient les secours afin de convertir les âmes perdues.

13De fait, l’aide internationale « moderne » prétend être altruiste et universelle. Elle se distingue des schémas classiques de l’entraide familiale ou clanique, qui servent uniquement les membres de la parentèle ou du voisinage dans le cadre de relations de proximité. Historiquement, l’aide moderne puise ainsi ses racines dans les idéaux humanistes du temps des Lumières, à mesure qu’émerge le sentiment d’appartenance à une humanité transcendant les frontières communautaires traditionnelles. Erica Bornstein et Peter Redfield (2011) en perçoivent par exemple les prémices dans les essais de Bartolomé de las Casas sur les Indiens en 1552 ou de Michel de Montaigne sur les Cannibales en 1580, selon qui les habitants du Nouveau Monde ont eux aussi une âme et doivent être traités avec humanité. Pour autant, le caractère altruiste de l’élan compassionnel des humanistes d’antan n’est pas complètement dénué d’ambiguïté et le désintéressement des ONG d’aujourd’hui est contesté par de nombreux auteurs (Padis et Pech, 2004 ; Sogge, 1996 ; Cooley et Ron, 2002 ; Pandolfi, 2008).

14En effet, l’industrie de l’aide constitue un important enjeu économique. La concurrence y est forte entre les prestataires qui se disputent les parts d’un marché captif et destiné à des populations en détresse en guise de consommateurs. Au niveau international, l’industrie de l’aide évoque à cet égard un oligopsone où l’offre l’emporte très largement sur la demande. Ainsi, des milliers d’ASI convoitent les contrats et les subventions d’une demi-douzaine d’organisations intergouvernementales multilatérales ou régionales, essentiellement onusiennes et européennes. Au niveau national, le marché de l’aide se réduit même à un monopsone où les ONG cherchent les faveurs de l’unique agence de coopération de leur pays de siège. Dans un tel contexte, on imagine bien l’intensité de la compétition lorsqu’il s’agit de répondre à des appels d’offres dont les clauses et les échéances n’offrent pas vraiment de marge de manœuvre pour en négocier les termes financiers.

15La logique de professionnalisation des ONG en témoigne à sa manière. Sous prétexte de se moderniser, les associations de solidarité internationale ont en effet été amenées à adopter les techniques de gestion du monde de l’entreprise (Moore et Stewart, 1998 ; Dar et Cooke, 2008). D’après Anne Vestergaard (2008), on a en l’occurrence assisté à un double mouvement. D’un côté, les entreprises se sont davantage préoccupées d’éthique et de responsabilité sociale ; de l’autre, les organisations à vocation humanitaire ont eu tendance à se commercialiser, quoi qu’il en soit par ailleurs de leur but non lucratif. Aujourd’hui, associations et entreprises entrent régulièrement en compétition pour mettre en œuvre l’assistance des États du Nord à des populations démunies dans les pays du Sud : la procédure concerne jusqu’à un tiers des contrats passés par l’agence de coopération britannique, par exemple (Werker et Ahmed, 2008 : 77). Reprenant une expression des économistes, Gani Aldashev (2009) préfère ainsi parler d’« altruistes impures » à propos des ONG qui aident des personnes en difficulté tout en cherchant à maximiser leur budget, leur puissance et leur développement institutionnel, quitte à refuser de se laisser coordonner pour ne pas perdre des parts de marché.

  • 4 Les récits biographiques des acteurs de l’aide sont parfois d’une franchise déconcertante à cet éga (...)

16De fait, le milieu des volontaires des associations de solidarité internationale ne se limite pas au bénévolat et son fonctionnement cooptatif évoque parfois celui d’une « corporation ». Il n’est certes pas question ici d’analyser la motivation intérieure d’individus qui cherchent à se réaliser dans l’engagement humanitaire par goût de l’aventure, par opportunisme carriériste ou pour toute autre raison qui échapperait au cadre de cette étude4. Le propos n’est pas non plus de reprendre l’argument de l’anthropologue Mary Douglas (2004 : 202), pour qui le don désintéressé serait une « fiction », ou la maxime de l’écrivain François de La Rochefoucauld (2005), selon qui « la générosité n’est souvent qu’une ambition déguisée qui méprise de petits intérêts pour aller à de plus grands ». En revanche, il convient de noter que l’absence de liens personnels entre le volontaire et le destinataire de son aide ne suffit pas à définir le caractère altruiste du premier. Une pareille démarche peut d’ailleurs poser des problèmes quand les humanitaires veulent promouvoir leurs propres valeurs en prétendant savoir ce qui est « bon » pour les autres (Silk, 2004 ; Pupavac, 2004). En effet, leur aide ne répond pas à des besoins tels qu’ils sont exprimés par les supposés « bénéficiaires », mais tels qu’ils sont formulés et traduits en langage technique par des spécialistes. Le traitement des réfugiés relégués dans des camps est particulièrement significatif. Masses anonymes et plus ou moins muettes, les victimes de guerres ou de catastrophes naturelles représentent autant de bouches à nourrir : une « charge » appelée caseload en anglais et quantifiée en tonnes de vivres par les nutritionnistes et les logisticiens humanitaires. Résultat, observe Liisa Malkki (1996), les réfugiés ne connaissent pas personnellement leurs bienfaiteurs et sont d’autorité disqualifiés par des experts et des techniciens qui savent « mieux » qu’eux.

17Malgré le discours des dirigeants des ONG, qui affirment être proches des populations dans le besoin, une telle distance constitue une caractéristique essentielle de l’humanitaire moderne à l’international. Elle est fondamentale car elle va de pair avec l’idée selon laquelle l’aide ne doit pas être discriminante et s’adresse à « toutes » les victimes, quels que soient leur engagement politique, leur confession, leur nationalité, leur appartenance communautaire ou leur orientation sexuelle. Mais une pareille altérité se situe aux antipodes des sociétés traditionnelles qu’étudie Marcel Mauss (2007) dans son fameux essai sur le don. Là, le bienfaiteur et son bénéficiaire se connaissent personnellement car ils font partie de la même communauté. Bien qu’il n’ait pas de fonction utilitariste, le don crée des obligations et répond à des procédures d’échange qui, dans une économie monétaire, équivaudraient peut-être aujourd’hui à une forme de retour sur investissement ! Le potlatch, en particulier, permet au bienfaiteur d’affirmer son prestige social en démontrant son désintéressement vis-à-vis des biens matériels.

  • 5 De ce point de vue, ajoute Rebecca Gill (2013), il ne faut pas se leurrer sur l’apparente neutralit (...)

18Dans le monde moderne, il convient alors de s’interroger sur les ressorts plus ou moins assumés d’une aide qui vise à prolonger l’action extérieure d’un pays ou d’un groupe. Plus évidente à partir du moment où les États-nations affirment leur emprise sur l’ensemble de l’espace mondial au xixe siècle, cette dimension politique n’est pas nouvelle et ne se limite certainement pas aux régions de l’hémisphère Sud (Pouligny, 2001). Pendant la guerre franco-prussienne de 1870, comme le relate par exemple Bertrand Taithe (1998 : 30), les secouristes étrangers qui interviennent sur les champs de bataille ne sont pas sans arrière-pensées, quoi qu’il en soit par ailleurs de leurs motivations individuelles. Les ambulanciers irlandais veulent en l’occurrence affirmer leur identité nationale ; les italiens, observer le fonctionnement des trains sanitaires ; les médecins militaires russes ou anglais, se renseigner sur les nouvelles armes employées au cours du conflit, etc.5 Dans le même ordre d’idées, l’œuvre caritative des missionnaires de l’époque contribue à justifier la mission civilisatrice et humanitaire de la conquête coloniale. En Algérie, l’aide aux victimes de la famine de 1866 est ainsi l’occasion d’évangéliser et de former des orphelins destinés à constituer l’avant-garde de la colonisation (Taithe, 2009).

  • 6 Pour le point de vue d’un auteur de droite, voir par exemple le livre de Bernard Lugan (1995 : 348) (...)

19De nombreux auteurs considèrent en conséquence que la coopération pour le développement et l’assistance humanitaire sont en réalité une forme de contrôle social, qu’il s’agisse d’accompagner une occupation militaire, de prévenir les révoltes, de contenir les « classes dangereuses » ou, à présent, d’enfermer dans des camps les réfugiés susceptibles de franchir les océans en vue d’aller demander l’asile dans les pays développés. Selon Michel Foucault (1975), par exemple, les philanthropes favorables à la réforme des prisons au xixe siècle ne cherchaient pas à punir « moins », mais « mieux ». Aujourd’hui, les marxistes continuent quant à eux de voir dans les ONG un instrument du grand capital pour acheter la paix sociale (Petras et Veltmeyer, 2002). Ils ne sont d’ailleurs pas les seuls à considérer que des motivations stratégiques se cachent toujours derrière les interventions des « développementalistes » ou des secouristes. Les partisans de la realpolitik et les milieux conservateurs ne croient pas non plus à un altruisme déconnecté de l’intérêt national. Les deux courants de pensée se retrouvent pour souligner la dimension politique et économique de l’aide6. À les croire, le désintéressement n’existe tout simplement pas. Ainsi, la morale bourgeoise n’est jamais qu’une façon de tromper la classe ouvrière pour le marxiste Léon Trostski (1966) ; et les relations interétatiques sont forcément amorales pour le libéral Hans Morgenthau (2006).

  • 7 Pour une critique de Thomas Haskell, lire Ashworth (1987). Dans tous les cas, les engagements perso (...)

20Il serait cependant exagéré d’évacuer toute forme d’altruisme dans la démarche humanitaire au sens large du terme (Margolis, 1982). Parce qu’elle a beaucoup fait couler de sang et d’encre, la lutte contre la traite des esclaves est assez exemplaire à cet égard. Certes, elle a servi de prétexte pour coloniser le continent noir (Vergès, 2001). Mais les mêmes arguments humanitaires ont ensuite été utilisés pour demander l’indépendance (Crawford, 2002). De plus, on peut se demander pourquoi les abolitionnistes auraient cherché à interdire la traite en allant à l’encontre de leurs intérêts de classe ; dans les Antilles, par exemple, l’affranchissement des esclaves a provoqué un effondrement de la production de canne à sucre (Temperley, 1977 : 97). À l’évidence, des motivations religieuses ont joué un rôle important, sur la base de normes éthiques et culturelles (Brinton, 1959 : 435-436). Des causes d’ordre structurel ont également précipité le mouvement. Selon Thomas Haskell (1985), la poussée abolitionniste du xixe siècle n’a pas résulté de la volonté de la bourgeoisie de perpétuer et rationaliser sa domination, mais de la montée en puissance d’une économie de marché dont l’expansion a obligé à codifier les relations contractuelles et à développer un état de droit afin de mieux réguler les transactions, quitte à inculquer des principes moraux et religieux sur le sens des responsabilités et la nécessité de respecter l’étranger, même à distance7.

La fonction controversée du « plaidoyer »

21À sa manière, la lutte contre la traite des esclaves révèle d’ailleurs un autre aspect fondamental de l’action des ONG contemporaines, à savoir le « témoignage » des Quakers autrefois ou des Médecins sans frontières (MSF) à présent : une fonction que, de manière générique, on désigne maintenant sous le nom de « plaidoyer ». De fait, l’usage des médias a toujours été important. Avant que la télévision, la radio ou Internet prennent le relais, Henry Dunant avait ainsi incité les décideurs politiques à limiter les souffrances de la guerre et à soutenir l’œuvre de la Croix-Rouge grâce au succès de son livre de souvenirs sur la bataille de Solferino en 1859. À la suite d’une famine en Algérie en 1869, l’évêque d’Alger et fondateur des pères blancs, Charles Lavigerie, avait quant à lui été le premier à utiliser des photographies et à mettre en place des programmes de parrainage d’orphelins pour assister les pauvres, une technique de collecte de fonds aujourd’hui bien éprouvée (Taithe, 2006). Lors de la guerre franco-prussienne de 1870, encore, les secouristes devaient travailler main dans la main avec les journalistes – le correspondant britannique du Daily Telegraph à Paris, par exemple, avait monté sa propre agence d’aide (Gill, 2013 : 9). Au moment de sa création en 1919, enfin, Save the Children s’est fait connaître en distribuant des tracts illustrés de photos choquantes d’enfants malnutris ou morts de faim.

  • 8 Pour l’analyse d’une période plus récente, en l’occurrence à propos de la lutte contre l’apartheid, (...)
  • 9 Organisé par le chanteur irlandais des Boomtown Rats, Bob Geldof, le concert a, rappelons-le, réuni (...)

22La capacité des ONG de « plaidoyer » à monter des coalitions transnationales pour médiatiser leur cause n’est pas non plus récente, quoi qu’il en soit du rôle précipitant de la globalisation au sortir de la guerre froide. L’histoire commence au moins au xixe siècle, quand les responsables d’œuvres caritatives cherchent à discuter de leurs problèmes communs au cours de congrès qui, après deux premiers essais à Bruxelles en 1856 puis à Francfort en 1857, donnent lieu à l’établissement d’un secrétariat international permanent à Paris en 1907 (Lyons, 1963 : 264). À l’époque, relèvent David Lambert et Alan Lester (2004), les associations de lutte contre la traite des esclaves en Grande-Bretagne et en France se concertent déjà entre elles, disposent d’un réseau d’informateurs à travers le monde, préparent des missions d’étude à l’étranger et s’organisent pour mobiliser leurs sympathisants et influencer les parlementaires ou les gouvernements8. Les secouristes, quant à eux, savent parfaitement utiliser les médias pour lever des fonds et alerter l’opinion publique. Toutes proportions gardées, explique Andrew Thompson (2002), la générosité du public en faveur des victimes britanniques de la guerre des Boers en Afrique du Sud en 1901 atteint ainsi des sommes comparables aux montants recueillis lors du fameux spectacle du Live Aid Band au moment de la famine éthiopienne de 19859.

  • 10 Au sortir de la guerre froide, l’impact des médias audiovisuels sur le comportement des gouvernemen (...)
  • 11 Pour un point de vue inverse, selon qui la couverture médiatique des crises resterait un déterminan (...)

23De ce point de vue, il convient de ne pas exagérer l’importance de la « globalisation », entendue ici comme l’augmentation du volume et de la vitesse de circulation des flux d’informations, d’idées, de personnes, de biens et de capitaux qui relient les acteurs de plusieurs pays (Tarrow, 2005 : 5). Souvent présentés comme les alliés naturels des ONG de « plaidoyer », les médias occidentaux, d’abord, ont sans doute gagné en rapidité ce qu’ils perdaient en temps dévolu à l’investigation. La presse écrite connaît une crise profonde et la part qu’elle consacre aux affaires internationales ne cesse de diminuer depuis une trentaine d’années. Des spécialistes contestent en conséquence la fonction d’alerte des médias pour mobiliser les décideurs, aider les pauvres et intervenir dans les crises humanitaires. Concernant le secteur audiovisuel, les études de Jon Western (2002) ou Steven Livingston et Todd Eachus (1995, 1999) montrent en l’occurrence que « l’effet CNN »10 n’a pas été aussi puissant qu’on a bien voulu le croire au moment de la famine somalienne de 1992 ou du génocide rwandais de 1994. De plus, les corrélations observées entre la couverture médiatique d’une crise et l’engagement des agences d’aide ne témoignent pas forcément d’une relation de cause à effet. Chronologiquement, il s’avère que les journalistes se contentent souvent de suivre les événements à partir du moment où les Occidentaux y déploient des troupes ou des secours. Enfin, les médias peuvent également jouer en faveur d’un désengagement11. Dans le cas de l’opération de paix en Somalie, remarque Warren Strobel (1997 : 131), « l’effet CNN » a par exemple fini par jouer à rebours après la mort de plusieurs soldats américains en 1993-1994. Dans le même ordre d’idées, ajoute Jean-Marie Crouzatier (2008 : 25), l’accumulation ad nauseam des images de victimes risque de provoquer une accoutumance, de la lassitude ou de l’indifférence. Les spécialistes de la collecte de fonds et de la communication humanitaire parlent à ce propos de « fatigue du donateur ».

24Le rôle des nouvelles technologies de l’information et de la communication mérite pareillement d’être discuté. Fondamentalement, ce sont les conditions politiques des luttes sociales qui continuent de déterminer les motifs de protestation et de mobilisation des contestataires. Les nouvelles technologies de l’information et de la communication ont ainsi pu faciliter les révolutions arabes de 2011, mais pas les créer de toutes pièces puisque les manifestations tunisiennes ou égyptiennes n’auraient pas eu lieu sans un Zine el-Abidine Ben Ali ou un Hosni Moubarak. Dans le cas de la Libye, c’est d’ailleurs la force militaire qui a finalement eu raison de Mouammar Kadhafi. En tant que mode de conscientisation des contestataires, l’accès à Internet ne suffit évidemment pas pour renverser un régime. La Chine le montre bien. Et inversement, des révolutions peuvent parfaitement se produire sans que les médias électroniques y jouent un rôle aussi important que dans le monde arabe en 2011, à l’instar de la Géorgie en 2003 ou du Kirghizistan en 2005. Or il en va des ONG comme des luttes sociales : les nouvelles technologies de l’information et de la communication permettent certainement d’accélérer la diffusion des revendications normatives du monde associatif, sans parler de ses collectes de fonds. Mais elles ne disent rien de l’efficacité des « plaidoyers » « électroniques ».

25Le bilan du lobbying politique et diplomatique des ONG est assez contrasté à cet égard. Avant la fin de la guerre froide, les associations de solidarité internationale n’avaient pas réussi à trouver de relais auprès de la population et des décideurs du Nord et du Sud pour influencer les négociations de l’Uruguay Round à propos d’un accord de commerce général à la fin des années 1980 (Wilkinson, 1996). Depuis lors, elles ont en revanche joué un rôle majeur dans l’établissement d’une cour pénale internationale en 1998 ou le bannissement des mines antipersonnel en 1997 (Ryfman, 2010). Pour Peter Willetts (2010 : 5), elles exercent désormais une influence suffisante pour contribuer substantiellement à définir le cadre des politiques publiques. De fait, leurs campagnes de communication sont aujourd’hui très centralisées et sophistiquées (Keck et Sikkink, 1998 ; Newell, 2000). Mais elles ne reposent pas forcément sur une large base sociale ou un réseau d’acteurs « transnationalisés » (Ollitrault, 2005 : 94). À la différence des syndicats, les ONG ne sont nullement élues par ceux dont elles disent défendre les intérêts ; leur lobbying peut donc poser des problèmes de légitimité. De surcroît, leur surface médiatique, qui va effectivement grandissant, ne dit rien de leur impact réel sur la production de normes ou l’évolution des pratiques gouvernementales.

26En comparaison avec les États, Kelly Greenhill (2010) argue ainsi que les associations humanitaires n’ont guère réussi à faire plier les décideurs politiques en vue d’assouplir leur gestion des flux de réfugiés. À partir de l’exemple des lobbies environnementaux, Bas Arts (1998) estime pour sa part que les ONG de « plaidoyer » n’ont pas bouleversé l’agenda des gouvernements. Au mieux, elles se sont immiscées dans des négociations diplomatiques et ont pu, à l’occasion, altérer le texte final de conventions internationales. À en croire ce chercheur, qui est un des seuls à avoir essayé de théoriser et mesurer l’impact des organisations de « plaidoyer », le bilan est finalement assez nuancé pour peu que l’on définisse l’influence politique comme un moyen de persuader ou de forcer quelqu’un à faire quelque chose qu’il n’aurait sinon pas fait. Dans bien des cas, les études statistiques à ce sujet ne sont d’ailleurs pas concluantes, notamment en matière de sécurité humaine. D’un côté, Matthew Krain (2012) estime en l’occurrence que les pressions des organisations de « plaidoyer » ont effectivement contribué à réduire l’intensité des violences d’État et des crimes de masse. De l’autre, Émilie Hafner-Burton (2008) montre que les stratégies de dénonciation des ONG à l’œuvre dans 145 pays étudiés entre 1975 et 2000 ont pu être contre-productives car les régimes concernés ont alors mis en œuvre des réformes cosmétiques pour donner le change tout en prenant soin de rendre moins visibles leurs violations des droits de l’homme.

  • 12 Pour une analyse qui assimile la geste humanitaire aux idéaux des socialistes en faveur de l’humani (...)

27Rétrospectivement, il s’avère en outre que les associations de « plaidoyer » exercent depuis fort longtemps des formes diverses de lobbying en vue de réformer les lois, de faire adopter des traités, d’inculper des criminels de guerre, d’assouplir le droit d’asile, de dénoncer des exactions, etc. Il n’est donc pas évident que l’on puisse parler à cet égard d’une véritable extension de leur domaine d’action à des questions politiques et internationales attestant de la globalisation des enjeux planétaires. Au xixe siècle, rappelle Katherine Davies (2012 : 2), les valeurs universelles que défendaient les philanthropes de l’époque mettaient déjà en évidence les interdépendances d’un monde complexe qui obligeait à se soucier du bien-être de l’humanité en général, et pas seulement d’une communauté nationale ou régionale. En témoigne par exemple la Ligue humanitaire montée en 1891 par le socialiste britannique Henry Stephens Salt, qui appelait à combattre les cruautés infligées aux hommes en invoquant la légalité constitutionnelle, le droit des gens et l’intérêt supérieur de l’humanité12. Dès leur fondation, respectivement en 1919 et 1942, des organisations comme SCF (Save the Children Fund) et Oxfam ont, pour leur part, mené des actions qui relevaient bien du lobbying et qui les distinguaient du quiétisme de leurs prédécesseurs quakers.

28Au sortir de la Première Guerre mondiale, SCF a ainsi publié et distribué des pamphlets pour demander la levée du blocus maintenu par les Alliés contre l’Allemagne après la victoire de 1918. Oxfam, pour sa part, a précisément été créé afin de faire pression sur le gouvernement de Winston Churchill pour l’inciter à assouplir un blocus naval qui avait provoqué une terrible famine dans la Grèce occupée par les Nazis. Depuis lors, les ONG humanitaires britanniques ont simplement affiné leur politique de communication. D’après Clare Saunders (2009), elles ont élargi leur mandat de l’urgence vers le développement puis le « plaidoyer » à mesure qu’elles adoptaient des tactiques de marketing, qu’elles s’affranchissaient des tutelles gouvernementales, qu’elles développaient leur capacité de recherche et que l’Office chargé de réguler le secteur, la Charity Commision, ne tentait plus de les confiner dans des activités strictement caritatives en leur interdisant de prendre des positions politiques. Si l’on en croit les résultats d’un sondage du National Council for Voluntary Organisations en 1990, les trois quarts des ONG britanniques disent désormais exercer des activités de « plaidoyer » à l’international ou à l’intérieur de leur pays.

Impartialité et droits de l’homme

29Concernant les problèmes de définition qui nous intéressent, la fonction de lobbying que certains assignent à l’action humanitaire peut alors revenir à assimiler les secouristes à des défenseurs des droits de l’homme (Legros et Libert, 2000). Richard Brennan et Gerald Martone (2007) estiment ainsi que les opérateurs de l’aide sont de toute façon amenés à fournir aux victimes une assistance et une protection juridiques. Et inversement. Pour Laurie Wiseberg (1989), par exemple, les ONG de défense des droits de l’homme relèvent bien de l’action humanitaire car elles ont pour mission de fournir une assistance juridique et de protéger les victimes, et pas seulement de promouvoir des normes, de créer des liens de solidarité avec les opprimés, de sensibiliser la population, de veiller au respect de l’état de droit, de favoriser la démocratisation des systèmes politiques, de faire pression sur les décideurs, d’alerter la communauté internationale et, d’une manière générale, de recueillir et publier des informations sur les exactions commises. De son côté, Claude Welch (2003) est également d’avis que le mandat des défenseurs des droits de l’homme inclut la protection juridique des victimes et s’étend à la création de standards internationaux, et pas seulement à la dissémination d’informations.

30Historiquement, pourtant, les deux registres de normes se sont développés indépendamment (Schindler, 1982). Les droits de l’homme relevaient classiquement du droit constitutionnel et des lois nationales en temps de paix. Issu de la première convention de Genève, signée en 1864, le droit international humanitaire liait quant à lui des États en vue de réguler la conduite de leurs conflits armés. Si les deux registres de normes touchaient au droit à la vie, il était entendu que les droits civiques et les libertés fondamentales étaient inapplicables à l’ennemi en temps de guerre. Terme apparu au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le droit international humanitaire se contentait de protéger certaines catégories de victimes et il n’avait pas vocation à s’étendre à tous les citoyens en général. Les convergences sont apparues par la suite.

31À mesure qu’ils se développaient, les droits de l’homme ont en effet fini par lier les États, couvrir les situations de conflits armés et influencer le droit international humanitaire. Ainsi, les quatre conventions de Genève de 1949 ont partiellement repris la terminologie juridique de la convention universelle des droits de l’homme de 1948, protégeant les victimes plutôt que les États et les parties contractantes. Dans le même ordre d’idées, leurs protocoles additionnels de 1977 ont explicitement fait référence aux droits de l’homme. Aujourd’hui, relève Peter Baehr (2009 : 82), la complexité des guerres contemporaines empêche de toute façon de séparer nettement les violations du droit humanitaire et/ou des droits de l’homme, par exemple en distinguant le massacre du viol ou de la torture. Concrètement, explique Paul Nelson (2008), on assiste donc à une certaine convergence entre les secouristes et les spécialistes du « plaidoyer ». Pendant que des organisations comme Oxfam et Care démarraient des campagnes publiques en faveur des libertés civiques, Amnesty International commençait ainsi à se préoccuper des droits économiques et sociaux, allant jusqu’à traiter de questions telles que l’accès à l’eau ou au logement (encadré 1).

Encadré 1

MSF et le « témoignage »

En France, le mouvement « sans-frontiériste » est certainement celui qui s’est le plus rapproché des organisations de défense des droits de l’homme. En effet, MSF et MDM ont fait du « témoignage » une valeur centrale de leur engagement humanitaire. Au risque de se faire expulser des pays où ils intervenaient, les médecins sans frontières n’ont ainsi pas hésité à dénoncer les détournements de l’aide et les abus de la junte militaire au pouvoir en Éthiopie en 1985, des « génocideurs » rwandais dans les camps de réfugiés du Zaïre en 1995 ou de la dictature communiste de Corée du Nord en 1998. En cela, ils se sont profondément distingués du « quiétisme » du CICR, qui a préféré rester silencieux pour, justement, ne pas compromettre son accès aux victimes, quitte à se faire reprocher d’être complice des exactions en cours, notamment dans les camps de concentration nazis pendant la Seconde Guerre mondiale.

Pour autant, le « témoignage » de MSF ou MDM est assez différent des droits de l’homme que promeuvent les organisations spécialisées comme Amnesty International ou Human Rights Watch. D’abord, il est limité sur le plan pratique et spatial. Les humanitaires de MSF ou MDM ne dénoncent que ce qu’ils voient, ce dont ils sont témoins sur le terrain, et non les violations des droits de l’homme qui leur seraient indirectement rapportées par d’autres. De plus, leurs dénonciations ne couvrent pas tout le champ des droits de l’homme, mais seulement une partie du droit international humanitaire.

MSF, par exemple, se préoccupe surtout d’alerter le public quand son « espace humanitaire » est entravé et menacé par les belligérants. De telles limites sont en partie à l’origine du départ d’un de ses fondateurs, Bernard Kouchner, dont l’obsession du « tapage médiatique » avait fini par irriter. En 1979, celui-ci avait en l’occurrence voulu lancer en mer de Chine un bateau qui visait à réveiller les bonnes consciences, mais qui n’avait à peu près aucune chance de secourir les boat people vietnamiens à la dérive sur des embarcations de fortune. Chassé de MSF, Bernard Kouchner s’en fut alors créer une organisation rivale quoique similaire : MDM.

32Un tel constat va sans doute de pair avec une tendance générale à l’élargissement du mandat des ONG (Chandler, 2001). Dans la base de données de l’Observatoire de l’action humanitaire, qui reconstitue la genèse historique des associations de solidarité internationale, aucune institution ayant délibérément choisi de réduire l’étendue de sa mission n’a été recensée. Ce sont généralement des contraintes financières qui ont obligé les ONG à se restreindre. Ajoutée à des fonctions de développement ou de secours, la fonction de « plaidoyer » des associations de solidarité internationale ne continue pas moins de faire débat. Certains juristes regrettent en effet la confusion entre droits de l’homme et droit humanitaire. Les premiers sont beaucoup plus controversés. Ils risquent donc de politiser indûment les conventions de Genève relatives à la protection des victimes de conflits armés, au risque d’en amoindrir la portée (Meyrowitz, 1972).

33De plus, les deux registres de normes ne sont pas toujours compatibles. Il est arrivé que le droit international humanitaire contredise la logique des défenseurs des droits de l’homme. Les conventions de Genève ont ainsi protégé les prisonniers de guerre avec des statuts qui ont parfois entravé les investigations judiciaires contre des criminels. Dans un cas bien précis au sortir de la guerre des Malouines, elles ont par exemple contraint la Grande-Bretagne à renvoyer sans autre forme de procès dans son pays un officier argentin accusé de torture et exempté de poursuites du fait de ses accointances avec la junte au pouvoir à Buenos-Aires. De son côté, le dispositif de défense des droits de l’homme admet des exceptions dans les situations de conflits armés, précisément au moment où les états d’urgence sont susceptibles d’ouvrir la voie à de graves violations du droit des gens. De telles dérogations peuvent gêner le travail des secouristes, en particulier dans les prisons (Hafner-Burton et al., 2011).

34La fonction de « plaidoyer » des défenseurs des droits de l’homme met par ailleurs en évidence un vieux dilemme de l’action humanitaire. Dénoncer les exactions observées sur le terrain, c’est prendre le risque d’être expulsé et de ne plus être en mesure d’aider les victimes quand les bourreaux veulent se débarrasser des témoins gênants. Se taire, c’est assumer le risque de cautionner, voire légitimer les abus en laissant croire que tout va « bien », quitte à être ensuite accusé de complicité avec les tortionnaires, à l’instar du Comité international de la Croix-Rouge à propos de la Shoah pendant la Seconde Guerre mondiale. « Savoir mais ne rien dire » met ainsi en jeu la probité et la responsabilité sociale des opérateurs de l’aide ; à l’occasion, la rétention d’informations peut même constituer une infraction susceptible d’entraîner des poursuites pénales. À l’inverse, la dénonciation revient à exercer une forme de lobbying politique sur les pouvoirs publics. Elle est donc susceptible de contrecarrer le vœu d’impartialité des organisations « dunantistes » qui se revendiquent de la lignée « neutraliste » de Henry Dunant, le fondateur de la Croix-Rouge. En stigmatisant un camp plus qu’un autre, elle compromet irrémédiablement la capacité d’action des secouristes, notamment en temps de guerre ou de troubles politiques.

35Pour les humanitaires attachés aux idéaux originels du mouvement de la Croix-Rouge, la neutralité est en effet censée garantir l’accès à toutes les victimes, quels que soient leur engagement partisan, leur origine sociale, leur confession, leur genre ou leur appartenance à un groupe ethnique. Elle ne relève donc pas d’une simple posture morale, pas plus que d’un attachement purement procédurier au respect des lois, même si elle témoigne parfois du détachement professionnel du corps médical et de son désintérêt pour l’engagement politique des malades (Gill, 2013 : 116). En pratique, le vœu d’impartialité des secouristes a des implications très concrètes que le droit international humanitaire a codifiées à partir de velléités de neutralité qui avaient d’abord été professées sur le terrain par certains acteurs de la guerre pour négocier des trêves ou continuer à faire du commerce au milieu des combats (Neff, 2000 : 7). Le problème est que le positionnement des humanitaires « dunantistes » est confronté à la dure réalité de situations où les besoins ne sont jamais complètement équilibrés et équivalents chez toutes les parties à un conflit. Les famines, par exemple, affectent souvent des territoires encerclés et victimes de blocus gouvernementaux. Distribuer des vivres en fonction des besoins revient alors à « privilégier » un des belligérants et est évidemment perçu comme inéquitable par le camp ennemi.

36L’humanitaire, soutient ainsi Christiane Vollaire (2007 : 114), n’est ni un simple témoin de la guerre, ni un arbitre, mais bien un acteur à part entière, dont les interventions ont d’indéniables conséquences politiques. En dépit de leurs efforts pour se distinguer des « tiers-mondistes » et des organisations de « solidarité » qui insistent sur la nécessité de s’engager aux côtés des opprimés, les « dunantistes » et les « neutralistes » sont finalement amenés à jouer un rôle stratégique, qu’ils se taisent ou qu’ils parlent ! Au-delà de leur discours institutionnel sur les vertus de l’impartialité, il convient à cet égard de s’interroger sur les relations qu’ils entretiennent avec les forces politiques et militaires des régions où ils interviennent. La remarque vaut pour leurs pays de siège. En effet, certains volontaires peuvent également avoir des engagements partisans au sein des ONG qui se disent d’urgence ou de développement. Les exemples abondent dans la base de données de l’Observatoire de l’action humanitaire. Parmi les cas les plus connus, on relève la proximité d’Oxfam avec les travaillistes britanniques et du Secours populaire français avec les communistes.

37Des enquêtes menées par Gregor Stangherlin (2005 : 197) en Belgique et Florence Passy (1998) en Suisse montrent ainsi que les bénévoles des ONG de développement ou de « plaidoyer » se disent majoritairement de gauche. Au vu de la diversité et de l’hétérogénéité du mouvement humanitaire, il serait cependant hasardeux de généraliser indûment. En France, des associations comme le Secours catholique ou Solidarités sont issues de milieux beaucoup plus conservateurs. Aux États-Unis, les évangélistes de World Vision ou les volontaires de Care ne sont pas non plus identifiés à des prises de position progressistes. À l’intérieur d’un même pays comme la Grande-Bretagne, on trouve en réalité de grands écarts idéologiques entre les différentes ONG, notamment dans la mouvance des associations dites de « plaidoyer ». Fondé en 1965 par le fameux économiste Ernest Schumacher (1973), l’Intermediate Technology Development Group a par exemple été suspecté de sympathies pour le parti conservateur à cause de ses positions en faveur de la petite entreprise. Fort d’une centaine de salariés et de nombreux conseillers universitaires, il a en l’occurrence servi de think tank au ministère britannique de la Coopération, qui finançait une bonne moitié de son budget. À l’autre extrême de l’échiquier politique, on a trouvé des plates-formes tiers-mondistes comme le World Development Movement, qui réclamait une augmentation substantielle de l’aide publique au développement et qui s’est opposé avec virulence au gouvernement conservateur de Margaret Thatcher à l’occasion de manifestations réunissant jusqu’à 20 000 personnes devant le Parlement le 22 octobre 1985…

Une grille d’analyse

38À la différence des études qui cherchent exclusivement à analyser l’impact de l’aide au développement, il convient ainsi de s’attarder sur le fonctionnement interne des ONG. Sur le plan sociologique, les associations de solidarité internationale connaissent par exemple des tensions récurrentes entre leur siège administratif et les équipes déployées à l’étranger (Suzuki, 1998). Devenues d’importants employeurs, les plus grosses ONG n’échappent pas non plus aux conflits sociaux et aux problèmes de gestion du personnel. D’aucuns soulignent d’ailleurs les risques d’abus d’associations qui paient moins souvent des heures supplémentaires et qui, statutairement, sont moins encadrées que les entreprises. De fait, la défense d’une « bonne cause » permet de justifier l’emploi gratuit de bénévoles plutôt que la rémunération de volontaires ou le recrutement de salariés permanents. À la différence du stagiaire, le militant donne de son temps dans le cadre d’un engagement personnel : il peut donc se contenter d’un salaire « symbolique » qui lui tient lieu de gratification morale et sociale (Ferrand-Bechmann, 1992).

  • 13 En France, ils restent certes limités à 5,5 en 2013, contre 8,4 dans le secteur marchand (Vercamer, (...)

39Des problèmes existent également avec les volontaires qui touchent des émoluments. En effet, les écarts entre les plus basses et les plus hautes rémunérations peuvent être importants13. De plus, certaines ONG ne sont guère pressées de payer des charges patronales pour la retraite, la couverture médicale et les allocations chômage de leurs employés. En France, des parlementaires de gauche se sont d’ailleurs élevés contre des dispositions dérogatoires au droit du travail lors des discussions qui devaient aboutir au vote d’une loi sur le volontariat international en avril 2004. Les « représentants du personnel » se sont quant à eux opposés au lobby des associations de développement, le Clong (Comité de liaison des ONG), qui avait initialement obtenu de porter la durée des contrats de volontariat jusqu’à six ans, au risque de favoriser les abus et la précarisation des employés. Adoptée le 9 mai 2006, la loi sur le volontariat associatif devait finalement établir un contrat d’une durée maximale de deux ans, exclusif de toute activité rémunérée.

40Évidemment, les contrastes s’avèrent encore plus saisissants dans les pays en développement où le déploiement de l’armada humanitaire renvoie souvent une impression d’opulence, de luxe et d’ostentation. Des auteurs comme Malcolm MacLachlan et al. (2010) dénoncent ainsi les rapports d’exploitation et les énormes différences de salaires entre expatriés et employés locaux au sein des ONG occidentales. En réalité, les écarts de niveaux de vie expliquent en partie le souci de ne pas déséquilibrer le marché du travail des pays du Sud. En proposant aux autochtones des rémunérations trop élevées, les associations de solidarité internationale risqueraient en effet d’attirer les meilleurs fonctionnaires et d’anémier des services publics déjà réduits. L’observateur s’étonne en revanche de la multiplication des conflits sociaux : un véritable tabou dans le milieu des ONG. À l’occasion, il arrive même que les organisations humanitaires doivent gérer des grèves du personnel, comme Action contre la faim au Libéria. Parfois, les contentieux se règlent à la kalachnikov : en Somalie, le licenciement d’un employé local peut entraîner des rétorsions physiques, voire des kidnappings d’expatriés ! Sans aller jusque-là, les différentiels de salaires génèrent un ressentiment manifeste dans beaucoup de pays. Selon le Camerounais Jean-Claude Shanda Tonme (2010 : 115-118), par exemple, les ONG occidentales font preuve de clientélisme lorsqu’elles veulent éviter de recruter des locaux et préfèrent employer des expatriés pas toujours compétents pour exécuter des tâches très rudimentaires. L’auteur leur reproche également de ne pas publier leurs grilles salariales, de ne pas chercher à régulariser le statut de leur personnel et de se présenter comme des ONG du Sud en vue de détourner les fonds de la coopération destinés aux associations locales.

41Pour autant, les tensions internes que connaissent les associations de solidarité internationale ne se réduisent pas toutes à des conflits sociaux à propos de la gestion de leurs ressources humaines. L’environnement juridique, le contexte politique, le type de mandat exercé et la culture institutionnelle des ONG jouent aussi un rôle en favorisant ou non le débat. Robert Wuthnow (1991) et Sarah Stroup (2012) mettent ainsi en évidence de nombreuses différences entre les associations américaines et françaises. Souvent dirigées comme des entreprises professionnelles à but non lucratif, les premières, en l’occurrence, entretiennent généralement une relation apaisée avec leur gouvernement. Elles se soucient beaucoup de leurs performances financières, veulent travailler au moindre coût et se préoccupent moins de parler au nom des pauvres que d’améliorer la qualité de leurs services sociaux. Suivant une philosophie tocquevillienne, leur objectif n’est pas tant de pallier les lacunes des pouvoirs publics que de promouvoir l’autonomie de la société dite « civile » et de valoriser les initiatives associatives en tant que telles, contrairement par exemple à la France, où l’on continue d’estimer que les ONG ne servent jamais qu’à compenser les défauts d’un État-providence, défaillant mais idéalement tout puissant.

42À l’épreuve du terrain des pays en développement, la question centrale est alors de savoir si une organisation de solidarité internationale veut respecter les principes dont elle est porteuse, au risque de devoir les imposer par la persuasion, voire la force, ou si au contraire elle est prête à enfreindre ses propres valeurs pour respecter les us et coutumes locales. Particulièrement flagrant dans des pays musulmans comme l’Afghanistan, où des ONG laïques ont dévoyé leur mandat en acceptant de ne pas aider les femmes du temps du régime des talibans, le dilemme se retrouve à des degrés divers dans les situations culturellement contrastées, de l’Asie bouddhiste à l’Afrique animiste. De par sa vocation universelle et impartiale, la mission sociale des organisations humanitaires occidentales peut en effet contredire les logiques claniques, communautaires et clientélistes du don, de la charité et de la guerre. Le problème ne concerne pas seulement les stratégies d’action, d’adaptation et de compromission des secouristes qui disent vouloir assister équitablement des personnes en danger de mort. Il souligne également les contradictions d’un principe de liberté associative qui, une fois transcrit dans les droits nationaux, pourrait tout aussi bien autoriser les fondamentalistes américains à utiliser l’aide pour évangéliser les populations dans le besoin, ou les islamistes saoudiens à mélanger armes, corans et médicaments dans leurs convois « humanitaires »…

43Parfois, le problème relève même d’injonctions contradictoires, au sens psychologique du terme. Censé s’appliquer aux ONG, le code de conduite du mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge en témoigne à sa manière. Ses deux premiers commandements proclament ainsi un impératif moral d’assistance à des personnes en danger en fonction de leurs seuls besoins, sans discrimination d’aucune sorte. Mais la concentration de l’aide sur des catégories de population bien précises, dites « vulnérables », contrevient à ce vœu en opposant deux logiques : l’efficacité, qui vise à secourir en priorité les victimes les plus démunies, d’une part, et l’impartialité, qui consiste à répartir l’aide sans privilégier qui que ce soit, de façon à paraître neutre, d’autre part. En principe, l’assistance humanitaire ne cherche certes pas à être équitable en fournissant les mêmes services et les mêmes vivres à tous les habitants d’une région en crise. En pratique, cependant, le prisme des besoins et la sélection des victimes « méritantes » introduisent un biais qui renvoie une impression de partialité. À ceci s’ajoutent des problèmes d’accès et de faisabilité qui, eux aussi, contraignent les opérateurs de l’aide à effectuer des choix susceptibles de compromettre leur neutralité, sachant qu’il n’existe pas non plus de véritable consensus à propos d’un indicateur objectif et universellement reconnu pour mesurer l’intensité des besoins.

44Les monographies réunies par l’Observatoire de l’action humanitaire, qui nourrissent les réflexions de cet ouvrage, mettent ainsi en évidence des contradictions internes qui sont souvent ignorées par la critique des souverainistes ou des néomarxistes lorsqu’ils dénoncent l’impérialisme des ONG du Nord. Afin de couvrir les nombreux problèmes auxquels sont confrontés les acteurs de la solidarité internationale, l’investigation a en l’occurrence porté sur des associations qui, à un moment ou un autre de leur histoire, se sont revendiquées comme « humanitaires ». Délibérément très diversifié, l’échantillon a été constitué sur la base d’un corpus de vingt-huit ONG françaises, quatre britanniques, une américaine, deux suisses, deux belges, trois norvégiennes et deux saoudiennes. Chaque association a fait l’objet d’une étude fouillée sur, tout à la fois, son histoire, son évolution, son fonctionnement et ses relations avec les pouvoirs politiques, économiques et militaires suivant la grille d’analyse ci-dessous (tableau 1).

45Les données ont été recueillies à partir de sources primaires et secondaires avec, dans la mesure du possible, des bibliographies qui se voulaient exhaustives, l’exploitation des archives ouvertes et des entretiens avec les personnels des ONG, notamment les « vétérans associatifs » les plus disponibles et les mieux à même de transmettre la mémoire institutionnelle de leur organisation. Avant d’être mises en ligne, les analyses ont ensuite été systématiquement confrontées aux commentaires des premiers intéressés. Les réactions ont été très variées : une réponse positive, voire enthousiaste, en particulier aux États-Unis ; de l’indifférence ou aucun retour dans un tiers des cas en France et la totalité en Arabie saoudite ; des manifestations d’hostilité dans un autre tiers des cas en France, pays qui compte peut-être les ONG les moins ouvertes à la critique dans le monde occidental.

46Malgré les difficultés dues à un manque de transparence qui est analysé dans le dernier chapitre de ce livre, la grille de lecture proposée a alors permis d’analyser les déterminants stratégiques des associations engagées dans l’aide aux pays en développement (tableau 1). Dans un tel cadre, les ONG sont apparues comme un extraordinaire foyer de tensions internes et externes. Relativement aux valeurs qu’elles professent, leur objectif est en effet de gérer la politique du « moindre pire » : se professionnaliser et lever des fonds sans « trop » dériver vers le modèle marchand de l’entreprise ; aider des populations dans le besoin sans « trop » créer des liens de dépendance qui alimenteraient une mentalité d’assistés ; payer des salaires justes sans « trop » déséquilibrer le marché de l’emploi en attirant les éléments les plus qualifiés ou, au contraire, en exploitant les autochtones au profit d’expatriés mieux rémunérés ; alerter l’opinion publique sans « trop » verser dans le misérabilisme et le racolage ; déléguer et appuyer les capacités locales sans « trop » renoncer à suivre le déroulement des opérations pour limiter le détournement des intrants ; se frotter aux dures réalités du pouvoir sans « trop » se laisser corrompre ; négocier un passage au milieu de différentes factions sans « trop » se compromettre, etc.

Tableau 1. Une grille d’analyse des ONG de solidarité internationale

Rubrique

Domaine d’investigation

L’évolution du mandat

Les changements statutaires de la mission sociale de l’organisation

Le fonctionnement interne

• Les modes opératoires
• Les registres d’action
• La gouvernance démocratique ou autoritaire de l’organisation
• Le renouvellement de ses dirigeants
• Le rôle des assemblées générales, des adhérents et des volontaires relativement aux salariés permanents
• Les grilles de rémunération
• La syndicalisation du personnel
• Les interactions entre les différents services, notamment les départements des opérations, des finances et de la communication

Le fonctionnement en réseau

• Les problèmes de coordination
• Les rapports avec les organisations intergouvernementales et les autres ONG
• Les modalités de franchise, de contrôle, de mise en tutelle, de certification, d’exclusion et/ou d’autonomie des sections nationales dans un cadre centralisé, fédéral ou confédéral

La communication externe

• La politique de relations publiques
• La confidentialité
• L’accès aux archives
• La transparence
• L’impartialité
• Le prosélytisme
• Le merchandising
• Le lobbying
• Les rapports avec les médias

Les financements

• L’économie politique de l’institution
• La proportion de fonds publics et dédiés
• Les stratégies de diversification des ressources
• Les implications pour l’action de terrain
• Les éventuels scandales de détournement de fonds

Les relations avec les forces politiques

• Les rapports avec les partis et les gouvernements
• Les engagements de l’organisation
• Le parcours militant de ses responsables

Les relations avec les forces économiques

• Le mécénat d’entreprise
• Les campagnes ciblées
• Les partenariats avec la Banque mondiale et les établissements financiers
• Le recours à des sanctions économiques

Les relations avec les forces militaires

• L’intégration dans des opérations de paix
• L’emploi ou non d’escortes armées et de gardes privés
• La sécurisation et les modes d’évacuation du personnel
• Les rapports avec les forces régulières et les mouvements insurrectionnels

La capacité d’analyse

• La production d’études
• L’autocritique
• L’emploi et la publication d’évaluations externes
• L’apprentissage des échecs
• Les conséquences pratiques pour les modalités d’un retrait stratégique

Source : http://www.observatoire-humanitaire.org

47Dans toute leur diversité, les associations de solidarité internationale sont ainsi des acteurs politiques, sociaux et économiques tout à la fois. Elles n’en revendiquent pas moins une indépendance qui exprime non seulement leur détermination à s’affirmer comme des institutions autonomes, voire des contre-pouvoirs, mais aussi leur vocation à œuvrer pour l’intérêt supérieur de l’humanité, par-delà les contraintes des États. Dans les pays en développement, en particulier, les ASI disent se préoccuper de biens publics mondiaux et défendre des valeurs qui transcendent les contingences nationales. De ce point de vue, elles prétendent aussi suppléer aux carences des bailleurs de fonds gouvernementaux parce qu’elles travaillent à une échelle globale et jouissent d’une plus grande marge de manœuvre pour prendre des initiatives au service des pauvres.

Notes

3 Maxime Boutry et al. (2009 et 2010) relèvent par exemple que la région des Moklen a été surinvestie par les ONG et a fait office de laboratoire de développement avec le soutien actif du gouvernement de Bangkok, qui voulait depuis longtemps contrôler ces populations « attardées », qualifiées péjorativement de « gitans des mers ». En conséquence de quoi les premiers concernés par l’aide internationale n’ont guère été consultés. Au contraire, les Thaïs ont poussé les habitants moklen de villages comme Tung Dap à demander de gros bateaux qui ne permettaient pas de pêcher dans la mangrove. Faute d’être autorisés à revendre les embarcations qui leur avaient été données, les « bénéficiaires » ont alors été contraints de s’endetter pour racheter des pirogues et continuer leurs activités traditionnelles.

4 Les récits biographiques des acteurs de l’aide sont parfois d’une franchise déconcertante à cet égard. L’ancien directeur de MDM (Médecins du monde), Michel Brugière, explique par exemple comment il s’est engagé dans l’humanitaire parce que son couple avait implosé et qu’il s’ennuyait comme médecin de province dans le Cantal. « Je veux vivre une mission humanitaire, écrit-il. Juste une, pour moi ». Voir Brugière (2010 : 22). Pour une analyse anthropologique qui questionne l’altruisme des volontaires du développement, en l’occurrence au Honduras, voir aussi Jackson (2005).

5 De ce point de vue, ajoute Rebecca Gill (2013), il ne faut pas se leurrer sur l’apparente neutralité de la Croix-Rouge britannique, qui envoie des secouristes dans les deux camps pour la simple raison que Londres ne souhaite pas prendre parti dans le conflit.

6 Pour le point de vue d’un auteur de droite, voir par exemple le livre de Bernard Lugan (1995 : 348), qui dénonce avec virulence l’amateurisme des « petits Blancs venus chercher en Afrique une solution à leurs divers problèmes », en particulier en milieu rural, où « l’exclusion est moins pénible au soleil que devant les guichets de l’ANPE » !

7 Pour une critique de Thomas Haskell, lire Ashworth (1987). Dans tous les cas, les engagements personnels contre l’esclavage dans les colonies n’ont pas empêché de prendre des positions extrêmement conservatrices sur le front intérieur, à l’instar de William Wilberforce, un protectionniste qui a soutenu des lois répressives contre, tout à la fois, les syndicats, le droit de manifester et les opposants de gauche en Grande-Bretagne (Pupavac, 2010 : 131).

8 Pour l’analyse d’une période plus récente, en l’occurrence à propos de la lutte contre l’apartheid, voir aussi Skinner (2010).

9 Organisé par le chanteur irlandais des Boomtown Rats, Bob Geldof, le concert a, rappelons-le, réuni les grands noms du show-biz, à commencer par Paul McCartney, Mick Jagger, Bob Dylan, Elton John, Phil Collins et Crosby, Still, Nash & Young. Sa médiatisation allait permettre de collecter près d’une centaine de millions d’euros pour secourir les victimes de la famine en Éthiopie en juillet 1985 – un record bientôt battu par le tsunami asiatique de décembre 2004.

10 Au sortir de la guerre froide, l’impact des médias audiovisuels sur le comportement des gouvernements a été appelé « effet CNN », en référence à la fameuse chaine de télévision américaine Cable News Network, pionnier de l’information en continu.

11 Pour un point de vue inverse, selon qui la couverture médiatique des crises resterait un déterminant essentiel de l’aide, voir les travaux de Van Belle et al. (2000, 2003, 2004).

12 Pour une analyse qui assimile la geste humanitaire aux idéaux des socialistes en faveur de l’humanité souffrante, voir par exemple Carlton (1906).

13 En France, ils restent certes limités à 5,5 en 2013, contre 8,4 dans le secteur marchand (Vercamer, 2014 : 18).

© IRD Éditions, 2015

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