1Les ONG, pouvoir ou contre-pouvoir ? Puissances occultes ou chantres de la transparence ? Mouvements sociaux ou institutions ? Entreprises ou associations à but non lucratif ? Le sigle un peu désuet d’ONG cache une myriade d’organisations fort diverses. Certaines, minuscules, restent très locales et n’ont ni adhérents ni argent. D’autres, comme Oxfam, Care (Cooperative for Assistance and Relief Everywhere), Médecins sans frontières ou World Vision, disposent au contraire de budgets et de ressources humaines dignes des plus grandes multinationales, avec des dizaines de milliers d’employés et des financements supérieurs au milliard d’euros. Les associations de solidarité internationale (ASI) qu’analyse ce livre retiennent ainsi l’attention car elles interviennent à une échelle globale et sont parfois assimilées à une sorte de puissance « mondiale » en devenir1.

2Officialisé par les Nations unies en 1945, le phénomène des ONG n’est sûrement pas nouveau. Au moment de la décolonisation des années 1950 et 1960, il s’est d’abord déployé en Asie et en Afrique, sans même parler de l’Amérique latine, indépendante depuis plus d’un siècle. Soutenues par la croissance des Trente Glorieuses, les ASI de l’époque devaient consacrer le modèle classique de l’ONG du Nord implantée au Sud. Mais la fin de la guerre froide a aussi contribué au foisonnement d’associations à vocation sociale dans les pays riches comme pauvres, accompagnant le démantèlement des services publics de base, de pair avec le recul de l’État et le triomphe du modèle néolibéral. À l’ère de la globalisation, on a alors vu émerger des ASI basées dans les régions en développement, et plus seulement en Occident.

3Il est sans doute trop tôt pour en tirer des conclusions définitives sur un éventuel basculement des rapports de force entre le Nord et le Sud. Aujourd’hui, le « marché de l’humanitaire » reste dominé par les Anglo-Saxons : 45 % des ASI sont américaines ; 11 %, britanniques ; et seulement 5 %, françaises (Taylor et al., 2012 : 29). Malgré quelques tentatives qataries dans la banlieue parisienne, le temps n’est pas encore venu où l’on verra les volontaires d’une ONG africaine distribuer des vivres aux enfants malnutris des quartiers déshérités des grandes villes d’Europe. La multiplication des liens de coopération Sud-Sud n’en est pas moins avérée. Plusieurs cas de figure méritent d’être signalés à cet égard. Le plus connu est sans doute celui du Brac (Bangladesh Rural Advancement Committee), une association bangladaise fondée en 1970 et qui emploie plus de 120 000 personnes aujourd’hui : il s’agit d’une des plus grosses ONG du monde en termes d’effectifs, avec la Caritas allemande. On peut également mentionner l’expérience d’Action Aid, une structure britannique qui a décidé de transférer son siège administratif en Afrique du Sud. Enfin, il convient de noter la poussée des œuvres caritatives musulmanes qui, à l’instar de l’Iiro (International Islamic Relief Organisation) en Arabie saoudite, ont pris le parti de s’institutionnaliser sous la forme d’ONG pour répondre aux défis de la modernité occidentale, près d’un siècle après la décision de l’Église catholique de constituer son réseau d’associations sous la coupe de la Caritas Internationalis en 1924.

4Dans un monde multipolaire, la prolifération et l’hétérogénéité des acteurs de la solidarité internationale ne facilitent ainsi pas la tâche de l’analyste. Pour autant, il paraît possible de dégager quelques lignes de force. Un premier constat tient à la montée en visibilité des ONG. La médiatisation de la solidarité internationale, en l’occurrence, ne rime pas forcément avec un surcroît de politisation, quoiqu’en dise une certaine vulgate sur les manipulations stratégiques de l’aide dans le cadre de la lutte contre le terrorisme depuis les attentats du World Trade Center en 2001. De nombreuses études historiques montrent par exemple que, prises individuellement, les organisations de secours ont toujours été susceptibles d’être instrumentalisées sur les terrains de crise, que ce soit en Afghanistan en 2014, en Irak en 2003, en Bosnie en 1995, en Éthiopie en 1984, au Vietnam en 1973, au Biafra en 1968, en Allemagne en 1945, en Russie en 1922… ou en France en 1870 (Pérouse de Montclos, 2013).

5En revanche, la multiplication des ONG a certainement contribué à amplifier la médiatisation de la solidarité internationale depuis la fin de la guerre froide. Les « humanitaires » d’autrefois n’ont jamais répugné à communiquer sur leurs causes. À l’occasion, leur voix a d’ailleurs pu porter très loin, à l’instar de Henry Dunant ou Florence Nightingale au xix^e siècle. Mais les humanitaires de l’époque étaient beaucoup moins nombreux. Ils saturaient donc moins l’espace médiatique. De plus, ils coexistaient avec d’autres modèles de solidarité internationale dont la manifestation ne passait pas nécessairement par une institutionnalisation sous la forme d’ONG. Pour se développer, par exemple, partis et syndicats s’appuyaient moins sur les réseaux associatifs. Par contraste, les groupements politiques d’aujourd’hui cherchent davantage à communiquer par le biais d’ONG ; même les mouvements de guérillas se dotent désormais de branches « humanitaires » qui leur tiennent lieu d’ambassades à l’étranger.

6Dans un tel contexte, la montée en visibilité des ASI est assez naturellement allée de pair avec une recrudescence des critiques à leur encontre. Bien souvent, celles-ci ont trait aux échecs de l’aide dans les pays en développement. Elles sont donc assez anciennes lorsqu’il s’agit d’accuser les ONG d’entretenir des logiques de dépendance, d’exacerber les conflits sociaux, de soutenir des dictatures, de nourrir la corruption ou d’alimenter les économies de guerre. Dans un registre tout aussi classique, quoique renouvelé par les bouleversements d’un monde devenu multipolaire, les ASI sont régulièrement soupçonnées de faire le jeu des puissances occidentales. Bénéficiant d’une grande impunité, elles rendent en effet des comptes aux gouvernements qui les financent, bien plus qu’aux destinataires de leur aide. Enfin, elles sont critiquées pour leur marchandisation, leur obsession de croissance, leur désir de respectabilité, leur appât du gain et leur transformation en entreprise de sous-traitance sous prétexte de professionnaliser les pratiques de la solidarité internationale pour répondre aux exigences de performance du modèle néolibéral.

7Qu’en est-il donc exactement ? Au vu de la diversité des mouvements associatifs qui se projettent à l’international, il serait hasardeux de fournir des réponses hâtives et de se risquer à des généralisations abusives. L’ambition de ce livre consiste précisément à éviter de procéder par amalgames. Pour approfondir le débat, il convient plutôt de se recentrer tout à la fois sur l’impact de l’aide, d’une part, et sur le fonctionnement interne de ses principaux opérateurs, à savoir les ONG, d’autre part. Dans le champ des études académiques, les deux sont souvent dissociés. Il importe en conséquence de les combiner et de s’intéresser plus en détail au fonctionnement des opérateurs de l’aide à partir des monographies réunies dans la base de données de l’Observatoire de l’action humanitaire2.

8À un deuxième niveau, l’étude qui suit illustre une approche critique de l’institutionnalisation et de la marchandisation des ONG. En effet, les ASI du Nord font désormais figure de pouvoirs parallèles, et non plus de contre-pouvoirs associatifs. Dans bien des sociétés en développement, elles sont même perçues comme les instruments de domination des pays riches, courroies de transmission et rouages administratifs d’une sorte de gouvernement à distance qui dirigerait la vie des gens depuis de lointains bureaux situés à l’étranger. Or cette critique populaire n’est pas toujours reprise dans les travaux académiques ou les médias occidentaux car elle s’exprime sous des formes variées et rarement livresques.

9Sur les murs de Port-au-Prince après le tremblement de terre de 2010, par exemple, c’est au moyen de graffitis en créole contre « les ONG voleuses » : (« Aba ONG volè ») ! En Somalie après la grande famine de Baidoa en 1992, c’est par le biais d’invectives religieuses accusant les humanitaires occidentaux d’être venus adopter, dévoyer et convertir des enfants musulmans. Au Malawi après le transfert de suspects vers les geôles de Guantanamo en 2003, c’est sous la forme d’une émeute contre la section américaine de l’ONG Save the Children. En Afghanistan en 2006, c’est en pillant les bureaux des ASI pour protester contre les abus des militaires américains à la suite d’un simple accident de voiture. Au Sri Lanka lors de l’écrasement de la rébellion tamoule en 2009, c’est à travers un nationalisme exacerbé contre les ONG soupçonnées d’espionner pour le compte des insurgés. Au Congo au moment de la guerre civile de 1998, encore, c’est par la voix de rumeurs suspectant les ASI de servir les intérêts cachés des multinationales pour mettre la main sur les ressources du pays.

10Ce livre n’est donc pas seulement une analyse critique des ONG, mais aussi et surtout une analyse de la critique contre les ONG. Dans un premier temps sont rappelés les éléments de définition qui, en principe, délimitent le champ d’action des associations de solidarité internationale. En effet, beaucoup de controverses à propos des ONG proviennent de désaccords sur le mandat et les objectifs de l’aide aux pays pauvres. Suivant les définitions retenues, les observateurs attendent des résultats différents de la part des associations de solidarité internationale. Partant, leurs déceptions alimentent la critique et révèlent parfois des exigences contradictoires en matière d’altruisme, de désintéressement, d’impartialité ou de témoignage. À l’échelle mondiale, l’absence de consensus est d’autant plus fl que les notions d’organisation non gouvernementale ou d’intérêt supérieur de l’humanité sont souvent difficiles à traduire dans les langues vernaculaires des pays en développement.

11À partir d’une grille d’analyse qui pointe les différents enjeux stratégiques des ONG, il convient donc de confronter les revendications d’indépendance des ASI du Nord avec la réalité de leur enchâssement dans des logiques politiques locales et globales. Qu’on les aborde par le prisme du financement, de la récupération militaire ou de l’utilisation diplomatique de l’aide, les risques d’instrumentalisation par les pouvoirs en place s’échelonnent tout au long du chemin qui conduit des pays de sièges jusqu’aux terrains d’interventions. Il importe à cet égard de relativiser l’idée d’une politisation des ASI et de leurs idéaux humanitaires. En réalité, les ONG n’ont jamais réussi à s’affranchir complètement de leur environnement politique, que ce soit dans des systèmes démocratiques au Nord ou des régimes autoritaires au Sud. Le fait que les ASI soient de plus en plus nombreuses et visibles dans le paysage médiatique ne signifie pas qu’elles soient davantage susceptibles d’être manipulées individuellement par les institutions gouvernementales.

12Pour autant, la réflexion doit aussi porter de manière plus générale sur l’impact politique des ONG dans les pays en développement. Là encore, le débat est vif et fait l’objet de controverses analysées dans le troisième chapitre. Pour les théoriciens de la substitution, qui sont souvent issus des courants de pensée tiers-mondistes et anti-impérialistes, les ASI ont affaibli et délégitimé des États fragiles en les concurrençant et en contribuant à privatiser leurs services publics. Pour d’autres, au contraire, elles ont joué un rôle complémentaire et permis de renforcer des pouvoirs en difficulté en remplissant les fonctions sociales que ceux-ci n’étaient plus capables d’assumer. Suivant une troisième école de pensée, enfin, les ONG n’ont tout simplement pas eu l’influence qu’on veut bien leur prêter : en effet, les changements politiques à l’œuvre dans des sociétés en plein bouleversement obéissent d’abord à des logiques endogènes, ce qui n’est d’ailleurs pas exclusif d’une insertion dans un monde globalisé.

13Les critiques à l’encontre des ASI sont ainsi fort nombreuses, quoi qu’il en soit des controverses quant à leur impact positif ou négatif sur le développement et le mode de gouvernance des pays du Sud. Mais, évidemment, les registres d’expression de ces critiques dépendent beaucoup des points de vue analysés dans le quatrième chapitre. Au Sud, ils font souvent appel à une rhétorique nationaliste et souverainiste contre l’impérialisme occidental des anciennes puissances coloniales. Ou alors ils se saisissent d’un étendard religieux, notamment islamique, pour stigmatiser la propagande laïque des mécréants ou, au contraire, les tentatives de conversion des nouveaux « croisés » évangéliques. Les théories du complot connaissent également un grand succès : bien souvent, les ONG sont récusées comme des agences d’espionnage, des entreprises masquées, des usines à fraude ou des sous-marins d’officines politiques. Au Nord, en revanche, la critique contre les ASI porte davantage sur leur performance.

14Le paradoxe est finalement que les ONG sont en quelque sorte victimes de leur succès. De fait, on leur reproche tout à la fois leur faiblesse et leur superpuissance, leurs velléités de substitution aux États et leur incapacité à avoir un réel impact sur le développement et la démocratisation des pays du Sud. Or le problème évoqué dans le cinquième chapitre est qu’en réalité, on serait bien en peine de tirer un bilan général de l’action des ASI. La difficulté ne tient pas seulement aux limites d’une évaluation dont les outils restent imparfaits et contestés. Plus généralement, elle tient aussi à l’opacité d’ONG qui dénoncent des atteintes à la liberté d’association dès lors que les pouvoirs publics tentent d’examiner et de réguler leur fonctionnement. Là se situe sans doute la contradiction majeure d’un entrepreneuriat associatif qui, d’un côté, vante les mérites de la transparence et de l’initiative citoyenne, mais qui, de l’autre, essaie de se soustraire à ses obligations de moyens et de résultats.