Introduction

1Le système reconnu internationalement pour « stopper les espèces envahissantes » a récemment été remis en cause par certains auteurs, et notamment par Simberloff (2005) qui développe son analyse :

2« La réglementation actuelle relative aux invasions biologiques repose sur une supposition non garantie (que l’envahisseur ne sera pas source de dommages) et sur des procédures d’évaluation du risque de portée étroite, subjectives, souvent arbitraires et non quantifiées, et susceptibles d’interférence politique. Bien que cette approche soit dominante dans les traités internationaux et la plupart des politiques nationales, elle n’a pas endigué l’augmentation des invasions biologiques, ainsi que le montrent plusieurs exemples aux États-Unis. De plus, prendre en compte non seulement les risques associés à une proposition d’introduction d’une espèce, mais aussi les buts de cette introduction et les autres moyens d’y parvenir, permettrait de prendre des décisions mieux informées d’autorisation d’introduction d’une espèce et d’avoir moins d’envahisseurs problématiques. Dans l’évaluation des alternatives aux introductions, le principe de précaution doit peser lourd, tout comme la répartition des coûts et des avantages éventuels ».

3Le système national / international actuel de prévention de l’extension des organismes nuisibles est essentiellement l’aboutissement des efforts consentis depuis plus d’un siècle pour protéger l’agriculture et les forêts. Les risques non agricoles ou forestiers, par exemple les dommages subis par la biodiversité et les zones naturelles, n’ont jusqu’à une période récente reçu que peu d’attention. On sait depuis longtemps que les espèces envahissantes s’établissent plus facilement sur les îles océaniques et que la qualité de vie des animaux, des végétaux et des hommes sur ces îles est extrêmement vulnérable aux effets des invasions. Compte tenu des graves conséquences des invasions pour les îles, on pourrait supposer que les gouvernements et les citoyens du monde entier seraient particulièrement vigilants en ce qui concerne les îles océaniques et prendraient des mesures drastiques de prévention de nouvelles invasions - mais cela n’a été largement pas le cas. Nous présentons dans ce chapitre le « système international » et son utilisation par certains pays, le but étant de permettre à la Nouvelle-Calédonie d’adapter au mieux ce système obligatoire à ses besoins.

Évaluation internationale du risque phytosanitaire

4Afin d’éviter l’utilisation abusive de normes techniques phytosanitaires utilisées à des fins protectionnistes, les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) doivent se conformer à l’accord d’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) développées par la Convention internationale de protection des végétaux (CIPV). Les mesures SPS visent à assurer que pour qu’un organisme exotique soit reconnu comme taxon réglementé souvent interdit, il satisfasse à la définition d’un organisme de quarantaine, de sorte que son introduction ou celle des végétaux ou produits végétaux supports soit interdite par les réglementations de quarantaine. Les SPS imposent que ce système soit fondé sur des suppositions explicites et des principes scientifiques, de manière à ce qu’un pays ne puisse être accusé d’appliquer des barrières non tarifaires et non justifiées au commerce. Une mesure SPS est définie comme une mesure quelconque appliquée pour protéger la vie ou la santé animale et végétale sur un territoire du risque découlant de l’entrée, de l’établissement ou de la dissémination d’organismes nuisibles (à savoir arthropodes ou végétaux nuisibles, maladies, organismes porteurs de maladies ou organismes causes de maladies). Un organisme de quarantaine est défini par la CIPV comme étant un « organisme nuisible qui a une importance potentielle pour l’économie de la zone menacée et qui n’est pas encore présent dans cette zone ou bien qui y est présent mais n’y est pas largement disséminé et fait l’objet d’une lutte officielle » (FAO, 2006). L’évaluation du risque phytosanitaire et la détermination du niveau approprié de protections SPS sont régulées par le cadre et les directives de l’analyse du risque phytosanitaire (ARP) de la CIPV. Cette analyse selon la CIPV est accompagnée de directives aux termes des Normes internationales de mesures phytosanitaires (NIMP) pour l’analyse des risques phytosanitaires (FAO, 1996) et des organismes de quarantaine (FAO, 2004). Les agences nationales doivent faire tous les efforts possibles pour employer le vocabulaire phytosanitaire accepté internationalement afin de faciliter la communication (Hedley, 2004).

5L’ARP est un processus en trois étapes d’évaluation des preuves biologiques, ou scientifiques autres, et économiques de manière à déterminer si un organisme nuisible doit être réglementé et à définir la force des mesures phytosanitaires devant être prises contre celui-ci (FAo, 2004) :

• Étape 1 : Initiation du processus par identification d’un organisme nuisible susceptible d’être classé comme organisme de quarantaine, et/ou des filières qui peuvent permettre l’introduction ou la dissémination d’un organisme de quarantaine et qui doivent être prises en compte dans l’analyse du risque dans une zone ARP définie.

• Étape 2 : Évaluation du risque en déterminant quel(s) organisme(s) nuisible(s) est/sont un/des organisme(s) de quarantaine, et en caractérisant la probabilité d’entrée, d’établissement, de dissémination et d’importance économique.

• Étape 3 : Gestion du risque phytosanitaire identifié à l’étape 2 en développant, en évaluant, en comparant, et en choisissant des options de gestion du risque.

6Les étapes initiales visent à déterminer la ou les filière(s), à savoir tout moyen permettant l’entrée ou la dissémination d’un organisme nuisible, et à identifier correctement l’organisme. Cette identification des filières à haut risque est une partie importante d’un processus général d’évaluation du risque, mais le présent rapport ne traite que des organismes nuisibles.

7Les critères utilisés pour déterminer la présence ou l’absence de l’organisme de quarantaine potentiel dans la zone sont représentés sous la forme d’un logigramme (Figure 1), repris de la norme de la CIPV (FAO, 1996). La zone est définie comme un pays officiellement défini, une partie d’un pays, ou tout ou parties de plusieurs pays (FAO, 2006). Si l’espèce est absente, et a une importance économique potentielle, elle peut être considérée comme un organisme de quarantaine. Si elle est déjà présente dans une zone, elle peut alors être légitimement considérée comme un organisme de quarantaine et être évaluée plus avant si elle a une répartition limité ou a fait l’objet d’une lutte officielle. on entendra par « officielle » une lutte établie, autorisée ou effectuée par une agence nationale de protection des végétaux, et la lutte est définie comme la suppression, le confinement ou l’éradication d’une population d’organismes nuisibles (FAO, 2006). Un organisme capable d’extension, à savoir l’extension de la répartition géographique d’un organisme dans une zone (FAO, 2006) (Figure 1) qui ne fait pas l’objet d’une lutte, doit commencer à être combattu pour justifier du statut d’organisme de quarantaine. Les espèces qui sont combattues mais sont à la limite absolue de leur répartition potentielle ne peuvent plus se disséminer et ne peuvent donc pas non plus être déclarées organismes de quarantaine. En réalité, dans la plupart des pays, la plupart des espèces exotiques ont un potentiel de nouvelle dissémination.

8Lorsque le statut d’organisme de quarantaine a été confirmé, l’étape suivante est l’évaluation de l’importance économique (importance environnementale comprise) de l’espèce. Cette importance peut être grande pour un organisme nuisible.

9Une autre convention internationale relative aux espèces envahissantes concerne la nécessité de protection de la biodiversité. L’Article 8(h) de la Convention sur la diversité biologique dispose que : « Chaque Partie Contractante devra, dans la mesure du possible et tel qu’il est approprié, prévenir l’introduction des espèces étrangères qui menacent les écosystèmes, les habitats ou les espèces, lutter contre celles-ci ou les éradiquer ». On acceptera, à l’issue du présent rapport, que l’utilisation que fait la CIPV de « l’importance économique » inclut les effets réels ou potentiels sur l’économie des écosystèmes et des espèces qui les composent, et que la définition que donne la CIPV d’un organisme nuisible est suffisamment vaste pour inclure les espèces envahissantes couvrant la totalité des écosystèmes, y compris ceux couverts par la Convention sur la diversité biologique (CDB, 2001). De fait, des réunions internationales ont été récemment tenues pour favoriser la collaboration entre la CIPV et la CDB (par exemple, Bangkok, 6-8 février 2001).

Les stratégies nationales pour limiter les mouvements des organismes nuisibles

10Les directives de la CIPV et les mesures SPS relatives aux obligations internationales doivent être intégrées aux législations nationales de protection des végétaux et de protection de l’environnement pour ce qui concerne l’importation d’organismes exotiques. Ces types de législations nationales ont le choix entre plusieurs approches.

Innocence jusqu’à la preuve de la culpabilité - l’approche par liste noire ou liste des organismes interdits

11La CIPV et la majorité des pays définissent une liste des organismes nuisibles ou produits végétaux interdits qui ne peuvent pas être importés dans un pays sans application de réglementations de quarantaine, la liste noire. Ces listes d’espèces de quarantaine visent à obtenir une décision immédiate quant à savoir si une espèce nouvelle dans un pays doit être classée comme un organisme nuisible. Toute espèce absente de la liste noire peut être importée, sous réserve qu’elle n’héberge pas une autre espèce qui serait réglementée. Cependant, pour tout nouvel organisme n’étant pas sur la liste noire, une ARP (PM5-02) peut être déclenchée afin de définir si cet organisme est perçu comme pouvant être un problème potentiel, et dans ce cas être inclus ou non à cette liste. C’est ce que l’on appelle la philosophie de l’innocence avant la preuve de la culpabilité, qui permet aux espèces d’entrer dans ces pays avant que l’APR et que ses conséquences ne soient terminées. Cela laisse effectivement la porte temporairement ouverte à certaines espèces étrangères potentiellement envahissantes qui n’ont pas encore été incluses à la liste, pendant le laps de temps de réalisation de l’ARP. La liste des espèces interdites est également régulièrement mise à jour sur la base des nouvelles alertes internationales aux organismes nuisibles et des ARP préventives.1

Figure 1 : Analyse du risque phytosanitaire (FAO, 1996). Étape 2 évaluation

Culpabilité jusqu’à la preuve de l’innocence - l’approche par liste blanche ou liste des organismes autorisés

12Un autre modèle est de plus en plus adopté dans les pays historiquement gravement atteints et particulièrement concernés par les impacts des espèces envahissantes, notablement l’Australie (Walton, 2001) et la Nouvelle-Zélande. Ce modèle adopte la philosophie de la culpabilité avant la preuve de l’innocence, de sorte qu’une liste des espèces qui peuvent être importées est dressée, la liste blanche, et seules les espèces présentes sur cette liste peuvent être importées sans permis. Les espèces qui ne sont pas sur cette liste ne peuvent pas être importées et ne pourront être importées qu’après une demande acceptée d’ajout de l’espèce proposée à la liste des organismes autorisés via la catégorisation des organismes. Cette demande comprend une analyse complète du risque phytosanitaire. L’un des avantages de cette liste des organismes autorisés est qu’elle déclenche automatiquement une analyse du risque phytosanitaire dans des circonstances où cela n’aurait peut être pas été le cas. Ces pays ont néanmoins en parallèle une liste des organismes de quarantaine interdits qui sont des organismes nuisibles connus qui n’ont pas encore franchi leurs frontières.

Les trois étapes de l’approche australienne des organismes autorisés et interdits pour les végétaux

13Voici, par exemple, les trois étapes de l’approche australienne des organismes autorisés et interdits pour les végétaux (Figure 2 ; Walton, 2001).

Niveau 1

14La première tâche consiste à identifier correctement un taxon et à déterminer s’il est sur la liste des organismes autorisés ou interdits. Cela exige de contrôler le nom de l’espèce, du genre et de la famille, et de voir s’il y a des synonymes. L’étape suivante consiste à contrôler sa présence dans le pays, soit en culture, soit dans la nature. Si une espèce n’est ni autorisée, ni interdite, son étendue dans la zone doit être déterminée et il faut rechercher si elle fait ou non l’objet d’une lutte officielle.

15Dans certains cas, la réunion d’informations sur le statut de l’espèce dans la zone peut permettre de révéler à la fois sa présence et une preuve suffisante pour justifier une analyse du risque phytosanitaire interne. Le résultat peut être que le taxon soit soumis à une lutte officielle. Ceux n’ayant qu’une étendue limitée passent automatiquement sur la liste des organismes interdits. Les données doivent à toutes les étapes être saisies dans des bases de données appropriées.

Niveau 2

16Une fois qu’un taxon végétal a été classé comme organisme de quarantaine potentiel, il est soumis à une évaluation du risque lié aux adventices. Celle-ci comprend un système d’évaluation du risque lié aux adventices (Weed Risk Assessment, WRA, voir ci-dessous), qui recommande qu’une espèce soit rejetée, acceptée, ou subisse une évaluation plus poussée. Les espèces rejetées ou acceptées sont ajoutées à la liste des organismes interdits ou à la liste des organismes autorisés, respectivement. Sinon, une évaluation plus poussée peut être exigée si l’importateur désire poursuivre.

Niveau 3

17Un classement « accepté » ou « rejeté » ne peut pas toujours être obtenu au niveau 2 après la collecte d’informations complémentaires. Il peut alors être approprié d’effectuer des essais sur le terrain ou en serre pour évaluer de manière plus poussée une espèce végétale. Ces essais devront être menés dans un environnement sécurisé duquel les espèces ne pourront s’échapper par propagation de graines par le vent, par exemple, ou rester « cachées » dans des banques de graines persistantes. Que l’éventuel importateur considère cet effort supplémentaire comme intéressant peut dépendre des gains économiques potentiels tirés de l’espèce végétale.

Figure 2 : Ordinogramme de criblage des introductions de végétaux mettant en œuvre la liste des organismes autorisés (Panetta et al., 1994)

18Le chapitre qui suit décrit le système de modèle d’évaluation du risque lié aux adventices. Pour d’autres organismes, cette approche n’est pas aussi bien définie, mais une adaptation du système WRA est envisagée pour d’autres groupes et intégrée aux directives ARP de la CIPV (FAO, 1996). À l’heure actuelle, la WRA n’est appliquée formellement que dans le cadre du processus de criblage des nouveaux végétaux destinés à l’importation en Australie et en Nouvelle-Zélande. Les scientifiques de Hawaii ont développé et testé une WRA potentielle, basée sur le modèle australien, qui pourrait être utilisée à Hawaii et dans d’autres îles du Pacifique (Daehler et al., 2004), mais elle n’est pas encore en place comme outil légal, où que ce soit.

Évaluation du risque lié aux adventices

19L’évaluation du risque lié aux adventices concerne essentiellement les deux premières étapes de l’évaluation du risque phytosanitaire impliquant la catégorisation de l’organisme, à savoir le processus qui permet de déterminer si l’organisme a, ou n’a pas, les caractéristiques d’un organisme de quarantaine ou celles d’un organisme réglementé non de quarantaine (FAO, 2006).

Description du système d’évaluation du risque lié aux adventices (WRA ; Weed Risk Assessment)

20Le système WRA a été développé à l’origine en Australie (Pheloung 1996 Pheloung et al., 19992), conformément aux principes concrétisés dans les éva scientifiques des besoins pour évaluer les propositions d’introductions de végétaux en terme de potentiel d’adventices (Hazard, 1988). Il est utilisé depuis 1996 par l’« Australian Quarantine Inspection Service » et le « Biosecurity Australia » pour évaluer les espèces végétales dont l’introduction est proposée. Il a été conçu pour répondre à un certain nombre d’exigences :

• calibration par rapport à un grand nombre d’espèces déjà prése Australie susceptibles d’être rencontrées en tant qu’importations ;

• efficacité raisonnable de la discrimination entre les adventices et les non adventices ;

• adaptation sur la base des résultats des évaluations en cours et futures ;

• transparence et approche scientifique, en accord avec le SPS ;

• réalisme du coût en temps et en argent pour l’importateur ;

• capacité d’identification des adventices de l’agriculture et des milieux naturels au point où la responsabilité de la lutte peut être établie ;

• évaluation en termes de performances.

21Le système WRA est un simple questionnaire de 49 questions basé sur :

• l’histoire et la biogéographie ;

• l’historique de domestication et de culture ;

• le climat et la répartition ;

• le pedigree de l’adventice ;

• la biologie et l’écologie ;

• les caractéristiques indésirables ;

• le type de végétal ;

• la reproduction ;

• les mécanismes de dispersion ;

• les attributs de persistance3.

22Les résultats du questionnaire sont ensuite appliqués à une feuille de notation de l’évaluation du risque4 qui permet d’obtenir un score pour l’espèce compris entre - 14 (taxons bénins) et + 29 (caractéristique de l’adventice maximum) : les espèces ayant un score inférieur à 1 sont acceptées à l’importation, les espèces avec un score > 6 sont rejetées à l’importation et les espèces intermédiaires entrent dans la catégorie « à évaluer ». L’évaluation peut consister en la collecte de données supplémentaires avant d’appliquer à nouveau le système, ou en la mise en œuvre de recherches plus poussées, par exemple des essais sur le terrain (Mack, 1996).

23La probabilité qu’un organisme soit en passe de devenir envahissant étant faible (Mack et al., 2000), la probabilité de base qu’une espèce testée devienne envahissante est également faible. Cela tient au fait que d’une part la probabilité d’invasion relève de l’interaction environnementale d’une espèce x et, d’autre part, que le système WRA est centré essentiellement sur les caractéristiques des espèces. Cela limite l’efficacité du système WRA, de sorte que de nombreux faux positifs (les espèces dont la WRA prédit qu’elles seront envahissantes, mais qui ne le deviendront finalement pas) sont générés (Smith et al., 1999). Cependant, ce système s’est avéré extrêmement efficace pour le repérage d’envahisseurs potentiels. C’est pourquoi il adopte une philosophie de précaution qui fait que de nombreuses espèces innocentes sont rejetées pour garantir que les vrais envahisseurs soient également exclus avec succès. Le système WRA a été appliqué expérimentalement à plus de 370 espèces végétales en Australie (pheloung et al., 1999), y compris toutes les espèces dangereuses (Parsons et Cuthbertson, 1992). L’évaluation WRA a rejeté tous les taxons connus pour être des adventices graves et la plupart des adventices mineurs, seulement 7 % des non adventices étant rejetés. L’ensemble des données était fortement biaisé vers les espèces adventices par rapport à un ensemble aléatoire d’espèces proposées (Caley et al., 2004). L’autre faiblesse du système WRA est qu’il rejettera des espèces qui sont utiles et pourtant envahissantes. Dans ce cas, la valeur économique doit être évaluée dans un système parfaitement indépendant et mise en rapport avec le score WRA dans le cadre d’une analyse complète du rapport risque / bénéfice. Ce modèle est en cours d’adaptation pour une utilisation en tant qu’outil de criblage dans plusieurs régions du monde (Pheloung et al., 1999 ; Williams, 2003) en modifiant les questions relatives au type de climat et de sol ; ces modifications devraient faire du système WRA un outil extrêmement pertinent pour l’évaluation du risque associé aux nouvelles espèces végétales en Nouvelle-Calédonie. Les directives relatives à l’évaluation du risque, associé aux adventices dans les pays en voie de développement, sont également disponibles auprès de la FAO5 ; le premier symposium international sur ce sujet s’est tenu en 2001 (Groves et al., 2001).

Les ressources nécessaires à l’évaluation du risque associé aux adventices

24Une évaluation du risque associé aux adventices est d’abord un « exercice bibliographique » nécessitant de collecter toutes les informations disponibles sur un nuisible potentiel et de les interpréter pour prendre la décision. Sont essentiellement nécessaires trois types d’informations, et un accès à Internet pour les réunir :

25La ressource première requise pour être conforme aux normes de la CIPV est une liste des espèces végétales exotiques dans le pays, précisant si elles sont sous contrôle officiel. Réunir ces informations pour les espèces de culture et sauvages est une lourde tâche que très peu de pays ont réalisée. La priorité première de la plupart des pays qui n’ont pas ces informations est de limiter cette liste aux végétaux exotiques sous contrôle officiel. Les noms doivent être valides et, idéalement, il doit y avoir un échantillon. La tâche peut ensuite être poursuivie avec les végétaux exotiques sauvages qui ne sont pas sous contrôle officiel. Tout cela exige une étroite coopération entre diverses organisations nationales et régionales, herbiers, universités, bibliothèques et ministères de l’Agriculture.

26Certaines sources « papier » et électroniques sont vitales, telles que les flores régionales concernées et les informations relatives à la biologie, à l’écologie et à la répartition des adventices. Ces informations peuvent être utilisées pour contrôler l’identification et les noms des végétaux, pour déterminer l’histoire et le statut de végétaux dangereux ailleurs, et pour rechercher des méthodes de contrôle. La communication et la mise en réseau d’experts scientifiques dans le monde entier sont également une composante essentielle du processus d’évaluation. Un logiciel de modélisation climatique est également utile pour une évaluation au cas par cas des risques associés aux adventices. La CIPV propose des directives internationales pour la prévention de l’introduction et de la dissémination de végétaux et de produits végétaux nuisibles ; ces directives ont été révisées en 1997 et font autorité pour l’accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS) de l’Organisation mondiale du commerce. Les principaux éléments d’un système phytosanitaire national sont les suivants :

• • réglementations à l’importation pour prévenir l’introduction d’organismes nuisibles potentiels ;

  • systèmes de conformité pour garantir que les exigences à l’importation sont respectées ; utilisation des évaluations du risque phytosanitaire pour le développement des réglementations à l’importation ;

  • maintien de systèmes de surveillance pour déterminer la présence ou l’absence de nuisibles ;

  • utilisation de programmes d’éradication ou de lutte pour éliminer ou limiter la dissémination des nuisibles ;

  • utilisation de systèmes de certification à l’exportation pour garantir que les exportations répondent aux exigences des partenaires commerciaux.

Exemples de caractéristiques stratégiques, légales et organisationnelles de systèmes de biosécurité utilisés par d’autre pays pour stopper les espèces envahissantes

27Il existe bien sûr des différences importantes entre les pays quant à l’attention prêtée à la dissémination des nuisibles.

Nouvelle-Zélande

28La Nouvelle-Zélande a une politique et des systèmes opérationnels très complets pour traiter les problèmes associés aux espèces envahissantes (Baskin, 2002 ; Miller et Gunderson, 2004). Le Gouvernement néo-zélandais a identifié le déclin continu de la biodiversité indigène comme le problème environnemental majeur auquel le pays doit faire face (Christensen, 2004). La Nouvelle-Zélande a historiquement connu des problèmes graves en termes d’invasions biologiques, mais a fait preuve aujourd’hui d’une détermination remarquable à renverser la tendance de la dégradation écologique via la restauration - comme le montre la mise en vente de trois nouveaux livres (voir ci-dessous) à l’aéroport d’Auckland en avril 2005 (Brown, 2004 ; Hutching, 2004 ; Rimmer, 2004). La Nouvelle-Zélande tente en même temps de prévenir efficacement les invasions continues via un système fort de quarantaine de protection aux frontières.

29La quarantaine et la surveillance de protection aux frontières reçoivent le soutien du public, du législateur et des financiers. Mais l’attention spéciale que la Nouvelle-Zélande porte à la biosécurité a probablement été générée à l’origine par un désir de protection d’une industrie agricole forte. Un « pack d’information sur la biosécurité », disponible à l’aéroport d’Auckland depuis avril 2005, déclare : « La Nouvelle-Zélande est un petit pays insulaire. Bon nombre des organismes nuisibles et des maladies connus dans le monde sont absents ici. Merci de nous aider à faire en sorte qu’il en reste ainsi. La Nouvelle-Zélande enregistre un chiffre de huit milliards de dollars par an d’exportation de produits de base. L’introduction d’un seul nouvel organisme nuisible ou d’une seule nouvelle maladie pourrait avoir des conséquences désastreuses ».

30Nous allons détailler les aspects clés du programme de quarantaine néo-zélandais (Christensen, 2004), car ils méritent d’être déployés ailleurs.

La loi sur la biosécurité de 1993

31C’est la loi néo-zélandaise principale contenant des mesures visant à maintenir à l’extérieur du pays les nouveaux organismes envahissants introduits de façon non intentionnelle et à empêcher qu’ils ne se disséminent pour prévenir tout dommage économique, social et environnemental. Elle stipule toute une gamme de fonctions, de pouvoirs et d’options de gestion des organismes dangereux. Un certain nombre de ministères sont concernés par la biosécurité, mais la responsabilité première de la mise en œuvre incombe au ministère de l’Agriculture et de la Forêt (MAF, Ministry of Agriculture and Forestry). Le service de quarantaine du MAF (MQS, MAF’s Quarantine Service) est l’agence responsable de la mise en œuvre de la quarantaine de protection aux frontières du pays.

La loi sur les substances dangereuses et les nouveaux organismes de 1996 (loi HSNO, Hazardous Substances and New Organisme Act)

32Cette loi est l’autre pièce principale de la législation sur les espèces envahissantes. La loi HSNO régit les opérations et les obligations des personnes et des organisations qui font entrer intentionnellement des nouveaux organismes en Nouvelle-Zélande. Les personnes qui se proposent d’importer des nouvelles espèces doivent obtenir l’autorisation de l’autorité de gestion du risque environnemental (ERMA, Environmental RiskManagement Authority6) via la réalisation d’évaluations complètes du risque environnemental et d’une analyse complète du rapport avantage / risque en identifiant et en analysant tous les dangers, risques, avantages et conflits d’intérêt potentiels raisonnables. La preuve du soutien des parties prenantes et des nationaux est également nécessaire et une composante significative des coûts de l’ERMA est également prise en charge par le demandeur. La loi HSNO demande à l’ERMA d’utiliser ces analyses ainsi qu’une « approche de sécurité » pour étudier les risques et les avantages d’une telle introduction, particulièrement en ce qui concerne la flore et les communautés indigènes. L’évaluation inclut une audition publique quasiment obligatoire avant que l’autorisation ne puisse être donnée. La loi impose aux demandeurs, désirant faire entrer des nouveaux organismes, une obligation générale de prévention, de remède ou de limitation des effets négatifs réels ou potentiels de cet organisme. Le résultat net de cette loi a été une interruption effective des importations aux fins de loisirs de nouveaux organismes exotiques.

Les introductions non intentionnelles d’espèces envahissantes

33Ces introductions sont minimisées par le contrôle des importations des « marchandises à risque ». Les normes sanitaires d’importation (IHS, Import Health Standards) constituent le mécanisme de définition des conditions qui doivent être satisfaites pour l’importation de marchandises à risque en Nouvelle-Zélande. Pour tout article ou produit importé pour la première fois en Nouvelle-Zélande, le MAF effectue (aux frais de l’importateur) une analyse du risque qui examine des facteurs tels que la nature du produit et la probabilité qu’il transporte des « organismes associés », par exemple des organismes nuisibles ou des maladies. Le MAF crée alors une IHS qui spécifie les protections ou les conditions qui doivent être satisfaites avant qu’un organisme ou un produit organique puisse être autorisé en Nouvelle-Zélande. Les IHS sont soigneusement validées (aux plans national et international) et revues de manière à garantir qu’elles soient cohérentes avec les normes de L’OMC et autres traités régissant le commerce international. Il existe plus de 500 IHS pour les animaux, les végétaux et produits organiques associés.

Durabilité de la faune et la flore

34Lors de la préparation des IHS, la loi HSNO demande à l’ERMA de prendre en compte la durabilité de toute la flore et de toute la faune indigènes et introduites de valeur, la valeur intrinsèque des écosystèmes et la santé publique. Elle doit aussi prendre en compte la relation du peuple Maori, de sa culture et de ses traditions, avec ses sites ancestraux, terres et eaux (Christensen, 2004).

Règles et amendes significatives

35Le MQS utilise des règles rationnelles, d’excellents matériels explicatifs et des amendes significatives. À leur entrée sur le territoire, il est demandé aux voyageurs de remplir un formulaire de déclaration de tous articles interdits avant de passer par un contrôle où sont utilisés des scanners aux rayons X et des chiens entraînés pour détecter les articles interdits. En juin 2001, le Gouvernement a créé un système d’amendes immédiates de 200 dollars néo-zélandais pour les voyageurs entrant en Nouvelle-Zélande qui font des déclarations de biosécurité erronées ; sur la première année, les statistiques ont indiqué 2,5 amendes pour 1 000 voyageurs. Ces amendes ont généré un bouche à oreille efficace sur les réglementations néo-zélandaises. L’inspection des passagers et des bagages est rapide, effective et efficace.

Courrier postal

36Tout le courrier international entrant est inspecté en termes d’articles interdits aux rayons X et/ou par des chiens. Le MAF estime que seulement 1 % des articles interdits passe à travers les mailles du filet. Si des « beagles » relativement passifs sont utilisés pour contrôler directement les voyageurs, des chiens dits actifs sont utilisés pour le courrier et le fret afin de repérer les articles illégaux.

Les inspections du fret aérien et maritime

37Ces inspections sont moins poussées que celles des passagers internationaux et du courrier entrant. Mais les filières les plus cruciales, par exemple les voitures d’occasion en provenance d’Asie, sont complètement inspectées, et d’autres filières font l’objet de contrôles aléatoires de manière à déterminer et à réduire le risque.

La réévaluation continue

38Ceci est une composante importante de l’ensemble du système ; une analyse du risque phytosanitaire associé aux contenairs maritimes a récemment été effectuée (Border Management Group, 2003), et des nouvelles normes sanitaires d’importation pour les conteneurs maritimes ont été créées.

Une analyse gouvernementale et publique

39Ce type d’analyse substantielle est demandée et obtenue pour les processus de biosécurité en Nouvelle-Zélande. Une analyse complète de la biosécurité a récemment été effectuée et une « stratégie de biosécurité » nationale complète a été mise au point7.

Inspections aux points d’entrée

40Les inspections des marchandises, des passagers, du courrier, etc., se font aux points d’entrée dans le pays, conformément aux normes IHS, et aux exigences de dédouanement, pour les différents types d’importations / d’arrivées. Ce système sert de système de surveillance, car de nombreux organismes qui sont interceptés sont identifiés et enregistrés. Conformément à la norme néo-zélandaise de diagnostic et d’information sur les organismes interceptés8, les organismes nuisibles (ou suspectés tels) qui exigent une identification sont les suivants :

• • tous les organismes nuisibles (semences contaminantes comprises) arrivant dans des produits accompagnés d’une certification ou d’un certificat phytosanitaire officiel gouvernemental ;

  • tous les organismes nuisibles détectés sur des matériaux végétaux dans des installations de quarantaine post-entrée ou de transition ;

  • toutes les mouches des fruits (ou suspectées telles), mortes ou vivantes, à tout stade de vie ;

  • toutes les espèces de lymantride (par exemple, le bombyx disparate) (ou suspectées telles) mortes ou vivantes, à tout stade de vie ;

  • les organismes nuisibles venant des bois de fardage ou autres matériaux d’emballage ou fret associés au bois ;

  • toutes les araignées et tous les scorpions venimeux (ou suspectés tels) dangereux pour l’homme ;

  • tous les amphibiens, reptiles, oiseaux et mammifères vivants ;

  • tous les parasites visibles associés à des importations d’animaux vivants ;

  • les moustiques, morts ou vivants, à tout stade de vie ;

  • lorsque l’identification d’un organisme est nécessaire pour identifier le traitement approprié ;

  • lorsque l’identification est nécessaire pour déterminer si le produit est autorisé à entrer.

41Outre les centaines de normes sanitaires d’importation néo-zélandaises pour tous les produits importés (par exemple, les « specified bee products from all countries » ou produits d’apiculture spécifiés en provenance de tous les pays, les « chick hatching eggs from Australia » ou œufs de poule à couver en provenance d’Australie), il existe également des IHS qui exigent une inspection de filières complètes ; c’est le cas des :

• • conteneurs maritimes ;

  • véhicules d’occasion ;

  • pneus d’occasion ;

  • équipements forestiers et agricoles.

42Concernant les containers, les surfaces externes et internes sont inspectées conformément à l’IHS néo-zélandaise pour les conteneurs maritimes9.

43Concernant les inspections des importations des véhicules d’occasion, celles-ci exigent une inspection (interne et externe) de tous ces véhicules entrant en Nouvelle-Zélande, y compris les voitures accidentées qui peuvent exiger pour l’inspection un démontage avec des outils10. L’inspection inclut tous les dessous (via une fosse ou un pont), tous les compartiments du véhicule qui peuvent être ouverts sans outils, et le logement de la roue de secours11.

44Concernant les pneus d’occasion, une inspection post-fumigation est exigée pour la recherche de moustiques adultes (Annexe 6)12.

45Concernant les équipements forestiers et agricoles, une inspection de tous les compartiments et de toutes les surfaces de tous les équipements forestiers et agricoles d’occasion entrant en Nouvelle-Zélande est exigée13.

Hawaii

46La prévention des espèces envahissantes à Hawaii est compliquée par le fait que Hawaii est un État des États-Unis. Les États-Unis centrent la protection par quarantaine aux frontières nationales principalement sur l’agriculture et commencent tout juste à s’attaquer à la menace que représentent les espèces non indigènes pour les biotes et les écosystèmes indigènes. Bien que les espèces envahissantes soient de plus en plus reconnues comme constituant une menace extrêmement significative pour la biodiversité, la législation et la politique correspondantes des États-Unis sont fractionnées et incomplètes (OTA, 1993 ; Miller, 2004) et ne gèrent que très peu les impacts potentiels sur la biodiversité et/ou les écosystèmes indigènes (Simberloff, 2005). Cette situation est spécialement troublante du point de vue de la conservation de la biodiversité dans les îles hawaïennes, où il y a environ 10 000 espèces endémiques que l’on ne retrouve pas ailleurs (Eldredge et Evenhuis, 2003).

47Hawaii est exceptionnellement sensible aux invasions. Beardsley (1979) rapporte la détection de 19 nouvelles espèces d’arthropodes qui se sont établies par an à Hawaii entre 1962 et 1976. Un autre entomologiste (McGregor, 1973) a calculé que, compte tenu du fait que Hawaii a en gros le même nombre d’espèces d’insectes et d’acariens non indigènes établies que les États-Unis continentaux, le taux d’introduction par unité d’aire à Hawaii était 500 fois celui du reste des États-Unis. Une raison probable est que Hawaii compte de nombreux habitats différents situés à proximité des principaux points d’entrée, permettant ainsi aux organismes transportés de trouver un habitat pour s’établir. La biodiversité (et l’agriculture) de Hawaii a énormément souffert. pourtant, Hawaii a conservé des écosystèmes indigènes relativement intacts en altitude et une communauté de biologie de la conservation active (Holt, 1996 ; Loope, 1998).

48Le service de quarantaine végétale du ministère de l’Agriculture de Hawaii (Hawaii Department of Agriculture, Plant Quarantine Branch, HDOA-PQ) est la première entité mandatée pour réguler l’importation et les déplacements de tous les végétaux et animaux non domestiques (vertébrés et invertébrés) - pour empêcher l’introduction à Hawaii d’insectes dangereux, de maladies des végétaux, d’animaux illégaux et autres organismes nuisibles. Cependant, le gouvernement d’État a une juridiction limitée et beaucoup moins d’inspecteurs dans les ports d’Hawaii que le gouvernement fédéral ; la focalisation et l’autorité de l’État s’exercent essentiellement sur les matériaux en provenance des États-Unis continentaux. Pour la protection contre les organismes présents dans les matériaux entrant à Hawaii en provenance de sources internationales, les inspecteurs fédéraux constituent la référence. Dans les ports de Hawaii, les inspecteurs fédéraux passent au crible les bagages, les bagages à main et le fret des avions et des navires en provenance de pays étrangers et de ceux partant pour les États-Unis continentaux.

49Les inspections fédérales des arrivées internationales à Hawaii sont essentiellement centrées sur les mêmes organismes cibles que dans tous les ports des États-Unis pour la protection de l’agriculture principale, et l’État peut avoir un déficit d’autorité pour inspecter les arrivées internationales. De plus, la coordination entre les efforts de la fédération et de l’État pour la gestion d’expéditions spécifiques est possible, mais s’est avérée inefficace ces dernières années du fait du nombre insuffisant d’inspecteurs de l’État, bien que des questions légales impliquant l’autorité de la fédération et de l’État soient également présentes. Néanmoins, des efforts inter-agences de planification d’une collaboration productive sont en cours depuis plus de dix ans (Holt, 1996), beaucoup de travaux de base pour l’amélioration ont été faits, et des avancées pour améliorer la protection de Hawaii de nouvelles invasions pourraient théoriquement apparaître à tout moment.

50Dans les années 1990, une controverse quant à l’agrandissement de l’aéroport de Kahului à Maui (Hawaii), et à son impact potentiel sur le biote du Parc national de Haleakala a eu pour résultat une attention spéciale portée au besoin de mesures préventives améliorées pour protéger les biotes et les écosystèmes indigènes des nouveaux organismes nuisibles entrants (Reeser, 2002). Un résultat positif a été obtenu dans la mesure où le HDOA a produit une évaluation du risque phytosanitaire pour l’aéroport de Kahului (KARA, Kahului Airport Pest Risk Assessment) pour les passagers et le fret à l’aéroport de Kahului. Ce rapport (HDOA, 2002) a eu pour conséquence une série de recommandations du HDOA pour l’amélioration de son programme de quarantaine à l’aéroport et a donné une idée importante de la manière selon laquelle la prévention pouvait être améliorée au plan de l’État, peut-être en utilisant l’aéroport de Kahului comme modèle et avec relativement peu de changements des réglementations en vigueur. La mesure de cette amélioration dépendra en grande partie de la force du soutien du public d’une meilleure prévention et d’un plus grand engagement de l’administration et du législateur de l’État pour trouver le financement d’un nombre substantiellement plus important d’inspecteurs. Que cette amélioration pour Hawaii se fasse ou non, le rapport du HDOA (2002) peut être utile pour avoir une vision du risque phytosanitaire et savoir comment d’autres îles du Pacifique pourraient le gérer au mieux.

51Un point important du rapport du HDOA (2002) est le grand nombre d’organismes potentiels arrivant sur des articles agricoles, particulièrement sur les « produits organiques » dans le fret aérien. Un point potentiellement important qui manque est une évaluation complète des organismes potentiels arrivant sur des articles de pépinières ; la plus grande partie de ce fret entre dans l’État à Honolulu (île d’Oahu) et dans les ports de mer. À la mi-2005, le HDOA effectuait des évaluations du risque phytosanitaire pour les aéroports (et en fera peut-être pour les ports de mer) sur Oahu, qui incluaient des quantités significatives de produits de pépinières.

52Mais il peut y avoir des aspects de la méthodologie / stratégie utilisée par le rapport HDOA (2002) qui peuvent être de la plus grande pertinence pour les besoins de la Nouvelle-Calédonie. Nous allons en détailler quelques-uns.

Définition d’un organisme de quarantaine

53L’évaluation du risque pour l’aéroport de Kahului a été effectuée conformément aux définitions acceptées au plan international d’un organisme de quarantaine : « organisme nuisible qui a une importance potentielle pour l’économie de la zone menacée et qui n’est pas encore présent dans cette zone ou bien qui y est présent mais n’y est pas largement disséminé et fait l’objet d’une lutte officielle » (FAO, 2006 ; NAPPO, 2004). La première étape de l’identification des organismes de quarantaine consiste à présenter une liste complète des organismes de quarantaine potentiels connus pour être présents dans le pays ou dans la région dont la filière est à l’origine. Dans cette étude, la filière de déplacement des organismes concerne les vols long courrier qui atterrissent à l’aéroport de Kahului. La filière concerne également les passagers, les bagages et le fret, en provenance de tous les États-Unis, ainsi que d’autres points de départ. Dresser une liste des organismes potentiels pour ces vols n’est pas faisable. À la place, l’évaluation du risque est fondée sur les organismes interceptés dans la filière, mais également sur une détermination de l’importance économique potentielle que ces organismes pourraient avoir s’ils s’établissaient à Hawaii.

Définition d’un organisme nuisible

54La définition d’un organisme nuisible, tel que celui-ci est défini au Chapitre 150A des statuts révisés de Hawaii (Hawaii Revised Statutes, HRS), a été utilisée pour déterminer le statut d’organisme nuisible des organismes interceptés lors de la KARA. Un organisme nuisible est défini comme « tout animal, insecte, agent pathogène ou autre organisme à un stade quelconque de développement qui est préjudiciable ou potentiellement dangereux pour l’agriculture, ou l’horticulture, ou la santé animale ou publique, ou les ressources naturelles, y compris les biotes indigènes ou a un effet négatif sur l’environnement ».

55Les inspecteurs de la quarantaine des végétaux (PQ, Plant Quarantine) ont surveillé tous les vols intérieurs pendant la KARA à la recherche d’organismes nuisibles tel que ce terme est défini au Chapitre 150A et ont confisqué tous les organismes nuisibles découverts. La procédure opérationnelle standard de la PQ et les politiques de branches ont été suivies pour l’inspection et pour la mise à disposition de tous les produits agricoles pouvant être autorisés. À savoir que si un produit quelconque était avéré infesté par un insecte ou une maladie connu(e) pour être présent(e) à Hawaii, il était autorisé à entrer dans l’État si le niveau d’infestation était faible et si le produit pouvait être « nettoyé et remis en circulation ». Si le produit était modérément ou fortement infesté par l’insecte ou la maladie, l’inspecteur ordonnait la destruction ou le traitement du produit, ou ordonnait le retour du produit à l’expéditeur. La quarantaine des végétaux de l’État doit officiellement identifier toutes les maladies ou tous les insectes interceptés qui ont pour conséquence une action réglementaire.

À propos des insectes

56Le rapport cite : « Les insectes étaient considérés comme constituant un risque élevé s’ils étaient découverts dans le produit à un niveau d’infestation modéré ou élevé [...]. Ces insectes étaient considérés comme constituant un risque élevé parce qu’à ces fortes densités, ils avaient une probabilité plus forte de faire entrer dans l’État un nouveau matériel génétique qui viendrait s’ajouter aux populations existantes de l’organisme. ».

57La quarantaine des végétaux de l’État doit officiellement identifier toutes les maladies ou tous les insectes interceptés qui ont pour conséquence une action réglementaire14.

58Le HDOA continue de mettre en œuvre ces procédures pour l’inspection du fret aérien à Kahului depuis 2001 sans obligation légale. La plupart des expéditions viennent de Californie ; ces expéditions se sont avérées beaucoup plus propres depuis la mise en place de la nouvelle méthodologie, mais il y a encore régulièrement des rejets. Il faut dire que le HDOA s’occupe là de produits domestiques. Si le HDOA s’occupait de marchandises internationales (ce qu’il fera peut-être dans l’avenir, avec plus d’inspecteurs), ses procédures résisteraient-elles à une analyse légale internationale rigoureuse ? Une récente analyse de Foote et Burgiel (2005), bien qu’elle ne concerne pas spécifiquement le HDOA et l’aéroport de Kahului, suggère que ces procédures pourraient résister à une analyse, peut-être avec certains affinements pour une utilisation. Le raisonnement partirait de l’affirmation que la biodiversité et les écosystèmes des îles océaniques en général, et que la biodiversité et les écosystèmes de Hawaii et de la Nouvelle-Calédonie en particulier sont connus pour être hautement vulnérables aux invasions - voire substantiellement plus vulnérables que la biodiversité et les écosystèmes continentaux (McGregor, 1973 ; Loope et Mueller-Dombois, 1989). Ainsi, si une expédition est infestée par un organisme non connu pour être présent à Hawaii ou en Nouvelle-Calédonie, l’expédition n’est pas autorisée à franchir la frontière s’il n’y a pas une preuve acceptable que l’organisme n’est pas « préjudiciable ou potentiellement dangereux pour l’agriculture, ou l’horticulture, ou la santé animale ou publique, ou les ressources naturelles, y compris les biotes indigènes ou [n’a pas] un effet négatif sur l’environnement »15.

Australie

59L’Australie est presque aussi en pointe que la Nouvelle-Zélande pour la solidité de son approche de la biosécurité contre les espèces envahissantes. L’île-continent est l’État le plus touché par la perte de biodiversité : 16 % de la flore australienne se compose d’espèces exotiques qui se sont naturalisées, tandis que 15 % des mammifères sont des espèces allochtones invasives, et certaines estimations indiquent que jusqu’à 20 % de la faune entomologique pourrait être exotique. Selon certaines études, les plantes exotiques coûteraient à l’Australie jusqu’à 4,4 milliards de dollars australiens (environ 2,6 milliards d’euros) chaque année, et ce seulement sur le plan économique, c’est-à-dire sans prendre en compte les effets sur l’environnement. parmi les espèces animales exotiques, beaucoup sont considérées comme ayant un impact terrible en termes environnementaux et économiques ; ce sont notamment les chats, les chiens, les renards, les lapins, les cochons, les mainates ou les crapauds buffles. En ce qui concerne la présence d’invertébrés et de maladies, l’Australie a réussi à se préserver des insectes nuisibles les plus dangereux du monde et elle tient à maintenir cet état de fait.

60Afin de protéger des vies humaines, ainsi que la faune et la flore en Australie, l’État australien a jugé utile d’appliquer des procédures de contrôle renforcées, et ce à ses frontières internationales. La réglementation australienne sur la quarantaine figure dans le Quarantine Act (loi sur la quarantaine) de 1908, dans la Quarantine Proclamation (proclamation sur la quarantaine) de 1998, qui lui est subordonnée, ainsi que dans les Quarantine Regulations (réglementations sur la quarantaine) de 2000. Afin de protéger sa faune et sa flore, l’Australie a mis en place le programme « Biosecurity Australia », ou biosécurité en Australie16, sous la houlette du ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation, afin d’empêcher ou de contrôler l’entrée, l’installation ou le développement des organismes nuisibles et des maladies sur le sol australien. Mis en place en octobre 2000, ce programme est indépendant de l’Australian Quarantine and Inspection Service (AQIS, service australien de quarantaine et d’inspection), afin de faire une distinction entre le développement des politiques de biosécurité et les négociations d’accès au marché technique d’exportation d’une part, et le travail opérationnel de l’AQIS, d’autre part. Cet organisme a entre autres pour missions d’assurer l’efficacité de la quarantaine aux frontières, de délivrer des permis d’importation et de fournir une certification sanitaire pour l’exportation. Comme dans d’autres États, l’autorisation d’importer un nouvel organisme vivant est l’aboutissement d’une histoire particulière de la protection de la flore et de la qualité des exportations agricoles australiennes. Cependant, après une révision approfondie du système menée en 1996 (le Nairn Report ou rapport Nairn), cette responsabilité est partagée avec le ministère de l’Environnement et du Patrimoine depuis 1999. Désormais, l’Australie applique le principe « présumé coupable jusqu’à preuve du contraire », au moyen d’une liste blanche, ou white list, des espèces autorisées. Toute proposition d’introduction d’une nouvelle espèce doit être validée puis inscrite sur la liste blanche, ce qui donne lieu à une évaluation de risque d’importation (IRA) détaillée, ainsi qu’à une évaluation d’impact environnemental. Cette dernière procédure est définie dans l’Environment Protection and Biodiversity Conservation Act (loi sur la protection de l’environnement et de la biodiversité) de 1999. Le ministère de l’Environnement et du Patrimoine exige également qu’une analyse risques / bénéfices des effets probables sur l’environnement soit menée, et qu’elle inclue une consultation du public.

61Il incombe à l’importateur de donner des éléments de référence provisoires pour une évaluation des effets potentiels sur l’environnement australien qu’entraînerait toute modification de la liste blanche. C’est lui qui finance cette étude. L’évaluation a pour principal objectif de fournir une analyse résumée des informations clés (notamment des coûts et des bénéfices), ainsi qu’une projection détaillée des risques que comporte l’importation prévue. Les éléments de référence provisoires sont publiés sur le site Internet du ministère de l’Environnement et du patrimoine pendant dix jours ouvrables, pour permettre un débat public. Tous les commentaires reçus sont examinés par le demandeur de l’autorisation et intégrés comme il convient dans les éléments de référence. Une fois terminée, l’évaluation provisoire est publiée sur le site Internet du ministère de l’Environnement et du patrimoine pendant vingt jours ouvrables. Tous les commentaires publics reçus sont examinés de près, et les conclusions sont justifiées dans l’évaluation par le demandeur de l’autorisation d’importer. Lorsque l’évaluation finale a été acceptée, le ministre fédéral de l’Environnement et du patrimoine la présente au Parlement pour que les autres ministres concernés (au niveau de l’État fédéral, des États fédérés et des territoires) puissent la consulter. Il peut aussi demander leur avis à d’autres organisations ou à d’autres personnes avant de décider de modifier la liste. Le cas échéant, la liste sera remaniée afin d’inclure la nouvelle espèce. Cette modification sera publiée au journal officiel du gouvernement australien (l’Australian Government Gazette). Cet ajout demeure alors modifiable pendant cinq ans. Lorsque la nouvelle espèce paraît sur la liste d’importation d’espèces vivantes, les importateurs d’agents de contrôle biologique peuvent déposer une demande auprès du ministère de l’Environnement et du patrimoine pour obtenir l’autorisation de présence sur le territoire. Les personnes, à qui la décision d’autoriser l’espèce a causé un préjudice, peuvent demander une explication écrite. En pratique, cette loi a pour effet de n’autoriser que très peu de nouveaux organismes à entrer sur le territoire australien (en les incluant sur la liste blanche), et ce seulement s’ils présentent des bénéfices publics potentiels importants pour un risque économique ou environnemental faible.

62Le système de quarantaine australien s’appuie, à la fois, sur les lois du Commonwealth, de l’état et du territoire. La constitution australienne ne donne pas au gouvernement du Commonwealth une compétence exclusive en matière de quarantaine, de sorte que les lois du Commonwealth et de l’état co-existent en ce domaine. Cependant, selon la section 109 de la Constitution, si une loi de l’état est incompatible avec la loi du Commonwealth, alors cette dernière prévaut et la partie contradictoire de la loi de l’état est invalidée. Au niveau international, les clauses de transparence de l’agrément SPS exigent des membres de l’OMC qu’ils informent les autres membres, via le secrétariat de l’OMC, des nouveaux règlements sanitaires ou phytosanitaires proposés ou des modifications relatives aux règlements existants lorsque ceux-ci sont fondamentalement différents des règles internationales et qu’ils pourraient avoir un impact significatif sur le commerce international à un stade où toute remarque peut encore être prise en compte. La procédure australienne consiste à diffuser les drafts des rapports des Analyses de Risques des Importations (ARI) afin de les soumettre aux remarques pendant une période de 60 jours. L’Australie informe également l’OMC des résultats de leurs processus d’ARI.

63En Australie, les Analyses de Risques des Importations sont l’équivalent des normes sanitaires d’importation en Nouvelle-Zélande. L’Australie utilise ces analyses comme la Nouvelle-Zélande, afin d’évaluer les risques spécifiques liés à un produit ou à un métabolisme d’une plante particulière17. Cependant, le système d’ARI australien a été récemment examiné et trouvé moins efficace que ces équivalents néozélandais et américains, de sorte que des améliorations vont bientôt y être apportées.

64Comme en Nouvelle-Zélande, le service australien d’inspection de la quarantaine assure une protection équivalente des frontières vis-à-vis des passagers, des colis postaux et du fret aérien ou maritime, et cela avec des normes équivalentes. Cette politique de protection bénéficie d’un fort soutien public et l’importance de la biosécurité fait l’objet d’une campagne de sensibilisation publique continue impliquant des personnalités publiques respectées. Bien qu’il soit reconnu qu’un contrôle rigoureux des visiteurs et des passagers lors de leur entrée dans le territoire n’amène probablement pas de résultats significatifs concernant la diminution du nombre de nouvelles implantations d’espèces étrangères (il n’y a pas là de risque majeur d’entrée sur le territoire), cette politique a eu un impact considérable sur la prise de conscience nationale et internationale concernant la faible tolérance australienne vis-à-vis de l’introduction de nouvelles espèces. Le risque le plus important de quarantaine pour l’entrée de nouvelles espèces étrangères se situe au niveau du fret maritime, domaine pour lequel la politique australienne a été récemment mise à jour.

65Le gouvernement australien dépense actuellement annuellement plus de 300 millions de dollars australien pour protéger le pays contre l’introduction de maladies et d’épidémies exotiques. Un tiers supplémentaire de cette somme est en outre également obtenu grâce à des sources extérieures telle que l’industrie, par le biais de droits divers et de charges pour les services de quarantaine. La biosécrurité de l’Australie est un thème régulièrement examiné par le gouvernement afin d’améliorer les procédures et de garantir la conformité avec les agréments internationaux.

Tahiti

66La polynésie française est une collectivité française d’outre-mer, au statut de pays depuis février 2004. Dotée d’une large autonomie au sein de la République française, elle dispose d’un gouvernement constitué de ministères, dirigé par un président qui est élu par une assemblée. Les domaines de l’environnement et de l’agriculture sont sous la compétence du pays. Le ministère du Développement durable (anciennement appelé ministère de l’Environnement) et son service technique, la direction de l’Environnement, sont en charge de la protection de la nature. Le ministère de l’Agriculture et de l’Élevage et son service technique, le service du Développement rural et plus particulièrement son département de la protection des végétaux, sont en charge de la quarantaine zoo- et phytosanitaire à la frontière mais également pour tous les échanges inter-îles à l’intérieur de la Polynésie française. Il existe deux principaux textes réglementaires permettant de lutter contre l’introduction d’espèces envahissantes ou potentiellement envahissantes en polynésie française.

Délibération relative à la protection de la nature (délibération n° 96-42 AT votée par l’assemblée en 1995 et proposée par le ministère de l’Environnement), plus particulièrement le Chapitre III intitulé « Des espèces menaçant la biodiversité »

67Toute introduction ou importation d’espèce animale ou végétale n’existant pas en polynésie française est interdite. Des dérogations particulières peuvent être accordées, l’autorité administrative fondant sa décision favorable sur les éléments ou les études à la charge du pétitionnaire établissant l’innocuité de l’importation de l’espèce sur la biodiversité locale. Cette mesure est très dissuasive pour les importateurs qui souhaitent introduire une espèce nouvelle. Elle a également permis d’évaluer l’impact des agents de lutte biologique récemment introduits en polynésie française : le champignon pathogène Colletotrichum gloeosporioides forma specialis miconiae, introduit en 2000 à Tahiti pour lutter contre le miconia Miconia calvescens, ou l’hyménoptère parasitoïde Gonatocerus ashmeadi contre la cicadelle Homalodisca coagulata en 2005. La liste des espèces végétales et animales présentes en Polynésie française est malheureusement incomplète18.

68Une liste des espèces menaçant la biodiversité déjà présentes sur le territoire et dont le développement présente une menace actuelle ou potentielle pour la biodiversité est dressée : l’introduction nouvelle, la propagation et le transfert d’une île à l’autre sont interdites. Des amendes fortes pour toute infraction (jusqu’à 1 million de francs CFP, soit 8 400 euros) sont prévues. Trente-cinq plantes vasculaires (Meyer, 1998a ; Meyer et al., données non publiées), 4 oiseaux (le merle des Moluques Acridotheres tristis, le bulbul à ventre rouge Pycnonotus cafer, le busard de Gould Circus approximans, et le Grand Duc de Virginie Bubo virginianus), et l’escargot carnivore Euglandina rosea (Meyer, 1998b) ont été déclarés espèces menaçant la biodiversité en polynésie française. La tortue de Floride Trachemys scripta, les rats Rattus spp. et la fourmi électrique Wasmannia auropunctata ont été proposées au classement en 2006. Signalons l’absence dans cette liste d’autres animaux prédateurs envahissants bien connus en polynésie française comme les fourmis Anopolepis longipes, Pheidole megacephala et Solenopsis geminata ou les poissons d’eau douce comme le tilapia du Mozambique Oreochromis mossambicus, la Gambusie Gambusia affinis et le guppy Poecilia reticulata.

Délibération sur la protection des végétaux (n° 95-42 AT votée par l’assemblée en 1996 et préparée par le ministère de l’Agriculture)

69Cette délibération et plus particulièrement l’arrêté n° 740 CM du 12 juillet 1996 fixent la liste des organismes nuisibles, des végétaux et des produits végétaux susceptibles de véhiculer des organismes nuisibles dont l’importation en Polynésie française est interdite. Cette liste comprend des acariens, des insectes, des nématodes, des cryptogames, des virus et mycoplasmes, et des plantes vasculaires (environ 140 espèces dont 75 présentes en polynésie française ; Meyer, 1998b). Tous ces organismes sont nuisibles, ou potentiellement nuisibles pour la polynésie française, qu’ils soient déjà présents ou encore absents. Cette liste noire est loin d’être exhaustive : à titre d’exemple, si elle comprend les fourmis Wasmannia auropunctata, Iridomyrmex humilis et Pheidole megacephala, elle ne comporte ni Solenopsis geminata, ni la très agressive fourmi de feu S. invicta encore absente en polynésie française.

70Un Comité interministériel de lutte contre le miconia et contre les autres espèces végétales menaçant la biodiversité en polynésie française a été créé en 1998, suite aux recommandations émises lors de la première conférence régionale sur la lutte contre le miconia qui s’est tenue à Tahiti en août 1997 (Meyer et Smith, 1998). Les missions de ce comité, présidé par le ministre de l’Environnement, consistent à déterminer les plans d’action sur le terrain à court et moyen terme, les moyens matériels humains et financiers appropriés, les priorités en matière d’information, de formation, d’actions de recherche et de réglementation (Meyer, 2000). Les campagnes annuelles de lutte manuelle contre le miconia, menées dans l’île de Raiatea entre 1998 et 2005, ont été organisées et financées par ce comité ainsi que la publication d’un dépliant sur les plantes menaçant la biodiversité (Meyer et Luce, non daté). L’élargissement de ce comité à l’ensemble des espèces végétales et animales envahissantes a été proposé à plusieurs reprises dans les dernières années, notamment lors de l’explosion démographique de la cicadelle Homalodisca coagulata en 2001, de la découverte du crapaud Bufo marinus en 2002 et du serpent Elaphe guttata en 2003 (Meyer, 2004), ou la découverte de l’invasion par la fourmi Wasmannia auropunctata à Tahiti en 2004, avec la mise en place d’un comité de lutte spécifique contre cet insecte (Meyer et Jourdan, 2005).

Comment pouvons-nous évaluer, pour chaque espèce candidate à l’importation, son potentiel à devenir envahissante ?

71Le fait qu’un végétal soit envahissant dans un environnement similaire dans d’autres zones géographiques est à l’heure actuelle le moyen le plus fiable pour prédire sa capacité à s’établir en Nouvelle-Calédonie, ou ailleurs, et à l’envahir19. Ceci est également vrai pour les arthropodes et les pathogènes si les végétaux qu’ils peuvent utiliser ailleurs sont présents en Nouvelle-Calédonie. En-dehors de cette règle élémentaire, il n’y a pas de grands principes scientifiques ou de procédures fiables connus permettant d’identifier le potentiel d’envahissement d’organismes dans des nouvelles zones géographiques. Le Conseil National de la Recherche aux États-Unis énonce ce qui est clair pour la plupart des scientifiques et des responsables en charge des questions relatives aux espèces envahissantes, à savoir : « Un jugement expert - la capacité de synthèse d’enquêteurs ayant une longue expérience de la surveillance du destin d’espèces dans des nouvelles zones - est aujourd’hui utilisé pour combler l’espace entre un ensemble de données en grande partie qualitatives et la détermination de la probabilité de l’arrivée d’un organisme et de sa capacité à s’établir. L’expérience collective d’experts est qu’il n’y a pas de base conceptuelle pour comprendre les invasions ; le challenge consiste à transformer un jugement en une capacité prédictive transparente, répétable, quantitative et complète. » En clair, empêcher le transport et l’établissement d’espèces envahissantes nécessite des jugements sains d’entités gouvernementales responsables, avec une documentation d’accompagnement expliquant pourquoi certaines réglementations et décisions préventives ont été prises sur la base de preuves incluant un jugement expert.

72Daniel Simberloff, écologiste à l’Université du Tennessee (USA), a récemment remis en question le paradigme d’exigence d’une « évaluation du risque », telle que celle-ci est appliquée aux États-Unis, avec une présomption d’innocence avant la preuve de la culpabilité. Contrairement à la Nouvelle-Zélande qui traite la biosecurité de manière pro-active sur la base des filières et exige qu’une norme sanitaire d’importation soit en place (typiquement aux frais de l’importateur) pour chaque nouveau produit ou nouvelle filière, les États-Unis autorisent normalement le commerce jusqu’à ce qu’une évaluation du risque soit en place. Les exemples bien connus de filières que les États-Unis ont été lents à gérer incluent les importations de bois brut et les emballages en bois massif (Campbell et Schlarbaum, 2002 ; Tkacz, 2002). Simberloff (2005) développe les arguments suivants, qui peuvent s’appliquer à nombre d’autres gouvernements au-delà des États-Unis : « Les principales luttes politiques à propos des invasions biologiques sont déclenchées parce que la reconnaissance de plus en plus importante du mal qu’elles causent coïncide avec la proposition du libre-échange comme solution aux maux sociaux et économiques. Les introductions d’espèces sont tombées dans le monde entier dans la rubrique évaluation du risque. Je prétends ici que les méthodes actuelles d’évaluation du risque n’ont pas donné de bons résultats pour guider la politique relative aux espèces introduites, ni pour la gestion de celle-ci. L’évaluation du risque est devenu le paradigme principal pour autoriser les introductions en partie parce que l’accord sanitaire et phytosanitaire (SPS), qui fait partie des accords de 1994 mettant en place l’Organisation mondiale du commerce (OMC), inclut une présomption de sécurité et demande la preuve qu’une introduction d’une espèce est risquée. Les SPS intègrent l’évaluation du risque comme base de la limitation de la circulation des marchandises, espèces comprises. Les traités multilatéraux suivent cette voie ; par exemple, dans le cadre du Traité de libre-échange nord-américain, la limitation de la circulation des marchandises pour des raisons SPS doit être fondée sur l’évaluation du risque (Article 754.3c). L’évaluation du risque, telle qu’elle est interprétée dans les traités, doit être quantitative. Le Gouvernement des États-Unis a également adopté cette attitude ; par exemple, le décret (Executive Order) 13 112 sur les espèces envahissantes impose une telle évaluation pour l’introduction de nouvelles espèces et la dissémination de populations existantes ».

73Simberloff (2005) analyse ensuite la méthodologie des États-Unis dans le processus d’évaluation du risque pour l’introduction aux USA de la carpe noire chinoise Mylopharyngodon piceus, de l’huître asiatique Crassostrea ariakensis, et du bois d’œuvre brut. Il continue ainsi : « Les [cas ci-dessus] font apparaître une remise en cause de l’évaluation du risque pour les espèces introduites. La présomption d’innocence, bien qu’elle soit en accord avec la jurisprudence des États-Unis, fait peser une lourde charge sur les parties prenantes qui désirent stopper une introduction. Les impacts des espèces introduites sont idiosyncrasiques et souvent imprévisibles [...], et notre connaissance écologique de la plupart des espèces est insuffisante pour autoriser un avis bien informé sans une étude substantielle. Pour la plupart des introductions planifiées, l’évaluation du NRC de plusieurs années pour qu’une évaluation de la présomption d’innocence soit crédible [...] n’est probablement pas loin du compte ».

74Le problème posé par la présomption d’innocence est exacerbé par l’adoption de l’évaluation quantitative du risque comme moyen de détermination des niveaux de risque dus à une introduction. Non seulement il est difficile, voire impossible, d’imaginer tous les risques, mais il y a également une limite à la quantification de certains risques et une difficulté à préciser les délais dans lesquels les impacts peuvent être attendus. C’est pourquoi, les procédures actuelles reposent fortement sur des évaluations qualitatives effectuées par des experts (faible, moyen, élevé et autres), et sur des algorithme arbitraires pour combiner les risques de divers types et les estimations de différents experts ; il n’y a souvent pas moyen de faire mieux. Cela explique également en partie pourquoi il est difficile pour un pays de défendre l’exclusion d’une espèce proposée à l’introduction, ou d’un produit pouvant en héberger une, sans être accusé de protectionnisme. Une telle défense doit être fondée sur une évaluation quantitative du risque, et une évaluation valide est probablement impossible pour la plupart des espèces introduites potentielles et des filières qui peuvent les véhiculer.

75Simberloff (2005) conclut : « Les évaluations du risque, essentiellement des demandes de jugement, sont soumises à l’influence politique, même si ces jugements sont des jugements d’experts. Il est toujours possible de trouver des experts donnant un avis de risque minime, même s’ils appartiennent à une minorité. Comme le montrent les cas des carpes et des huîtres, les parties prenantes commerciales qui désirent une introduction, et les politiciens qui les soutiennent, peuvent faire preuve d’un pouvoir important pour transformer un jugement sur le risque en une politique ».

Sur les îles du Pacifique où elles sont encore absentes, quelles mesures ont évité leur introduction ? Est-il possible d’en analyser la pertinence et l’efficacité ?

76Jusqu’à aujourd’hui, l’un des meilleurs exemples de succès apparent de prévention durable de l’introduction d’une espèce à fort risque et fort impact est le travail du comité Boiga (Brown Tree Snake, BTS) pour éviter que le BTS ne quitte Guam via les marchandises et le fret sortant de l’île (BTS Control Committee, 1996 ; Colvin et al., 2005). Ce travail coûte néanmoins 5 à 6 millions de dollars par an, et il existe toujours le risque d’un manque potentiel de financement.

77Les autres exemples parfaits sont, en Nouvelle-Zélande, la prévention de l’introduction de la fourmi rouge importée (RIFA, Red Imported Fire Ant) et du bombyx disparate, ainsi que le succès de la rapidité de réaction à ceux-ci.

78La Nouvelle-Zélande est parvenue jusqu’à aujourd’hui à ne pas avoir de RIFA établie, grâce à deux éradications locales (aéroport d’Auckland et port de Napier) depuis sa première découverte (Auckland), en février 2001. Pendant ce temps, la RIFA s’est établie en Australie (2001), à Taïwan (2004), à Hong Kong (2005) et en Chine continentale (2005).

79S’il s’établissait en Nouvelle-Zélande, le bombyx disparate (Lymantria dispar) pourrait potentiellement coûter 165 millions de dollars de dommages forestiers par an à une industrie forestière néo-zélandaise qui représente 2 milliards de dollars néo-zélandais. Le ministère néo-zélandais de l’Agriculture et de la Forêt (MAF) a un programme de surveillance du bombyx disparate depuis 1993. Un bombyx a été capturé en mars 2003 à Hamilton, au sud d’Auckland, ce qui a déclenché un programme d’éradication dont on dit qu’il a coûté 5,4 millions de dollars sur les deux années de traitement qui ont mené à la déclaration d’éradication en mai 2005 (Anonyme, 2005). Cet effort d’éradication comprenait des pulvérisations aériennes, des recherches au sol, le piégeage aux phéromones à Hamilton et dans les villes satellites, des piégeages en masse, la prise de conscience du public et la mise en place d’une zone contrôlée et de contrôles des déplacements sur la végétation hôte. Au cours de ce travail, une association de citoyens a engagé un procès contre le MAF pour essayer de faire stopper les pulvérisations, mais sans résultat à ce jour (Anonyme, 2005).