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    Plan détaillé Texte intégral Las investigaciones sobre la vulnerabilidad Las diversas formas de reducción de la vulnerabilidad Instituciones y planes La paulatina dilución de la vulnerabilidad en la gestión del riesgo Conclusión Bibliographie Notes de bas de page Auteurs

    Gestión de riesgos en Quito

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    1. La vulnerabilidad en el Distrito Metropolitano de Quito: una retrospectiva de 20 años

    Jairo Estacio et Pascale Metzger

    p. 20-40

    Texte intégral Las investigaciones sobre la vulnerabilidad Primeras investigaciones El giro hacia una visión territorial del riesgo Los nuevos abordajes de la vulnerabilidad en los estudios académicos Las diversas formas de reducción de la vulnerabilidad Instituciones y planes Control de la expansión urbana en zonas expuestas Reubicación de viviendas Construcción y fortalecimiento de obras Enfoque de la resiliencia Manejo de los recursos de emergencia La paulatina dilución de la vulnerabilidad en la gestión del riesgo Una visión limitada y fragmentada de la vulnerabilidad Los insumos de utilidad para una política pública El ascenso incontenible de la vulnerabilidad del territorio Una mirada global y evolutiva de los matices de la vulnerabilidad Conclusión Bibliographie Notes de bas de page Auteurs

    Texte intégral

    1Si se considera que los riesgos son causados, en primer lugar, por las amenazas naturales, es lógico hacer hincapié en su control y, por lo tanto, considerar el conocimiento de las amenazas como esencial para la formulación de los planes de prevención y de preparación para las situaciones de crisis. La introducción del concepto de vulnerabilidad cuestiona, al menos parcialmente, este punto de vista. En efecto, la vulnerabilidad es un concepto nacido en oposición a la visión tecnocrática y centrada en las amenazas que prevalía en los estudios de riesgos. Procedente de una crítica radical impulsada por la geografía anglosajona (Hewitt 1997; Wijkman y Timberlake 1984), el concepto de vulnerabilidad permitió introducir la problemática del (mal) desarrollo en el corazón de las investigaciones sobre los riesgos, anclando la construcción del riesgo no en el mundo físico sino en lo social (Maskrey 1993; Blaikie et al. 1994; García Acosta 2005), haciendo del riesgo una cuestión política. De este modo, las ciencias sociales han encontrado un espacio legítimo para trabajar sobre la cuestión del riesgo.

    2Apoyado por las grandes instituciones internacionales (en particular el Decenio Internacional proclamado por las Naciones Unidas para el período 1990-2000), el término vulnerabilidad se remarca progresivamente en las políticas públicas. Tanto en América Latina como en Ecuador, La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América contribuye substancialmente a la difusión de este concepto mediante una serie de eventos, investigaciones y publicaciones, en particular la obra mayor Los desastres no son naturales (Maskrey 1993) y la revista Desastre y Sociedad en el período 1993-1998.

    3Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de conocimiento y de prevención, el aumento de la población vulnerable, del número de desastres y de víctimas, y del costo económico de los desastres, los actores públicos de la gestión de riesgos de desastre, sobre todo en los países del Sur, centran su atención en la preparación y respuesta ante las situaciones de emergencia. En esta línea, con el sustento de las organizaciones internacionales y las políticas nacionales, se difunde la noción de resiliencia, que sustituye gradualmente a la de vulnerabilidad. En cierto modo, esta evolución de los términos manifiesta, a la vez, el posicionamiento de la gestión de riesgos sobre la preparación ante desastres y una renuncia a atacar las “causas de fondo” sociales, económicas y políticas que fundamentan la vulnerabilidad.

    4La mayoría de los trabajos de investigación con los que se busca comprender y evaluar la vulnerabilidad tienen una perspectiva operativa, es decir, están orientados hacia la aplicación de políticas públicas destinadas a reducirla. El objetivo de este capítulo es dar elementos de comprensión de la evolución de la noción de vulnerabilidad en el DMQ. Se trata de levantar los conocimientos aportados por las investigaciones sobre vulnerabilidad y su utilidad para la prevención de riesgos y la gestión de desastres en el territorio metropolitano. Para ello, se propone dar elementos de respuesta a las siguientes preguntas: 1) ¿cómo ha evolucionado la noción de vulnerabilidad en las investigaciones y estudios sobre el riego de desastres?, 2) ¿cómo esta noción ha sido movilizada y comprendida en las políticas públicas de gestión de riesgos de desastres del DMQ, y 3) ¿cuáles son los diferentes matices de la vulnerabilidad en el período de 20 años?

    Las investigaciones sobre la vulnerabilidad

    Primeras investigaciones

    5Robert D’Ercole (1991) fue pionero en la introducción de la noción de vulnerabilidad en el análisis de riesgos, tanto en Ecuador como en Francia, con su tesis doctoral titulada “Vulnerabilidad de las poblaciones frente al riesgo volcánico. El caso de la región del volcán Cotopaxi (Ecuador)”. Tras la catástrofe del Nevado del Ruiz, en Colombia, en 1985, esta investigación evidencia la importancia de los factores sociales y de la representación del riesgo en la vulnerabilidad de la población, más allá de la exposición al peligro volcánico.

    6A principios de los años noventa, con base en el sistema de información geográfica desarrollado en el marco de una colaboración entre el municipio de Quito y el Instituto Francés de Investigación Científica para el Desarrollo en Cooperación (ORSTOM, actualmente IRD) (Souris 2006), la EPN inició un programa de investigación que realizó un escenario sísmico (Chatelain 1994). Si bien esta investigación se centra en la amenaza, considera el término de vulnerabilidad desde el punto de vista de la exposición a sismos y de la resistencia de los edificios. Otra contribución temprana es la tesis doctoral de Alexis Sierra (2000), realizada entre 1997 y 2000, sobre las laderas del Pichincha. Esta investigación destaca la importancia de las dimensiones políticas, sociales e institucionales en la construcción y gestión de los espacios “de riesgo” y de su vulnerabilidad.

    El giro hacia una visión territorial del riesgo

    7Iniciado en 1999, el programa “Sistema de información y riesgos en el Distrito Metropolitano de Quito” se desarrolló durante cinco años en el seno de la Dirección de Planificación. En respuesta a una solicitud del MDMQ para generar conocimiento sobre el riesgo y la vulnerabilidad en Quito, esta investigación tenía como objetivo elaborar una contribución concreta a la formulación de las políticas públicas de prevención y gestión de los riesgos de desastre.

    8Este proyecto de investigación se basa en la idea sencilla de que, para ser eficaz y eficiente, una política de prevención de riesgos debe centrarse, en primer lugar, en proteger los elementos de un territorio, que son, a la vez, los más importantes y los más vulnerables. Esta investigación ha producido una verdadera innovación en la problemática, conceptualización y metodología de estimación del riesgo. Ya no se trata de focalizar los esfuerzos de conocimiento en las amenazas (cuáles son, dónde, con qué frecuencia e intensidad), lo que corresponde a la visión clásica y centrada en las amenazas, cuyo conocimiento es una cuestión de geociencias. La nueva problemática transforma completamente los cuestionamientos: ¿qué se corre el riesgo de perder? y ¿qué se debe proteger? En consecuencia, desde el punto de vista conceptual, el riesgo ya no se fundamenta en los dos conceptos “amenaza” y “vulnerabilidad”, sino en “elementos esenciales” y “vulnerabilidad”. En términos metodológicos, esta manera de enfocar el riesgo conduce, en un primer momento, al análisis detallado del territorio para determinar y localizar los elementos esenciales que se deben proteger (D’Ercole y Metzger 2002), cuestionamiento que se dirige a las ciencias sociales y a la geografía urbana en particular.

    9Con la investigación, fuera de toda referencia a la amenaza, se identificó y localizó los elementos esenciales, es decir, indispensables para el funcionamiento del territorio del DMQ (tales como las redes vitales de agua, la red viaria o de electricidad, pero también establecimientos e infraestructuras educativas, de salud, de economía, entidades de gobierno y de poder, de la cultura, entre otros múltiples elementos del funcionamiento urbano). Se elaboró una amplia base de datos georreferenciados que aportó un conocimiento fino del territorio, de su población, de sus infraestructuras y equipamientos, de gran interés para la gestión territorial. En una segunda fase, se analizó la vulnerabilidad de estos elementos esenciales, es decir, se identificó los factores de deterioro o interrupción de su funcionamiento (D’Ercole y Metzger 2004). Ciertamente, puede tratarse de la exposición a una o varias amenazas, pero el estudio permite identificar otras formas de vulnerabilidad, tales como la precariedad de instalaciones físicas, la debilidad de las instituciones gestoras, la dependencia de elementos y servicios externos, la precariedad económica o la mala accesibilidad, entre otros factores.

    10El enfoque en términos de elementos esenciales presenta el interés de designar objetos concretos del territorio (un puente, una planta de agua, un hospital, una vía, una terminal internacional, etc.), en los que los poderes públicos tienen la capacidad de actuar. En términos de resultados, la investigación muestra que interviniendo sobre menos del 5 % de la superficie del territorio, donde se concentran los principales elementos esenciales, se puede reducir la mayor parte de la vulnerabilidad del territorio del DMQ.

    11En esta línea han surgido algunos programas de investigación, como el análisis de la vulnerabilidad de la movilidad del DMQ (Demoraes 2006) o el almacenamiento y transporte de productos peligrosos (Estacio 2001). Los trabajos del programa regional PACIVUR continuaron forjando conocimiento sobre la vulnerabilidad (D’Ercole et al. 2009) con el mismo enfoque. En particular, en lo relativo al DMQ, se ha mostrado, a través de un enfoque histórico, social y territorial, cómo se construye y se transforma el riesgo en torno a El Beaterio, principal centro de almacenamiento de combustibles (Estacio 2009b), y se ha analizado la vulnerabilidad del Valle de Los Chillos, expuesto a las erupciones del volcán Cotopaxi, en un contexto de límite político-institucional (D’Ercole et al. 2009). También se ha trabajado sobre las causas y consecuencias de la vulnerabilidad a partir del análisis de accidentes ocurridos tales como el hundimiento de El Trébol, en 2008 (Salazar et al. 2009), o el incendio del poliducto en Chillogallo, en 2003 (Estacio 2009c).

    Los nuevos abordajes de la vulnerabilidad en los estudios académicos

    12Los conocimientos académicos recientes sobre la vulnerabilidad son relativamente escasos y dispersos. Rara vez abarcan todo el territorio metropolitano o todo tipo de riesgos. La mayoría de ellos son análisis que no se refieren al conjunto del territorio del Distrito sino a un objeto particular (red de agua, hospital, escuela, instituto, entre otros) o a una porción del territorio (un barrio, el Centro Histórico, una cuenca o quebrada), frente a una amenaza particular (sismo, inundación, deslizamiento, erupción volcánica o hundimientos). Esta manera de investigar la vulnerabilidad tiene su interés particular en términos aplicativos, pero provoca una fragmentación de los estudios y una dilución de las causas políticas de la vulnerabilidad en asuntos técnicos, además de no tomar en cuenta las interrelaciones necesarias para el funcionamiento de estos elementos urbanos.

    13Entre los trabajos listados por Andrea Carrión y Julien Rebotier (ver Introducción) se encuentran 133 estudios que incluyen el término vulnerabilidad en las palabras clave, o sea menos del 20 %. Gran parte de estos estudios son tesis de pregrado (licenciatura, arquitectura o ingeniería) de la UCE. Probablemente, por esta razón se trata, por lo general, de estudios de vulnerabilidad limitados a un solo objeto de análisis, aislados de su entorno urbano. Por ejemplo, se realiza una serie de estudios sobre la vulnerabilidad de las escuelas, en los cuales se analiza la cuestión del riesgo desde una perspectiva más bien institucional, evaluando el nivel de preparación de los planes de prevención mediante la aplicación de métodos preestablecidos. Cabe señalar que la vulnerabilidad institucional también es objeto de investigación en relación con el Distrito, en referencia al grado de centralización en la toma de decisiones, a la organización gubernamental y a las prácticas de clientelismo, que limitan y pervierten la participación de los actores sociales (Quitiaquez 2015). Otras investigaciones tratan de la vulnerabilidad física o estructural relativa a la fragilidad de las construcciones ante una amenaza sísmica.

    14Más recientemente, estudios impulsados por organismos internacionales o instituciones metropolitanas ofrecen una perspectiva interesante de la vulnerabilidad. En particular, un trabajo sobre el impacto previsible del cambio climático, donde se examina los factores que contribuyen a la vulnerabilidad del DMQ en cinco sectores prioritarios: agua, salud, agricultura, ecosistemas y riesgos. Sin embargo, las variables consideradas son las amenazas, la exposición y la sensibilidad (CDKN y Secretaría del Ambiente del DMQ 2014), lo que limita el análisis de vulnerabilidad a la cuestión de la exposición a amenazas. De esta forma, gran parte de la obra se dedica a explorar los datos climáticos.

    15Por otra parte, el Atlas de amenazas naturales y exposición de infraestructuras del DMQ (MDMQ 2015a), si bien trata principalmente las amenazas, también analiza la exposición de infraestructuras, lo que permite evaluar directamente una forma de vulnerabilidad del territorio, aunque igualmente limitada a la exposición a las amenazas.

    16Al observar la tendencia de los estudios de vulnerabilidad del DMQ, se evidencia que la mayoría corresponde a disertaciones de universidades, maestrías y estudios académicos (tabla 1.1).

    Tabla 1.1. Estudios de vulnerabilidad

    Ámbito de riesgo Referencias
    Gestión de riesgo, vulnerabilidad por exposición Campaña Chiliquinga (2019)
    Riesgo sísmico, vulnerabilidad física Heredia Albuja y Torres Cunalata (2021)
    Factores de vulnerabilidad de redes Proaño Morales (2011)
    Factores de vulnerabilidad por exposición Valenzuela Torres (2014)
    Vulnerabilidad estructural de redes Peña Garrido (2016)
    Prevención y mitigación Heredia Albuja y Torres Cunalata (2021)
    Riesgos sanitarios, resiliencia Jiménez Sánchez (2021)
    Vulnerabilidad por exposición a amenazas tecnológicas Maggi Arias (2021)
    Cambio climático, exposición, adaptabilidad PNUMA y FLACSO (2021)
    Seguridad alimentaria Andino, Forero y Quezada (2021)
    Cambio climático, vulnerabilidad Purkey et al. (2014)
    Resiliencia, problemática urbana Cuvi (2015)
    Espacios urbanos, vulnerabilidad, riesgos sanitarios Barrera et al. (2021)
    Resiliencia, migración, adaptación Reyes (2022)
    Riesgo tecnológico, vulnerabilidad, accidentes industriales Estacio (2009a)
    Vulnerabilidad, fuentes de peligro, riesgo tecnológico Estacio (2009b)
    Susceptibilidad, amenazas antrópicas, exposición Estacio y Narváez (2012)
    Construcción del riesgo, susceptibilidad, exposición Estacio y Rodríguez (2012)
    Eventos pasados, vulnerabilidad Estacio (2009c)
    Percepción del riesgo, vulnerabilidad Salazar y D’Ercole (2009)
    Salazar et al. (2009)

    17La vulnerabilidad analizada en estos trabajos se corresponde, en su mayoría, con temas físico-estructurales, socioeconómicos, institucionales y funcionales (por redes). Podría decirse que estos estudios mantienen, de alguna forma, la incidencia del concepto de vulnerabilidad en el DMQ desde la academia y forjan conocimientos de utilidad para la toma de decisiones. No obstante, estos, como muchos otros, no son difundidos o socializados a fin de establecer una agenda de necesidades para la investigación con las entidades municipales o lazos de trabajo mixtos (como ocurrió con el programa Sistema de Información Geográfica [SIG] y riesgos del IRD), para así generar continuidad y utilidad para las políticas de gestión de riesgos de desastres (GRD) en el DMQ. Por otro lado, el concepto de riesgo pocas veces es analizado desde la perspectiva de las ciencias sociales y del territorio bajo problemáticas integrales del DMQ. Sin embargo, algunas investigaciones excepcionales que abordan temas de vulnerabilidad, sus dinámicas y manifestaciones territoriales corresponden a entidades como la FLACSO y el IFEA.

    Las diversas formas de reducción de la vulnerabilidad

    18Si bien el modelo propuesto desde la política pública del MDMQ se presenta como holístico (Plan Integral de GRD MDMQ), la vulnerabilidad, conjuntamente con la gestión de amenazas y manejo de la respuesta ante emergencia, presenta una serie de limitaciones en cuanto a su comprensión y su aplicabilidad.

    Instituciones y planes

    19El término vulnerabilidad es de uso común en la formulación de las políticas de gestión de riesgos del DMQ. Sin embargo, no se aplican políticas realmente orientadas hacia su reducción, aparte de evitar o limitar puntualmente la exposición a las amenazas. Ejemplo de ello son las políticas públicas de gestión de riesgos orientadas al desalojo de las poblaciones ubicadas en zonas calificadas como de “riesgos no mitigables”, fundamentando la vulnerabilidad poblacional únicamente en su exposición a la amenaza. Esto significa que, a pesar del aparente auge de la vulnerabilidad en materia de utilidad del conocimiento para la prevención o mitigación del riesgo, la formulación de políticas públicas sigue basándose en conceptos centrados en las amenazas.

    20Por cierto, el propio Sistema Metropolitano de Gestión Integral de Riesgos del DMQ, creado en 2008 (mediante la Ordenanza Metropolitana No. 265) para agrupar y coordinar las instituciones vinculadas en el manejo integral de los riesgos, no menciona la vulnerabilidad.

    21Por su parte, la Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad del DMQ, a cargo de la gestión de riesgos de desastre en el DMQ, basa su acción en preceptos internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Marco de Sendai, y en las políticas nacionales orientadas por el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan de Seguridad y la Constitución Ecuatoriana.

    22El Plan Metropolitano de Gestión Integral del Riesgo, elaborado en 2020,1 se refiere explícitamente a la vulnerabilidad como parte de esta gestión, pero busca caracterizarla sin entrar en detalles metodológicos, mientras la noción de resiliencia parece tener más impacto en este documento.

    23La complejidad del territorio del DMQ, con problemáticas de expansión urbana sin control, además de cambios en la gobernabilidad debido a las sucesivas administraciones municipales, generan nuevas formas de comprender e intervenir en cuanto al riesgo de desastres y, consecuentemente, la vulnerabilidad. A lo largo del tiempo, el término vulnerabilidad presenta diferentes matices en cuanto a las políticas de reducción del riesgo de desastres, resumidas en los siguientes ejes:

    • Control de la expansión urbana en zonas expuestas
    • Reubicación de viviendas
    • Construcción y fortalecimiento de obras de mitigación
    • Enfoque de la resiliencia
    • Manejo de los recursos de emergencia.

    Control de la expansión urbana en zonas expuestas

    24La reducción del riesgo en zonas pobladas con alta exposición a amenazas se orienta a las nociones de usos y planificación del suelo del DMQ. Desde el año 2012 (y retomado en 2021), el Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PMDOT) (Ordenanza No. 001-2021) menciona y reitera la “gestión del riesgo de desastres” desde una perspectiva ambiental y como pilar importante para generar un desarrollo sostenible en el DMQ. Uno de los mecanismos de prevención del riesgo en el DMQ se basa mayoritariamente en reducir la exposición a las amenazas y aumentar la resiliencia. Así, el control de las zonas de riesgo se da a través de la identificación de “zonas con riesgos ambientales mitigables y no mitigables” y de la elaboración de estrategias de prevención de desastres naturales con procesos de participación ciudadana” (MDMQ 2021). Las zonas de riesgo no mitigable en el DMQ son espacios donde se prohíben asentamientos y actividades humanas debido a su elevada exposición a diferentes amenazas. Así mismo, el Plan de Uso y Ocupación del Suelo (PUOS) limita la expansión de suelo urbano en las áreas naturales y los bosques protectores, que constituyen alrededor del 69 % del territorio del Distrito (MDMQ 2015). Estos instrumentos, si bien son reconocidos en las diferentes instancias municipales de manejo territorial del DMQ, presentan deficiencias de coordinación, control y ejecución para su sostenibilidad. Esto ocurre cuando la planificación llega después de la ocupación urbana del suelo, lo que denota la poca utilidad de los instrumentos de planificación preventiva. Este escenario es muy común en la planificación municipal donde, además, el tema de la regularización de barrios es recurrente.

    Reubicación de viviendas

    25Frente a este hecho, una de las políticas actuales del MDMQ es el “Plan de relocalización emergente de familias asentadas en zonas de alto riesgo” (Ordenanza No. 0331 de 2010, reformada en 2012). Esta iniciativa municipal, vigente por más de 12 años, marca un trabajo transicional de diferentes administraciones municipales para reducir el riesgo por exposición. Desde 2010 hasta la actualidad se han relocalizado 888 familias (alrededor de 5000 personas), pero se considera que aproximadamente “6200 hectáreas del DMQ se encuentran en condición de riesgo alto y muy alto por causa de amenazas de origen sísmico -lahareso por probabilidad de deslizamientos, inundaciones, incendios” (Quito Cómo Vamos y PADF 2020). Esto significa que alrededor el 1,5 % de la superficie del DMQ y una población estimada de más de 800 000 personas están expuestas a alto y muy alto peligro.

    26Aunque la relocalización puede ser una medida conveniente de prevención, plantea un problema de sostenibilidad socioeconómica y financiera tanto para la población, que encuentra dificultades para pagar las cuotas de las nuevas viviendas, como para el Municipio, que afronta el reto de encontrar suelo disponible para crear nuevos asentamientos con equipamientos urbanos. En esta línea, muchos casos de relocalización pueden aumentar los factores de vulnerabilidad de la población y del territorio, y provocar nuevas condiciones de riesgo, por lo que se estaría “relocalizando el riesgo”. Estas experiencias se han dado en el DMQ con relación a relocalizaciones en las zonas de Carretas o de Quitumbe, donde la población reutiliza los espacios de riesgo. Es más, con más de 800 000 personas en situación de alto riesgo, es inevitable preguntarse cómo se eligen las pocas zonas de oferta de vivienda alternativa a los habitantes.

    Construcción y fortalecimiento de obras

    27Tradicionalmente, la reducción de la vulnerabilidad se logra, sobre todo, mediante la mejora de la resistencia de ciertas obras de ingeniería y elementos importantes. A pesar de los diferentes eventos acaecidos en el DMQ, como los deslizamientos y flujos de lodo (río Monjas, laderas del Pichincha, La Gasca, entre otros), así como sismos (en 2016 y otros episodios puntuales en 2021 y 2022), inundaciones y eventos de reciente denominación como el de “subsidencia”,2 las acciones municipales se focalizan en las obras de mitigación y control de las amenazas. Por ejemplo, el caso de subsidencia registrado en la ciudadela de Solanda en julio de 2020 evidenció daños en la mampostería y las estructuras de aproximadamente 525 viviendas. Frente a esta situación, las acciones de respuesta municipales se orientan a reducir su vulnerabilidad física mediante el reforzamiento estructural. Por otro lado, los deslizamientos en la cuenca del río Monjas, en 2019, y en el sector de La Gasca, en 2022, colocaron en el debate de la política municipal el tema del control y manejo de laderas, quebradas y comunidades expuestas.3 Un tema que se discute desde hace más de 30 años con diferentes actores y problemáticas similares.

    28La noción de intervenir los riesgos desde la amenaza es un enfoque cotidiano en las labores de reducción del riesgo en el DMQ, a pesar de que, en términos de manejo de la incertidumbre, estas medidas no serían suficientes frente a eventos aleatorios y de alto impacto. Entre las principales acciones mencionadas para la gestión del riesgo se encuentran:

    • La reducción de la vulnerabilidad estructural y funcional enfocada en diversas obras y elementos importantes del DMQ (p. ej. escuelas y centros de salud).
    • El fortalecimiento de las redes mediante obras para redundancia en cuanto a la captación y conducción del agua cruda desde el volcán Cotopaxi y la construcción de obras sismorresistentes.
    • La construcción de obras de mitigación para reducir los impactos de las amenazas, como las generadas por deslizamientos e inundaciones (p. ej. el caso de zonas de los ríos Monjas, Machángara, Caupicho, José Peralta, con prevención estructural). Después de casi 25 años del proyecto Laderas del Pichincha, los desafíos continúan, con nuevos estudios y proyectos para hacer frente a nuevos escenarios de riesgo agravados por la creciente población en las laderas y la ocupación de quebradas, sin hablar de los retos planteados por el cambio climático.

    Enfoque de la resiliencia

    29El aumento del enfoque de resiliencia llevó al Municipio de Quito a elaborar, en 2017, un documento titulado “Estrategia de Quito Resiliente”. En este texto se define la resiliencia urbana como: “la capacidad de las personas, comunidades, empresas y sistemas que se encuentran dentro de una ciudad para sobrevivir, adaptarse y crecer, independientemente de los tipos de tensiones crónicas e impactos agudos que experimenten”. Se menciona la gestión de los riesgos y especialmente su componente de preparación ante desastres como parte importante del desarrollo sostenible de Quito. No obstante, en este discurso, la vulnerabilidad no presenta un papel gravitante en la gestión para generar mejores capacidades territoriales. Es decir, se propone un enfoque político sobre “ser resiliente” pero se carece de una hoja de ruta sobre “cómo se debería ser resiliente”.

    30Con esta premisa, Quito, como muchas otras ciudades de América Latina, en particular las involucradas en el programa “Ciudades resilientes”4 presenta una serie de acciones para enfrentar de forma eficaz las amenazas potenciales y reducir los desastres. En términos políticos, la resiliencia parece tener más relevancia que el mismo término de vulnerabilidad, ya que resulta más atractiva en el discurso de la gobernabilidad del DMQ y facilita un mayor compromiso.

    31No obstante, cabe subrayar que la resiliencia acarrea una gestión del riesgo enfocada a preparativos ante situaciones adversas, a la adaptación a los daños y/o a la capacidad para asimilar los eventos de forma favorable. De tal forma, la noción de resiliencia conlleva una forma de aceptación del riesgo tal cual es, dejando de lado sus causas de fondo, como aquellas relacionadas con la vulnerabilidad territorial, la pobreza y la injusticia espacial, social, económica y política. Por esta razón, la resiliencia es un término bastante cuestionado, en particular por la geografía crítica, además de no existir un consenso global sobre su medición y alcances.

    Manejo de los recursos de emergencia

    32La atención al manejo de los recursos de emergencia para un evento de crisis es otra forma de reducción de la vulnerabilidad relacionado con el trabajo de la Dirección de Riesgos del Municipio y el Centro de Operaciones de Emergencia (COE) Metropolitano, con la que se generan planes y protocolos de respuesta eficaces para el manejo de emergencias. El plan “Responde Quito”, puesto en marcha por el COE, plantea una serie de acciones y protocolos destinados, entre otros fines, a la gestión de los recursos para el manejo de crisis. Se trata de identificar sectores y elementos estratégicos en caso de emergencia, su disponibilidad y a actores responsables para su manejo. Estos mecanismos de organización y distribución institucional son ejemplares en el DMQ y constituyen una de las bases para atender todo tipo de acontecimientos.

    La paulatina dilución de la vulnerabilidad en la gestión del riesgo

    33Entre el concepto de vulnerabilidad, tal como se definió inicialmente en las investigaciones académicas, y su aplicabilidad real en los instrumentos y acciones orientadas por las políticas públicas de gestión del riesgo de desastre se evidencia claramente un desfase. La operacionalización del concepto de vulnerabilidad en medidas puntuales y limitadas para conjurar la amenaza ha ido en detrimento de su peso crítico involucrando raíces sociales y políticas del riesgo. En paralelo, como se vio anteriormente, los propios estudios académicos se hicieron cada vez más fragmentados, mirando la vulnerabilidad de manera estrecha y considerando objetos aislados del funcionamiento territorial urbano.

    Una visión limitada y fragmentada de la vulnerabilidad

    34El 19 de enero de 2023, la Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad emitió los “Lineamientos esenciales para el funcionamiento, integración y articulación de las unidades responsables del proceso de gestión de riesgos en el Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito” (aún en proceso). En este documento se promulga la creación y articulación de unidades de GRD en todas las instancias municipales, las direcciones y los comités mixtos de diferentes empresas y se vincula, en uno de sus principios, el estudio de la vulnerabilidad y de los elementos esenciales para reducir el riesgo de desastres.

    35Sin embargo, con base en diálogos con varias autoridades,5 y en la consulta de diferentes instrumentos y documentos municipales sobre la GRD en el DMQ, se observan formas limitadas de comprender el término vulnerabilidad y, en algunos casos, su casi desconocimiento o ausencia.

    36En efecto, el término se reduce mayoritariamente a la comprensión de la vulnerabilidad por exposición a una amenaza, al factor estructural o físico de las edificaciones o a los niveles socioeconómicos que permiten identificar a la población vulnerable.

    37Además, las diferentes visiones de la vulnerabilidad no siempre están concatenadas a principios reguladores de instrumentos municipales (como ordenanzas o los planes de usos de suelo), los cuales, más bien, se encuentran dispersos y diluidos en múltiples instrumentos y acciones por parte de las Empresas Municipales, relacionadas con obras de mitigación, manejo en quebradas, programas de relocalización o manejo sostenible de zonas.

    38En contraparte, en los discursos y propuestas municipales, se observa cada vez más la utilización de términos como resiliencia, adaptación al cambio climático, gestión sostenible del territorio, impactos ambientales, siguiendo los marcos internacionales y ordenanzas municipales. En paralelo, toma forma el “riesgo corporativo” basado en una visión empresarial regida por la seguridad. Esta noción es adoptada y promovida por las empresas municipales como Empresa de Seguridad, Metro de Quito, Empresa Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable (EPMAAP) y Empresa Metropolitana de Aseo (EMASEO). Estos nuevos enfoques aún no son consensuados en las diferentes instancias municipales; sin embargo, son términos que están reemplazando la palabra vulnerabilidad e inclusive, aparentemente, la noción de “gestión del riesgo”. En el caso del Metro de Quito, todavía no se elabora un plan de GRD y la noción de vulnerabilidad no es utilizada para analizar la movilidad, aunque sí lo es la de seguridad.

    Los insumos de utilidad para una política pública

    39Como contrapartida de los estudios académicos, el MDMQ genera una serie de instrumentos, documentos, insumos y plataformas de información importantes de apoyo al fortalecimiento de las políticas públicas de la GRD. Se citan ejemplos en la tabla 1.2.

    Tabla 1.2. Documentos, insumos y plataformas de información

    Documentos / Insumos / Plataformas Autor / año Ámbito de riesgo
    Atlas de Amenazas naturales: exposición de infraestructura DMQ MDMQ (2015a) (actualizado 2018) Gestión de riesgo, vulnerabilidad por exposición
    Estrategia de Resiliencia del DMQ MDMQ (2017a) Riesgo y resiliencia
    Plan Metropolitano de Gestión Integral del Riesgo de Desastres MDMQ (2020a) Reducción del riesgo
    Plan Metropolitano de gestión de reducción del riesgo de desastres “Quito Listo” MDMQ (2017b) Reducción del riesgo
    Distrito Metropolitano de Quito: Resultados del Análisis de Vulnerabilidad Climática para los sectores prioritarios CDKN y Secretaría del Ambiente del DMQ (2014) Cambio climático, vulnerabilidad
    Ordenanza que implements y regula el Sistema de protección integral en el DMQ Alcaldía, Consejo Municipal (2017) Zonas de protección
    Reducción de huella de carbono en el DMQ y aumento de la resiliencia frente al cambio climático Fondo ambiental, MDMQ www.fondoambientalquito.gob.ec Riesgo climático, adaptación, mitigación
    Plan de usos y Gestión del suelo 2021-2033 del DMQ: Experiencia técnica y mecanismos de participación MDMQ (2021) Zonas de protección
    Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (Anexo 3. Diagnóstico) MDMQ (2021) Incorporación de zonas de afectación por amenazas
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    Ley de Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito Resolución municipal (2022) Riesgo quebradas
    Plataforma de registros oficiales donde está el DMQ desde el 2001 a la fecha Registros de varios años https://www7.quito.gob.ec/mdmq_ordenanzas/Registros%20Oficiales/
    Ordenanza para la creación del Sistema Metropolitano de Gestión Integral de Riesgos del DMQ Consejo Metropolitano (2008) Normativa, sistema de riesgo
    Concejo aprobó ordenanza para relocalización de familias ubicadas en sitios de riesgo Quito Informa (2022) quitoinforma.gob.ec Relocalización, exposición
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    Preparación para respuestas EMSEGURIDAD
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    Lineamientos de emergencia
    Plan de respuesta ‘Responde Quito’ fue aprobado en sesión de Concejo Metropolitano Quito informa (2023) quitoinforma.gob.ec Amenazas, recursos, instituciones
    Dirección Técnica de Gestión de Riesgos Plataforma informativa (2023)
    https://www.gestionderiesgos. gob.ec/informacion-de-ges- tion-de-riesgos-en-linea/
    Plataforma sobre los Agentes de control de Quito

    40Estos insumos y mecanismos institucionales muestran una tendencia hacia las formas en que la Municipalidad está abordando el tema del riesgo y la vulnerabilidad en políticas públicas. En este sentido, se observa globalmente instrumentos enfocados en el estudio de la amenaza, la resiliencia, el riesgo climático y la respuesta. Adicionalmente, se refleja que la gestión del riesgo del MDMQ presenta avances importantes en términos de institucionalidad e instrumentos de gestión. Sin embargo, los principales retos observables son la reducción de los factores subyacentes y disparadores del riesgo enfocados en los aspectos políticos, territoriales, socioeconómicos o poblacionales, en los cuales las políticas de gestión de riesgo no tienen la mano. Es decir, se deja de lado un enfoque más crítico y político hacia los factores que generan y aumentan la vulnerabilidad territorial, y exacerban el riesgo de desastres.

    El ascenso incontenible de la vulnerabilidad del territorio

    41A medida que la noción de vulnerabilidad se hace menos presente, fragmentada y diluida, y se vuelve menos consistente en el pensamiento de la gestión del riesgo de desastre, la vulnerabilidad aumenta concretamente en el territorio.

    42En primer lugar, paradójicamente, el alejamiento del entendimiento de la vulnerabilidad territorial basada en los enfoques de las ciencias sociales para comprender la construcción del riesgo de desastres (y, por tanto, avizorar ámbitos de intervención precisos basados en un análisis del territorio) genera un aumento de la vulnerabilidad institucional, cuyos factores más relevantes son:

    • Falta de articulación entre entidades municipales para complementar acciones, información y datos sobre manejo y uso de suelo, planificación y gestión del riesgo (mucha información y bases de conocimiento están obsoletas o tienen poco alcance práctico).
    • Variaciones de enfoque de la GRD generados por diferentes administraciones municipales y los marcados cambios estructurales en su institucionalidad.
    • Limitaciones en el marco de gobernanza del riesgo del DMQ, orientado mayoritariamente al manejo de la amenaza y de la respuesta.
    • Multiplicación de ordenanzas y ampliación del marco legal, pero con limitada efectividad práctica, en especial en lo relativo a las zonas seguras y no mitigables.
    • Desmotivación para abordar las causas profundas del riesgo y mitigar los factores subyacentes.

    43En estas condiciones, la falta de consideración de la vulnerabilidad territorial concatenada con el aumento de la vulnerabilidad institucional constituye un punto a resolver en el ámbito de la gobernanza del riesgo del DMQ.

    44Adicionalmente, la propia dinámica espacial del DMQ contribuye de forma automática al aumento de la vulnerabilidad, y esto mucho más allá del crecimiento de la población expuesta a las amenazas. En efecto, al caracterizarse por un crecimiento urbano en las zonas periféricas carentes de infraestructura y servicios urbanos, mientras disminuye la población en las partes centrales bien equipadas, la expansión urbana conlleva mecánicamente un incremento de la vulnerabilidad del territorio y de la población.

    Una mirada global y evolutiva de los matices de la vulnerabilidad

    45La mirada de la vulnerabilidad en el DMQ se diluye y se transforma bajo diferentes enfoques políticos y problemáticas urbanas del riesgo. En términos generales, la vulnerabilidad aparece según se conforman las problemáticas de amenazas (deslizamientos o inundaciones en cuencas y quebradas, hundimientos/subsidencias en barrios, sismos, entre otras). En estos casos, aparece con énfasis la vulnerabilidad física/estructural y los temas de vulnerabilidad corporativa centrados en la sostenibilidad de servicios básicos del DMQ.

    46En otros casos, la visión política e institucional del Municipio de Quito enfoca la gestión del riesgo hacia los ámbitos de la resiliencia, la resistencia y la relocalización como medidas de protección urbana (sostenidos por varias administraciones municipales), mientras se enfatiza en nuevos matices de la vulnerabilidad desde aspectos de capacidades y respuestas. Esta visión se da en el marco internacional de la Agenda Urbana Habitat III, Marco de Sendai, programas de ciudades resilientes, infraestructura resiliente y otros instrumentos orientadores de políticas globales.

    47La vulnerabilidad, analizada desde los recursos de emergencia, toma peso en los últimos años, de forma sostenida, con el acontecimiento de la pandemia por COVID-19 y situaciones potenciales de desastres como la erupción del Cotopaxi, nuevos escenarios sísmicos en Quito o los fenómenos del Niño/Niña, desencadenantes del riesgo hidroclimático. En este sentido, cobra mucha relevancia institucional el COE Metropolitano, que lidera los temas de gestión de desastres y emergencias.

    48En la figura 1.1 se ilustra de forma aproximada y con fines comprensivos una línea de tiempo de los diferentes matices de la vulnerabilidad en los procesos de GRD, considerando los principales hitos o acontecimientos urbanos descritos en líneas precedentes.

    49El riesgo de desastres sigue siendo un tema capital en la gestión urbana del DMQ. Por ello, es necesario innovar la reflexión sobre el abordaje de la vulnerabilidad considerando sus factores territoriales, políticos e institucionales, concatenados con los retos de desarrollo sostenible del DMQ.

    Figura 1.1. Proceso de abordaje de vulnerabilidad y riesgo

    Conclusión

    50La vulnerabilidad, surgida en los años noventa como componente clave de los riesgos, adquiere una notoriedad planetaria con las cuestiones medioambientales, el cambio climático y, más recientemente, la pandemia por COVID-19. Esta noción, sostenida por las instituciones internacionales, inicialmente es portadora de una crítica social y política del modo de desarrollo. Sin embargo, la institucionalización del concepto de vulnerabilidad, acompañada de una búsqueda de operatividad, tiene como efecto la exclusión de las dimensiones más radicales y críticas relativas a las causas de fondo del riesgo, para conservar solo la retórica. Pasar de la búsqueda de las causas de la vulnerabilidad hacia una gestión del riesgo menoscabada por la amenaza corresponde a una manera de despolitizar el tema. En otras palabras, el riesgo visto desde el ángulo de su gestión, como una acción técnica, oculta los aspectos ampliamente políticos y sociales de la vulnerabilidad.

    51Paralelamente, el término resiliencia, visto como capacidad de adaptación, presenta una dimensión “positiva” que está sustituyendo paulatinamente a la vulnerabilidad, avizorada como aspecto “negativo”. La evolución del significado y de la aplicabilidad de la vulnerabilidad en la gestión urbana parecen continuar una evolución de la posición de las ciencias sociales en la producción científica sobre los riesgos.

    52Este proceso general se nota específicamente en el DMQ, tanto en los estudios académicos como en las políticas públicas de GRD. En efecto, hace 20 años la vulnerabilidad constituía el centro de investigaciones urbanas con enfoques del riesgo desde las ciencias sociales. A través de ella, se pudo dilucidar la problemática del riesgo como una construcción social y bosquejar políticas de prevención desde la noción de vulnerabilidad territorial. Progresivamente, este concepto se disuelve y pierde su matiz territorial. Actualmente se nota una fragmentación de los estudios, en torno a objetos aislados del funcionamiento del territorio, cuando es conocido que la ciudad es un sistema de elementos interconectados. La vulnerabilidad se va orientando a la exposición a amenazas, a sus aspectos físicos/estructurales y a la gestión de los recursos necesarios para emergencias y atención de desastres. De esta forma, la relevancia de resaltar la importancia del funcionamiento del territorio para entender el riesgo queda relegada en las políticas del DMQ, aunque se mantiene cierta noción de los “elementos esenciales”.

    53Desde inicios del año 2000, se difunden nuevos modelos de gestión de riesgo, relativos al cambio climático, la resiliencia, el desarrollo sostenible, que a menudo se emplean en discursos y documentos, sin consensos sobre sus definiciones y mediciones. Los estudios de vulnerabilidad se colocan bajo un débil entendimiento de este término por parte de las entidades municipales involucradas en este ámbito.

    54La gestión del riesgo en el DMQ es cíclica y recurrente. El uso de la noción de vulnerabilidad parece no escapar de esta trayectoria, así como sus formas de abordaje, que figuran haber involucionado en el tiempo. Esta trayectoria puede observarse en el manejo de quebradas y de laderas que están recuperando visibilidad y relevancia cuando ocurren los desastres. Después de casi 30 años de esfuerzos, los problemas de riesgos siguen siendo los mismos, al igual que las políticas públicas que consideran la amenaza y la exposición como ejes principales de su reducción. Parece que el riesgo no se reduce, sino que solo se desplaza, se transforma o se reconstruye.

    55Como consecuencia de la dilución y fragmentación de la vulnerabilidad, y de sus matices poco consistentes, las políticas públicas de gestión de riesgo generan, paradójicamente, más vulnerabilidad institucional y deficiencias en el modelo de gobernanza del DMQ, lo que se agrava, además, por los grandes cambios estructurales que el Municipio vive desde hace 20 años.

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    Notes de bas de page

    1Los grandes objetivos del plan son: 1) Desarrollo de investigación científica y aplicada enfocada a modelar, caracterizar y delimitar las amenazas, exposición, vulnerabilidades y capacidades de respuesta, a diferentes escalas y con enfoques comunitario, territorial y sectorial; 2) Se reduce la exposición y vulnerabilidades de la población y de la infraestructura mediante la implementación de medidas estructurales y no estructurales, fortaleciendo la resiliencia.

    2Son fenómenos asociados con hundimientos provocados por factores naturales combinados con factores humanos, lo cual da lugar a asentamientos y daños en construcciones e infraestructura vulnerables (MDMQ 2015a).

    3Se establecieron reformas a la Ordenanza No. 446 para mejorar la gestión en las laderas del Pichincha-Atacazo. Así mismo, el 5 de octubre de 2021 se emitió la Resolución No. AQ 009-2021, donde el Concejo Metropolitano de Quito resolvió declarar en emergencia la cuenca del río Monjas.

    4Ciudades resilientes es un programa iniciado en 2012 por ONU-Habitat y la Fundación Rockefeller, apoyado por numerosos organismos internacionales, con el objetivo de incrementar la resiliencia de las ciudades.

    5Entrevistas con funcionarios de la Secretaría de Seguridad y Gobernabilidad, la Secretaría de Territorio Hábitat y Vivienda, el COE Metropolitano, la EPMAAP, la Empresa de Seguridad, el Metro de Quito, la Secretaría de Comunicación y la Secretaría de Ambiente que colaboraron en diferentes estudios y herramientas de la GRD en el DMQ en los últimos 20 años.

    Auteurs

    • Jairo Estacio
    • Pascale Metzger
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    La ville durable côté Sud : entre utopies et pratiques

    Pascale Metzger et Dominique Couret

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    1Los grandes objetivos del plan son: 1) Desarrollo de investigación científica y aplicada enfocada a modelar, caracterizar y delimitar las amenazas, exposición, vulnerabilidades y capacidades de respuesta, a diferentes escalas y con enfoques comunitario, territorial y sectorial; 2) Se reduce la exposición y vulnerabilidades de la población y de la infraestructura mediante la implementación de medidas estructurales y no estructurales, fortaleciendo la resiliencia.

    2Son fenómenos asociados con hundimientos provocados por factores naturales combinados con factores humanos, lo cual da lugar a asentamientos y daños en construcciones e infraestructura vulnerables (MDMQ 2015a).

    3Se establecieron reformas a la Ordenanza No. 446 para mejorar la gestión en las laderas del Pichincha-Atacazo. Así mismo, el 5 de octubre de 2021 se emitió la Resolución No. AQ 009-2021, donde el Concejo Metropolitano de Quito resolvió declarar en emergencia la cuenca del río Monjas.

    4Ciudades resilientes es un programa iniciado en 2012 por ONU-Habitat y la Fundación Rockefeller, apoyado por numerosos organismos internacionales, con el objetivo de incrementar la resiliencia de las ciudades.

    5Entrevistas con funcionarios de la Secretaría de Seguridad y Gobernabilidad, la Secretaría de Territorio Hábitat y Vivienda, el COE Metropolitano, la EPMAAP, la Empresa de Seguridad, el Metro de Quito, la Secretaría de Comunicación y la Secretaría de Ambiente que colaboraron en diferentes estudios y herramientas de la GRD en el DMQ en los últimos 20 años.

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    Estacio, J., & Metzger, P. (2024). 1. La vulnerabilidad en el Distrito Metropolitano de Quito: una retrospectiva de 20 años. In A. Carrión, J. Rebotier, P. Metzger, & F. Puente Sotomayor (éds.), Gestión de riesgos en Quito. Marseille: IRD Éditions. https://doi.org/10.4000/13b1t
    Estacio, Jairo, et Pascale Metzger. « 1. La vulnerabilidad en el Distrito Metropolitano de Quito: una retrospectiva de 20 años ». In Gestión de riesgos en Quito, édité par Andrea Carrión, Julien Rebotier, Pascale Metzger, et Fernando Puente Sotomayor. Marseille: IRD Éditions, 2024. doi:10.4000/13b1t.
    Estacio, Jairo, et Pascale Metzger. « 1. La vulnerabilidad en el Distrito Metropolitano de Quito: una retrospectiva de 20 años ». Gestión de riesgos en Quito, édité par Andrea Carrión et al., IRD Éditions, 2024, https://doi.org/10.4000/13b1t.

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    Carrión, A., Rebotier, J., Metzger, P., & Puente Sotomayor, F. (éds.). (2024). Gestión de riesgos en Quito. Marseille: IRD Éditions, Flacso Ecuador. https://doi.org/10.4000/13b2r
    Carrión, Andrea, Julien Rebotier, Pascale Metzger, et Fernando Puente Sotomayor, éd. Gestión de riesgos en Quito. Marseille: IRD Éditions, Flacso Ecuador, 2024. doi:10.4000/13b2r.
    Carrión, Andrea, et al., éditeurs. Gestión de riesgos en Quito. IRD Éditions, Flacso Ecuador, 2024, https://doi.org/10.4000/13b2r.
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