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Les espèces envahissantes dans l’archipel néo-calédonien

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Marie-Laure Beauvais
, 
Alain Coléno
, 
Hervé Jourdan

Première partie. Synthèse et Recommandations

Quel dispositif de biosécurité ?

Texte intégral

1Dans une période où le concept de préservation se heurte à celui de progrès, au sens que le siècle dernier a donné à ce terme, l’impact des espèces envahissantes apparaît comme de plus en plus intolérable, notamment pour les milieux insulaires. Le monde vit en effet un tournant dans sa perception et sa gestion de ce risque. Avec la mondialisation des échanges, les systèmes de biosécurité internationaux, mais aussi nationaux, montrent des faiblesses dans leur capacité à stopper ces organismes nuisibles et suscitent un certain nombre de critiques. En particulier, certains auteurs invoquent les limites de systèmes uniquement focalisés sur les risques associés à l’introduction des espèces. Il faudrait, selon eux, pouvoir rendre compte des motivations de ces introductions et envisager les solutions possibles pour y répondre.

2Ce n’est que très récemment que les risques non agricoles ont été pris en compte, les dommages subis par la biodiversité et les milieux naturels ayant jusqu’alors reçu peu d’attention. À cet égard, le principe de précaution devrait peser de plus en plus lourd à l’avenir, comme le recommande d’ailleurs la Convention sur la diversité biologique (CDB). À l’heure actuelle, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) doit respecter l’accord d’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) définies par la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV). Des réunions internationales se sont tenues il y a peu pour favoriser la coopération entre la CIPV et la CDB. Il faut noter également que la prise en compte des espèces envahissantes relève de la même logique que celle des risques phytosanitaires, qui consistent toutes les deux à lutter contre l’introduction et l’établissement d’un organisme étranger.

RISQUES PHYTOSANITAIRES SOUS L’ANGLE INTERNATIONAL ET NATIONAL

3À ce jour, aucun principe scientifique ni aucune procédure fiable ne permettent de prévoir le pouvoir d’envahissement d’une espèce dans une nouvelle zone géographique. En revanche, pour chaque organisme, des données comportementales sont susceptibles d’être recueillies à partir d’informations provenant d’autres régions, si tant est qu’elles existent. En particulier, le fait qu’un végétal ait envahi un environnement similaire à celui de la Nouvelle-Calédonie, dans un autre pays, peut laisser penser qu’il a toute les potentialités pour s’établir et se disséminer sur cet archipel. Cela est également vrai des arthropodes et des pathogènes, si les végétaux qui assurent leur survie sont présents en Nouvelle-Calédonie. Cet aspect souligne pour le moins l’importance du travail bibliographique à réaliser en cas de doute ou d’alerte. Toujours est-il que la mise en œuvre d’instruments performants pour évaluer au mieux l’ampleur du risque potentiel reste le passage obligé.

Figure 1. Analyse du risque phytosanitaire – étape 2

4L’évaluation du risque phytosanitaire et la détermination du niveau approprié de protection sont encadrées par les directives d’analyse du risque phytosanitaire (ARP) de la CIPV. Cette analyse doit respecter les Normes internationales de mesures phytosanitaires (NIMP) et se dérouler en trois étapes :

  • la première étape consiste à identifier l’organisme nuisible et/ou les filières propices à l’introduction ou à la dissémination d’un organisme de quarantaine ;
  • au cours de la seconde étape, schématisée par un diagramme (voir la figure 1), on évalue le risque (probabilités d’entrée, d’établissement et de dissémination, importance économique) ;
  • la troisième étape concerne la gestion du risque phytosanitaire identifié à l’étape précédente.

5L’objectif est d’apporter la preuve, sur la base d’arguments biologiques ou d’autres arguments de nature scientifique ou économique, qu’un organisme soit réglementé. Il s’agit également de définir la nature des mesures phytosanitaires à prendre. Au plan national, les législations de protection des végétaux et de protection de l’environnement doivent se conformer aux obligations internationales. Plusieurs approches sont possibles. L’une postule « l’innocence jusqu’à preuve du contraire », c’est l’approche par liste noire. La CIPV et la majorité des pays définissent une liste (actualisée) d’organismes nuisibles formellement interdits à l’importation, sans même l’application d’une quarantaine. Toute espèce qui n’y figure pas peut être importée, sous réserve qu’elle n’héberge pas une espèce interdite. Cela n’empêche pas de procéder à une analyse de risque si l’une d’entre elles est perçue comme potentiellement nuisible. Notons que la « présomption d’innocence » est violemment remise en cause par certains scientifiques, comme l’écologiste américain D. Simberloff, qui récuse par exemple le primat du libre-échange aux États-Unis, aux dépens des préoccupations environnementales. Une autre approche est adoptée dans les pays gravement atteints, comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande : l’approche par liste blanche, ou « coupable jusqu’à preuve du contraire ». Une espèce qui n’y figurerait pas doit obligatoirement faire l’objet d’une analyse phytosanitaire. Cette approche est recommandée dans la nouvelle stratégie européenne sur les espèces allochtones envahissantes.

6L’évaluation du risque lié aux adventices concerne essentiellement les deux premières étapes de l’évaluation du risque phytosanitaire : l’organisme est-il susceptible d’une quarantaine, ou du moins d’une réglementation ? Cette évaluation se fait selon la procédure du Weed Risk Assessment (WRA), développée à l’origine en Australie. Ce système a été conçu de manière à répondre à des exigences d’efficacité, de transparence, de temps et d’argent. Il se présente sous forme d’un questionnaire assorti d’une feuille de notation (49 questions sur l’histoire et la biogéographie, le climat et la répartition, la biologie et l’écologie, le type de végétal…). Selon le score obtenu, l’espèce est acceptée ou rejetée. Une limite du WRA est de produire un certain nombre de « faux positifs ». Il peut également rejeter des espèces utiles mais envahissantes. Le modèle est en cours d’adaptation et devrait constituer un instrument pertinent pour la Nouvelle-Calédonie. Par ailleurs, des directives relatives à l’évaluation de ce risque dans les pays en développement sont disponibles auprès de la Food and Agricultural Organization (FAO).

7L’évaluation du risque associé aux adventices passe toujours par une phase bibliographique. Il s’agit de collecter toutes les informations disponibles sur un nuisible potentiel et de les interpréter. La première information nécessaire, conformément aux normes de la CIPV, est la liste des espèces végétales exotiques du pays. Certaines sources papier et électroniques sont vitales (flores régionales, informations sur la biologie, l’écologie et la répartition des adventices…). La mise en réseau d’experts constitue également une composante importante du processus. La CIPV a élaboré des directives internationales pour la prévention de l’introduction et de la dissémination de végétaux et de produits végétaux nuisibles. Révisées en 1997, et complétées depuis, elles font notamment autorité auprès de l’OMC.

LA BIOSÉCURITÉ DANS LA ZONE DU PACIFIQUE

8Les réponses aux problèmes des espèces nuisibles diffèrent considérablement d’un pays à l’autre. La Nouvelle-Zélande est internationalement connue pour avoir mis au point le dispositif de biosécurité le plus abouti. Son système de quarantaine est particulièrement performant. Il s’appuie notamment sur la loi de 1993, relative à la biosécurité, qui vise à maintenir à l’extérieur du pays les nouveaux organismes envahissants introduits de façon fortuite, et à éviter leur dissémination. La responsabilité de la mise en œuvre de la quarantaine incombe au ministère de l’Agriculture et de la Forêt (MAF). Quant à la loi de 1996 sur les substances dangereuses et les nouveaux organismes (HSNO, pour Hazardous Substances and New Organisms Act), elle régit les opérations et les obligations des personnes et organisations introduisant intentionnellement de tels organismes. Elle exige une autorisation de l’autorité de gestion du risque environnemental (Erma, pour Environmental Risk Management Authority). L’un des résultats de cette loi a été l’interruption effective des importations, à des fins de loisirs, de nouveaux organismes exotiques.

9Par ailleurs, le contrôle des importations des « marchandises à risque » réduit le nombre d’introductions fortuites. L’entrée sur le territoire de telles marchandises est réglementée par des normes sanitaires d’importation (IHS, pour Import Health Standards). Il en existe plus de 500 pour les animaux, végétaux et produits organiques associés. Le système de quarantaine du MAF est extrêmement bien équipé et tous les points d’entrée sur le territoire sont inspectés (rayons X, chiens…), avec amende immédiate de 200 dollars néo-zélandais en cas d’infraction. Il en est de même pour le courrier international. En ce qui concerne le trafic maritime, de nouvelles normes sanitaires d’importation pour les conteneurs maritimes viennent d’être instituées. Les inspections se font aux points d’entrée dans le pays. Selon certains auteurs, les dépenses de la Nouvelle-Zélande pour la biosécurité pourraient atteindre 1 % de son PIB (pour en savoir plus, voir la contribution de A. Sheppard et al.).

10Le cas de Hawaii est assez différent. En tant qu’État des États-Unis, il pâtit du choix des autorités fédérales américaines de se focaliser prioritairement sur la protection des activités agricoles dominantes, en se préoccupant peu, jusqu’à ce jour, de la préservation des écosystèmes. Or, Hawaii est extrêmement sensible aux invasions. C’est le service de quarantaine du ministère de l’Agriculture (HDOA-PQ, pour Hawaii Department of Agriculture, Plant Quarantine Branch) qui est chargé de réglementer et de contrôler l’importation et les transferts de tous les végétaux et animaux allochtones. Dans le courant des années 1990, suite à une controverse relative à l’agrandissement de l’aéroport de Kahului et à son impact potentiel sur le Parc national de Haleakala, le HDOA a réalisé une évaluation du risque phytosanitaire pour cet aéroport (Kara, pour Kahului Airport Pest Risk Assessment). L’étude a permis de perfectionner le programme de quarantaine de l’aéroport. Elle a aussi conduit à proposer des améliorations pour l’ensemble du pays (voir la contribution de A. Sheppard et al.).

11Le dispositif de biosécurité australien ressemble beaucoup plus à son homologue néo-zélandais. L’Australie est le pays qui enregistre la plus faible endémicité : 16 % de sa flore est constituée d’espèces exotiques, 15 % des mammifères sont des espèces invasives allochtones, environ 20 % des insectes sont d’origine étrangère. Globalement, les plantes exotiques coûtent près de 4,4 milliards de dollars australiens par an au pays, sans compter les dommages environnementaux. L’approche adoptée se fonde sur une liste blanche des espèces autorisées. Chaque nouvelle espèce, avant d’être introduite, est soumise à une évaluation du risque d’importation et à une évaluation du risque environnemental. Cette procédure, à la charge de l’importateur, doit suivre un protocole très encadré et assez long, au cours duquel le public est lui aussi invité à s’exprimer, ce qui garantit sa forte implication sur le problème des espèces nuisibles (pour en savoir plus, voir la contribution de A. Sheppard et al.). Les équivalents australiens des normes sanitaires d’importation (IHS) néo-zélandaises sont les analyses de risque d’importation (IRA).

12Il est enfin intéressant d’évoquer la réglementation sur les espèces introduites envahissantes de la Polynésie française. Collectivité française d’outremer, elle a acquis le statut de Pays depuis février 2004. Le ministère de l’Agriculture et de l’Élevage et le Service du développement rural sont en charge de la quarantaine zoo- et phytosanitaire à la frontière, mais aussi pour les échanges inter-îles. La lutte contre l’introduction d’espèces envahissantes s’appuie sur deux textes : la délibération relative à la protection de la nature (1995) et la délibération sur la protection des végétaux. La première interdit notamment toute introduction ou importation d’espèce animale ou végétale n’existant pas sur le territoire. Pour toute dérogation, la preuve de l’innocuité de l’espèce concernée est à la charge du demandeur, ce qui est très dissuasif. La seconde fixe la liste des organismes nuisibles qui sont interdits à l’importation. En outre, un Comité interministériel de lutte contre le miconia et autres espèces végétales menaçant la biodiversité a été créé en 1998. Il pourrait, à terme, être élargi à l’ensemble des espèces végétales et animales envahissantes (pour en savoir plus, voir la contribution de A. Sheppard et al.).

13Il ne fait en tout cas aucun doute que le succès de la prévention contre une espèce envahissante non encore introduite est directement corrélé aux performances du système de biosécurité. C’est ainsi que la Nouvelle-Zélande n’a jamais été affectée jusqu’à ce jour par l’établissement de la fourmi de feu (Rifa), alors qu’elle s’est établie en Australie (2001), à Taïwan (2004), à Hong Kong (2005) et en Chine continentale (2005). Les autorités néo-zélandaises disent avoir également réussi à éradiquer le bombyx disparate (Lymantria dispar) depuis mai 2005. Le ministère de l’Agriculture et de la Forêt avait mis en œuvre un programme de surveillance dès 1993. Lorsqu’un bombyx a été capturé en 2003, au sud d’Auckland, un programme d’éradication a été déclenché immédiatement, dont le coût s’est élevé à 5,4 millions de dollars néo-zélandais pour deux ans de traitement.

LE DISPOSITIF DE QUARANTAINE NÉO-CALÉDONIEN

14Soulignons, au préalable, que la surveillance du territoire néo-calédonien se trouve facilitée par le fait que les entrées sur le territoire depuis l’extérieur se concentrent pour l’essentiel en deux sites. Environ 99,9 % des marchandises transitent par le port de Nouméa, qui accueille également presque tous les bateaux de croisières. En ce qui concerne le trafic aérien, l’aéroport international de Tontouta constitue la seule entrée. C’est du coup le point d’entrée principal pour les organismes envahissants ne supportant pas un transport trop long. À cet égard, les risques d’introductions par des résidents, notamment celles d’espèces exotiques, y sont nettement plus grands que par des touristes. Pour autant, les nouveaux points d’entrée ouverts au dédouanement des marchandises ne doivent pas être négligés, comme ceux liés à l’activité minière (Koumac, Goro), ou les points d’entrée temporaires à vocation touristique (Touho, Lifou, Hienghene). Quant aux colis postaux, ils passent tous par Nouméa PTT. Le flux postal commercial de produits végétaux commandés à l’étranger doit faire l’objet d’une déclaration en douane, ce qui permet un contrôle. Le trafic postal privé expose l’archipel à un risque bien plus important.

15Le dispositif législatif de quarantaine pour les organismes nuisibles aux plantes est plus ou moins calqué sur ses homologues européens, avec des particularités propres aux régions isolées (voir l’annexe 2 de la contribution de M. Delos et al.). Il s’appuie sur deux délibérations du congrès du territoire : l’une en date du 11 août 1992, pour le cadre général des actions de protection des végétaux (dont la quarantaine végétale), et l’autre du 18 octobre 1996, portant plus spécifiquement sur la quarantaine végétale. Les listes de quarantaine sont des listes « négatives » pour les organismes indésirables ou leur support potentiel, et elles sont « positives » pour les marchandises connues comme supports potentiels de tels organismes. En raison des spécificités néo-calédoniennes (contexte insulaire, territoire historiquement éloigné des flux de voyageurs ou de produits végétaux), ce dispositif est renforcé par deux types de mesures. Les premières, à caractère exceptionnel, sont prises par le pouvoir exécutif en cas de danger imminent (introduction ou propagation d’un organisme absent de la liste négative). Les autres mesures résident dans l’instauration du permis d’importation, généralisé pour les végétaux ou produits végétaux non prévus dans les textes, et qui offre à l’administration un moyen de contrôle permanent des flux déclarés.

16Les listes négatives sont au nombre de trois. Ces listes d’organismes nuisibles, de produits végétaux ou de supports de culture indésirables figurent comme annexes (I, II, III) aux délibérations précitées (voir la contribution de M. Delos et al.). Elles sont complétées par une quatrième annexe qui fixe les conditions d’importation des produits et des végétaux autorisés. Le recours au permis d’importation est presque systématique (annexe IV), sauf pour les gros volumes de produits végétaux, les fruits et les légumes, importés depuis certaines régions (Union européenne, Chili, États-Unis, Australie, Nouvelle-Zélande). Un traitement systématique est cependant imposé pour tout produit d’origine douteuse, pouvant contenir, par exemple, des organismes indésirables tels que Bractocera et Anastrepha qui sont présents sur une partie du territoire américain. Une lacune importante vaut d’être signalée : les bois pour un usage lié au transport (calage, emballage de produits autres qu’agricoles…) ne sont pas évoqués dans la réglementation. Seuls les bois bruts ou transformés sont pris en compte avec des mesures adaptées au risque.

17Quoi qu’il en soit, le dispositif législatif néo-calédonien apparaît en l’état comme globalement satisfaisant pour prévenir l’introduction d’espèces envahissantes nuisibles pour les végétaux. Des améliorations pourraient toutefois être apportées. Elles concernent, outre le problème des emballages en bois, la liste des espèces animales de l’annexe I, trop limitative (notamment pour les vertébrés, arthropodes et mollusques). Il serait également souhaitable de porter une attention particulière au cas des machines et véhicules usagés ayant servi par le passé à des travaux forestiers ou agricoles hors de l’archipel (machines agricoles, moissonneuses batteuses…). À noter aussi que les espèces animales envahissantes non nuisibles aux végétaux et ne véhiculant pas de maladies surveillées par les services vétérinaires restent à ce jour sans surveillance. Enfin, on observe quelques carences flagrantes dans les listes de quarantaine : par exemple, la rouille (Puccinia psidii) qui s’attaque à de nombreuses espèces de myrtacées, et les myrtacées, vecteurs potentiels de la rouille.

18En ce qui concerne le dispositif administratif de quarantaine, un arrêté relatif à l’organisation de la Direction régionale des douanes de Nouvelle-Calédonie (24 avril 2002) et un arrêté du gouvernement de Nouvelle-Calédonie (22 février 2002) définissent les attributions de la Direction des affaires vétérinaire, alimentaire et rurale, la Davar (voir l’annexe 2 de la contribution de M. Delos et al.). Le service d’inspection vétérinaire, alimentaire et phytosanitaire de cette Direction est à la fois chargé des aspects de quarantaine végétale et animale, et des aspects d’inspection, de surveillance et de lutte à l’intérieur du territoire. Ce dispositif est assez classique : un double système de contrôle avec un premier tri entre les marchandises à la douane, sur la base du code douanier, celles-ci étant soumises à des contrôles phytosanitaires par la Davar, si nécessaire. La répartition des rôles entre les différents acteurs des opérations de contrôle et d’inspection est identique à celle de nombreux pays (voir la contribution de M. Delos et al.).

19Au plan des moyens, sans doute le point le plus faible du dispositif néo-calédonien, il serait utile de disposer au moins d’un agent itinérant, en plus des agents aux frontières, qui surveillerait les nouveaux points d’entrée ouverts dans la province Nord. Par ailleurs, l’augmentation du nombre de contrôleurs permettrait d’accroître le nombre et le volume des inspections. Les contrôles des conteneurs et ses colis postaux (rayons X) sont notamment très insuffisants. Mais surtout, il manque un laboratoire d’identification phytosanitaire et une station de quarantaine. Ces outils sont indispensables, par exemple pour évaluer l’impact environnemental de végétaux à risque dont l’introduction serait malgré tout souhaitée.

SURVEILLANCE ET GESTION DU RISQUE EN NOUVELLE-CALÉDONIE

20Les grandes activités de surveillance et de contrôle sont définies par la délibération du congrès du territoire précédemment citée (11 août 1992). Elles s’articulent autour de cinq types d’actions : surveillance des productions végétales, identification des organismes nuisibles, avertissements agricoles, contrôle des sites de production et de multiplication des végétaux, et enfin surveillance de l’introduction, de la multiplication et de l’utilisation des agents de lutte biologique (ces derniers peuvent se révéler être des espèces envahissantes redoutables). Le dispositif administratif de surveillance et de contrôle est, pour sa part, défini par l’arrêté du 22 février 2001. La surveillance est une composante essentielle d’un dispositif de biosécurité (voir le tableau 12 et voir l’annexe 4 de la contribution de M. Delos et al.). Elle comporte deux aspects : la surveillance générale et les prospections ponctuelles. Par exemple, la prospection qui a accompagné la tentative d’éradication du bunchy top était de la deuxième catégorie. En revanche, les observations de l’ensemble des acteurs du monde agricole, des chercheurs, des sociétés savantes, des associations… peuvent être valorisées pour une surveillance générale.

Tableau 12 – Qui fait quoi dans la surveillance du territoire : le contrôle et la gestion des risques après l’introduction ?

Tableau 12 – Qui fait quoi dans la surveillance du territoire : le contrôle et la gestion des risques après l’introduction ?
  • * DDR : Direction du développement rural.
    DRN : Direction des ressources naturelles.
    DDE-E : Direction (...)

Note **

21La surveillance et le contrôle, notamment le contrôle des établissements de production et de multiplication des végétaux, souffrent toutefois d’un manque de moyens et d’effectifs. Il semble que la répartition des tâches avec les services provinciaux ne soit pas clairement définie. La mise en œuvre des activités d’avertissement agricole, également prévue par les textes, reste relativement théorique, bien qu’il s’agisse d’un moyen de gestion efficace des organismes établis mais aussi de communication institutionnelle. Enfin, la surveillance des espaces non agricoles et des forêts reste embryonnaire. Un réseau de surveillance beaucoup plus rigoureux qu’à l’heure actuelle devrait être mis en place, notamment dans la province Sud. Cette région concentre en effet les principaux points d’entrée, ainsi que l’essentiel de la population et de l’activité économique. Elle est donc très exposée aux introductions fortuites, du fait du flux de marchandises qui y transite, mais aussi suite aux introductions volontaires (les plantes ornementales potentiellement envahissantes ayant une probabilité d’introduction plus forte dans les zones les plus habitées). On y trouve également la plus grande part des pépinières, dont 90 % ne sont pas inspectées. Ces faiblesses du dispositif de surveillance et de contrôle néo-calédonien a sans doute contribué à l’échec de la tentative d’éradication du bunchy top (voir aussi p. 104). La mise en place d’un système efficace de surveillance et de prospection suppose de mettre en place des réseaux associant les services provinciaux. Ce dispositif est à construire. L’absence d’un secteur de prescription privé organisé pour la lutte antiparasitaire végétale, comme il en existe un dans le domaine animal avec les vétérinaires privés, est un handicap important. Les centres de recherche présents sur l’archipel, les agriculteurs professionnels, mais aussi les associations de protection de l’environnement peuvent servir de relais sur le terrain pour un certain nombre de milieux et d’organismes.

Notes de fin

* DDR : Direction du développement rural.
DRN : Direction des ressources naturelles.
DDE-E : Direction du développement économique et de l’environnement.
DAE : Direction des affaires économiques.

© IRD Éditions, 2006

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