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Les espèces envahissantes dans l’archipel néo-calédonien

 | 
Marie-Laure Beauvais
, 
Alain Coléno
, 
Hervé Jourdan

Seconde partie. Chapitres analytiques

Question 11. Analyse des dispositifs de biosécurité du Pacifique Sud

Cas particulier du dispositif néo-calédonien ; aptitudes à appréhender les espèces envahissantes

Marc Delos et Andy Sheppard

Texte intégral

  • 1 Direction Régionale de l’Agriculture et de la Forêt, Services régionaux de la protection des végét (...)

1Note portant sur l’auteur1

2Note portant sur l’auteur2

Introduction générale sur les mesures de protection du territoire ou l’évolution de la quarantaine, et de protection de la santé humaine et celle de l’environnement

3Les quarantaines représentent des schémas d’organisation de la société face aux crises épidémiques concernant à l’origine les hommes puis, bien plus tardivement, les animaux, les plantes et très récemment l’environnement.

4Ces schémas sont apparus historiquement dans le contexte de l’épidémie de peste qui a frappé l’Europe à la fin du Moyen-Âge. Les premiers exemples, mis en œuvre par des ports de l’Adriatique à la fin du xive siècle, correspondent à des mesures d’isolement des navires maintenu à distance des ports durant un laps de temps suffisant pour laisser s’exprimer les symptômes latents de la maladie redoutée. Le mot quarantaine, « quarantina » en italien, fait référence au nombre de jours que les voyageurs devaient passer dans des sites isolés avant d’accoster au port. Ce délai de quarantaine a été réduit avec l’amélioration de la connaissance du temps nécessaire pour l’apparition des symptômes des fléaux sanitaires de ces époques. Si dès le xive siècle, l’établissement d’un lien objectif entre le développement des épidémies et la circulation, circulation des personnes dans le cas d’espèce, a été pris en compte, la mise en œuvre de la quarantaine est restée empirique jusqu’à la fin du xixe siècle. Les quelques quatre cents ans qui ont suivi ont été accompagnés d’une structuration des pouvoirs, structuration qui a rendu possible un cloisonnement sanitaire institutionnel matérialisé par la construction d’édifices spécifiques sur des sites de quarantaine, souvent des îles à distance du port, origine des stations de quarantaine actuelles pour les végétaux et les animaux.

5Dans le même temps, l’adoption de règlements contraignants mis en œuvre par des agents désignés a préfiguré les dispositifs actuels. Cette évolution s’est accompagnée d’une évolution scientifique du dossier et a permis de dépasser le stade des mesures locales au terme d’un long processus ayant combiné une professionnalisation de l’activité et une internationalisation de la préoccupation.

6La fin du xixe siècle a été marquée par la vision pasteurienne des épidémies, appliquée également aux animaux et aux plantes. Dans le même temps, les échanges de plus en plus fréquents et de plus en plus rapides de populations et de marchandises entre les continents ont permis de constater que ce qui était observé pour les hommes l’était aussi pour les animaux et les plantes. Les crises phytosanitaires à répétition, notamment celles qu’a connu la vigne en Europe à cette période, avec comme point culminant l’installation du phylloxéra, ont rendu évidente la nécessité d’une évolution des dispositifs.

7Dès la fin de xixe siècle, des lois et règlements instituant les procédures de quarantaine étaient adoptés pour les animaux, avec un règlement sur les maladies contagieuses de 1869 au Royaume Uni, suivi en 1884 par un dispositif comparable aux USA. Des restrictions aux échanges ont été adoptées à la fin du xixe siècle pour les plantes : convention de Berne, préparée en 1981 pour le phylloxera de la vigne et adoptée en 1889, ou le règlement sur les insectes nuisibles, adopté en 1877 par le Royaume-Uni et l’Irlande pour prévenir l’introduction du doryphore. Ce règlement a été complété par un nouveau, en 1907, pour la prise en compte des maladies.

8Il a cependant fallu attendre la veille de la première guerre mondiale pour qu’un dispositif de quarantaine complet à l’import soit mis en place par différents pays du continent européen : en 1911 pour la France, avant l’adoption en 1912 de dispositions comparables par les États-Unis d’Amérique. Ces dispositifs de quarantaine à l’import ont été couplés à des services d’inspection des pépinières, compléments indispensables pour garantir la conformité des végétaux au départ du pays, ou pour prévenir la circulation des organismes considérés comme nuisibles. Ces dispositifs, orientés vers les sites de multiplication des plantes ligneuses, préfiguraient les systèmes de surveillance du territoire actuels.

9Dans le prolongement de ces réglementations nationales, la conférence de Rome pour la protection des plantes en 1929 posait les bases de textes qui allait alimenter la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV, ou IPPC), adoptée sous l’égide de la FAO en 1951 et entrée en application l’année qui suivit.

10Les révisions intervenues en 1973, puis en 1997, ont eu pour but de mettre en conformité la CIPV avec les accords du GATT, devenu OMC depuis ; il s’agit des accords SPS. Des normes internationales (NIMP) ont été élaborées pour s’assurer que les mesures pour la protection des végétaux contre les organismes nuisibles étaient harmonisées et non utilisées comme obstacles non-tarifaires et injustifiables au commerce. Cette dernière révision a également établi que le CIPV s’appliquait à la fois à la protection des plantes, cultivées ou non, et incluait la protection contre les dégâts directs et indirects causés par les organismes nuisibles (par exemple, les mauvaises herbes). Le cadre de cette Convention s’étend donc à la protection de l’environnement lorsqu’il s’agit des menaces des organismes nuisibles sur la vie et la santé des végétaux et des écosystèmes.

11Il a ainsi fallu presque cent ans pour qu’une nouvelle dimension du risque, qui dépasse le cadre de la santé des hommes, des animaux ou des plantes distinguées pour leur « utilité immédiate », soit prise en compte avec la notion d’espèces envahissantes pour les milieux, vision élargie du risque représenté par l’extension d’espèces à un espace dans lesquelles elles étaient absentes.

12Si les espèces à impact sanitaire ou économique évident faisaient l’objet d’un suivi par les médecins, les vétérinaires ou les agronomes, respectivement, celles pouvant causer un dommage à l’environnement, sans impact évident sur les cultures ou des organismes d’intérêt économiques, ont longtemps été négligées. La valeur était alors davantage reconnue à la fonction de production qu’à la fonction de conservation, hors domaine de la santé humaine. Cette nouvelle quarantaine pourrait être qualifiée de quarantaine écologique ou environnementale à l’instar des quarantaines sanitaire et phytosanitaire décrites précédemment.

13La fin du siècle précédent et le début du xxie siècle ont donc opéré une extension des échelles de valeur, liée probablement à la prise de conscience de la fragilité de la planète Terre et au sentiment de frontières limitées. Cette prise en compte ne peut cependant être mise en œuvre que dans le cadre de la CIPV et des accords SPS, conclus sous l’égide de l’OMC. Ces derniers s’appliquent aux échanges associant ou abritant des espèces potentiellement envahissantes, même si le principe de précaution avait été évoqué dans la convention sur la biodiversité, convention ratifiée par de nombreux pays en 1992, mais pas par les États-Unis.

14La Convention sur la biodiversité (CBD), adoptée en 1992, a bien intégré les aspects touchant aux espèces envahissantes notamment celles qui menacent les écosystèmes, habitats et autres espèces. L’objectif de prévention vis-à-vis de l’introduction et de la dissémination d’espèces envahissantes a bien été pris en compte par l’instance chargée de l’IPPC. Depuis 1999, la Commission intérimaire chargée de l’application des mesures phytosanitaires (ICPM) a œuvré pour clarifier son rôle par rapport aux espèces envahissantes qui sont également des parasites pour les végétaux. En 2001, la commission ICPM 3 a statué que les espèces envahissantes, également parasites des plantes qui n’étaient pas organismes de quarantaine, devaient faire l’objet des mesures dans le cadre de l’IPPC. Une révision des lignes directrices pour la mise en œuvre des règles de l’IPPC a été conduite pour une intégration des particularités des espèces envahissantes, notamment par rapport aux standards de mesures phytosanitaires NIMP n°5 (glossaire des termes phytosanitaires) et la NIMP n°11 (analyse du risque phytosanitaire pour les organismes de quarantaine) (Lopian, 2005).

15Dans ce cadre, des informations ou connaissances scientifiques suffisantes et pertinentes sont nécessaires pour prendre des mesures de restriction vis-à-vis de la circulation des marchandises, d’où l’importance des analyses de risque phytosanitaire et environnemental qui matérialisent ces informations ou connaissances. Depuis, le protocole de Carthagène (2000) a réactivé le recours au principe de précaution, mais seulement lorsque ce dernier s’applique aux effets défavorables potentiels d’un organisme vivant génétiquement modifié, résultant des méthodes de biotechnologie moderne.

16La mise en œuvre généralisée de dispositifs de quarantaine vis-à-vis des espèces envahissantes, en dépit des principes affirmés par la Convention sur la biodiversité, souffre de l’absence d’une approche détaillée, partagée par un grand nombre de pays, comparable à celle développée par la Convention internationale pour la protection des plantes. Elle est enfin confrontée à un manque de méthodes standardisées, telles les analyses de risque phytosanitaire développées dans le cadre de l’IPPC (Andow, 2003). Cependant, la prise en compte des espèces envahissantes, potentiellement nuisibles aux végétaux ou communautés de végétaux, et ceci indépendamment de leur nuisibilité pour des plantes cultivées et d’une mesure d’impact économique autre qu’environnemental, est actée par la CIPV. Elle comble partiellement ce déficit (Lopian, 2005).

17Il reste des questions en suspens auxquelles les textes et les dispositifs actuels n’apportent pas de réponse. La CIPV recommande le recours à des listes positives résultant d’analyses de risque phytosanitaire (et environnemental), ou liste noire. La preuve de la dangerosité d’un organisme doit être apportée pour envisager son introduction dans les listes d’organismes de quarantaine. A contrario, la Convention sur la biodiversité recommande explicitement l’application du principe de précaution. En outre, si les espèces envahissantes potentiellement nuisibles aux plantes (cultivées ou non) sont progressivement prises en compte dans le cadre de la CIPV, les autres espèces envahissantes qui n’interfèrent pas avec les végétaux, ou de façon très indirecte, ne disposent pas de dispositifs de surveillance organisés et de réglementation permettant une prévention et une gestion correctes du risque.

18Ces organismes peuvent, le cas échéant, être pris en compte par les services chargés des contrôles vétérinaires dans le cadre des standards de l’Office international des épizooties (OIE) qui considère aussi les risques liés à l’introduction d’espèces animales sauvages, vectrices d’organismes ou de maladies transmissibles aux animaux domestiques ou à l’homme, en sus des organismes ou micro-organismes eux-mêmes qui constituent la base de l’activité de surveillance. Les espèces animales envahissantes non nuisibles aux végétaux, de façon directe ou indirecte, et non vectrices de maladies prises en compte par les services vétérinaires restent donc actuellement sans surveillance organisée (Shine, 2003).

19Des progrès restent donc à accomplir pour disposer d’un ensemble de règles communes permettant d’assurer un dispositif de biosécurité vis-à-vis de l’ensemble des espèces envahissantes. Ces dernières sont aujourd’hui reconnues comme un risque majeur pour la biodiversité, le second risque après l’anthropisation des milieux (Pimentel et al., 2000).

20Dans une période où le concept de conservation a pris le pas sur celui de « progrès », terme pris dans son acception de la première moitié du siècle précédent, cet impact apparaît intolérable pour les milieux insulaires les plus exposés au risque car, même si aujourd’hui ils sont moins affectés relativement que les blocs continentaux par les espèces envahissantes, ils sont donc plus exposés.

21C’est dans ce cadre général que l’analyse d’un ensemble de systèmes de biosécurité de pays représentatifs du Pacifique Sud (Nouvelle-Zélande, Australie, Polynésie française, Hawaii) est réalisée (Sheppard et al., ce volume). Ce descriptif permet de rappeler les règles prévalant au plan international ainsi que leur application pratique dans l’Union européenne.

22L’analyse du dispositif néo-calédonien est, quant à elle, conduite séparément dans la Question 11 (Delos et Sheppard, ce volume). Elle passe en revue le contexte de l’archipel, partie essentiellement descriptive du milieu, des aspects de l’économie et du mode de vie qui conditionnent les risques.

23Les outils de modélisation climatique du risque disponibles qui permettent de décrire un risque générique non attaché à un organisme en particulier, et notamment l’outil CLIMEX, ne sont pas mis en œuvre.

24Une analyse rapide des flux identifie les risques propres aux différents points d’entrée sur l’archipel et aux principales filières qui participent à la caractérisation de ces risques. Une différence est faite entre les flux maîtrisés et non maîtrisés pour apprécier ensuite le niveau d’adéquation des dispositifs de biosécurité existants.

25Une fois posé le contexte, nous nous intéressons aux dispositifs assurant la surveillance aux frontières lors de la phase d’introduction, ou phase de quarantaine. Les dispositifs de surveillance intra-territoriale, permettant éventuellement de détecter de nouveaux organismes et de les gérer dans leur phase d’installation, sont examinés dans un troisième temps. Dans cette phase de l’analyse, les dispositifs de surveillance générale sont distingués de ceux assurant une surveillance spécifique, notamment ceux qui s’appuient sur des prospections ponctuelles au sens de la NIMP n°6.

26Les principales facettes du dispositif de biosécurité de l’archipel sont analysées avec notamment les aspects législatif et organisationnel, en termes de moyens et d’acteurs.

27Les relevés des lacunes, points de fragilité et limites de l’ensemble des dispositifs de quarantaine puis de surveillance des trois parties précédentes, sont au final capitalisés dans la dernière phase sous forme de propositions d’amélioration du système global afin de lui donner plus de cohérence.

28Nous considérons dans cette dernière partie que toutes les améliorations proposées ne sont pas possibles immédiatement ou dans des délais réduits, notamment pour des questions d’organisation et de coût. Deux grandes options de systèmes sont proposées. Une hiérarchisation des améliorations ou des changements, selon le choix retenu, accompagne chacune des options avec un ordre de priorité distinguant les évolutions urgentes de celles qui peuvent être différées.

Exposition de l’archipel néo-calédonien à l’introduction et à l’installation d’espèces envahissantes

Caractéristique de l’archipel néo-calédonien

Géographie

29Située entre 18° et 23° de latitude S et entre 164° et 167° de longitude E, la Nouvelle-Calédonie est constituée d’une île principale, la Grande Terre, et de dépendances, qui représentent une surface totale émergée de 18 585 km2 (1 500 km d’est en ouest et 1 000 km du nord au sud).

30L’île principale, ou Grande Terre, couvre une superficie de 16 890 km2 (400 km sur moins de 50 km de large). Île montagneuse, avec de nombreux reliefs dépassant 1 000 m et culminant à 1 628 m, elle présente un fort gradient climatique. Sa géologie est caractérisée par des roches ultrabasiques à péridotites sur un tiers de sa surface, essentiellement dans le Sud. La Grande Terre se prolonge par de petites îles isolées :

  • les atolls coralliens de Huon et Surprise (Récifs d’Entrecasteaux) au nord, ainsi que l’archipel des Belep (220 km2) dans le lagon nord ;
  • l’île des Pins au sud (152 km2) ;
  • l’archipel des Loyauté (1 981 km2) qui comprend trois îles principales d’origine corallienne culminant à 129 mètres, Ouvéa, Lifou et Maré (132, 1 207 et 642 km2, respectivement), quelques îlots immédiatement voisins et les récifs de Beautemps-Beaupré au nord-ouest d’Ouvéa ;
  • les récifs de l’Astrolabe au nord et l’île Walpole au sud, d’origine corallienne, prolongent le groupe des îles Loyauté ;
  • les îles volcaniques inhabitées de Matthew et Hunter à l’est, présentent épisodiquement une activité ;
  • et à l’ouest s’étendent d’abord les atolls submergés de Fairway et Lansdowne puis, plus à l’ouest encore, le plateau des Chesterfield avec les deux grands atolls de Chesterfield et de Bellona.

31Les mangroves occupent 200 km2, dont 80,3 km2 au sud-ouest. Les surfaces totales d’herbiers ne sont pas connues (ils occuperaient plus du tiers de la surface des lagons).

Distances et isolement

32Les grands voisins sont l’Australie (1 500 km au plus près) et la Nouvelle-Zélande (à 1 700 km). Les distances avec les autres îles du Pacifique sont importantes : plusieurs jours de mer sont nécessaires pour les atteindre par bateau. Cet isolement constitue à la fois un atout qui explique la richesse locale des espèces endémiques et une fragilité avec le développement des modes de transport rapides.

Climat

33D’après sa situation géographique, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d’un climat subtropical soumis à une influence océanique ainsi qu’au courant des vents alizés.

34Deux saisons principales, séparées par des « intersaisons » sont cependant à distinguer :

  • la saison des pluies qui s’étale de mi-novembre à mi-avril, période pendant laquelle les précipitations peuvent être abondantes et les températures élevées (26°C en moyenne) ;
  • la petite saison sèche, enregistrée de mi-avril à mi-mai, période de transition pendant laquelle la pluviosité diminue et la température de l’air décroît progressivement ;
  • la saison fraîche qui s’échelonne de mi-mai à mi-septembre, période pendant laquelle les précipitations sont moins importantes et les températures plus fraîches (20°C en moyenne) ;
  • la saison sèche qui intervient entre mi-septembre et mi-novembre, période pendant laquelle la pluviosité est à son minimum annuel tandis que la température de l’air augmente progressivement.

35La Nouvelle-Calédonie est une des îles tropicales les plus « tempérées » de la zone Pacifique Sud.

36Les quantités de pluies annuelles sont variables : des années sèches alternent avec des années pluvieuses. D’autres part, il existe une très nette dissymétrie dans la répartition géographique avec 3 zones bien distinctes :

  • la côte Ouest et le Nord sont des régions sèches avec près de 600 à 1 300 mm d’eau par an ;
  • la côte Est et le Sud sont les régions les plus arrosées avec près de 1 700 à 3 000 mm d’eau par an ;
  • les îles Loyauté recueillent entre 1 300 et 1 700 mm d’eau par an.

37De fortes variations de pluviométrie existent entre deux stations distantes de 45 km : Ouaco (côte ouest) et Galarino (côte Est) qui enregistrent des précipitations annuelles moyennes de 800 et 4 000 mm, respectivement (moyennes 1961-1990).

38Sur la Grande Terre, en dehors des postes d’altitude, la température moyenne annuelle est comprise entre 21,9° C et 24,1° C. L’effet de latitude est relativement faible mais celui de la proximité de la mer est importante.

39Les variations saisonnières sont très nettes dans toutes les stations d’enregistrement avec les températures les plus élevées durant la saison chaude (janvier / février) et les plus basses pendant la saison fraîche (juillet/août) : le minimum mensuel varie de 18,3°C à 21,6°C et le maximum de 25,1°C à 26,9°C. La température diminue avec l’altitude : les postes situés dans la chaîne centrale sont plus froids.

40Le caractère tempéré du climat de la Nouvelle-Calédonie et la diversité des régimes hydriques en font un milieu particulièrement adapté à l’installation d’un grand nombre d’espèces potentiellement envahissantes, originaires aussi bien des zones tropicales que des régions à climat méditerranéen ou océanique. Seuls les organismes vivants ayant besoin de températures basses lors de leur cycle de développement ne pourront trouver sur l’île des conditions favorables à leur installation. La pluviométrie, variable selon les zones de l’archipel, a pour effet de freiner le développement de certains organismes pour lesquels ce facteur est limitant, dans une partie du territoire seulement.

41En outre, la Nouvelle-Calédonie est concernée fréquemment par des cyclones tropicaux et des dépressions tropicales. En 25 ans, on compte 6 passages de cyclones dans le Sud du territoire et 11 passages dans le Nord. Ces évènements climatiques ne peuvent constituer un facteur majeur d’arrivée d’organismes nouveaux, compte tenu des distances avec les îles voisines présentant une surface d’émission significative et du sens de déplacement des cyclones (d’est en ouest). Mais ils peuvent accélérer la dissémination au sein même du territoire, ou vers les îles proches, et du coup contrarier les mesures de quarantaine prises dans certaines zones.

Population

42La population est de 196 836 habitants (1996) avec une estimation, en 1999, de 207 612 habitants. Avec une densité d’environ 11 habitants par km2, le territoire reste peu peuplé. La répartition de la population est très hétérogène avec 68 % de la population en province Sud, dont 60 % sur environ 1 % du territoire dans le Grand Nouméa. Le taux d’accroissement annuel moyen de la population calédonienne est fort (2,6 % entre 1989 et 1996).

Économie

43Le secteur tertiaire (commerces et services) est prépondérant (plus de 50 % du PIB), notamment les services non marchands, dont ceux de l’administration publique. Les activités minières et métallurgiques sont fluctuantes (entre 5 et 25 % du PIB suivant les années) mais constituent l’essentiel des exportations (plus de 90 % des exportations). L’exploitation du nickel occupe une part considérable de l’ensemble.

44L’augmentation de la production minière, avec l’ouverture de chantiers importants générant des flux de main-d’œuvre, est un facteur de risque majeur. Il sera développé plus loin, dans la partie consacrée aux nouveaux points d’entrée ouverts par les douanes (« Analyse des flux irréguliers liés à l’activité industrielle ou minière »).

45La tertiairisation de l’économie a engendré un fort déséquilibre entre le pôle Nouméa-Dumbéa-Païta, où s’inscrivent la majorité des activités tertiaires, et le reste du territoire qui compte pour 30 % seulement dans le PIB.

L’agriculture

46Café, polyculture vivrière et élevage de bovins sont en régression constante depuis de nombreuses années (aujourd’hui 1,9 % du PIB).

47Les cyclones Beni et Erica qui ont affecté la Nouvelle-Calédonie en 2003 ont fortement touché la production locale de fruits.

48Le recensement général de l’agriculture de 2002 sur l’utilisation de l’espace agricole ne fait pas apparaître des différences majeures, en terme de choix de cultures, entre les provinces, l’essentiel de la Grande Terre étant occupé par des pâturages ou surfaces toujours en herbe avec plus de 230 000 ha. Les autres cultures principales, légumes, arbres fruitiers, maïs, tubercules tropicaux, pour les principales, sont développées sur une surface totale inférieure à 5 000 ha. La province Sud concentre cependant les cultures florales et les pépinières ornementales (90 %). La production de légumes frais est aussi davantage rencontrée dans le Sud (80 %) ainsi que celle des pâturages améliorés (75 %) ou les vergers (64 %).

  • 1 petite cucurbitacée exportée comme produit de luxe sur les marchés japonais et néo-zélandais

49La production de fruits commercialisée pour l’année 2003 est évaluée à 2 968 tonnes, soit une diminution de 20,6 % par rapport à celle de 2002. Oranges, pastèques, bananes et ananas représentent 73 % des ventes du marché de gros. Le déficit de la production locale est comblé par de importations qui ont augmenté de 21,9 % et atteignent 3 442 tonnes (contre 2 823 en 2002). Pommes, poires, raisins représentent 70 % environ des volumes de fruits importés avec une part prépondérante pour les pommes. Ce volume fluctue peu sur une période de 10 ans avec, cependant, une forte régression de la part des agrumes importés suite à une augmentation de la production de l’archipel. Les fruits constituent les principaux vecteurs des Tephritidae, mouches des fruits, indésirables en Nouvelle-Calédonie. Le volume des ventes de fruits à l’extérieur du territoire reste faible avec 51 tonnes exportées en 2003. Le territoire reste structurellement déficitaire en fruits frais. Globalement, les productions de légumes n’ont pas été pénalisées par les cyclones. Ainsi, la production marchande (y compris oignons, squashs, pommes de terre) atteint 11 072 tonnes, soit une progression de 1,3 % par rapport à 2002. Cette évolution est cependant à relativiser en fonction des filières. Parmi les produits les plus vendus au marché de gros, les tomates (19,5 % du tonnage) restent au 1er rang, les concombres progressent au 2ème rang avec 15,1 % des ventes, viennent ensuite les choux verts et blancs (14,8 %) et les salades (12,7 %). En 2003, ces quatre produits ont assuré 62 % du volume des ventes de légumes ayant transité par le marché de gros. Les importations de légumes (y compris pommes de terre et oignons) ont représenté 3 910 tonnes en 2003, soit une hausse de 28,2 % par rapport à 2002. Cette augmentation provient essentiellement des pommes de terres, dont les importations (1 073 tonnes contre 667 tonnes en 2002) sont en hausse de 60,9 % (pour combler le déficit de la production locale, suite à de fortes précipitations du mois de juillet 2003) ; les importations des autres légumes n’augmentent pas. Les exportations de légumes, composées dans leur très grande majorité de squashs1 sont donc en recul en 2003. Elles représentent 2 767 tonnes, contre 3 091 tonnes en 2002 (soit 10,5 % de moins). Les grandes cultures enregistrent des niveaux de production en recul. Avec 2 719 tonnes en 2003, la production de squashs est en baisse de 11,0 % sur un an. Il s’agit d’une production presque exclusivement destinée à l’exportation (99 % de la production est vendue à l’extérieur). Selon l’enquête de la DAVAR, la production commercialisée identifiée de « tubercules tropicaux » se situerait aux alentours de 476 tonnes, contre 543 tonnes en 2002. Les chiffres de la production locale de café pour l’année 2003 font état d’une récolte de 18 tonnes, en baisse de 10 % au regard de 2002 (20 tonnes). Les importations sont également en recul, avec 581 tonnes de café importées en 2003 contre 621 tonnes en 2002 (soit ne baisse de 6,4 %).

50La production de coprah de l’année 2003 atteint 190 tonnes, soit une progression de 61,0 % par rapport à celle de l’an dernier (118 tonnes). Ces 190 tonnes ont été transformées en 89 tonnes d’huile et 65 tonnes de tourteaux.

51La production locale de céréales, provisoirement arrêtée à 6 000 tonnes de maïs et 19 tonnes de blé sur l’ensemble de l’année 2003, est en progression de 50 % par rapport à 2002 (3 994 tonnes produites). Depuis 15 ans, la production de blé diminue jusqu’à devenir négligeable et celle de maïs « explose ». Cette évolution qui est conforme à la meilleure adaptation du maïs au climat de l’archipel devrait se poursuivre dans le futur. De nombreux organismes spécifiques au maïs sont mentionnés sur les listes de quarantaine, mais ces listes ne sont pas exhaustives. Les importations de céréales sont en recul de 6,8 % sur la même période. Avec un total de 36 183 tonnes, elles se répartissent en 25 808 tonnes de blé, 9 760 tonnes de riz, 336 tonnes de maïs et 2 tonnes de sorgho ; le reste (277 tonnes) étant composé de céréales diverses (millet, avoine, alpiste, orge, etc.).Au bilan, quel que soit le secteur, l’approvisionnement en aliment de l’archipel est sous la dépendance d’importations massives, à l’exception des tubercules tropicaux et pour une moindre part des légumes, même si une amélioration est observée pour certaines catégories de produits comme les agrumes. Ces produits végétaux, au même titre que les fleurs coupées, le sol et les substrats ainsi que les végétaux de multiplication, sont des vecteurs privilégiés de l’introduction d’espèces envahissantes, nuisibles aux cultures mais potentiellement aussi pour l’environnement (Kiritani, 2001).

52Au sein de l’agriculture, l’horticulture ornementale est un secteur en pleine expansion et en progression constante en raison d’une demande très forte : le nombre d’exploitations est passé de 37, en 1989 à 168, en 2003. L’essentiel des exploitations se concentre dans la province Sud, là où la demande est la plus forte, avec 70 % des exploitations de production et 95 % des surfaces, soit près de 100 ha au total sur le territoire. Le matériel végétal de base est largement importé pour une multiplication ultérieure, puisque les trois-quarts du matériel végétal ont une origine extérieure à la Nouvelle-Calédonie. Ce recours est écrasant dans la province Sud, plus rare dans la province Nord. Il doit être analysé comme un facteur de risque des plus significatif.

53Les espèces florales pour la fourniture de fleurs coupées les plus commercialisées sont les roses avec plus d’un million de tiges, puis les gerberas, les anthuriums avec plusieurs centaines de milliers de tiges, les orchidées, les tournesols et les strelizias avec plusieurs dizaines de milliers. Les gerberas et les orchidées sont directement importées, pour la plupart. Toutes ces espèces sont des supports potentiels d’organismes nuisibles majeurs figurant sur les listes de quarantaine : diverses espèces de thrips, Bemisia, Lyriomyza, Héliothis pour les insectes, Xanthomonas pour les bactéries avec une mention spéciale pour Xanthomonas campestris pv diffenbachiae qui s’est implantée, à la faveur d’échanges de plants, dans de nombreux pays tropicaux où la culture de l’anthurium est possible et qui est désormais détectée en différents point de la Nouvelle-Calédonie (R. Amice, communication personnelle). La polyphagie de certaines espèces les rend aussi dangereuses pour les végétaux des milieux naturels que pour les espèces cultivées avec lesquelles elles sont introduites.

54Pour les autres pépinières, fruitières et forestières, une trentaine de pépinières agréées par la province pour la production de plants forestiers, fruitiers, caféiers seraient en activité en province Sud, où sont concentrés les trois-quarts de la production.

Le tourisme

55Cette activité économique reste peu développée et le nombre de touristes se situe aux alentours de 100 000 touristes par an en provenance de France, du Japon, d’Australie et de Nouvelle-Zélande, pour l’essentiel. Elle est avant tout centrée sur Nouméa (1 414 chambres, soit 68,1 % de la capacité totale), secondairement sur Bourail, Hienghène et les îles Loyauté. Le tourisme de croisière représente entre 30 000 et 50 000 touristes / an. La flottille plaisancière comporte plus de 12 000 embarcations immatriculées sur le territoire, dont 60 % à Nouméa. Les activités nautiques sont essentiellement dirigées vers la navigation de plaisance et la plongée.

56Le risque d’introduction d’espèces exotiques lié à l’activité touristique, en tant que telle, reste limité par rapport à celui lié à l’importation de produits végétaux ou aux déplacements de résidents. En effet, la probabilité de voir les touristes introduire des produits végétaux en quantité significative, notamment des semences ou des plantes à acclimater, est réduite.

Les points d’entrée sur l’archipel néo-calédonien

57Communications et transports de Nouvelle Calédonie : carte en fin de document.

Les points d’entrée réguliers

58Le port de Nouméa constitue le point d’entrée principal (trafic maritime et croisiéristes) avec 99,9 % du trafic marchandises, soit environ 5 500 000 tonnes. La réglementation imposant le passage par Nouméa aux croisiéristes entrant dans les eaux néo-calédoniennes, théoriquement la plupart des bateaux de croisières de l’archipel et leurs occupants y transitent. Le nombre de passagers entrant par le port de Nouméa est limité, mais l’arrivé de bateaux du Vanuatu pose le risque d’une introduction de plantes vivantes par la communauté issue de cette île, et ceci plus facilement que par voie aérienne (fret limité et surveillance plus systématique à l’aéroport).

59L’aéroport international de Tontouta constitue la seule voie d’entrée par voie aérienne de l’archipel depuis l’extérieur. La quasi-totalité des touristes et des résidents, hors croisiéristes, rentrent en Nouvelle-Calédonie par ce point d’entrée, principalement pour les touristes en provenance de France et du Japon pour plus de la moitié, d’Australie et de Nouvelle-Zélande pour un autre quart. L’aéroport constitue le point d’entrée principal pour les organismes envahissants qui ne supportent pas un temps de transport important. Il voit passer également 0,1 % des importations de marchandises de l’archipel. La répartition des voyageurs, environ 200 000 par an, qui arrivent à Toutouta se fait à égalité entre des touristes et des résidents. Il paraît vraisemblable que les risques liés aux déplacements des résidents, en terme d’introduction d’espèces étrangères, soient supérieurs à ceux liés aux touristes. C’est en particulier le cas pour l’introduction intentionnelle d’espèces exotiques en vue d’une acclimatation qui se révèleront envahissantes. Le risque lié à l’activité touristique est plus aléatoire ou accidentel. Cette distinction est d’importance pour le choix des cibles, des outils, des méthodes d’information et de communication en vue de la protection de l’archipel.

60La totalité des colis postaux passe par Nouméa PTT. Le volume de marchandises est limité mais l’envoi de semences ou d’organes de multiplication de plantes potentiellement envahissantes est un risque non négligeable, presque comparable à celui représenté par les résidents à leur retour de voyage. Le flux postal commercial, notamment via la commande de produits végétaux à l’étranger, doit cependant faire l’objet d’une déclaration en douane qui permet, le cas échéant, une interception ou un contrôle des colis postaux. Le trafic postal privé expose l’archipel à un risque bien plus important.

Les nouveaux points d’entrée ouverts par les douanes comme postes douaniers temporaires

61En sus des points d’entrée réguliers cités précédemment, de nouveaux points d’entrée sont ouverts au dédouanement des marchandises, notamment les points d’entrée liés, entre autres, à l’activité minière associée au nickel (Domaine minier, mines et métallurgie : carte en fin de document) :

  • à Koumac (au Nord de la Grande Terre) ;
  • à Goro (au Sud de la Grande Terre ; il s’agit d’un terminal minier et d’une base de vie).

62L’activité industrielle en lien avec l’activité minière autour du nickel est fortement encouragée par le développement de l’île pour des raisons d’emplois mais aussi de ressources financières pour l’archipel.

63Des points d’entrée temporaire à finalité touristique ont récemment été ouverts :

  • à Touho ;
  • à Lifou ;
  • à Hienghene.

64Au même titre que l’activité liée à l’exploitation du nickel, l’activité touristique est un moteur de l’économie et de l’emploi et est, à ce titre, encouragée par les autorités.

65Enfin, il existe les points d’entrée non maîtrisés liés aux croisiéristes, même si une obligation est faite aux bateaux de croisière de passer par le site de Nouméa.

Analyse des flux irréguliers liés à l’activité industrielle ou minière

66Le trafic des points d’entrée temporaires est moins varié que celui des points d’entrée permanents, notamment en termes de pays d’origine et de marchandises susceptibles de participer à l’introduction d’espèces envahissantes. Cependant, s’agissant de bases de vie avec introduction de populations migrantes arrivant directement sur le site, ou de l’importation massive de containers et de matériaux divers, ce risque ne peut être négligé.

67La particularité des points d’entrée miniers situés dans les zones d’extraction du nickel, donc des zones de roches ultrabasiques, limite la probabilité d’installation de végétaux exotiques introduits. Ceci est notamment vrai pour des cryptogames qui ont besoin de trouver dans l’environnement d’introduction des espèces susceptibles d’assurer leur multiplication. Le risque est plus important pour des organismes animaux non inféodés à une espèce végétale particulière, ou non nuisibles aux végétaux.

Conclusion sur l’exposition de l’archipel néo-calédonien aux espèces envahissantes

68L’archipel néo-calédonien est exposé à l’introduction et à l’installation d’espèces envahissantes issues d’autres pays tropicaux mais aussi de pays à climat tempéré, en raison de son climat subtropical tempéré. Ce risque d’installation est variable suivant la zone de l’archipel, en fonction de la pluviométrie et du type de sol pour les végétaux. La forte dépendance de l’archipel vis-à-vis de l’extérieur pour la fourniture en aliments (fruits, légumes, céréales), les volumes de fret en provenance de pays divers, les mouvements de population, les touristes mais aussi la population locale voyageant massivement dans un grand nombre de pays étrangers, l’exposent à des flux continus d’espèces exotiques potentiellement envahissantes, soit introduites involontairement avec les produits végétaux-support ou le fret, soit volontairement. L’existence de deux points d’entrée principaux (le port de Nouméa et l’aéroport de Tontouta) facilite la surveillance et la gestion du risque. De nouveaux points d’entrée, liés à l’exploitation du nickel et délocalisés par rapport aux flux réguliers, compliquent cette gestion et augmentent sensiblement les risques d’introduction, notamment pour les espèces exotiques animales.

Analyse du dispositif de quarantaine néo-calédonien

Le dispositif législatif et fonctionnel de quarantaine néo-calédonien

Dispositif législatif de quarantaine végétale

69Le dispositif législatif de quarantaine néo-calédonien concernant les organismes nuisibles aux plantes est plus ou moins calqué sur les dispositifs européens équivalents, avec des particularités propres aux systèmes de surveillance intéressant les régions isolées, telles les îles.

70Ce dispositif est issu de deux délibérations du congrès du territoire en date du 11 août 1992 (n°334) pour le cadre général des actions de protection des végétaux, dont la quarantaine végétale, et du 18 octobre 1996 (n°112) pour les aspects touchant spécifiquement à la quarantaine végétale spécifiquement. Il est donc relativement récent.

71Il s’appuie, comme les dispositifs dont il s’est inspiré, sur deux hypothèses principales régissant implicitement le fonctionnement de la quarantaine des organismes réglementés :

  1. les organismes de quarantaines réglementés sont plus généralement inféodés au végétal, ou au produit végétal qui constitue leur support trophique ou leur hôte ;
  2. les organismes devant figurer sur ces listes sont ceux qui sont reconnus comme nuisibles dans les différentes zones de production de végétaux comparables aux espèces végétales cultivées, présentes de façon naturelle, introduites ou endémiques en Nouvelle-Calédonie.

72Les listes de quarantaine de Nouvelle-Calédonie sont des listes négatives pour les organismes indésirables, interdits à l’introduction dans l’archipel. Cette prohibition concerne les organismes considérés, mais aussi leur support végétal potentiel, pour les organismes à risque très élevé. Des listes positives sont également établies pour les marchandises ou supports potentiels des organismes nuisibles devant faire l’objet d’une inspection.

73Le dispositif néo-calédonien est cependant renforcé eu égard aux dispositifs de référence européens par deux aspects que justifient les caractéristiques de la Nouvelle-Calédonie, à savoir son caractère insulaire et son territoire historiquement éloigné des grands flux de voyageurs ou de produits végétaux :

  1. des mesures à caractère exceptionnel peuvent être prises par l’exécutif du territoire en cas de danger imminent d’introduction ou de propagation d’un organisme absent de la liste négative ;
  2. le permis d’importation est généralisé pour l’importation des végétaux, ou des produits végétaux non prévus dans les textes. Il s’agit d’un moyen de contrôle permanent de l’administration par rapport aux flux déclarés.

74Le dispositif de listes négatives comprend 3 listes d’organismes nuisibles, de produits végétaux ou de supports de culture indésirables, annexes aux décisions. Ces listes sont complétées par une quatrième annexe qui fixe les conditions d’importation des produits et des végétaux autorisés à pénétrer sur le territoire, sous conditions.

La liste ou annexe I

75Il s’agit d’une liste des organismes réglementés, interdits à l’importation quel que soit l’état et le support, qui se rapporte aux espèces suivantes :

  • plus de 100 espèces d’animaux dont des organismes génériques (nématodes, mouches des fruits, famille des thysanoptères nuisibles non présents en Nouvelle-Calédonie) ;
  • une quarantaine d’espèces et pathovars de bactéries (liste non fermée incluant par précaution toute espèce nuisible étrangère à la Nouvelle-Calédonie non répertoriée lors de l’établissement des listes) ;
  • une quarantaine d’espèces de cryptogames, ou champignons (liste non fermée incluant par précaution toute espèce nuisible étrangère à la Nouvelle-Calédonie non répertoriée lors de l’établissement des listes) ;
  • soixante-dix virus et mycoplasmes (liste non fermée incluant toute espèce nuisible étrangère à la Nouvelle-Calédonie non répertoriée lors de l’établissement des listes) ;
  • treize espèces ou genres de plantes supérieures avec (liste non fermée incluant toute espèce nuisible étrangère à la Nouvelle-Calédonie non répertoriée lors de l’établissement des listes).

76La majorité des espèces listées (environ 90 %) sont des organismes nuisibles aux cultures tropicales, mais 10 % correspondent à des organismes nuisibles des cultures et/ou des climats tempérés.

La liste ou annexe II

77Il s’agit d’une liste des organismes végétaux cultivés interdits à l’importation sous toutes leurs formes : soit 13 genres de plantes cultivées dont certaines sont redondantes avec la liste I.

78L’interdiction pour ces plantes tient au risque élevé d’une contamination, notamment par un des organismes nuisibles listés en annexe I. Il s’agit d’une double sécurité par rapport à la liste précédente mais aussi une mesure des plus efficaces car mise en œuvre au niveau des services des douanes. Cette mesure permet une extension à d’autres organismes n’apparaissant pas sur la liste mais inféodés à un hôte végétal.

La liste ou annexe III

79Il s’agit d’une liste des organismes végétaux cultivés et des supports de culture interdits à l’importation sous une forme particulière : soit 34 plantes cultivées, produits végétaux ou supports de cultures dont le sol et les substrats sont susceptibles d’être contaminés. La forme d’importation prohibée est souvent la forme végétative.

L’annexe IV

80Il ne s’agit pas d’une liste d’espèces ; cette annexe fixe les conditions d’importation d’un grand nombre de végétaux et produits végétaux.

81En terme de comparaison, on peut considérer, à titre d’exemple, les cas d’interceptions positives qui sont réalisées sur les principaux points d’entrée communautaire, l’essentiel des détections réalisées portent sur :

  • des Tephritidae ou mouches des fruits pour plus de 50 % des cas d’interception d’organismes ;
  • des mineuses, dont des Lyriomyza sur des végétaux ornementaux ou légumes feuilles ;
  • des aleurodes dont essentiellement Bemisia tabaci sur des végétaux ornementaux ;
  • des Thripetidae dont essentiellement Thrips palmi sur des végétaux ornementaux.

82Un reliquat d’interception d’organismes porte sur des virus et bactéries des semences de tomates ou de tubercules de pommes de terre, ainsi que sur des nématodes associés à des substrats.

83À coté des interceptions d’organismes, les interceptions portent sur des produits végétaux interdits, dont les conditions d’importation ne sont pas conformes (pas de marquage de traitement pour le bois, KD ou non conformité à la NIMP n°15, certificat phytosanitaire non conforme, etc.).

84Mis à part les recherches de bactéries ou de virus, les observations en routine des insectes nuisibles listés sont faciles pour une première interception par des agents correctement entraînés et disposant d’un minimum d’outillage de laboratoire pour confirmation. L’appui du laboratoire reste cependant indispensable pour justifier des mesures de refoulement ou de destruction, particulièrement onéreuses pour l’importateur.

85En Nouvelle-Calédonie, le recours au permis d’importation est quasi systématique dans l’annexe IV, sauf pour des produits végétaux faisant l’objet de volumes d’importation important depuis certaines origines (CEE, Chili, USA, Australie et Nouvelle-Zélande) : les fruits (3 276 tonnes) et les légumes (4 781 tonnes). Un traitement systématique est cependant imposé pour toute origine à risque : classiquement, ce traitement peut être un traitement par le froid (permettant la conservation des fruits pendant le transport) avec une température ajustée sur les séquences létales pour toutes les formes de mouches de fruits. Ce traitement est justifié par la présence de Bractocera et d’Anastrepha dans certains régions d’importation, dont les USA.

86Le permis d’importation est imposé notamment pour des végétaux et produits végétaux (dont les semences) génériques :

  • bulbes, oignons, tubercules, rhizomes ;
  • semences de diverses espèces, espèces forestières (phanérogames forestiers à l’état de semences) ;
  • plants et plantes ornementales ;
  • plants et plantes fruitiers, bois bruts.

87Les végétaux vivants qui concentrent les risques les plus importants ne représentent que 137 tonnes et les semences, toutes espèces confondues, moins de 300 tonnes.

88Notons que pour les mouches de fruits, le traitement au froid, lorsqu’il est bien réalisé et que son caractère effectif est vérifié par la lecture des enregistrements de température pendant la traversée, constitue une garantie nettement supérieure à une inspection sur la marchandise au départ et à l’arrivée. Il en est de même pour le bois sous ses différentes formes vis-à-vis des organismes nuisibles qu’il héberge via les traitements KD ou insecticides, selon la norme NIMP n°15.

89Au-delà de l’inspection physique, le contrôle documentaire de l’effectivité des traitements est la phase essentielle en terme de garantie de non introduction d’organismes. Cette phase est plus efficace pour les organismes concernés par les traitements disponibles car, contrairement au contrôle physique de la marchandise au départ du pays d’exportation ou à l’arrivée en Nouvelle-Calédonie, le traitement concerne la totalité du lot et non pas seulement un échantillon.

90Il existe cependant quelques redondances dans l’annexe IV qui en compliquent la lecture.

91La catégorie des bois pour usage lié au transport, tel le bois de calage et d’emballage de produits non agricoles (palettes, etc.), n’est pas listée dans la réglementation : seuls les bois bruts ou transformés sont cités avec des mesures adaptées au risque. Les bois de calage peuvent faire l’objet de protection a minima contre les organismes nuisibles, et notamment le longicorne asiatique (Anoplophora glabripennis) ou le nématode du bois de pin (Bursaphelenchus xylophilus). En 2004, ce sont 20 000 tonnes de bois sous différentes formes qui ont été importées en Nouvelle-Calédonie, soumises au contrôle et faisant l’objet des mesures de protection pour le bois brut.

92Le problème du contrôle de ce type de marchandises est un problème purement tarifaire lié au code douanier qui détermine l’intervention des agents chargés de l’inspection de quarantaine des marchandises correspondant à des produits industriels faisant appel à des produits végétaux (bois pour palettes), déclarés au titre du produit concentrant la valeur de l’opération d’importation. Le code douanier est un outil pour percevoir des taxes, détourné comme outil d’assistance à la quarantaine. Il reste imparfait pour apprécier ou assurer une protection complète du territoire. Cet aspect a été abordé sur le plan technique par la CIPV au travers de la NIMP n°15 à propos des emballages en bois avec un marquage obligatoire attestant un traitement efficace.

93Ces lacunes du dispositif législatif néo-calédonien sont à mettre en perspective avec les principaux supports considérés à risque pour l’introduction d’organismes nuisibles aux végétaux par le système de quarantaine européen : végétaux et parties de végétaux, produits végétaux (incluant le bois), matériaux d’emballage en bois, et sol.

94Un arrêté prenant en charge les risques liés à l’introduction de bois sous forme d’emballage avec d’autres marchandises est cependant en préparation et devrait être publié rapidement, ou l’est déjà à la date de parution de ce rapport (R. Amice, communication personnelle).

Particularités du dispositif néo-calédonien

95Le dispositif néo-calédonien est renforcé par rapport aux dispositifs de référence par deux aspects que justifient les caractéristiques de la Nouvelle-Calédonie, son caractère insulaire et son territoire longtemps éloigné des grands flux de voyageurs ou de produits végétaux :

  • des mesures à caractère exceptionnel peuvent être prises par l’exécutif du territoire en cas de danger imminent d’introduction, ou de propagation d’un organisme non listé dans la liste négative (délibération n°112, Titre I - article 2) ;
  • comme évoqué, les listes négatives ne sont pas fermées contrairement à celles utilisées dans la communauté européenne, avec une prise en compte immédiate de tout organisme considéré comme nuisible (excepté les parasites animaux), non répertorié sur le territoire calédonien.

96Le permis d’importation est généralisé pour l’importation des végétaux ou des produits végétaux non prévus dans les textes. Il s’agit d’un moyen de contrôle permanent de l’administration par rapport aux flux déclarés.

Bilan d’une première analyse du dispositif de quarantaine végétale néo-calédonien pour la prise en compte des espèces envahissantes

97Le dispositif législatif néo-calédonien apparaît en l’état comme globalement satisfaisant pour prévenir l’introduction d’espèces envahissantes nuisibles pour les végétaux, identifiées au travers des listes ou lors des inspections ultérieures en application de la CIPV. Le caractère ouvert des listes, et la possibilité de prendre des mesures de protection d’urgence de façon unilatérale, peut certes contrevenir aux accords SPS, notamment la nécessité de produire préalablement des ARP qui fondent la décision. Cependant, le fort taux d’endémisme de la Nouvelle-Calédonie, lié à la nature insulaire du territoire et à son histoire, sont reconnus comme des critères de vulnérabilité extrême par la conférence de Braunscheig en septembre 2003, en vue de la coordination entre la CIPV et la Convention sur la diversité biologique pour l’identification et la gestion des espèces envahissante. Si les principes de la CIPV ne sont pas respectés à la lettre par la réglementation de la Nouvelle-Calédonie sur l’existence de listes reposant sur des analyses du risque pour toutes les espèces listées, on peut envisager que, s’agissant d’un territoire particulièrement exposé, l’esprit des principes de la CIPV puisse lui être respecté dans le cadre d’une application justifiée et raisonnable des possibilités offertes par des listes ouvertes de la législation de quarantaine néo-calédonienne.

98Pour aussi satisfaisant qu’il soit, le dispositif législatif de quarantaine pourrait utilement recevoir des aménagements, proposés en vue d’une évolution des textes pour les espèces animales de l’annexe I qui restent trop limitatives, notamment en matière d’arthropodes, de vertébrés ou de mollusques. Il en est de même pour les emballages en bois non pris en compte à la date de rédaction de ce document (conférence de Braunschweig, 2003) mais pour lesquels un travail législatif est en cours.

99De façon plus globale, nous rappellerons les principales filières (voies d’entrée) des espèces étrangères susceptibles de devenir envahissantes pour les milieux terrestres (Shine, 2003) :

  • mouvements de marchandises en général (containers, milieux de culture dont sol, bois d’emballage non traité, différents produits alimentaires non transformés) ;
  • mouvements de populations (transport aérien, transport ferroviaire, route et transport maritime) ;
  • déplacement d’avions (soutes et cabines) ;
  • voie postale (commandes achetées via Internet, notamment) ;
  • produits agricoles et forestiers pour plantations et semis ;
  • produits horticoles (dispersion à partir des jardins, notamment) ;
  • activité d’introduction volontaire à vocation cynégétique ;
  • libération d’animaux domestiques.

100L’ensemble des voies d’entrées sont prises en compte par le dispositif néo-calédonien, à l’exception :

  • des animaux domestiques non déclarés qui constituent une limite réglementaire actuelle valable pour la plupart des pays ;
  • de la surveillance des soutes et containers, comme de toute marchandise ne devant pas servir de support pour des organismes exotiques (limite du dispositif qui n’est pas propre à la Nouvelle-Calédonie) ;
  • de la surveillance des bois d’emballage qui devraient faire l’objet d’un additif à la réglementation en lien avec la NIMP n°15.

101Pour les soutes d’avion et cabines, la délibération du 18 août 1992- article 35 fixant les dispositions du contrôle à l’importation prévoit la désinsectisation des soutes et cabines, mais même lorsque celle-ci est réalisée, elle ne peut être immédiate et détruire l’ensemble des organismes animaux présents dans les avions pour des raisons de santé humaine (l’emploi de produits nocifs pour les animaux le sont également pour les hommes).

102L’installation de ces organismes importés se fera en revanche de façon préférentielle dans les zones proches des aéroports ou de l’ouverture des containers, à l’instar des cas de paludisme fortuits affectant de façon exceptionnelle les populations vivant près des aéroports dans les pays tempérés, ou de l’installation de l’insecte Diabrotica virgifera dans un périmètre de quelques kilomètres autour des aéroports en Europe. Si l’organisme utilisant cette filière, en principe animal, ne rencontre pas un support, un hôte ou des conditions propices à son installation près de son point d’arrivée, la probabilité est faible pour que l’introduction réussisse. Ces zones constituent en revanche des zones de surveillance à privilégier. Cet aspect sera développé dans la partie 3.

103Remy Amice nous précisait, fin octobre 2005, qu’une réglementation phytosanitaire et zoosanitaire valable pour les ports et aéroports était en préparation. Ce projet de délibération prévoit l’agrément sanitaire des ports et aéroports, ainsi que des prestataires sanitaires. Des dispositions spécifiques sont également prévues pour les navires entrant dans les zones de « clearance sanitaire », notamment pour les cargaisons à risque particulier. Une gestion des provisions de bord et des déchets organiques, des passagers débarquant et des bagages à risque sanitaire accompagnés est intégrée à ce projet. Ce texte prévoit aussi la mise en place par le port d’un système de surveillance de routine en fonction du risque (un responsable ou correspondant sanitaire, une information des personnels sur site, la mise en place de pièges avec récolte et expédition vers un entomologiste ou au SIVAP en fonction du risque, une intervention immédiate des personnels en cas de détection). Ce texte devrait, à l’automne 2005, franchir le cap politique du gouvernement et du congrès.

104Le cas particulier des machines et véhicules usagés (Budd, 2004) est à considérer avec une dimension particulière pour les véhicules ou machines utilisés précédemment pour des travaux forestiers ou agricoles à l’extérieur de la Nouvelle-Calédonie. Le cas des machines agricoles, dont les instruments de récolte et notamment les moissonneuses batteuses d’occasion, est préoccupant. Insuffisamment nettoyées, ces dernières peuvent être vectrices de semences d’adventices indésirables ou de plantes potentiellement envahissantes, de graines contaminées par diverses maladies (Tilletia sp, Ustilago sp, Sphacelotheca reiliana, etc.), de sclérotes de champignons ou de différentes formes d’insectes liés aux denrées stockées dont Sitophilus granarius. Le cas de Sphacelotheca, absent de la liste des organismes réglementés, est à considérer plus particulièrement étant donné le développement de la culture du maïs avec près d’un millier d’ha, et la facilité avec laquelle l’organisme se diffuse très facilement et les dommages qu’il peut causer. Cet organisme, présent dans de nombreux pays dans le monde, est notamment signalé aux USA, en France où il est sous contrôle, mais aussi en Nouvelle-Zélande et dans différents États d’Australie.

105Rémy Amice nous précise cependant qu’une proposition d’arrêté a été transmise au gouvernement à l’automne 2005 afin de prendre en compte le risque lié à l’importation des engins et véhicules usagés, en particulier la contamination par la terre ou les graines.

106Parmi les carences flagrantes des listes d’organismes de quarantaine, nous avons noté l’absence en liste I des organismes interdits de la rouille Puccinia psidii qui peut s’attaquer à de nombreuses espèces de myrtacées. Tout comme les myrtacées n’apparaissent pas en liste II des végétaux interdits à l’importation, ces espèces étant vectrices potentielles de Puccinia psidii. L’annexe IV qui impose un permis d’importation lors de l’introduction de toute plante ornementale peut permettre, cependant, de contrôler ce flux dans la mesure où les gestionnaires des permis d’importation sont correctement informés sur les risques liés aux différentes espèces végétales importées.

107Nous avons noté une particularité de la prévention des risques concernant les mouches des fruits (Ceratitis, Anastrepha spp et Bractocera spp) : parmi les méthodes standards de protection, le traitement par le froid est un moyen efficace pour prévenir l’introduction, traitement qui peut intervenir pendant le temps du voyage et qui correspond aux conditions de conservation. La vérification de la réalité du traitement par relevé des enregistreurs augmente la performance de l’inspection qui ne pourra porter que sur un échantillon limité de fruits. Elle complète utilement la certification du pays exportateur d’une valeur variable, suivant l’origine de la marchandise.

108La libération des animaux domestiques pose le cas plus général des espèces envahissantes qui échappent à la CIPV : il s’agit d’organismes non nuisibles aux végétaux même de façon indirecte. Ces organismes peuvent, le cas échéant, être pris en compte par les services chargés des contrôles vétérinaires dans le cadre des standards de l’Office international des épizooties (OIE). Ce dernier considère les risques liés à l’introduction d’espèces animales sauvages vectrices de maladies transmissibles aux animaux domestiques ou à l’homme, en sus des micro-organismes eux-mêmes qui constituent la base de l’activité. Les espèces animales envahissantes non nuisibles aux végétaux, de façon directe ou indirecte, et non vectrices de maladies prises en compte par les services vétérinaires restent actuellement sans surveillance organisée.

109Il reste, mais ce n’est pas une difficulté propre à la Nouvelle-Calédonie, la difficulté d’application de la réglementation telle qu’elle est libellée dans les cas de non recouvrement des codes tarifaires douaniers et des catégories de végétaux ou de marchandises faisant l’objet d’un contrôle. Seul un dialogue et des accords tacites avec les services des douanes permettront dans un premier temps de résoudre cette difficulté.

Dispositif administratif de contrôle et d’inspection

110Le dispositif administratif de quarantaine est défini par l’arrêté n°259 du 24 avril 2002 relatif à l’organisation de la direction régionale des douanes de Nouvelle-Calédonie et par l’arrêté du 22 février 2001 du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie pour les attributions de la direction des affaires vétérinaire, alimentaire et rurale dont le service d’inspection est chargé à la fois des aspects touchant à la quarantaine végétale et animale et des aspects inspection, de surveillance et de lutte à l’intérieur du territoire.

111Le dispositif néo-calédonien est assez classique, il repose sur un double système de contrôle avec un dispositif douanier assurant un premier tri sur la base du code douanier entre les marchandises qui ensuite sont soumises, si nécessaire, au contrôle phytosanitaire. La détection de végétaux non déclarés, alors qu’ils sont soumis au contrôle, doit être le fait des agents des services de douanes, seuls ou accompagnés des agents des services de quarantaine, les douaniers étant les seuls habilités à faire ouvrir des colis. La plupart des végétaux et produits végétaux à risque font l’objet de contrôles. L’ensemble des procédures qui permettent l’importation de marchandises composées de tout ou partie de produits végétaux est décrit par le tableau 1. Les contrôles proprement dits, phases 6 à 8, se décomposent en deux types d’opérations :

  • Un contrôle documentaire sur la conformité du certificat du pays d’exportation et notamment des mentions qui sont portées attestant le respect de la réglementation néo-calédonienne. Ce contrôle peut porter également sur la réalité de traitements de la marchandise, notamment les enregistrements de température attestant la réalisation du traitement par le froid dans les conditions des normes internationales. Ces enregistrements sont une garantie de destruction des mouches des fruits.
  • Un contrôle physique de la marchandise ou des effets personnels des passagers, ou inspection. Cette inspection permet de confirmer la correspondance de la marchandise avec la déclaration du code douanier et de rechercher les organismes de quarantaine.

112Il convient de noter que tout contrôle physique d’une marchandise ou d’effets personnels porte sur un échantillon, il ne peut garantir une sécurité absolue pour le territoire qui le met en œuvre. Il a le mérite d’être dissuasif pour les exportateurs peu scrupuleux qui éviteront d’envoyer des lots identifiés comme contaminés, ou potentiellement contaminés, vers des pays disposant de services de quarantaine opérationnels, mais ce type de contrôle ne constitue pas une barrière infranchissable.

113Nous rappellerons les difficultés liées au code douanier qui ne recouvre pas la nomenclature phytosanitaire, paradoxe organisationnel traité par ailleurs, tout comme l’existence de produits végétaux à base de bois (emballage, bois de calage) avec des marchandises déclarées sous un autre code. Ce sont des difficultés qui ne peuvent être surmontées que grâce à un dialogue constant entre les services.

114Les agents des douanes sont également chargés du contrôle vis-à-vis de l’introduction d’espèces menacées dans le pays d’origine (cadre CITES - convention de Washington). Ce volet peut rejoindre celui des espèces non couvertes par la CIVP et l’OIE, sachant que, dans ce cas, aucune législation ne permet une intervention, sauf à modifier la réglementation pour la prise en compte de toutes les espèces animales. On notera que le cadre CITES à l’export est assuré par la DAFE.

Les acteurs impliqués ou disponibles pour les opérations de quarantaine

115Le tableau 1 ci-dessous décrit l’intervention des différents acteurs dans les opérations de contrôle et d’inspection dépendant de la quarantaine. Ce dispositif est identique à celui de nombreux pays avec une répartition claire des rôles des différents acteurs qui permet d’assurer une mise en œuvre efficace des procédures.

116Quatre acteurs principaux sont identifiés :

  • 1) l’organisation de protection des végétaux de la Nouvelle-Calédonie (DAVAR) à l’origine de la réglementation, de la délivrance des permis d’importation et réalisant l’inspection finale et le contrôle de conformité documentaire ;
  • 2) les services des douanes qui identifient la marchandise, recherchent les fraudes et font intervenir la DAVAR pour le contrôle phytosanitaire proprement dit ;
  • 3) l’importateur ou le transitaire qui se procure les documents indispensables pour l’importation et effectue les formalités liées à l’opération d’importation ;
  • 4) l’organisation de protection des végétaux du pays d’exportation qui satisfait, si possible, les exigences de la réglementation néo-calédonienne et refuse normalement le permis phytosanitaire d’exportation si elle ne le peut pas. Toutes les organisations n’ont pas les mêmes façons de procéder en la matière, certaines origines sont identifiées comme présentant plus de risque. Les contrôles physiques réalisés tiennent compte de la qualité de la signature des différentes organisations de protection des végétaux des pays d’origine de la marchandise.

Tableau 1 : Schéma organisationnel ou « qui fait quoi » dans le dispositif de quarantaine à l’importation

Tableau 1 : Schéma organisationnel ou « qui fait quoi » dans le dispositif de quarantaine à l’importation

Les moyens disponibles pour mettre en œuvre la quarantaine

117Courant octobre 2005, 15 agents coordonnés par un responsable étaient en fonction aux niveaux des points d’entrée aux frontières, avec la répartition suivante :

  • 8 agents à l’aéroport de la Toutonta ;
  • 6 agents au port de Nouméa ;
  • 1 agent basé à Koné pour les arrivées occasionnelles de bateaux sur les ports du Nord de la Grande Terre.

118Ces agents assurent la double compétence phytosanitaire et vétérinaire en matière de contrôles avec un appui des 4 agents du secteur phytosanitaire de la SIVAP. Rémy Amice précise que, courant octobre 2005, des moyens humains supplémentaires sont envisagés. Le niveau standard de formation des agents d’inspection aux frontières est généralement équivalent ou supérieur à bac + 2.

119Les risques liés aux animaux et aux marchandises d’origine animale ayant prédominé par le passé en raison du poids historique de l’élevage dans l’économie néo-calédonienne, il existe toujours un risque de déséquilibre de formation des compétences entre la santé vétérinaire et le volet phytosanitaire et environnemental ; la mission n’a pas permis de statuer sur ce volet du dispositif de biosécurité.

120Les deux principaux points d’entrée, l’aéroport de la Tontouta et le port de Nouméa, sont assez correctement couverts au vu des chiffres fournis.

121Le poste d’agent itinérant, créé en mai 2005 à Koné pour les nouveaux points d’entrée aux frontières ouvertes sur la province Nord, complète utilement le dispositif. Le rôle de cet agent sera plus difficile, notamment face à des arrivées simultanées sur deux ports différents mais la « variété » et le volume de passagers et de marchandises à traiter sont limités, ce qui limite également a priori les risques.

122Un déficit patent de moyens d’identification est relevé. Il n’existe pas de laboratoire de phytopathologie dédié à l’activité de quarantaine. Un projet de création est évoqué pour 2008-2009 avec pour objectifs le diagnostic, le suivi des plantes en quarantaine, et l’analyse de risque. Ce projet n’est pas encore finalisé. C’est un point noir majeur du dispositif car, même si l’essentiel des organismes classiquement détectés aux points d’entrée des frontières (PIF) sont des insectes faciles à identifier au niveau de la famille, des compléments d’analyse sont nécessaires pour spécifier le genre et l’espèce et justifier des mesures de quarantaine prises. Il n’existe pas actuellement de station de quarantaine pour le matériel destiné à la multiplication. Deux chiens de détection des produits animaux et végétaux sont utilisés pour détecter des fraudes à la déclaration obligatoire concernant les végétaux, les produits végétaux, les animaux et produits d’origine animale ; leur dressage leur permet également d’intervenir sur les colis postaux. Il n’existe pas d’appareil à rayons X, potentiellement utile notamment pour les colis postaux ; un projet d’équipement des postes courant 2006 était évoqué à l’automne 2005.

123De tous les facteurs limitant listés, c’est l’absence de laboratoire qui constitue le manque le plus évident. La formation des agents d’inspection à la détection d’organismes nuisibles au végétaux devra aussi être évaluée.

124Une station de quarantaine végétale, absente actuellement, est souhaitable pour tout matériel destiné à la multiplication : cette quarantaine durerait le temps des analyses ou de la révélation des organismes non détectables d’emblée. Cette quarantaine peut être délocalisée hors de la Nouvelle-Calédonie, dans un territoire avec lequel des accords seraient passés, au même titre que la Nouvelle-Calédonie assure la quarantaine pour les animaux destinés à l’importation en Polynésie française. Ce dispositif paraît indispensable, notamment au vu des risques liés à l’introduction de nombreuses espèces envahissantes liées à leur support végétal : par exemple, le cas de l’organisme Puccinia psidii associé à de nombreuses espèces végétales de la famille des Myrtaceae (L. Loope, communication personnelle).

Les procédures effectives de quarantaine

125Les procédures décrites sont respectées par les agents du SIVAP sur la base d’un entretien avec Rémy Amice.

126Inventaire des procédures :

  • les inspections physiques des avions privés et commerciaux ont porté sur 291 arrivées d’avions parmi 1 800 enregistrées, dont des inspections physiques avec brigade canine à l’arrivée des avions ;
  • 12 072 déclarations de marchandises à contrôler par les passagers des avions ont été enregistrées sur 194 096 passagers ;
  • les inspections physiques des passagers se sont montées à 22 721 pour 194 096 débarqués ;
  • les inspections physiques de navires privés et commerciaux se sont montées à 1 040 sur 1 257 arrivées ;
  • 676 inspections physiques de colis postaux ont été réalisées ;
  • 18 inspections physiques de supports neutres, vecteurs potentiels (containers, véhicules, etc.) pour 36 891 supports neutres débarqués ;
  • pour les marchandises en fret aérien, les examens documentaires des certificats ont atteint le chiffre de 2 933, dont 799 inspections physiques en sus ;
  • pour les marchandises en fret maritime, les examens documentaires des certificats ont atteint le chiffre de 12 644, dont 1 114 inspections physiques en sus ;
  • 1 909 permis d’importation ont été délivrés ;
  • 1 049 lots de marchandises ont été consignés à l’import ;
  • 2 228 lots de marchandises ont été réexpédiés ou détruits à l’import ;
  • 4 lots de marchandises ont été traités à l’import.

127Ces chiffres correspondent à ce que peuvent réaliser les effectifs disponibles. Les contrôles des supports neutres (containers) et de colis postaux sont déficitaires en proportion par rapport aux autres contrôles. Le choix de privilégier telle ou telle filière est lié à la capacité de détection des organismes, par essence faible pour les containers. Nous rappelons que la contamination de ce support par un organisme nuisible est faible et fortuite. Dans l’absolu, il est nécessaire d’être présent à l’ouverture du container pour optimiser une hypothétique détection. Il en est de même pour les colis postaux sans appareil RX.

128L’activité de contrôle de quarantaine reste significative sans être parfaite, une augmentation du volume d’inspection suppose d’augmenter les effectifs en contrôleurs. Une amélioration majeure viendrait aussi d’une caractérisation plus grande des filières à risque et des origines. Une classification des organismes menaçant l’archipel et la mise en œuvre d’une série d’ARP propres à la Nouvelle-Calédonie, destinées à hiérarchiser les couples filière/pays à surveiller en priorité, augmenteraient la performance du dispositif avec une progression de l’effectif raisonnable.

Conclusion sur l’organisation du contrôle de quarantaine néo-calédonien à l’importation

129Le dispositif législatif néo-calédonien de quarantaine permet une prise en compte assez satisfaisante de la problématique des espèces envahissantes, dès lors que celles-ci sont potentiellement nuisibles aux végétaux. Le dispositif s’appuie sur des listes négatives (interdiction) mais ouvertes avec la possibilité, en cas de risque avéré, de prendre des mesures d’urgence, ces deux particularités conférant une grande souplesse au dispositif global. Cependant, des lacunes subsistent dans les listes de prohibition concernant les animaux (familles trop restreintes) et les matériaux d’emballage à base de bois, insuffisamment pris en compte (NIMP n°15) : deux points qui peuvent assez facilement être améliorés, notamment le second pour lequel une évolution législative est en cours. Les limites liées aux espèces animales échappant au contrôle phytosanitaire de quarantaine trouveront plus difficilement une solution immédiate, des réflexions étant toujours en cours au plan international.

130Le dispositif administratif est structuré sur une base solide avec un double contrôle : douanier, à partir de l’identification des marchandises, et technique par la DAVAR/SIVAP pour la recherche des organismes nuisibles. Les limites liées aux différences existant entre le code douanier, qui déclenche le contrôle, et la nomenclature phytosanitaire doivent être levées par un dialogue constant entre les structures.

131Les principales lacunes viennent de l’absence de laboratoire d’identification phytosanitaire et d’une station de quarantaine, intermédiaire indispensable pour l’introduction de végétaux à risques destinés à être plantés ou multipliés et dont l’introduction est souhaitée. Une amélioration peut aussi être attendue par l’identification plus précise des risques via des ARP étendues aux risques environnementaux ; ces analyses doivent dans l’absolu permettre de dresser des listes de surveillance et d’étayer les restrictions imposées par la réglementation (NIMP n°2 et n°11, jointes en annexe). Dans le cadre des activités d’inspections courantes, en cas de détection d’organismes nouveaux, une ARP rapide pourra être conduite en s’appuyant soit sur les standards d’analyse de risque de la FAO, soit sur ceux des pays de la zone Pacifique ou de l’OEPP (PM 5/2), parfaitement opérationnels et qui présentent en outre l’intérêt de la langue.

132Rappelons que pour la conduite d’une ARP, pierre angulaire du dispositif, il est nécessaire de disposer :

  • de l’identification précise de l’organisme sur lequel cette dernière doit être conduite (laboratoire de détermination performant indispensable en Nouvelle-Calédonie) ;
  • de listes d’organismes recensés sur la zone ARP, c’est-à-dire le territoire de l’archipel (travail réalisé par l’IRD, à poursuivre) ;
  • d’une identification précise des filières à risques (voir l’audit de K. Budd et l’expertise collective, ce volume) ;
  • d’une ressource en terme de littérature sur les organismes2.

133Concernant l’évaluation des critères permettant d’apprécier, pour chacune des espèces candidates, l’aptitude à devenir envahissante, nous renvoyons à ces méthodes reconnues comme performantes et opposables au plan international (Sheppard et al.,Question 10 dans ce volume). L’analyse qui est faite du contexte géographique, climatique et économique néo­calédonien constitue une approche générale des informations nécessaires pour l’analyse de risques. Cette analyse proprement dite sera réalisée au cas par cas en considérant les caractéristiques et les exigences de chaque organisme potentiellement nuisible étudié.

134Le dispositif de quarantaine néo-calédonien à l’importation, même s’il reste encore imparfait, peut prendre en compte l’essentiel des espèces envahissantes, au prix de diverses améliorations réglementaire et organisationnelle dont certaines sont en cours. Les limites inhérentes au dispositif actuel, notamment les flux qui échappent au contrôle et un contrôle sur échantillons pour les gros volumes qui ne permettent pas des garanties totales, imposent de compléter le dispositif de quarantaine par un dispositif de surveillance du territoire pour la détection précoce des organismes qui auront échappé à la vigilance du contrôle aux frontières. La surveillance du territoire assurera également une fonction de quarantaine végétale dans l’activité d’exportation.

Analyse du dispositif de surveillance et de gestion du risque néo-calédonien

Le dispositif législatif et fonctionnel de surveillance et de contrôle néo-calédonien

Dispositif législatif de surveillance phytosanitaire

135Le dispositif législatif de surveillance néo-calédonien pour la quarantaine des organismes nuisibles aux plantes est plus ou moins calqué sur les dispositifs européens équivalents.

136Les grandes activités de surveillance et de contrôle résultent de la délibération du congrès du territoire en date du 11 août 1992 (n°334) pour le cadre général des actions de protection des végétaux listant ces activités et posant le principe de la déclaration obligatoire des fléaux touchant les végétaux (articles 15 et 16), fléaux fréquemment liés à des espèces envahissantes, installées, en cours d’installation ou non encore répertoriées.

137Ces activités sont, respectivement :

  • la surveillance sanitaire des productions végétales (article 19) (limitation aux productions végétales par l’arrêté du 22 février 2001 sur le fonctionnement de la DAVAR) ;
  • l’identification des organismes nuisibles (article 20) ;
  • les avertissements agricoles (article 19) ;
  • le contrôle des sites de production et de multiplication des végétaux (articles 17 et 18) ;
  • la surveillance de l’introduction, de la multiplication et de l’utilisation des agents de lutte biologique (article 21).

138Il est à noter que les agents de lutte biologique, dont certains peuvent se révéler des espèces envahissantes redoutables, sont encadrés par la réglementation. En revanche, le contrôle de quarantaine à l’exportation ne s’appuie que sur un contrôle ponctuel et ne fait pas référence à une surveillance générale de l’état sanitaire des cultures.

Dispositif administratif de surveillance et de contrôle

139Le dispositif administratif de contrôle et de surveillance du territoire est défini par l’arrêté du 22 février 2001 du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie pour les attributions de la direction des affaires vétérinaire, alimentaire et rurale dont le service d’inspection est chargé à la fois des aspects touchant à la quarantaine végétale et animale et des aspects d’inspection, de surveillance et de lutte à l’intérieur du territoire. Cette surveillance est une composante essentielle des dispositifs de biosécurité. La NIMP n°6 sur la surveillance précise qu’il existe deux types de systèmes de surveillance :

  • la surveillance générale ;
  • les prospections ponctuelles.
  • 3 Organisations nationales de protection des végétaux : terme défini dans le glossaire.

140La surveillance générale permet aux ONPV3 d’obtenir et de vérifier des données sur les organismes nuisibles visés à partir de l’ensemble des sources disponibles.

141Les prospections ponctuelles permettent aux ONPV d’obtenir certaines informations sur les organismes nuisibles visés à des lieux précis, situés dans la zone concernée, et sur une période déterminée. À titre d’exemple, la prospection qui a accompagné la tentative d’éradication du bunchy top est une prospection ponctuelle. Les observations de l’ensemble des acteurs du monde agricole, des chercheurs et des sociétés savantes s’intéressant à l’environnement peuvent être valorisées pour une surveillance générale.

142Les données recueillies peuvent servir à déterminer la présence ou la distribution des organismes nuisibles dans une zone, ou les organismes nuisibles s’attaquant à une plante-hôte ou associés à une marchandise, ainsi que leur absence (dans le cas de l’établissement et du maintien d’une zone indemne).

143En théorie, si la DAVAR est en charge des aspects touchant à la surveillance des organismes nuisibles jusqu’aux productions végétales sur le territoire, dans la pratique, ses moyens actuels ne lui permettent pas de réaliser cette tâche, notamment en raison de l’effort important investi dans le contrôle aux frontières. Dans tous les cas, cette surveillance devrait mobiliser un nombre d’acteurs plus important que ceux de la DAVAR. La question des espaces non agricoles (ZNA) est également posée, sachant que ces derniers échappent à la compétence de la DAVAR au sens restrictif de la lecture qui est faite de la réglementation.

Les acteurs impliqués ou disponibles pour les opérations de surveillance, de contrôle et de gestion du risque

144Le tableau 2 décrit les différents acteurs listés par les textes réglementaires : la DAVAR reste le maître d’œuvre de la surveillance pour les productions végétales qui recouvrent les prairies, soit une surface importante de la Grande Terre.

145Le partenariat est indispensable avec la DDR (agriculture) et la DRN (environnement) dans la province Sud, la plus exposée à l’arrivée d’organismes nouveaux, et avec la DDE de la province Nord et la DAE dans la province des Îles. La participation de ces structures peut être envisagée pour le contrôle des pépinières ou pour l’identification d’éventuels maîtres d’ouvrage. Les agents de ces structures, mobilisables rapidement pour la surveillance du territoire, sont limités. Il n’existe pas de ressource humaine dans la province des Îles ; elle est limitée à 2 ou 3 agents pour la province Sud et à un agent pour la province Nord.

146Il existe d’autres acteurs (vétérinaires, associations naturalistes ou de protection de l’environnement, chercheurs des institutions de recherche ou d’enseignement) dont la participation reste à préciser. Cette participation n’est pas mise en œuvre actuellement.

147Pour la surveillance des milieux naturels, des partenariats s’imposent et doivent progresser sur la base de réunion d’échanges déjà engagés.

Tableau 2 : Schéma organisationnel de contrôle et de gestion des risques après l’introduction ou « qui fait quoi » dans la surveillance du territoire

Tableau 2 : Schéma organisationnel de contrôle et de gestion des risques après l’introduction ou « qui fait quoi » dans la surveillance du territoire

Les effectifs des différentes organisations sont listés en annexe 3.

Les moyens disponibles pour mettre en œuvre la surveillance et la gestion du risque

148L’activité de surveillance du territoire ne dispose pas en Nouvelle-Calédonie d’un laboratoire de phytopathologie dédié, en partage avec l’activité de quarantaine. Sans cet outil qui assure des analyses de routine de natures variées (entomologie, phytopathologie de base), la confirmation des observations faites sur le terrain est impossible.

149Les autres moyens nécessaires, véhicules, ordinateurs, loupes de poche peuvent être partagés avec l’activité de quarantaine.

150Le matériel de base de la surveillance reste constitué d’un équipement léger, éventuellement quelques GPS, outils utiles pour un repérage précis mais non obligatoire pour assurer cette surveillance a minima.

Les procédures effectives de surveillance, de contrôle et de gestion du risque -politique d’éradication

151Dans la pratique, faute d’effectifs suffisants et d’un partage clairement défini de l’activité avec les services provinciaux, le contrôle des établissements de multiplication et de production des végétaux n’est pas assuré de façon régulière. C’est un point noir majeur du dispositif. Aucune prise en compte des établissements commercialisant les végétaux n’est également réalisée ; ceci constitue une lacune dans la mesure où une grande partie des végétaux commercialisés sont importés, dont des végétaux qui seront plantés ou multipliés ensuite.

152La mise en œuvre par les acteurs des activités d’avertissement agricole, également prévue par les textes, reste théorique. Il s’agit d’une activité qui impose une surveillance générale minimale et qui contribue ainsi à la surveillance du territoire. C’est en outre un moyen de gestion efficace des organismes implantés et de communication institutionnelle. Enfin, dans tous les cas, la surveillance des espaces non agricoles et des forêts reste embryonnaire.

153Des activités de prospections ponctuelles sont organisées en fonction des besoins notamment dans le cadre de la tentative d’éradication du virus du bunchy top.

154En résumé, le dispositif de surveillance est embryonnaire. Il n’existe pas de plan d’action précis, alors qu’une nécessité des renforcer la surveillance sur les sites les plus exposés apparaît évidente, notamment les zones voisines de l’aéroport international de la Tontouta, du port de Nouméa, des points d’ouverture des containers, ainsi que des centres miniers avec bases de vie.

155Plus généralement, la province Sud qui concentre les principaux points d’entrée, l’essentiel de la population et de l’activité économique, et donc l’essentiel du flux de marchandises et de produits végétaux introduits est plus exposée aux introductions volontaires ou fortuites. Cette province concentre en outre les pépinières ornementales, non encore inspectées (à 90 %), et la consommation de produits issus de cette filière, dont les fleurs et les plantes ornementales importées et commercialisées directement.

156De par sa densité de population, la zone Sud concentre également la consommation de fruits frais importés, vecteurs importants de divers insectes dont les mouches des fruits (Bractocera et cératite) dont les détections sont plus fréquentes à proximité des zones d’entreposage de fruits. Cette exposition doit entraîner un réseau de surveillance plus dense, pour une détection la plus précoce possible, avant dissémination au reste de l’île. Les abords des voies de communication partant de la zone Sud sont également des zones de surveillance à privilégier.

157Le réseau de surveillance doit également intégrer les paramètres déterminant la probabilité d’installation des organismes, l’essentiel des sols de cette province ne permettant pas l’installation de végétaux exotiques ou de micro-organismes et maladies cryptogamiques inféodés à des hôtes particuliers. La définition des zones à surveiller doit résulter de la prise en compte simultanée des probabilités d’introduction et d’installation pour les végétaux et les micro-organismes.

Cas de l’éradication du bunchy top

158Le cas de l’éradication du bunchy top, organisme détecté pour la première fois en 1999, est considéré comme un exemple de la difficulté à mener une lutte d’éradication efficace.

  • 4 terminologie de la CIPV : voir glossaire
  • 5 terminologie de la CIPV : voir glossaire
  • 6 terminologie de la CIPV : voir glossaire

159Cette lutte d’éradication s’est appuyée préalablement sur un dispositif de prospection de délimitation4 (zones concernées), de prospection de repérage5 (zones indemnes) et de prospection de suivi6 (caractéristiques des populations). La double destruction des vecteurs de la maladie, des pucerons et des plants infestés à l’aide de glyphosate a été mise en œuvre, suivie d’une replantation réalisée avec des plants indemnes (vitro-plants).

160L’opération d’éradication a nécessité le recrutement de personnel supplémentaire affecté à cette opération pour réaliser les prospections entrant dans le cadre de la surveillance spécifique de cet organisme.

161Le coût de l’opération pour le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie s’est élevé à 560 millions de francs CFP, soit environ 4 à 5 millions d’euros.

162Pour des raisons diverses, une extension de la maladie a été observée malgré la politique d’éradication : les zones où l’éradication avait été menée ont été réinfectées, y compris les plantes issues de vitro-plants indemnes.

163Face à cette impossibilité pratique de réussir une éradication de l’organisme, il a été fait appel à la gestion de l’organisme, approche s’appuyant sur une action individuelle, en interdisant le transport des plants d’une zone atteinte vers une zone encore indemne.

164L’analyse des causes de l’échec de l’éradication met en avant une faible coopération du public concerné liée, en partie, à une indemnisation insuffisante, à une communication parfois mal adaptée, aux difficultés de faire appliquer la réglementation, et à des problèmes de détection.

165Des limites intrinsèques à la réglementation locale sont soulignées surtout dans le manque de capacité à imposer des mesures de lutte obligatoires. La tentative d’éradication du bunchy top non aboutie matérialise ces difficultés. Les délibérations locales (la délibération n°334, en particulier) n’ont pas le poids du dispositif de lois, de décrets, d’arrêtés et de sa traduction dans le Code rural, qui constituent des moyens d’intervention plus puissants.

166L’application du Code rural en Nouvelle-Calédonie n’est pas évidente du fait de son statut particulier qui suppose des procédures plus lourdes pour une application effective.

Cas similaire actuel en Europe : exemple de la politique d’éradication de Diabrotica virgifera virgifera

167À titre de comparaison, et pour étudier le coût d’éradication d’un organisme dans le cadre d’une action menée récemment, voici le cas de Diabrotica virgifera virgifera, coléoptère ravageur du maïs, en cours d’installation en Europe.

168Ce coléoptère, ravageur majeur du maïs aux USA et en Europe centrale, est caractérisé par une introduction possible indépendamment de son hôte, avec un transport dans les soutes de avions ou plus rarement dans les véhicules en circulation. Sa présence dans les filières d’introduction est donc fortuite et sa détection particulièrement difficile dans le cadre des opérations de quarantaine. Il aurait pu, en outre, constituer une menace pour le maïs néo­calédonien si des lignes aériennes avaient été établies avec des aéroports situés en zone fortement infestée par l’organisme aux États-Unis ou en Europe, ce qui n’est pas le cas. Cette analyse sera donc considérée comme un modèle pour des organismes comparables concernant la Nouvelle-Calédonie.

169Dans le cas que nous étudions, la lutte est confrontée à une difficulté de destruction des adultes par les insecticides standards utilisés pour les traitements des soutes d’avions.

170Son introduction en Europe de l’Ouest au début des années 2000 pourrait être liée à l’adoption de la culture du maïs autour des aéroports qui deviendra monoculture pour empêcher les risques liés aux oiseaux pour le trafic aérien. D’un milieu non réceptif autour des aéroports, la monoculture du maïs a généré un milieu réceptif à l’organisme. Le risque de transport par la voie aérienne, non identifié comme filière à risque majeur aux États-Unis, n’a en outre fait l’objet d’un consensus qu’au début des années 2000. L’impact de la pressurisation partielle des soutes et d’une mise hors gel est également à étudier sur l’évolution de ce risque.

171Avec ce type d’organisme, quel que soit le niveau d’inspection de quarantaine, la possibilité de détection est quasi nulle ; la seule ressource pour organiser la lutte est la surveillance post-introduction et la prévention.

172La prévention pour des organismes comparables doit consister à éviter la présence d’une culture réceptive, monoculture du maïs dans le cas d’espèce, à proximité immédiate des plates-formes aéroportuaires importantes présentant des échanges réguliers avec des pays fortement contaminés. Les éléments pour conduire une analyse détaillée n’étaient pas disponibles au début 2000, concernant l’incidence de la filière aérienne ou le très haut niveau d’efficacité de la rotation. Dans ces conditions, seule une démarche empirique a permis d’établir ces facteurs comme déterminants.

173Même avec une analyse claire du risque dès l’origine, ce qui n’était pas le cas, la problématique du ratio bénéfice / risque dépassant l’agriculture se serait posée avec le risque d’accident aérien lié aux oiseaux lors de la prévention de l’introduction de Diabrotica.

Aspects financiers du plan de surveillance et de contrôle de Diabrotica virgifera

174Le coût de surveillance s’élève à environ 200 € par site de piégeage et par an (piège et observations comprises). Environ un millier de sites sont nécessaires pour surveiller l’ensemble du territoire et détecter de nouveaux foyers, et environ un millier de sites supplémentaires sont déployés pour le contrôle lié à la détection de l’organisme.

Aspects techniques et financiers de l’éradication de Diabrotica virgifera

175Les mesures d’éradication consistent à définir des zones où les mesures d’éradication s’appliquent à partir de toute détection. Deux zones concentriques sont délimitées, à savoir une zone focus où une lutte maximale est mise en œuvre et une zone tampon qui fait l’objet de mesures d’éradication normales. Les méthodes d’éradication s’appuient sur la rotation de culture (arrêt du maïs pendant une à deux années suivant la zone), sur des traitements insecticides adulticides et sur des traitements insecticides larvicides. Le coût des traitements adulticides s’élève à 120 € de l’hectare ; il n’existe pas de surcoût pour les traitements larvicides en pratique, ces derniers étant assez largement mis en œuvre dans les zones considérées. Dans le coût global de l’éradication, il faut compter une perte de récolte de l’ordre de 300 à 400 € par hectare, un an sur deux, ou deux ans sur trois suivant la zone, soit sur plusieurs milliers d’ha, là où la rotation est pénalisante pour le rendement. Le coût pour la collectivité et pour la profession agricole est variable suivant la densité de la culture du maïs dans la zone considérée (2 000 à 7 000 ha) pour un programme d’éradication de 2 ans minimum, à reconduire si de nouvelles détections sont observées.

176Au bilan, avec une première détection en 2002, l’objectif d’éradication n’est pas encore atteint dans les zones des aéroports de la région parisienne, zone pour laquelle des détections importantes ont été enregistrées dès la première année, avec des captures massives caractérisant une implantation probablement ancienne.

177En revanche, avec une détection de quelques individus sur la zone Alsace en 2003, aucune nouvelle détection n’a été enregistrée après l’application du plan d’éradication.

178Des résultats comparables ont été obtenus en Italie, notamment autour de l’aéroport de Venise.

179Cet exemple illustre l’importance de la précocité de la détection dans la réussite de l’éradication et la nécessité de dispositifs de surveillance générale qui donnent lieu au déploiement de réseaux de prospection spécifiques en cas de besoin.

180S’il existe des similitudes avec le cas du bunchy top, dans les coûts de repérage et de lutte insecticide et dans la perte matérielle pour le particulier, il convient de souligner les moyens considérables mis en œuvre en France, notamment en terme de contrôle de l’application par les agriculteurs des mesures d’éradication, contrôle montrant un respect total de la réglementation et qui est parfois plus limité dans d’autres pays.

181De façon générale, si des mesures d’éradication sont trop tardives, la détection de l’organisme est approximative, et si la biologie de l’organisme ou le milieu ne permet pas cette détection, l’investissement dans une politique d’éradication est inutile. Pour conduire une éradication réussie, outre la précocité de la mise en œuvre, une analyse des chances de succès doit être conduite, tenant compte de la biologie de l’organisme, du choix approprié des méthodes d’éradication, du milieu, de la motivation des différents acteurs et de l’acceptabilité sociale des mesures d’éradication envisagées (voir le cas des traitements insecticides aériens mal vécus par les populations citadines de la région Île-de-France). Cette faible acceptabilité sociale du recours à la lutte chimique a conduit à étendre les zones concernées par la rotation et à restreindre celles soumises à traitement insecticide par voie aérienne. Dans le cas d’espèce, cette évolution vers plus de contrôle agronomique participait également à une amélioration des performances du dispositif. Ce n’est pas toujours le cas.

182À coté de la recherche de l’éradication, une politique de gestion du risque visant à freiner l’extension de l’organisme peut être envisageable ; elle doit avoir un coût acceptable pour la collectivité et pour les usagers concernés par les mesures.

183Historiquement, si de nombreuses tentatives d’éradication ont été faites, les cas de succès sont extrêmement réduits, en particulier à cause de la détection tardive des organismes ou des difficulté de la détection de tous les foyers (cas de Diabrotica). pimentel et ses collaborateurs (2001) citent le cas de la mouche méditerranéenne des fruits, Ceratitis capitata, éradiquée à 3 reprises dans l’État de Floride (USA) ; d’autres exemples concernent des espèces sur des espaces limités, des îles de dimensions réduites avec des moyens conséquents.

184Dans la pratique, il a été le plus souvent nécessaire de procéder à la gestion de l’organisme : cela a été notamment le cas du feu bactérien (Erwinia amylovora) et du virus de la Sharka (plum pox virus) en France dont l’éradication a échoué au cours des années 1980-1990. Le cas de Viteus vitifolii, ou phylloxéra de la vigne, en France est emblématique. En effet, cet organisme est à l’origine des premières mesures de quarantaine végétale avec une gestion qui fera tour à tour appel à la lutte chimique par injection de sulfure de carbone dans le sol, au déplacement de la culture dans des zones où une lutte physique est possible par immersion hivernale ou par sol sableux, avant l’adoption d’une lutte génétique avec l’hybridation ou l’adoption de porte-greffe non sensible. L’organisme n’a pas disparu mais la plante peut se maintenir dans des conditions sanitaires, économiques et écologiques acceptables. La voie génétique se révèle être souvent le moyen le plus efficace de gestion des organismes nuisibles aux plantes lorsque la ressource génétique existe et lorsque ces parades ne peuvent être contournées par l’organisme nuisible.

185Le point essentiel pour évaluer rétrospectivement les politiques d’éradication reste actuellement l’incapacité à distinguer une situation où la politique d’éradication aura conduit à rendre l’organisme indétectable, de celle où l’organisme aura été réellement éliminé du territoire.

186La NIMP n°9 sur l’éradication précise quant à la vérification de l’éradication de l’organisme nuisible : « L’autorité compétente (normalement l’ONPV) doit vérifier que les critères établis à l’avance pour le succès de l’éradication sont remplis. Ils peuvent concerner l’intensité des méthodes de détection utilisées et la durée pendant laquelle les prospections sur la présence de l’organisme nuisible devront se poursuivre pour vérifier son absence. La période minimale d’absence de l’organisme nuisible, nécessaire pour pouvoir confirmer l’éradication, dépend de la biologie de l’organisme nuisible et d’autres facteurs, tels que : la sensibilité des méthodes de détection, la facilité de détection, le cycle biologique de l’organisme nuisible, les conditions climatiques, et l’efficacité des traitements. Le plan d’éradication doit préciser les critères permettant de déclarer l’éradication, ainsi que les modalités de retrait des réglementations. »Si ces règles de bon sens mettent en garde contre des conclusions trop hâtives, elles ne précisent pas les limites entre la situation où l’organisme ne peut plus être retrouvé sur le territoire sur une période de temps longue mais reste toujours présent, de celle où il a réellement été éliminé.

187La différence est pourtant fondamentale : dans le cas d’une éradication réussie (cas qui reste exceptionnel), l’effort devra porter essentiellement dans la prévention à l’introduction, dans le cas d’indétectabilité, un équilibre entre lutte contre la réintroduction et surveillance renforcée des situations les plus sensibles devra être réalisé pour être en mesure, au bout de plusieurs cycles de multiplication de l’organisme et d’un pas de temps correspondant, de pouvoir initier une nouvelle politique d’éradication.

188Le cas de la cératite en Floride, présenté comme une succession de succès d’éradication, peut s’apparenter à des situations où l’organisme est rendu régulièrement indétectable. Il est raisonnable de se poser la même question pour l’éradication de D. virgifera en Alsace.

Conclusion sur l’organisation de la surveillance et du contrôle post- quarantaine néo-calédonien

189Le dispositif législatif néo-calédonien pour la surveillance et le contrôle sur le territoire de l’archipel permet une prise en compte théorique partielle de la problématique des espèces envahissantes, dès lors que celles-ci sont potentiellement nuisibles aux végétaux. Comme pour la quarantaine, des limites liées aux espèces animales échappant au contrôle phytosanitaire de quarantaine existent. La principale limite de la réglementation tient à une activité exclusivement orientée vers les principales productions végétales, les espaces naturels n’étant pas pris en compte dans le dispositif réglementaire. Le contrôle des établissements de production et de multiplication des végétaux, contrôle indispensable pour éviter la dissémination rapide d’organismes nuisibles est, en l’état, très insuffisant ; il devrait être complété par un contrôle ou une possibilité de contrôle des établissements commercialisant les végétaux en sus de ceux qui les produisent ou les multiplient.

190Le dispositif administratif suit le dispositif réglementaire mais si les textes existent, avec leurs limites, les moyens pour une mise en œuvre effective sur le terrain ne sont pas, à ce jour, en phase avec les textes. Il n’existe pas de réseau de surveillance effectif sur le territoire et le contrôle des établissements multiplicateurs n’est pas encore effectif et régulier.

191Sur le plan organisationnel, une répartition plus claire des tâches entre l’administration du territoire et celle des différentes provinces serait de nature à améliorer le dispositif de surveillance, en raison de recouvrements de compétences insuffisamment définies qui peuvent laisser certains pans d’activité sans acteur effectif.

192Les mêmes lacunes que celles soulevées pour la quarantaine, avec une absence de laboratoire d’identification phytosanitaire, sont à signaler, même si un projet est discuté pour une mise en chantier en 2008-2009. Il est impossible d’assurer une identification des organismes nuisibles sans cet outil qui reste incontournable.

193La mise en place d’un système de surveillance ou de prospection efficace suppose de construire des réseaux associant les services provinciaux. Ce dispositif est à construire. L’absence d’un secteur de prescription privé organisé pour la lutte antiparasitaire végétale, comme il en existe un dans le domaine animal avec les vétérinaires privés, est un handicap important. Les centres de recherche présents sur l’archipel, les agriculteurs professionnels mais aussi les associations de protection de l’environnement peuvent servir de relais sur le terrain pour un certain nombre de milieux et d’organismes.

194Le nouveau projet de réglementation phytosanitaire des ports et aéroports avec des correspondants sanitaires constitue une amélioration réelle du dispositif mais est loin d’être suffisant. La probabilité de piégeage sur le site d’introduction est négligeable pour la plupart des organismes animaux introduits, présents à l’état de trace. La détection des micro­organismes ou des graines de plantes envahissantes suppose un niveau de compétence minimal des agents que n’ont généralement pas les opérateurs même si leur contribution n’est pas à négliger.

195À ce titre, un effort particulier de surveillance devra être déployé sur les sites d’introduction potentielle mais aussi, et surtout, dans les zones proches de l’aéroport international de la Tontouta, du port de Nouméa, ou des secteurs environnants au niveau desquels se fait l’ouverture des containers. Ces zones sont par définition des zones plus exposées vis-à-vis de l’installation des organismes exotiques présents de façon fortuite dans les soutes ou cabines d’avion et les containers. Cette surveillance devra s’exercer de façon prioritaire sur, ou à proximité, des végétaux ou des milieux susceptibles de permettre l’implantation des organismes redoutés. La détection des premiers individus introduits étant très improbable, plusieurs cycles de multiplication des organismes sont en général nécessaires avant de détecter les premiers foyers. La surveillance sur le tarmac de l’aéroport ou sur les quais du port, peu propices à la multiplication des organismes en question, reste très théorique.

196La province Sud est plus exposée en raison des flux de voyageurs (touristes et résidents) et de marchandises plus importants. Cette région concentre également l’essentiel de la production horticole ornementale, principale source d’introduction d’organismes nuisibles.

197La surveillance du territoire permet également d’assurer une fonction de quarantaine végétale dans l’activité d’exportation, volet à développer dans le cadre d’une ambition exportatrice de l’agriculture néo-calédonienne, ce qui n’est pas le cas actuellement.

198Si une priorité devait être proposée, elle porterait sur le contrôle effectif et généralisé des établissements de production et de multiplication des végétaux, contrôle étendu à ceux qui les commercialisent.

199En conclusion, l’essentiel des moyens étant dévolu à la surveillance aux frontières avec la quarantaine végétale et animale, le dispositif de surveillance du territoire reste déficient. L’essentiel est à construire pour cette dimension de la surveillance. Dans cette perspective, il conviendra d’identifier l’ensemble des acteurs potentiels, leurs champs de compétence, la répartition des rôles entre ces derniers, et de définir des priorités pour cette action de surveillance et/ou de contrôle.

Conclusion générale des Questions 10 et 11

200Il est toujours utile de rappeler qu’historiquement l’introduction des organismes nuisibles pour les animaux, les végétaux et les milieux a toujours été liée à la circulation des hommes et des marchandises. Plus cette circulation a été rapide et intense, plus les risques ont été significatifs. La mise à disposition de produits variés en tous points du monde, à tout moment, au meilleur prix et la liberté de circuler librement à travers le monde correspondent à la satisfaction de demandes citoyennes, choix porteurs d’une prise de risque par rapport à l’échange d’espèces limité à certaines zones ou à certains continents. Considérant ces attentes, tout dispositif de biosécurité présente des limites liées aux flux de voyageurs et de marchandises ainsi qu’aux moyens financiers et techniques du pays qui le met en œuvre avec l’impossibilité d’appréhender tous les compartiments qui peuvent être porteurs d’un risque propre.

201L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont, de façon évidente, adopté un dispositif de protection maximale qui correspond à une logique reposant sur quatre piliers :

  • 1) des îles peu nombreuses et isolées sur le plan géographique avec un nombre de points d’entrée limités, donc faciles à surveiller ;
  • 2) un PIB réel par habitant qui permet de financer des dispositifs de quarantaine et de surveillance performants ;
  • 3) une situation d’autosuffisance globale sur le plan des produits végétaux qui limite, en relatif, les flux des filières à risque maximal et qui rend le contrôle plus accessible ;
  • 4) une agriculture très compétitive avec des produits de qualité et une politique caractérisée par une forte volonté exportatrice, au service de laquelle des garanties sanitaires et phytosanitaires maximales constituent un atout indispensable.

202S’il s’agit effectivement d’un modèle pour le niveau d’exigence et d’organisation, il ne garantit cependant pas une absence de risque totale, notamment en raison d’analyses sur échantillon pour un certain nombre de produits autorisés et d’importations frauduleuses toujours envisageables. Une extrapolation à d’autres pays est possible mais pour des zones géographiques présentant les mêmes caractéristiques, notamment en matière de flux de produit agricoles et de populations.

203La juxtaposition du dispositif de ces îles avec les critères de surveillance exigés par la CIPV posent l’alternative qui est offerte à la Nouvelle-Calédonie pour faire évoluer son dispositif de biosécurité :

  • adopter le dispositif néo-zélandais dans lequel, en l’absence d’évaluation laissant exister le doute, l’interdiction d’introduction est la règle ;
  • améliorer le dispositif actuel qui répond globalement aux exigences de la CIPV, à savoir une espèce connue comme nuisible à l’extérieur de la Nouvelle-Calédonie grâce à un dispositif d’ARP performant, et identifiée comme non présente en Nouvelle-Calédonie entraîne une interdiction d’introduction de l’organisme ou de son support végétal et une surveillance renforcée sur l’organisme ou la plante qui le porte.

204Ces améliorations, nécessaires dans le cas de l’adoption de la seconde alternative, seront abordées dans le point suivant en considérant que toutes les évolutions ne sont pas possibles dans un délai court. Un ordre de priorité au sein des évolutions sera donc proposé. Une consolidation de ces propositions sera faite au niveau du collège des experts dans la réponse à la Question 12 (Coléno, ce volume).

Analyse des atouts et des limites des dispositifs de quarantaine et de surveillance néo-caledoniens pour la prise en compte de la composante environnementale de la surveillance (espèces envahissantes)

Atouts de la Nouvelle-Calédonie

205La Nouvelle-Calédonie est une île caractérisée par un isolement relatif avec seulement 2 points d’entrées principaux (1 port, 1 aéroport). Les vols en provenance des différents continents, et notamment d’Europe, ne sont pas directs vers l’île et font l’objet d’un transit, soit par le Japon, soit par l’Australie, soit par la Nouvelle-Zélande. Cette caractéristique limite a priori les risques d’introduction fortuite d’organismes, transportés de façon passive dans les avions, à partir de ces trois pays.

206Ces caractéristiques sont de nature à faciliter la surveillance et n’éliminent cependant pas les risques liés à des organismes présents de façon passive dans les containers correspondant soit au fret maritime, soit au fret aérien.

207L’essentiel de l’effort d’inspection concernera ces sites, ce qui suppose le développement d’une surveillance solide sur, et autour, de ces points d’entrée pour des organismes introduits de façon accidentelle ou passive (containers, soutes des avions).

208Pour la surveillance sur les points d’entrée, la Nouvelle-Calédonie dispose d’une organisation clairement établie, avec une répartition des tâches entre les services des douanes et de la DAVAR qui représente l’Organisation nationale de la protection des végétaux conforme à la CIPV donc opposables aux différents pays exportateurs.

Limites de la Nouvelle-Calédonie

209Ces atouts ne suffisent cependant pas à considérer les dispositifs actuels comme totalement opérationnels et suffisants pour assurer un dispositif de biosécurité totalement satisfaisant. Différents points, que nous allons détailler, ont été relevés comme déficients.

Le dispositif réglementaire

210Le dispositif réglementaire à l’importation s’articule autour d’une liste négative limitée, même si des mesures spécifiques permettent cependant une prise en compte élargie des organismes. Diverses lacunes ont notamment été relevées pour les organismes nuisibles animaux, avec seulement 2 familles d’arthropodes prises en compte de façon générique, les autres arthropodes n’étant pas couverts à l’instar de la plupart des autres animaux, des organismes nuisibles potentiels pour les végétaux, dont les mammifères.

211L’amélioration du dispositif réglementaire pourrait s’inspirer sans coût particulier de la Délibération n°95-257 prise par l’assemblée territoriale de la Polynésie française (annexe A 4.7). Cependant, au-delà de la déclaration d’intention, l’identification et l’encadrement réglementaire des différents termes du risque restent incontournables.

212En l’état actuel, le dispositif réglementaire de Nouvelle-Calédonie n’assure qu’une prise en compte des organismes nuisibles aux végétaux ; le terme nuisible ne précise pas le caractère de nuisibilité, végétaux ou environnement, la définition de la CIPV limitant ce terme aux végétaux.

213Parmi les carences les plus nettes du dispositif réglementaire, carence potentiellement en cours de correction au moment de la rédaction de ce rapport, il a été noté l’absence de réglementation pour la circulation et la commercialisation des plantes et des organismes potentiellement envahissants sur le territoire.

Le dispositif de surveillance

214Sa mise en œuvre pratique est prévue dans les textes mais les dispositions pratiques ne sont pas suffisamment spécifiées, notamment le cadre de la répartition des tâches entre les organismes dépendant du gouvernement et ceux dépendant des provinces. Cette clarification ne doit pas entraîner de coût particulier, tout au moins concernant la partie rédaction des obligations des différentes structures, répartition claire qui doit se faire sans redondance et sans compartiment de surveillance vide d’acteur effectif.

Le dispositif organisationnel

215Le dispositif organisationnel supporte davantage d’évolutions, il a été noté :

  • une absence de station de quarantaine pour les organismes vivants ;
  • une absence de laboratoire effectif pour identifier les organismes à problème ;
  • une absence de contrôle effectif des pépinières ne permettant pas une quelconque maîtrise du risque de multiplication et de dissémination d’espèces envahissantes sur le territoire, sur un support végétal autorisé ou constituant elles-mêmes la source du risque (cette carence est liée à un manque de clarification dans le détail des missions de chaque structure mais aussi, vraisemblablement, à des moyens humains insuffisants pour la mettre en œuvre) ;
  • une absence de réseau de surveillance structuré et de protocole de surveillance commun ;
  • une prise en compte limitée des nouvelles menaces, en terme d’introduction plus ou moins volontaire d’organismes potentiellement envahissants, liées à l’introduction d’espèces végétales ou animales par les résidents ou par les populations arrivant sur l’île pour participer à l’exploitation des gisements miniers. Ces populations devront faire l’objet d’une prise en compte spécifique associant surveillance et éducation.

Propositions pour une amélioration du dispositif de biosécurité néo-calédonien

216Toutes ces propositions, préalables à la Question 12, serviront de support à cette dernière (Coléno, ce volume). Dans cette partie, elles passeront du statut de propositions à celui de recommandations, après consolidation et intégration des avis des différents experts.

Première option : amélioration du dispositif existant

Mesures à caractère général

217Maintenir une production significative de produits végétaux destinés à la consommation pour limiter les flux d’importation sur des produits sensibles.

218Mieux identifier les actions de surveillance et les acteurs, définir la répartition des rôles province / territoire.

Mesures particulières

219L’ordre de priorité va de 1 (urgent) à 3 (utile mais suppose la réalisation des modifications en priorité 1 préalablement).

220Voici les nouveaux outils de biosécurité :

  • Bâtir une activité d’analyse phytosanitaire spécifique fonctionnant aussi pour les espèces envahissantes prises en compte par la CIVP (laboratoire) à confier au laboratoire rattaché à la DAVAR (priorité 1.1). À titre d’exemple, on peut considérer en première évaluation pour la phase de démarrage qu’un bâtiment d’au minimum 70 m2 dédié est nécessaire - 1 ingénieur et 2 techniciens - des moyens optiques d’identification et appareil photo numérique spécifique (2 microscopes et 2 loupes binoculaire ) - une chambre d’isolement ou une hôte à flux laminaire - 1 véhicule - environ 30 000 euros / an de fonctionnement - 3 ordinateurs ) - et un partage du matériel lourd avec le laboratoire vétérinaire : autoclave, matériel PCR, Elisa.
  • Développer un dispositif d’analyse de risque autour de la DAVAR ou en relation avec des organismes de recherche présents sur l’île (IRD ou IAC) (priorité 2.1).Identification des organismes à risque en fonction de leur biologie, de leurs hôtes, de leur présence dans des pays ayant des échanges avec la Nouvelle-Calédonie, de l’analyse des flux et des milieux de la Nouvelle-Calédonie.
  • Identifier à l’extérieur du territoire ou construire sur l’archipel une station de quarantaine unique qui servira de « SAS » pour toutes les plantes destinées à la multiplication sur l’île. Cette période de quarantaine permettra la réalisation des tests et des observations indispensables pour s’assurer de l’absence d’organismes nuisibles (priorité 2.2).

Mesures réglementaires additionnelles

  • Compléter la réglementation sur les bases des propositions faites dans les thèmes 2 et 3, à savoir : compléter la réglementation pour la prise en compte élargie des parasites animaux non présents en Nouvelle-Calédonie, intégrer les risques liés au bois d’emballage et de calage au sens de la NIMP n°15 (priorité 1.2).
  • Privilégier les importations depuis les pays indemnes d’organismes nuisibles redoutés ou systématiser les traitements présentant des efficacités (quasi) totales sur les organismes redoutés : traitement par le froid pour les mouches des fruits, fumigation biocides pour les fleurs coupées, traitement KD ou fumigation biocide pour le bois, etc., et assurer un contrôle de la réalité du traitement (certificats, logo) (priorité 2.1).
  • Identifier des organismes ou produits végétaux présentant des risques pour les îles Loyauté, et prendre des mesures réglementaires pour éviter cette extension suite à des introductions par voie aérienne ou maritime (priorité 2.2). Ces restriction doivent bien entendu aussi s’appliquer aux agents de lutte biologique (NIMP n°3).
  • Dans l’hypothèse d’une orientation renforcée vers un dispositif de sécurité maximale, rappelons que la délibération n°95-257 du 14 décembre 1995 du Gouvernement de Polynésie française (annexe 4.7) peut constituer un modèle pour l’adoption d’une réglementation de protection complète des milieux, en application du principe de précaution, justifié par les caractéristiques particulières de la Nouvelle-Calédonie en matière de biodiversité. La mise en œuvre pratique de cette réglementation suppose cependant des travaux préalables d’inventaire et d’analyse de risque conséquents notamment pour l’établissement de la liste positive des espèces pouvant circuler plus ou moins librement. Cette réglementation suit le principe de précaution avec établissement d’une liste positive des espèces autorisées, d’une liste négative des espèces identifiées comme interdites et la mise en avant du principe de non introduction des espèces non présentes sur le territoire. Considérant qu’une réglementation pour être efficace doit être applicable dans des délais raisonnables, et considérant la masse de travail à réaliser en Nouvelle-Calédonie avant l’application d’une telle réglementation, cette dernière est donc proposée, mais en priorité 3.

Inspections ou mesures de surveillance nouvelles

  • Mettre en place un dispositif utile d’inspection systématique des containers (intérieur et extérieur), soutes d’avions, cales de bateaux, mais en tenant compte que cette voie ne constitue pas la voie d’entrée majeure des organismes nuisibles pour les plantes (priorité 3).
  • Mettre en place un dispositif d’inspection systématique des véhicules importés (priorité 3) avec une attention particulière pour ceux qui sont utilisés dans le cadre de l’activité agricole ou forestière (priorité 1.2).
  • Développer un contrôle des colis postaux, notamment avec des appareil RX (priorité 2.1).
  • procéder à une inspection régulière et sérieuse des pépinières et de toute exploitation produisant ou multipliant du matériel végétal diffusé sur l’île (priorité 1.1).
  • Mise en place de dispositifs de surveillance, surveillance générale (point de surveillance de biosécurité et tournée) ou surveillance spécifique, ou prospections ponctuelles au sens de la NIMP n°6. Cette surveillance est indispensable pour justifier les dispositions prises par la Nouvelle-Calédonie concernant les organismes considérés comme de quarantaine. Elle a également pour objet de détecter des organismes présents de façon très limitée ou « en sommeil », faute de conditions permettant leur développement. Cette détection précoce permettra une gestion adéquate dans l’hypothèse d’un changement d’état du milieu favorisant leur développement (priorité 2.1).
  • Assurer une inspection pour les organismes ou produits végétaux présentant des risques pour les îles Loyauté, introduction par voie aérienne ou maritime -aéroport de la Tontouta et port de Nouméa (priorité 3).
  • La surveillance intra-territoriale concernera les zones proches des sites des principaux points d’entrée (priorité 2.1) et sera rapidement étendue à l’ensemble du territoire (priorité 2.2).

221La surveillance pourra être construite sur la base des dispositifs complets de surveillance du territoire français (réseau de biovigilance) (priorité 3) ou suisse (Hintermann et al., 2002) s’appuyant sur des baselines complétés par les réseaux de surveillance étendus (Annexe 4.4). Mais l’ampleur pour la Nouvelle-Calédonie des investissements listés précédemment est suffisant pour ne pas considérer comme prioritaire les dispositifs les plus complexes et coûteux et de recommander, dans un premier temps, les dispositifs plus classiques développés dans l’annexe 4.4, et absents en Nouvelle-Calédonie aujourd’hui (priorité 1.2).

222La démarche de la Suisse, pour le suivi systématique de la biodiversité des espèces, est déjà ancienne avec le « Monitoring de la biodiversité en Suisse » décrit rapidement en annexe 4.6.

223Cette activité a pour finalité une analyse des impacts des activités humaines, mais participe aussi de façon générique à la détection d’un nouvel organisme, ou sert à mesurer les effets de l’introduction des espèces envahissantes.

224La France développe depuis 2002 le même type de dispositif, opérationnel pour la flore des parcelles cultivées. Il est en cours d’adaptation pour les autres organismes nuisibles. Il complète des dispositifs de surveillance plus large, basés sur des prospections, des réseaux de piégeage spécifiques et des réseaux d’observation liés à l’activité d’avertissement agricole.

Seconde option : Organisation d’un dispositif totalement nouveau

225Il s’agit d’un dispositif plus global, s’appuyant sur le modèle néo-zélandais. Cette option est traitée dans la Question 10 (Sheppard et al., ce volume).

Glossaire de la Convention internationale pour la protection des végétaux (révisé 2004)

Glossaire de la Convention internationale pour la protection des végétaux (révisé 2004)

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Notes

1 petite cucurbitacée exportée comme produit de luxe sur les marchés japonais et néo-zélandais

2 http://www.eppo.org/QUARANTINE/quarantine.htm

3 Organisations nationales de protection des végétaux : terme défini dans le glossaire.

4 terminologie de la CIPV : voir glossaire

5 terminologie de la CIPV : voir glossaire

6 terminologie de la CIPV : voir glossaire

Notes de fin

1 Direction Régionale de l’Agriculture et de la Forêt, Services régionaux de la protection des végétaux, 17 rue Berthier, 31130 Balma - Courriel : mailto:Marc.delos@agriculture.gouv.fr

2 CSIRO Entomology, GPO Box 1700, Canberra, ACT 2601, Australia - Courriel : mailto:Andy.sheppard@csiro.au

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Schéma organisationnel ou « qui fait quoi » dans le dispositif de quarantaine à l’importation
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Titre Tableau 2 : Schéma organisationnel de contrôle et de gestion des risques après l’introduction ou « qui fait quoi » dans la surveillance du territoire
Légende Les effectifs des différentes organisations sont listés en annexe 3.
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Titre Glossaire de la Convention internationale pour la protection des végétaux (révisé 2004)
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© IRD Éditions, 2006

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