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Insularité et développement durable

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François Taglioni

Partie 1. Sociétés et cultures

La Balagne, entre identités territoriales, valorisations paysagères et développement touristique

Balagne between territorial identities, landscape valuations and tourism development

Dominique Chevalier

Résumé

Cet article tente de comprendre comment les différents acteurs de la Balagne, devenue « Pays de Balagne » en 2003 et première destination de la Corse en 2007, tentent de mettre en place des politiques d’aménagement qui répondent à la fois à la nécessité d’un développement économique lié au tourisme, à l’injonction de la protection des espaces convoités, à la préservation des héritages à la fois naturels et culturels et au complexe respect des « identités » locales.

Texte intégral

1« Pays de montagne dans la mer », selon le célèbre aphorisme du géographe allemand Friedrich Ratzel (1899), la Corse conserve la réputation d’une île sauvage restée à l’écart des formes de civilisation de l’Europe industrielle (Renucci, 1962 : 207). Le patrimoine naturel y est exceptionnel : diversité des écosystèmes, beauté et variété des paysages, environnement préservé, identité culturelle forte, côte peu urbanisée et potentiel touristique important constituent les principaux atouts de cet espace insulaire.

2L’environnement attractif, mais aussi fragile et vulnérable de l’« île de Beauté » a prématurément été l’objet d’actions de protection. La prise de conscience qu’il convenait de le défendre s’est faite progressivement. Elle s’amorce en avril 1960, lorsque le gouvernement Debré décide de créer un centre d’expérimentations nucléaires souterraines dans les mines désaffectées de l’Argentella au sud de Calvi. Les élus corses, unanimes, rejettent ce projet. Puis suivent, en 1973, les combats contre la pollution des déchets de bioxyde de titane rejetés par la multinationale italienne Montedison. Ces préoccupations écologistes imposent le souci d’une préservation des sites naturels, notamment littoraux, et servent de tremplin pour les nationalistes qui dénoncent une « spoliation » territoriale. La crainte d’une « baléarisation » de l’île, associée à la défense de l’environnement, devient la question majeure des années 1970. Cette inquiétude reste encore vivace dans les années 1990. Une action de protection environnementale est menée en Balagne par le FNLC-Canal historique ; celui-ci déclare, dans un courrier accompagné de menaces envoyé aux maires et à divers entrepreneurs du bâtiment, que le littoral est « inconstructible ». Il s’ensuit un conflit avec des responsables locaux du Muvimentu Per l’Autodeterminazione (MPA, vitrine légale du FLNC-canal habituel), désormais devenus promoteurs ; leurs lotissements sur le littoral balanin seront plastiqués (Lefèvre, 2001 : 40). Néanmoins, bien que fortement touristique, la Balagne demeure peu visée par les terroristes corses d’une manière générale1. Elle représente pourtant « une destination touristique par excellence, (...) à elle seule une petite Corse dans la Corse »2. Calvi et Île-Rousse en constituent les deux villes phare de bord de mer, et l’intérieur se distingue par une série de villages en balcons. « Leur exposition au soleil a permis à la nature d’être généreuse et de conférer à la Balagne le surnom de Jardin de la Corse »3.

  • 4 Notre travail repose essentiellement sur des entretiens menés au cours de l’été 2009 auprès d’élus, (...)

3C’est à travers l’échelle de cette région balanine, devenue première destination de la Corse en 2007, que nous proposons de nous intéresser aux différentes politiques d’aménagement qui se trouvent confrontées au dilemme de construire une passerelle entre développement économique lié au tourisme, protection des espaces convoités, préservation des héritages à la fois naturels et culturels, et respect des « identités » locales4.

La microrégion de Balagne : un Pays test au périmètre pertinent ?

4Le renforcement des intercommunalités constitue l’enjeu majeur des politiques publiques territoriales de la décennie 1990. La loi Pasqua de 1995 préconise la mise en œuvre de « Pays », dont l’objet est de faciliter le développement local en encourageant le partenariat. Quelques retouches sont ensuite apportées par la ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement ; en 1999, la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT, dite « loi Voynet ») consacre le développement durable comme priorité d’aménagement des territoires, et les pays comme espaces de fédération des acteurs publics et privés autour d’un projet et d’un contrat. Enfin, en 2003, la loi « Urbanisme et Habitat » simplifie les procédures d’organisation et de reconnaissance des pays.

Les étapes successives de la constitution du Pays de Balagne

  • 5 Les trois communautés de communes :

5Le Pays de Balagne (fig. 1) est composé de 36 communes réunies au sein de trois communautés de communes (E Cinque Pieve Di Balagna, Bassin de vie de l’île-Rousse, Calvi-Balagne)5 à l’échelle d’un territoire comptant un peu plus de 18 000 habitants.

6Répondant aux critères de cohésion géographique, économique, culturelle et sociale qui caractérisent un « Pays », la Balagne a été retenue, dès 1996, par la Datar pour constituer l’un des 42 « Pays test ». Anticipant les dispositions de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, l’association de préfiguration du Pays entreprend dès 1998 la réalisation d’un diagnostic action et met en place le Conseil de développement du Pays de Balagne, composé de représentants de la société civile et d’élus. Commence alors le travail d’élaboration de la charte de territoire en concertation avec le Conseil de développement. Parallèlement, l’association remet au préfet de Corse un rapport justifiant la pertinence du périmètre. Cette démarche aboutit, le 28 septembre 2001, à un avis favorable de la Conférence régionale d’aménagement du territoire, matérialisant la reconnaissance du périmètre d’étude du Pays de Balagne.

Figure 1. Localisation de la Balagne en Corse.

Figure 1. Localisation de la Balagne en Corse.

7La charte est validée par le Conseil de développement, les communes et leurs groupements au cours du premier semestre 2003 et le périmètre (définitif) du Pays de Balagne est arrêté le 18 novembre 2003. La Balagne devient alors le premier territoire de Corse à se structurer sous la forme d’un « pays ». En termes de gouvernance, de nouvelles modalités de coordination sont définies, pour exprimer concrètement l’idée d’une transformation dans l’action publique et l’irruption de nouveaux acteurs (Borraz et Le Gales, 2001). Le Pays est présidé statutairement par un des trois présidents des communautés de communes, et la présidence est tournante afin de favoriser une prise de décision concertée.

Le territoire sous forme de diagnostics

8Les caractéristiques démographiques de la Balagne sont assez semblables à celles de la Corse dans son ensemble. La densité de population, dans les trois communautés de communes, avoisine les 19,6 habitants au kilomètre carré (31 hab./km2 en moyenne dans l’île, seulement de 9 hab./km2 dans l’intérieur et, pour comparaison, 113 hab./km2 en moyenne nationale, source : Insee). Les communes sont donc, dans l’ensemble, peu peuplées et seules Calvi et l’île-Rousse peuvent être appréhendées comme zones urbaines. Néanmoins, la population augmente régulièrement ; il s’agit essentiellement de personnes, retraitées le plus souvent, qui viennent de Paca et de la région parisienne. Les derniers chiffres de l’Insee montrent en effet que l’île est devenue la première région française pour l’accueil des retraités qui privilégient une installation en Haute-Corse. Les projections démographiques à l’horizon 2030 sont estimées à 23 500 personnes. Le vieillissement de la population reste cependant significatif ; l’indice de vieillissement en Balagne est supérieur à celui du département.

9À l’instar des espaces marqués par la saisonnalité des périodes touristiques, la population triple en été. Les résidences secondaires constituent d’ailleurs près de 43 % de la part des logements. L’activité touristique, dominante, représente un enjeu primordial du développement économique de la région ; elle reste néanmoins pour le moment marquée par une saisonnalité importante. Hors période estivale, le nombre de demandeurs d’emplois fait plus que doubler. La population active demeure donc relativement précaire et l’impact de l’activité saisonnière sur le taux de chômage est croissant.

10D’un point de vue paysager, le territoire est fortement contrasté : le littoral s’étend sur 70 km, et le passage du niveau de la mer à une altitude de 2 525 mètres s’effectue en seulement quelques kilomètres. Trois étages singuliers se différencient assez nettement. Le littoral, vitrine attractive, est aujourd’hui gagné par une urbanisation qui flirte aussi désormais avec les pentes de la façade montagneuse. S’ensuit la zone de piémont, composée de basses vallées ouvertes vers la mer, autrefois cultivées d’oliviers, d’amandiers et de cédratiers, comme avait pu le remarquer le géographe Raoul Blanchard lors d’une étude de terrain (1914 : 217) ; ces cultures ont contribué à façonner l’image d’Épinal de « jardin de la Corse ». Cette zone de piémont abrite une double culture à la fois urbaine en raison des villages perchés qui permettaient de se protéger des arrivées barbaresques, et rurale par son activité agropastorale. Enfin la montagne et les hautes vallées, aujourd’hui délaissées, voient leurs zones de pâturage gagnées par le maquis. L’enjeu majeur de ce secteur consiste à protéger les forêts des incendies et redynamiser les activités.

11Enfin, vecteur de construction identitaire important, le patrimoine matériel et immatériel est diversifié et objet d’enjeux de patrimonialisation : gastronomie, chants polyphoniques et patrimoine bâti constituent à la fois un des paramètres de la construction des différents groupes dans la dimension spatiale de cette microrégion et un point d’appui important pour l’appropriation et la valorisation de l’espace.

Une synergie entre partenariats, mai liage de Pays et développement intercommunal ?

12L’objectif de la loi Pasqua est bien de faciliter le développement local en encourageant le partenariat. Le Pays de Balagne, choisi comme « pays test », a cherché à mettre en place cette synergie entre acteurs, maillage et intercommunalité. Plusieurs organismes travaillent conjointement à l’édification du projet territorial.

  • 6 Calvi, entretien, 28 juillet 2009.

13Les collectivités locales, regroupées en communautés de communes, ont permis, par leur collaboration, la création du Pays. Son développement ne peut être assuré qu’à condition de solidifier l’intercommunalité en son sein. Selon la directrice de l’Office de tourisme Calvi-Balagne6, la Balagne représente le territoire où le maillage et le rôle des acteurs sont les plus aboutis en Corse, et l’un des outils qui a permis ce travail de maïeutique a été la création, en novembre 2002, du pôle touristique.

14Ce pôle touristique a été créé à l’initiative de l’Office municipal de tourisme de Calvi en partenariat avec l’État, l’Europe, la Collectivité territoriale de Corse et les trois communautés de communes, afin d’engager la mise en œuvre des actions associées au développement du dessein touristique général de la Balagne. Il a pris la forme d’un pôle conventionnel, structuré techniquement à partir de l’Office municipal de tourisme de Calvi ; il réunit les principaux acteurs publics et privés de la région. Il a en charge la promotion d’une identité globale du territoire. Les disparités, les conflits entre les communes, les rivalités historiques entre Calvi et l’Île-Rousse auraient tendance à s’atténuer au profit d’une seule et même voix : la Balagne.

  • 7 Entretien avec un élu d’Olmi-Capella, 3 août 2009.

15Justifier la pertinence d’un territoire et chercher à faire coïncider le territoire de l’action publique avec le « territoire pertinent » perpétue de fait une logique de territoire politique. Néanmoins, cette cohérence du périmètre, si hautement proclamée, comme toujours lorsqu’il s’agit de découpage spatial, ne va pas de soi avec autant d’évidence. La commune d’Olmi-Capella, par exemple, constitue une zone tampon entre la Balagne et l’intérieur. Les espaces vécus de chacun sont tiraillés entre des modes de vie, des appartenances familiales et (ou) professionnelles qui les relient tantôt à Île-Rousse, Bastia ou Porto-Vecchio. Les propos d’un élu d’Olmi-Capella illustrent bien la diversité de ce territoire : pour moi, on est administrativement tourné vers la Balagne depuis longtemps mais géographiquement on est plutôt tourné vers le centre-Corse et la vallée du Niolu. Si je dois me déplacer, je dis que « je descends en Balagne ». Au niveau du vocabulaire, c’est révélateur... D’ailleurs, ici on dit « les Baladins », et non les Balanins... c’est un peu péjoratif ! La Balagne est plus riche, c’est l’olivier, alors qu’ici c’est plutôt l’élevage et les châtaigniers7.

16Ce discours ne remet pas forcément en cause la pertinence du périmètre ; il illustre juste les multi-appartenances, les territorialités plurielles et les tiraillements identitaires, utilitaires ou culturels propres à chaque personne résidant en marge, en périphérie, en frontière d’un autre espace. Un projet de SCOT à l’échelle balanine a été arrêté au cours du mois de juillet 2009. Cet outil servira à mettre en cohérence les politiques menées sur le territoire des trois communautés de communes en matière d’urbanisme, d’habitat, de développement économique, de déplacements et d’implantations commerciales. Généralement, l’élaboration d’un tel document, par les nombreux débats qu’il occasionne, constitue un moment important de la mise en œuvre des politiques d’aménagement. Il mobilise des logiques d’appartenance, des échanges et interactions entre les différents acteurs et apparaît de ce point de vue comme une opportunité pédagogique de mise en cohérence du territoire. Plusieurs élus, notamment des zones de piémont et de montagne, espèrent que ce moment de mise en compatibilité des représentations des différents acteurs sera précisément l’occasion d’avoir une réflexion concertée.

  • 8 Manso, Galeria, la partie montagneuse de Calenzana, Mausoleo, Pioggiola, Vallica et Olmi-Cappella.

17Le Parc naturel régional de Corse constitue un autre partenaire car il s’étend en partie sur le territoire balanin. PNRC et Pays sont tous deux des outils d’aménagement. En raison de son antériorité, l’organisme gestionnaire du Parc et les communes appartenant conjointement au Pays et au Parc ont préparé et signé une convention pour veiller à la cohérence et à la complémentarité de leurs actions sur le territoire commun. Le Parc a choisi trois axes principaux de protection de l’environnement : la préservation des écosystèmes, la lutte contre les pollutions et les nuisances et enfin la réduction des incendies. Seules sept communes8 sont concernées par leur double appartenance au Parcu di Corsica et Pays de Balagne ; en revanche, cela concerne près de 40 % du territoire, essentiellement localisé au sud et sud-est.

Politiques territoriales et développement durable : entre visions consensuelles et appréhensions conflictuelles

18L’échelle du territoire apparaît, aujourd’hui, comme un niveau intermédiaire privilégié de coordination des parties prenantes et de mise en œuvre du développement durable. L’émergence de cette notion (à la mode) peut être interprétée comme la recherche de réponses à des préoccupations croissantes face à l’« indurabilité » des modalités de gestion des affaires collectives. Ces inquiétudes concernent tout d’abord l’environnement et le renouvellement ou la dégradation des ressources, mais aussi les crises et tensions sociales, le développement des inégalités, la pauvreté et la misère, les conflits et les migrations. Elles interrogent finalement sur la dimension humaine du développement. Pour autant, la mise en œuvre du concept est difficile...

19Construit social, doté d’un enracinement historique et d’une identité, le territoire est désormais paré de ses atours de Pays. Espace d’actions, de proximités et de solidarités puisque défini comme « un territoire (qui) présente une cohésion culturelle, économique ou sociale » et « exprime la communauté d’intérêts économiques et sociaux ainsi que, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural », le pays a pour vocation d’être le cadre d’élaboration d’un « projet commun de développement (durable) » (cf. les articles 22, 23 et 24 de la LOADT et l’article 25 de la LOADDT, qui rajoute notamment l’adjectif « durable » à la définition). Il s’agit bien là de cadres d’action collective qui permettent de définir une représentation partagée de la réalité, de désigner une communauté d’intérêt et une communauté d’action (D’Aquino, 2002). Tout comme la territorialisation, la notion de développement durable correspond à une réponse du volontarisme politique. Elle s’inscrit dans l’intention d’encourager la participation active des populations aux décisions et aux actions publiques référées à leurs lieux de vie et de mener des actions concertées et contractualisées sur des projets.

La Charte de territoire de Balagne et la Charte paysagère, architecturale, urbanistique et environnementale : des documents consensuels en termes de développement durable ?

20L’idée de développement durable naît de la volonté de concilier défense des équilibres écologiques et amélioration des conditions de vie. Dans cette optique, les projets cherchent à corriger les déséquilibres spatiaux, à développer une fréquentation touristique sur une saison plus étendue dans le temps et à mettre en œuvre des politiques transversales d’aménagement et d’équipement qui portent à la fois sur l’espace rural et la frange côtière. C’est à l’occasion de la rédaction de la Charte que l’association Pays de Balagne s’est constituée. Elle définit les grandes orientations du territoire, pour les dix ans à venir. Le document, consensuel, dresse les grands principes d’organisation sur lesquels tous les acteurs se sont entendus. Deux grandes orientations dominent : « encourager un développement économique diversifié (tourisme, agriculture, entreprises) qui valorise les spécificités de la Balagne en termes de savoir-faire, d’identités et d’images », et « maintenir une démographie active sur l’ensemble de la Balagne (littoral, piémont, intérieur) grâce à des conditions de vie attractives et pérennes ».

21Les thématiques se référant à la notion de développement durable sont nombreuses ; cependant, la plus fondamentale consiste à équilibrer les dynamiques socio-économiques et urbaines entre les zones littorales, qui connaissent une pression urbaine relativement importante, et les zones plus enclavées, qui souffrent de déprises diverses. Pierre Guidoni, maire de Calenzana, vice-président de la communauté de communes Calvi-Balagne et conseiller général du canton de Calenzana évoque de manière imagée la réalité des espaces ruraux : « notre société rurale a coulé de nos montagnes comme l’eau vers les rivages le long de nos vallées. Doit-on construire des barrages pour tenter de l’arrêter ou bien imaginer de nouvelles manières de lui redonner vie ? » (Les Assises du monde rural, université de Corse, 10 juillet 2009). En effet, seuls les pôles situés sur le littoral connaissent un réel développement économique et touristique, caractérisé par une forte saisonnalité et de très importants pics de fréquentation en été. En revanche, la montagne et les villages perdent progressivement leurs activités agricoles et traditionnelles, et la population jeune a tendance à quitter les lieux. Même si l’image touristique de la Corse dans son ensemble, et de la Balagne en particulier, évolue, elle demeure fortement littorale et balnéaire.

  • 9 Quatre objectifs majeurs sont définis : promouvoir le développement harmonieux des villages perchés (...)
  • 10 Relevé de décisions du Séminaire d’information et de participation sur la Charte paysagère, archite (...)

22Engagée en janvier 2007, la Charte paysagère, architecturale, urbanistique et environnementale de Balagne a été présentée en réunion publique le 21 novembre 2008 à Calenzana. Trois documents la composent : le volet paysager d’un SCOT (diagnostic partagé, enjeux et orientations), un guide de bonnes pratiques architecturales, urbanistiques et patrimoniales décliné en 12 fiches conseils9 et un programme d’orientations environnementales comportant 4 objectifs et 14 fiches actions. La philosophie de la Charte est une application « paysagée » du Rapport Brundtland, puisqu’elle consiste à « léguer aux générations à venir les paysages dont nous avons hérité »10. Il s’agit d’un document de préconisations : « ceux-ci ne se transmettent jamais sous la forme dans laquelle nous les avons reçus car ils évoluent ; c’est pourquoi il convient de s’entendre sur la forme que l’on entend leur donner ».

23Les acteurs de proximité sont largement sollicités. Il s’agit à la fois d’une tendance observable mais également d’un principe revendiqué par les promoteurs de politiques publiques. En filigrane, on retrouve l’idée selon laquelle l’échelle locale est la plus pertinente pour définir et repérer les problèmes à prendre en charge collectivement et pour penser les solutions adéquates. D’ailleurs, l’exposé des motifs de la LOADDT affirme ainsi que « susciter des créations d’emploi sur tout le territoire demande de faire émerger des initiatives portées par le terrain ».

Le pôle d’excellence rurale et le programme Leader : deux programmes, à l’échelle de la Balagne, pour valoriser le patrimoine et dynamiser le territoire

24Créés en 2005 par Christian Estrosi, alors ministre délégué à l’Aménagement du territoire, les pôles d’excellence rurale s’inspirent des pôles de compétitivité qui ont cours en zones urbaines. Ces projets sont censés favoriser le développement des territoires ruraux et reçoivent, à ce titre, un financement partiel de l’État. Le label « pôle d’excellence rurale » est en fait attribué aux projets de développement économique situés sur un territoire rural, fondés sur un partenariat entre des collectivités locales et des entreprises privées.

25En Balagne, le pôle d’excellence rurale s’inscrit dans la dynamique asymétrique de ce territoire : un littoral et des plages qui doivent servir de vitrine pour inciter les touristes à visiter l’intérieur « délaissé » du pays. Cet espace attractif accueille 95 % des hébergements. Les portes d’entrée en Balagne sont diverses : l’aéroport Calvi-Santa Catalina, les ports de commerce de Calvi et l’île-Rousse, le port de plaisance de Calvi ainsi que la RN 197. Saturation, dégradation et danger représentent des aléas en rupture complète avec la recherche de qualité et d’image du territoire ; à l’inverse, l’amélioration des conditions de circulation et de stationnement, la préservation des écosystèmes et la diffusion d’une image globale qualitative constituent les enjeux majeurs de valorisation.

  • 11 In « Les pôles d’excellence rurale : un appel à projet au service d’une ambition pour les territoir (...)

26Dans le but d’accroître la visibilité du territoire et d’assurer la promotion touristique, un projet de signalétique touristique de la Balagne est à l’étude. La totalité du périmètre du Pays va se trouver jalonnée de mobiliers et d’informations patrimoniales, artisanales et culturelles diverses. Un réseau d’animations et d’activités touristiques devrait permettre aux visiteurs et à la clientèle touristique de soutenir le développement économique local. Les porteurs du projet ambitionnent de susciter, à partir de cette signalétique, un balisage du territoire qui favorisera le tourisme de découverte. À terme, cette dialectique « tourisme balnéaire classique et tourisme patrimonial », devrait constituer la véritable image de marque de l’identification Balagne. La traduction opérationnelle de cette réflexion en termes de marketing se réalise au travers du projet de création d’une route de découverte touristique a balanina : « un itinéraire identitaire, inédit, construit en étroit partenariat avec les prestataires privés (tourisme, artisanat, commerces et services) qui profiteront des flux touristiques générés »11.

27Enfin, afin de mailler davantage le territoire, et de répondre à une demande en augmentation, un réseau de chemins de randonnée est à l’étude : « les chemins de l’excellence ». La marche représente un enjeu économique non négligeable en termes d’attractivité et d’étalement de la fréquentation touristique. En juin 2004, les trois communautés de communes ont adopté un cahier des charges d’un schéma de randonnée visant à offrir un réseau de sentiers interconnectés.

  • 12 C’est ainsi qu’ils sont désignés dans le dossier de candidature « Appel à projet Leader » de la Bal (...)

28Le programme Leader (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale) est, quant à lui, un programme européen destiné aux zones rurales qui permet, en France, de soutenir 140 territoires porteurs d’une stratégie de développement organisée autour d’un thème fédérateur. Ces territoires ont mis en place des Groupes d’action locale (GAL) dont le fonctionnement est organisé autour de la participation aux décisions d’une majorité de partenaires privés (représentants d’organismes socioprofessionnels, d’associations, d’entreprises). Il s’agit d’une méthode de mise en œuvre des mesures de développement rural finançables dans le cadre du deuxième pilier de la politique agricole commune au travers du Fonds européen agricole et de développement rural (Feader), pour la période 2007-2013. Le Comité directeur du Pays de Balagne, réuni le 6 février 2008 à Belgodere, a décidé de se porter candidat sur le programme Leader 2007-2013. Le principe de cette candidature a été validé le 16 juin 2008 en assemblée générale et la convention de mise en œuvre du programme de développement du GAL de Balagne a été signée le 14 septembre 2009. Ce programme s’appuie sur des « documents de référence »12. Parmi eux on retrouve la Charte paysagère, architecturale, urbanistique et environnementale ainsi que la Charte de territoire de Balagne. S’y ajoute également un programme intitulé « Les pierres des édifices remarquables de la Balagne » qui correspond à une étude du patrimoine bâti de la microrégion, réalisé à la demande de l’Office de l’environnement corse (OEC), ainsi qu’un « Rapport de mission de positionnement concurrentiel de la Balagne » réalisé par l’agence CMC Consulting en 2003, suite à une commande de l’Office de pôle Balagne. Ce document présente un certain nombre de recommandations corrélatives au positionnement concurrentiel de la Balagne dans le marché du tourisme.

  • 13 Dossier de candidature « Appel à projet Leader », op. cit.

29L’ambition de cette étude repose sur quatre segments clés13, présentés de la façon suivante :

30« – Le choix de la qualité : des segments de clientèles de qualité, pour des profils épicuriens, sur-consommateurs de séjours, quasi experts.

31« – Un espace ouvert, un espace vers : des segments de clientèles amateurs de terres culturelles et d’événements culturels, à la recherche de racines et d’échanges.

32« – L’équilibre à sa source : des segments de clientèles au fort besoin d’équilibre, pour soi et pour sa famille, dans un contexte de relations humaines épanouies.

33« – Les terres du grand large : des segments de clientèles voulant se ressourcer et répondre au besoin d’espace, pour des amateurs de nature et de pratiques d’activités ».

  • 14 Entretien par mail avec Florence Pinasco, chargée du développement Communauté de communes Calvi-Bal (...)

34Au-delà du vocabulaire communicationnel et de la phraséologie typique du marketing territorial, on observe le poids récurrent du tourisme. L’ambition et la stratégie du programme Leader, comme des projets précédents, reposent sur la volonté de bâtir une économie de tourisme patrimonial. La superposition de tous ces projets interroge. Faut-il y voir un enchevêtrement de structures qui se neutralisent, ou au contraire, peut-on considérer que cette complexité territoriale garantit la vivacité des forces locales de projet ? La forte implication des acteurs locaux dans ces divers projets incite plutôt à pencher pour la seconde hypothèse. Le programme Leader s’appuie en effet sur les différentes actions et opérations conduites sur le territoire pour créer les liens indispensables au développement d’une économie rurale. Il s’agit en quelque sorte de développer, motiver et amplifier les synergies possibles. Le comité régional de sélection des candidatures Leader en Corse a précisément souligné la logique de la stratégie présentée, fondée à la fois sur la capitalisation des expériences d’un territoire et sa capacité à s’organiser14.

35Aménager le territoire, produire de l’« excellence », conforter les identités et cultiver une image de marque constituent désormais les priorités du développement local et de la promotion du patrimoine territorial. Mais, inévitablement, ces intentions supposent des compromis et des frictions : identités et images de marque peuvent, selon les acteurs, apparaître comme des oxymores.

L’échec du Padduc : une autre acception du développement durable ?

36La loi du 22 janvier 2002 a confié à la collectivité territoriale de Corse la responsabilité de l’élaboration du Padduc (Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse). Celui-ci représente un document de synthèse qui doit allier dans la même vision et selon une même démarche les objectifs de développement et les orientations d’aménagement. Il définit les principes de la localisation des grandes infrastructures et des grands équipements et fixe les objectifs du développement économique, agricole, social, culturel et touristique de l’île, relatifs à la préservation de l’environnement. Il définit également les orientations en matière d’aménagement de l’espace, des transports dans une approche multimodale, de valorisation des ressources énergétiques, de protection et de mise en valeur du territoire.

37Ce Padduc devait être soumis pour approbation à l’Assemblée de Corse dans le courant du premier semestre de l’année 2009. Finalement, l’Assemblée de Corse a rejeté l’idée d’organiser un référendum, puis en fin de compte retiré le projet. Il faut dire que depuis juillet 2008, date à laquelle le projet a été dévoilé, il a occasionné de vifs et multiples débats.

38Un front anti-Padduc, essentiellement composé des organisations indépendantistes Corsica Nazione Indipendente, Rinnovu, Stradda Dritta et ANC-PSI, s’est mobilisé pour faire échouer le projet qui « jetait la Corse en pâture aux spéculateurs, bétonneurs et autres riches européens »15. Leur action d’occupation de la pelouse de l’acteur Christian Clavier a pris les proportions d’une affaire d’État et leur a fourni une caisse de résonance inespérée pour rappeler leurs positions critiques sur le Padduc (Corse Matin, 6 septembre 2008). Que reprochent-ils au projet ?

39Selon eux, le Padduc est un document idéologique qui menace à la fois le littoral et les terres agricoles. L’association systématique de notion de capital environnement et de capital culturel traduit une logique de « réserve d’Indiens » : la Corse c’est beau, il reste une culture, voilà qui est « folklorique » pour les visiteurs16. Aucune proposition concrète n’est faite pour promouvoir « l’éco-tourisme » si souvent prôné ; par ailleurs, la Corse en général et la Balagne en particulier, ne sont appréhendées que dans leurs aspects récréatifs. Ils reprochent le manque d’intérêt du projet pour le retard des infrastructures routières, et le choix d’une « économie résidentielle » et d’une « séniorisation « (l’installation de riches retraités de toute l’Europe) qu’ils comparent à une « colonisation de peuplement sans équivalent dans le monde en termes de proportions sauf peut-être au Tibet »17.

40Enfin, et surtout, ce qui est reproché au Padduc, c’est qu’à travers son élaboration, la collectivité territoriale de Corse se voit offrir la possibilité « de préciser les modalités d’application de la loi Littoral compte tenu des objectifs et particularités géographiques locales ». Les enjeux fonciers et financiers sont bien trop importants pour que partisans du développement du littoral et associations de défense puissent « pactiser ». Actuellement, en cas de conflit, les cartes auxquelles se réfèrent les tribunaux sont celles de l’Atlas du littoral, dressé par l’État en 2004. Pourtant, les écologistes dénoncent déjà d’innombrables infractions à la loi Littoral de 1986. Le Padduc, selon eux, risque d’aggraver cette tendance puisque les communes devront désormais se conformer à ce plan pour élaborer leurs plans locaux d’urbanisme. Confier la responsabilité de l’aménagement du littoral aux autorités locales, donc aux maires, peut en effet questionner. Ceux-ci sont-ils toujours en mesure de résister aux différentes pressions, morales, financières, électorales, voire physiques, qui seront exercées sur eux ?

  • 18 Lumio fait figure de Saint-Tropez local. De nombreuses vedettes en sont originaires ou y ont élu do (...)
  • 19 L’Express, 22 avril 2009, « Main basse sur le littoral corse : le golfe de Calvi en émoi ».

41L’exemple de Lumio18 est instructif. Le village, qui domine la baie de Calvi, compte 75 % de résidences secondaires. Si le maire souhaite que son village reste « un village rural », les écologistes ont épluché les cartes et, selon eux, le Padduc prévoit le déclassement de 2,8 kilomètres de linéaire côtier, juste au-dessus des jolies criques, précisément là où un gros investisseur envisage de réaliser un centre de thalassothérapie entouré d’une centaine de villas19...

42La pinède de Calvi, atout maître de la cité, où se pressent chaque été 30 000 touristes (pour une population hivernale de 5 500 habitants), est également l’enjeu de nombreuses pressions, notamment politiques. Le camping de la famille d’Ange Santini, président du Conseil exécutif de Corse depuis le 4 avril 2004, maire adjoint de Calvi et fervent défenseur du projet, se trouve, précisément, dans un espace que le conseil exécutif propose au déclassement...

43Pour les adversaires du Padduc, le constat est clair : ce document n’est pas un plan de développement durable pour la Corse. « C’est un texte idéologique, un document alibi pour habiller des PLU de mise en vente de la terre au profit des résidences secondaires et de la pseudo-économie résidentielle »20. Finalement, le 15 juin 2009, l’exécutif de Corse a retiré le texte qui devait être débattu et voté devant l’Assemblée de Corse. Roger Pantalacci, directeur de l’Office de l’environnement de Corse, constate avec une pointe d’ironie qu’il peut paraître paradoxal « que ce sont les gens qui veulent l’indépendance qui demandent à l’État de continuer à avoir les compétences »21.

Conclusion

  • 22 Calvi, entretien, 6 août 2009.

44Le désengagement de l’État, la diversité des acteurs, la multiplicité des représentations et la nouvelle prise en compte des problèmes environnementaux bouleversent les perspectives de développement et de régulation des actions au niveau local. La difficulté est exacerbée, en Corse, par les problématiques fortement identitaires et (ou) autonomistes. La loi Littoral, et sa possible interprétation, en constitue un bon exemple, comme en témoigne cet échange : La loi Littoral ? Heureusement qu’elle existe ! (Court silence et moue amusée et entendue)... Enfin, on ne l’a pas attendue... Heureusement qu’il y a d’autres personnes qui l’ont fait respecter avant qu’elle n’existe ! Dans les années 1970 et 1980 c’est ça qui a sauvé la Corse, c’est plus qu’évident... Mais les puristes de l’époque construisent à tout va aujourd’hui22. Au détriment de la démocratie, la violence politique a freiné le mitage et l’urbanisation. Elle a aussi, selon certains, permis une criminalisation de l’économie touristique au profit d’une pègre locale sachant habilement instrumentaliser les discours populistes (Martinetti, 2007 : 45). Pourtant, entre espaces dynamisés et espaces dynamités, n’existe-t-il pas une voie plus consensuelle ?

  • 23 Calvi, entretien, 28 juillet 2009.

45L’invention du « Pays » s’est accompagnée d’une recomposition des territoires de l’action publique, au nom du « territoire pertinent » ou de « l’espace de projet ». Elle suggère que c’est en son sein que les ressources locales doivent permettre la mise en œuvre de programmes, pluriels dans le cas de la Balagne. Entre identités territoriales variées, valorisations paysagères inspirées des préceptes de la LOADDT et développement touristique prégnant, les acteurs du Pays de Balagne tentent de donner du sens, de la pertinence et de la vitalité à ce territoire. Beaucoup travaillent en ce sens depuis plus d’une dizaine d’années ; la création du Pays a constitué une opportunité et un tremplin pour la mise en œuvre des différents programmes à l’échelle de la Balagne. Inspirée par ces différentes expériences, la directrice de l’Office du tourisme précise : Il est difficile pour la Corse de se positionner comme une destination pas chère, on ne peut pas. On doit plutôt miser sur la qualité dont elle peut faire preuve, dont sa qualité environnementale. Cette île, et en particulier la Balagne, sont davantage concurrentes d’une certaine Toscane, que de la Tunisie ou du Maroc23.

Glossaire des sigles et acronymes employés

Datar : Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale

Feader : Fonds européen agricole et de développement rural

GAL : Groupes d’action locale

Insee : Institut national de la statistique et des études économiques

Leader : Liaison entre actions de développement de l’économie rurale

LOADDT : Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire

LOADT : Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire

MPA : Muvimentu Per l’Autodeterminazione

OEC : Office de l’environnement corse Paca : Provence-Alpes-Côte d’Azur

Padduc : Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse

PLU : Plan local d’urbanisme

PNRC : Parc naturel régional de Corse

Bibliographie

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Notes

1 D’après Xavier Crettiez (1999 : 114), certains liens étroits entre le milieu politique de Haute Corse et des membres nationalistes actifs permettent d’expliquer cette situation singulière.

2 http://be.franceguide.com/partenaires/Tourisme-en-Balagne OMTCalvi.html?NodelD=2060&CpyEditolD=116666, page consultée le 23 juin 2009.

3 Tourisme en Balagne-OMT, ibid.

4 Notre travail repose essentiellement sur des entretiens menés au cours de l’été 2009 auprès d’élus, de techniciens, du directeur de l’Office de l’environnement de la Corse et de représentants du monde associatif de Balagne.

5 Les trois communautés de communes :

  • E Cinque Pieve : Lama, Pietralba, Urtaca, Novella, Palasca, Belgodere, Costa, Feliceto, Occhiatana, Muro, Nessa, Speloncata, Ville di Paraso, Mausoleo, Olmi-Cappella, Pioggiola et Vallica.

  • Bassin de vie d’Île-Rousse : Corbara, Île-Rousse, Monticello, Pigna et Santa Reparata di Balagna.

  • Calvi-Balagne : Algajola, Aregno, Avapessa, Cateri, Lavatoggio, Sant’Antonino, Lumio, Montegrosso, Zilia, Calenzana, Moncale, Calvi, Galeria et Manso.

6 Calvi, entretien, 28 juillet 2009.

7 Entretien avec un élu d’Olmi-Capella, 3 août 2009.

8 Manso, Galeria, la partie montagneuse de Calenzana, Mausoleo, Pioggiola, Vallica et Olmi-Cappella.

9 Quatre objectifs majeurs sont définis : promouvoir le développement harmonieux des villages perchés ; susciter l’intégration architecturale des maisons individuelles; assurer la maintenance des harmonies urbaines ; enfin restaurer et valoriser le patrimoine rural identitaire.

10 Relevé de décisions du Séminaire d’information et de participation sur la Charte paysagère, architecturale, urbanistique et environnementale (2005 ? Date non précisée). http://www.pays-de-balagne.fr/datas/metafile/000232.pdf

11 In « Les pôles d’excellence rurale : un appel à projet au service d’une ambition pour les territoires ruraux », Descriptif du projet, 30 septembre 2006 p. 19.

12 C’est ainsi qu’ils sont désignés dans le dossier de candidature « Appel à projet Leader » de la Balagne en Groupe d’action locale : http://www.pays-de-balagne.fr/datas/metafile/000251.pdf

13 Dossier de candidature « Appel à projet Leader », op. cit.

14 Entretien par mail avec Florence Pinasco, chargée du développement Communauté de communes Calvi-Balagne, 1er octobre 2009.

15 http://forumdespeuplesenlutte.over-blog.com/article-32758759.html, page consultée le 24septembre 2009.

16 http://forumdespeuplesenlutte.over-blog.com/article-21050751.html, page consultée le 24septembre 2009.

17 Blog forum des peuples en lutte, op. cit.

18 Lumio fait figure de Saint-Tropez local. De nombreuses vedettes en sont originaires ou y ont élu domicile (Thomas Dutronc, Muriel Robin, Guy Bedos, Laetitia Casta, entre autres).

19 L’Express, 22 avril 2009, « Main basse sur le littoral corse : le golfe de Calvi en émoi ».

20 http://forumdespeuplesenlutte.over-blog.com/article-21050751.htlm, op. cit.

21 Entretien à Corte, 5 août 2009.

22 Calvi, entretien, 6 août 2009.

23 Calvi, entretien, 28 juillet 2009.

Auteur

chevalier.dom@wanadoo.fr
Maître de conférences, université de Lyon-1, IUFM LISST-CIEU, Toulouse

© IRD Éditions, 2011

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