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Eaux, pauvreté et crises sociales

 | 
Habib Ayeb
, 
Thierry Ruf

Atelier 2. Réguler les accès aux eaux potables en ville et dans le monde rural

De l’eau gratuite : à quel prix ?

David Blanchon

Texte intégral

1La gratuité de l’eau est un mythe : si la ressource naturelle peut être considérée comme gratuite de par son statut de bien public, « patrimoine de la nation » selon la constitution sud-africaine, les autres étapes du « circuit » de l’eau (production d’eau brute, production d’eau potable, puis distribution et assainissement) entraînent des coûts de fabrication qui peuvent être élevés.

2De fait, dès lors qu’elle est manipulée, l’eau acquiert à la fois un prix, un coût et une valeur. La somme facturée au consommateur final doit ainsi refléter le coût des infrastructures (construction, amortissement et entretien), mais aussi la valeur attribuée à l’eau qui n’est pas uniquement un bien économique, mais aussi un bien social. L’établissement du prix de l’eau dans les différentes étapes du « circuit » de l’eau est donc toujours un compromis politique difficile où la puissance publique doit arbitrer entre le souci d’équité et la pérennité économique du service.

3Dans ce contexte, la volonté politique de distribuer gratuitement six mètres cubes d’eau par mois à tous les foyers sud-africains pose plusieurs questions.

    • 1 Appelé également Free Basic Water.

    Que représentent ces 6 000 litres du « Lifeline Service »1 en termes de volume d’eau par rapport à la consommation totale ?

  • Quel est l’effort financier demandé aux gouvernements locaux ?

  • Qui en paye le prix ? Comment est répartie cette charge financière entre les consommateurs ?

  • Est-ce que la fourniture gratuite d’eau apporte une amélioration réelle de la situation des plus défavorisés ? Comment sont répartis les bénéfices ?

  • Cette solution est-elle durable et « exportable » ?

4La réponse à ces questions dans le cadre de la municipalité de Johannesburg demande deux réflexions préalables : tout d’abord l’étude de l’origine et du contexte de mise en place de la mesure puis la présentation de la constitution du prix de l’eau dans cette métropole, la plus peuplée et la plus riche du subcontinent.

Origine et contexte de la mise en place du « Lifeline Water Service »

  • 2 La nouvelle politique économique est connue sous l’acronyme de GEAR (Growth , Employment and Recove (...)

5L’arrivée au pouvoir de T. Mbeki en 1999 après la présidence de N. Mandela (19941999) fut marquée par la poursuite de politiques macro-économiques néo-libérales fondées sur l’équilibre budgétaire, la délégation des services publics et le recouvrement des coûts2, mais aussi par des initiatives novatrices en faveur des plus pauvres. C’est dans le droit fil de ces politiques que T. Mbeki proposa, juste avant les élections municipales de décembre 2000 (les premières à se dérouler dans les nouvelles circonscriptions définies à la fin des années 1990) de fournir gratuitement les services de base (eau et électricité) à tous les foyers sud-africains.

  • 3 Bill of Rigts : § 27.

6Cette annonce était destinée à faire taire les critiques envers le virage libéral pris par l’ANC, mais aussi pour être en conformité avec la Constitution adoptée en 1996, qui prévoit dans la Déclaration des droits que « toute personne doit avoir accès à suffisamment d’eau »3.

  • 4 La ressource en eau en Afrique du Sud est estimée à 1 200 m3/ hb/an ; la consommation est répartie (...)
  • 5 Il s’agit notamment du recouvrement total des coûts (cost recovery), de l’autonomie financière impo (...)
  • 6 La « corporatisation » consiste à appliquer aux services de distribution qui restent propriété de l (...)

7Cette question était d’ailleurs particulièrement pressante dans le domaine de l’eau, puisque la volonté de rationaliser l’usage de l’eau dans un contexte de rareté4 et l’application des politiques tarifaires préconisées par la Banque mondiale5 ont conduit à une forte augmentation du prix de l’eau pour les consommateurs finaux et à la déconnexion des ménages les plus pauvres, souvent insolvables. L’épidémie de choléra dans la province du Kwazulu-Natal, directement liée aux déconnexions, ainsi que les critiques de plus en plus virulentes contre les politiques de délégation aux entreprises privées (public private partnerships) ou de « corporatisation »6 des services de distribution d’eau, demandaient une traduction pratique rapide du discours de T. Mbeki par le Department of Water Affairs and Forestry (DWAF).

8Ainsi les services du DWAF ont été contactés dès le début de l’année 2000, et l’annonce officielle des modalités de la politique de gratuité de l’eau par le ministre des Eaux et Forêts, R. Kasrils, fut faite dès février 2001 (DWAF, 2001 c). La mise en œuvre fut prévue dès juillet 2001, pour la première année fiscale des nouvelles municipalités élues en décembre 2000. Cette rapidité explique pourquoi il y a eu peu de concertation préalable, contrairement aux autres grandes mesures du DWAF, comme la mise en place de Agences de Bassin ou la rédaction de la loi sur l’eau de 1998.

9Pour prouver la faisabilité du Lifeline Service et considérer les détails pratiques, le DWAF s’appuyait sur l’exemple des 21 municipalités qui offraient déjà entre 5 et 10 m3 gratuitement par mois, parmi lesquelles l’expérience très médiatisée de Durban (Loftus, 2005). L’extension du service gratuit visait aussi à réduire les inégalités pour l’accès à l’eau entre consommateurs au niveau national.

10Pour justifier le fait de ne plus faire payer l’eau, le DWAF s’appuie sur la valeur sociale de l’eau, en avançant que le coût général de la mesure pour la collectivité serait largement amorti par les bénéfices en termes de santé publique : la mortalité des moins de 5 ans est ainsi deux fois plus forte chez les foyers qui n’ont pas accès à l’eau. De plus, la prise en charge financière du Lifeline Service doit reposer essentiellement sur les consommateurs finaux les plus aisés par le biais des politiques de modulations tarifaires (DWAF, 2001 a et b).

  • 7 En Flandres, les services de distribution d’eau doivent fournir gratuitement 15 m3 par habitant et (...)
  • 8 Cette rapidité est un bon exemple de l’introduction rapide des « innovations » dans le domaine de l (...)

11L’application de cette politique nouvelle – à notre connaissance seule la région Flandres en Belgique l’a adoptée7 – a été rapide, puisqu’au 31 octobre 2005, près de 75 % des foyers sud-africains en bénéficient8.

La constitution du prix de l’eau à Johannesburg

12L’introduction du Lifeline Service entraîna des changements importants dans les politiques de gestion de l’eau dans les nouvelles municipalités, qui avaient déjà connu de profondes transformations depuis 1994. Johannesburg ne fait pas exception à la règle, et accumule même les problèmes liés à la gestion d’une ressource rare dans un milieu urbain très profondément marqué par l’héritage des politiques de ségrégation du régime d’apartheid.

13Au cœur de la province du Gauteng, la municipalité de Johannesburg se situe exactement sur la ligne de partage des eaux entre les bassins versants de l’Orange (plus précisément de son affluent le Vaal) et du Limpopo. Les ressources locales sont faibles, et la ville, fondée après la découverte de l’or en 1887, a fait appel très tôt à des ressources éloignées : le Vaal, situé à 70 km au sud dès 1923, puis la Tugela qui coule vers l’océan Indien dans les années 1970, et enfin, depuis 1998, les eaux du Lesotho par l’intermédiaire du dernier projet en date, le très contesté Lesotho Highlands Water Project (LHWP). Johannesburg est aujourd’hui au centre d’un réseau maillé de transferts d’eau d’ampleur continentale (fig. 1).

Figure 1. Johannesbourg et les transferts d’eau en Afrique du Sud

Figure 1. Johannesbourg et les transferts d’eau en Afrique du Sud

Source : Divers documents du DWAF

14La constitution du prix de l’eau pour le consommateur final dépend de trois facteurs : la production d’eau brute (raw water) au niveau national (first tier dans la terminologie sud-africaine), la production d’eau potable « en gros » (bulk water-second tier) et la distribution de l’eau et l’assainissement (third tier).

15Pour Johannesburg comme dans presque toute l’Afrique du Sud, l’eau brute est produite par le Department of Water Affairs and Forestry (DWAF). Pour l’ensemble de la province du Gauteng, le DWAF doit verser une taxe à l’organisme qui gère le LHWP, le Trans Caledon Tunnel Authority de 1,2 Rands/m3. Celle-ci est passée de 0,02 à 1,2 R/m3 entre 1989 et 2005, en Rands constants et représente aujourd’hui près du tiers du prix de l’eau vendue aux consommateurs finaux. Le prix de l’eau brute (raw water) vendue par le DWAF aux Water Boards qui ont en charge la potabilisation est donc en constante augmentation (plus 5,7 % entre avril 2004 et avril 2005). Au coût de l’eau venant du Lesotho s’ajoute une taxe pour les eaux soutirées à la Tugela.

  • 9 Un euro vaut approximativement 8 Rands.

16Cette eau brute est achetée par un seul organisme depuis 1903 : le Rand Water Board, devenu Rand Water. Il couvre toute la province du Gauteng et fournit 1 250 millions de m3 par an à plus 10 millions d’habitants. C’est une entreprise de droit privé, propriété à 100 % du DWAF, qui a un chiffre d’affaires de 3 milliards de Rands9 et dégage 281 millions de Rands de profits, « chiffre en hausse à cause du volume vendu » selon le rapport annuel de Rand Water (Rand Water, 2005). Comme le montre la figure 2 la consommation est historiquement en hausse, et l’approvisionnement en eau brute, de plus en plus lointain, devient toujours plus cher. Le prix auquel Rand Water vend son eau aux municipalités s’élève rapidement depuis 25 ans, une accélération marquée depuis le milieu des années 1990, une augmentation de 17 % entre 2001 et 2004, et de 5.3 % entre 2004 et 2005 (fig. 3).

Figure 2. Vente d’eau quotidienne moyenne du Rand Water Board (1995-2000)

Figure 2. Vente d’eau quotidienne moyenne du Rand Water Board (1995-2000)

Graphique réalisé à partir des rapports annuels du DWAF

Figure 3. Évolution du prix de l’eau vendue par Rand Water Board depuis 1990

Figure 3. Évolution du prix de l’eau vendue par Rand Water Board depuis 1990

Source : Rand Water, 2005

  • 10 La fragmentation urbaine avait produit de nombreux cas de redistribution inverse (Jaglin, 2001) : l (...)
  • 11 Ces volumes sont importants : rappelons que la consommation mensuelle moyenne en France pour un foy (...)
  • 12 Ce chiffre atteint 32 % dans des zones défavorisées comme Orange Farm, et 5 % seulement dans les qu (...)

17Les structures municipales ont enfin la charge de la distribution de l’eau et l’assainissement. Celles-ci ont connu un profond bouleversement depuis 1994, avec le rassemblement des Black Local Authorities et de 13 anciennes municipalités blanches dans une seule municipalité, Johannesburg Metro. Celle-ci s’étend de Sandton à Soweto sur près de 50km, compte 2 800 000 habitants, et représente 11 % du PNB sud-africain. Dans un contexte d’extrême fragmentation urbaine, le rassemblement de quartiers noirs et blancs devait permettre le rattrapage rapide des inégalités, par le biais d’investissements importants10. D’après des estimations récentes de la municipalité (JW, 2005), une famille riche qui habite dans une villa de cinq pièces avec piscine, jardin et plusieurs salles de bains utilise en moyenne 60 à 65 m3 par mois et une famille de classe moyenne vivant également dans un appartement de cinq pièces sans jardin, ni piscine avec une seule salle de bains utilise 30 à 35 m3 par mois. Selon ces mêmes estimations, un foyer « moyen » de quatre personnes à Soweto, correspondant aux classes moyennes inférieures, utilise encore près 20 m3 par mois11. À l’autre extrémité de l’échelle sociale, selon le recensement général de 2001, 10 % des foyers de la municipalité ne disposent pas de l’eau courante chez eux12.

  • 13 La qualité d’autorité régulatrice (Water Service Authority), prévue par le Water Act de 1997, reste (...)

18Alors que les besoins liés au rattrapage des inégalités étaient énormes, la municipalité de Johannesburg était en banqueroute en 1997 et ne pouvait plus réaliser aucun investissement, et ce jusqu’en 1999. C’est à cette date qu’a été mis en place le plan Egoli 2002 qui prévoyait la « corporatisation » de 14 services municipaux qui devinrent des entreprises de droit privé, propriété à 100 % de la municipalité. Les services de l’eau ont fait partie de cette politique, avec la création en 2001 de Johannesburg Water (JW)13 qui a à son tour signé un contrat de gestion avec Jowam, consortium composé notamment d’Ondéo et Water Sanitation Services South Africa (elle-même filiale de Ondéo en Afrique du Sud).

  • 14 Les pertes totales sont estimées à 550 millions de Rands, dont 120 millions de pertes « physiques » (...)

19Le contrat, qui s’étend d’avril 2001 à juin 2006, précise que JOWAM a la charge de l’amélioration du réseau et du recouvrement des coûts14. Il est relativement favorable à la municipalité, car Suez considérait à l’époque Johannesburg comme une vitrine pour le continent africain et pensait acquérir une position favorable en vue d’un futur contrat de concession de longue durée « à la française ».

20La figure 4 résume la constitution du prix de l’eau à Johannesburg ainsi que la répartition des responsabilités entre les différents niveaux de responsabilité (fig. 4).

Figure 4. Constitution du prix de l’eau à Johannesburg (en Rand/m3)

Figure 4. Constitution du prix de l’eau à Johannesburg (en Rand/m3)

Source : DWAF et Rand Water

Une mesure relativement peu coûteuse

  • 15 Le quota est fixé à 20 m3 par foyer à Soweto, 15 m3 à Alexandra.

21Même si les problèmes liés aux déconnexions étaient moins importants à Johannesburg qu’à Durban, la capacité des ménages pauvres à payer leur facture d’eau était très limitée et les menaces de déconnexions de plus en plus sérieuses. En 2001, les arriérés de paiement pour l’ensemble des services municipaux s’élevaient à 4,5 milliards de Rands. De plus, une grande partie des foyers dans les anciens townships payaient une somme fixe mensuelle de plus de 100 Rands à JW, quelle que soit leur consommation d’eau15, somme très importante alors que près de 240 000 foyers déclarent avoir un revenu annuel inférieur à 400 R par mois.

22La mise en place du Lifeline Service était donc, comme dans le reste de l’Afrique du Sud, très attendue. Elle fut rapide : il y avait en octobre 2005, 1 076 250 foyers concernés par la mesure dans le périmètre de JW sur les 1 250 000 foyers que compte la municipalité. D’après les estimations présentées par Johannesburg Water, les 6 000 litres, conçus pour un foyer de 8 personnes, représentent trois lavages corporels, un petit bain, deux bouilloires, un évier de vaisselle, une lessive tous les deux jours.

  • 16 Dont 250 millions de m3 d’eau potable distribuée.
  • 17 Rappelons qu’en 2001, 196 000 foyers déclaraient n’avoir aucun revenu, et 157 000 avoir un revenu i (...)

23Les 6 m3 gratuits représentent ainsi 6,45 millions de m3 par mois ou 77,5 millions de m3 par an, soit 25 % de la consommation de la ville qui est de 312 millions de m3, tous usages confondus16 (Rand Water, 2005). Même si cela représente une part importante de la quantité d’eau utilisée à Johannesburg, c’est encore douze fois moins que l’apport du LHWP, conçu pour répondre à la demande marginale de l’ensemble du Gauteng, et qui a coûté plus de 8 milliards de Rands depuis le début des travaux. C’est encore largement moins en volume que la consommation des 130 000 foyers les plus aisés de la municipalité (ayant un revenu par foyer annuel supérieur à 153 000 R17), dont la consommation moyenne, estimée à 60 m3 par mois, représente près de 100 millions de m3 annuels.

  • 18 A titre de comparaison, au niveau national, l’apport de l’accès à l’eau de foyers représente 3,2 mi (...)

24Au prix de l’eau achetée par JW à Rand Water, cela représente 245 millions de Rands par an (avec un m3 à 3.15 R), c’est-à-dire près de 10 % du budget de JW (qui est de 2,6 milliards de Rands), mais à peine plus de 1 % du budget municipal pour l’année 2005/200618. C’est moins que les pertes (physiques et commerciales) estimées à 381 millions de Rands par Johannesburg Water. De plus, comme une partie du coût de cette mesure a déjà été répartie sur les autres consommateurs par le biais de la grille tarifaire, le manque à gagner pour Johannesburg Water ne dépasse pas 80 millions de Rands par an.

Qui paye ?

  • 19 Selon la Government Gazette 22472 du 20/07/2001 : les municipalités doivent recouvrer tous les coût (...)

25Ces estimations expliquent en partie la construction de la nouvelle grille tarifaire de JW. Comme promis, les six premiers mètres cubes sont gratuits19. Les quatre suivants sont facturés en 2005/2006 à 3,90 R/m; la consommation au-delà de 40 m3 (celle qui est censée distinguer les classes moyennes des classes aisées, essentiellement blanches) est facturée 9,15 R/m3.

  • 20 Rappelons qu’en France le prix moyen de l’eau est d’environ 3 euros par mètre cube, soit environ 24 (...)

26L’idée générale est de faire payer le coût marginal de l’eau (celui qui est nécessaire pour équilibrer l’offre et la demande, c’est-à-dire à Johannesburg le coût du LHWP) aux gros consommateurs : les 60 000 foyers (en très grande majorité Blancs) gagnant plus de 300 000 Rands par an (soit 37 500 euros)20.

27Dans les tranches intermédiaires, les plus forts sauts sont entre la deuxième (7-10 m3) et la troisième tranche (11-15 m3) avec une augmentation de 32 % ; en revanche, l’augmentation entre la quatrième (21-40 m3) et la dernière tranche (> 40 m3) est plus faible : + 18 %.

28La structure tarifaire de Johannesburg est relativement semblable à ce qui se pratique dans d’autres grandes villes sud-africaines comme Pretoria ou Durban.

29Si l’on considère l’évolution des prix depuis l’introduction des 6 000 litres gratuits en 2001, toutes les tranches ont augmenté. Si l’on compare entre les prix en 2000 et les prix en 2005/2006, on s’aperçoit que seuls les consommateurs payant moins de 18 m3 par mois ont réellement connu une baisse de leur facture d’eau, compte tenu de l’inflation (l’augmentation a été de 15 % en Rands courants). Sur la période plus longue 1995-2005, seuls les foyers consommant moins de 12 litres ont été bénéficiaires (cf. fig. 5). Si l’augmentation de 6 à 8 % de toutes les tranches constatée depuis 5 ans se poursuit, dès 2008 seuls les consommateurs restant sous les 6 m3 auront profité de la mesure. Pour les « classes moyennes », définies par Johannesburg Water (30 m3 par mois), l’augmentation du prix de l’eau aura été de près de 200 %, pour les classes aisées (60 m3) de 300 %.

30Mais une consommation de 60 m3 par mois revient en 2005 à 5 000 R par an, soit 1,7 % ou moins du revenu annuel des foyers gagnant plus de 300 000 R par an. En revanche, une consommation de 12 m3 par mois revient à 300 R sur une année, ce qui représente 4,2 % du revenu annuel des 114 000 foyers gagnant entre 4 800 et 9 600 R par an. La grille tarifaire condamne également les 250 000 foyers qui ont moins de 4 800 R par an à se contenter des 6 000 litres gratuits, sauf à consacrer une part très importante de leur budget à l’eau.

Figure 5. Prix de l’eau à Johannesburg

Figure 5. Prix de l’eau à Johannesburg

Source : Rand Water

31Enfin, rappelons que seuls les foyers qui disposent d’un compteur peuvent bénéficier du Lifeline Service, ce qui excluait a priori ceux qui en avaient le plus besoin, les habitants des townships qui étaient sous le contrôle de Black Local Authorities et qui n’avaient pas de compteurs d’eau. Dans ces townships les pertes physiques étaient de 11 % (ce qui est relativement bas), et les pertes « commerciales » de 58 %. Ces dernières sont en partie un héritage de la culture de non-paiement hérité de la période d’apartheid, mais aussi de l’impossibilité de paiement de nombreux ménages : à Soweto, le taux de chômage officiel est de 53 %, et 83 % des foyers vivent sous le seuil de pauvreté fixé à 1 400 R par mois.

32C’est donc à la fois pour introduire le Lifeline Service et pour réduire ces pertes par non-paiement que la municipalité a lancé le projet Gcin-Amanzi (Conserving Water en Zulu) qui consiste à installer des compteurs d’eau prépayés, et qui donnent en contrepartie l’accès aux 6 000 litres gratuits.

33Après l’installation de ces compteurs, qui a fait l’objet de vives protestations (Bond, 2002 ; Harvey, 2005), les pertes ont été effectivement réduites, mais surtout du fait de l’auto-restriction dans la consommation de foyers les plus pauvres. La consommation par robinet dans un quartier de Soweto, pilote de cette opération (Phiri Block B) est ainsi passée de 58 à 13 m3 par raccordement selon JW (JW, 2005). Si le foyer dispose d’un compteur prépayé, le débit « normal » s’arrête après 6 m3 (un débit très réduit continue à couler) ; si c’est un compteur normal, la pression est fortement réduite pour ne laisser que l’équivalent de 6 à 10 m3 par mois.

Les critiques

34L’installation des compteurs prépayés a fait apparaître au grand jour les premières critiques contre la politique du Lifeline Service.

35Les critiques les plus évidentes portent sur le seuil choisi. Selon l’OMS, 25 litres par jour et par personne représentent le minimum pour assurer la survie et 50 litres le minimum pour maintenir une hygiène corporelle minimale. Il faut 100 litres par personne et par jour pour les besoins personnels normaux et garder une bonne hygiène. Cela représente donc 12 m3 par mois pour une famille de quatre personnes et 24 m3 pour une famille de huit personnes.

36La taille des foyers et la disparité des revenus posent donc de graves problèmes pour l’équité de la mesure. Si l’on compare deux zones opposées dans l’agglomération, les riches quartiers de Sandton et Rosebank d’une part et le township d’Orange Farm, ces facteurs prennent toute leur importance. À Orange Farm, 26 % des foyers comprennent plus de 5 personnes (plus que la situation « idéale » décrite par JW) et 51 % des ménages gagnent moins de 9 600 R par an (29 % déclarent n’avoir pas de revenus). En revanche, à Sandton, seuls 7 % des ménages ont plus de 5 personnes, et 37 % gagnent plus de 150 000 Rands. De plus, il y a seulement 5 % d’enfants de moins de cinq ans à Sandton contre 10 % à Orange Farm, alors que cette dernière catégorie de population demande généralement plus d’eau. Dans le même ordre d’idées, on sait que les malades du sida, nombreux en Afrique du Sud et souvent peu traités, ont également besoin de beaucoup plus d’eau.

37La deuxième série de critiques porte sur les contreparties demandées. Il s’agit bien sûr de toutes les mesures restrictives que nous avons évoquées pour les volumes supérieurs à 6 m3 par mois. Mais également de l’abandon ou d’une limitation des droits à l’accès à l’eau prévus par la Constitution, comme le montrent les attendus du jugement dans le procès Manquele v Durban Transitional Metropolitan Council Case No. 2036/200021. Alors qu’une mère de famille de sept enfants, devant l’impossibilité de payer sa facture d’eau, contestait les mesures restrictives prises à son encontre et réclamait la suspension de la mise en demeure de paiement en se référant à la Constitution qui garantit l’accès à l’eau, le tribunal a jugé « qu’elle avait choisi de ne pas se limiter aux six mètres cubes gratuits qui lui étaient alloués », et que les mesures prises à son encontre pour sa consommation au-delà de ce volume étaient donc légitimes.

38Ce jugement apporte une consistance aux critiques plus radicaux du Lifeline Service (Bond, 2002 ; McDonald et Ruiters, 2005) qui avancent que le DWAF (et plus largement le gouvernement sud-africain) se libère à peu de frais grâce au Lifeline Service de ses obligations de rattrapage des inégalités. De fait, la précarisation accrue des foyers défavorisés (rappelons qu’à Soweto, le taux de chômage est de plus de 50 %, et que de nombreux emplois formels ont été perdus depuis 10 ans dans l’industrie), ne permet plus à de très nombreux foyers de payer leur facture d’eau. Étant donné que le recouvrement de ces impayés est à la fois très long et cher pour JW, avec des résultats aléatoires, le Lifeline Service ne viendrait alors, selon ces auteurs, qu’entériner une situation de fait, en contrepartie d’un contrôle accru sur la consommation des ménages pauvres.

Cinq ans après : un premier bilan du Lifeline Service

39Pour juger des effets de cette mesure novatrice, un premier bilan peut être tiré en considérant les réponses apportées aux questions posées en introduction.

Que représentent ces 6 000 litres en termes de volume d’eau par rapport à la consommation totale ?

Approximativement un quart de la consommation d’une grande ville, ce qui reste très peu par rapport aux volumes consommés par l’agriculture.

Quel est l’effort financier demandé aux gouvernements locaux ?

Il est relativement important, mais on doit le comparer aux efforts financiers beaucoup plus importants effectués pour répondre à la demande marginale. Il reste, à Johannesburg, sans commune mesure avec le coût du transfert des eaux du Lesotho.

Qui en paye le prix ? Comment est répartie cette charge financière entre les consommateurs ?

La question de la répartition de la charge financière sur les plus gros consommateurs paraît à première vue équitable. Mais, avec l’augmentation progressive du prix de l’eau brute (bulk et raw water), les classes moyennes aisées et bientôt les couches moyennes inférieures voient leur facture d’eau augmenter rapidement.

Est-ce que la fourniture gratuite d’eau apporte une amélioration réelle de la situation des plus défavorisés ? Comment sont répartis les bénéfices ?

40À cause de la contre-partie demandée (restricteurs de débit, compteurs prépayés), les réactions sont très variées. De façon générale, on peut dire que les consommateurs qui n’avaient jamais bénéficié de l’eau courante sont en général relativement satisfaits, alors que les foyers qui bénéficiaient auparavant d’un quota d’eau sans coupures (notamment à Soweto) ne ressentent que les effets négatifs du contrôle accru (Harvey, 2005 ; Loftus, 2005).

41La réponse à la dernière question (Cette solution est-elle durable et « exportable » ?) est sans doute la plus difficile.

42Le calibrage du volume d’eau nécessaire aux plus pauvres semble notoirement insuffisant, aux dires de responsables de JW : un volume de 12 m3 par mois semble le minimum acceptable pour offrir un vrai service universel. Une révision future du quota gratuit semble inévitable.

43De plus, le fait de prendre en compte uniquement la dernière étape du « circuit » de l’eau est également contestable, car l’augmentation du prix de l’eau brute finit toujours par se répercuter sur la première tranche payante, celle qui concerne en premier lieu les classes moyennes inférieures. De plus, le prix de la dernière tranche est peu dissuasif pour les consommateurs aisés : on peut même penser que JW compte sur les volumes vendus à ces « gros » consommateurs pour financer ces autres programmes car les forts volumes consommés sont les plus profitables pour la pérennité économique du service. Le prix est calculé pour maintenir, voire augmenter cette consommation, qui demande des investissements coûteux. Le Lifeline Service ne peut se concevoir sans des actions efficaces pour limiter la consommation marginale d’eau, et arrêter la tendance haussière des prix de la première (raw water) et de la seconde étape (bulk water) du circuit de l’eau.

44Enfin, il faudrait également prendre en compte l’héritage historique : pendant les années d’apartheid, les consommateurs blancs ont largement bénéficié des phénomènes de redistribution inverse pour des volumes d’eau considérables ; limiter la redistribution à 6 m3 par mois au nom de l’équité économique peut sembler une injustice grave envers ceux qui ont le plus souffert du régime d’apartheid.

45L’application et l’appréciation des bénéfices du Lifeline Service sont donc très intimement liées à la situation et à l’histoire hydrologique d’une région : seule une analyse poussée du contexte politique et social peut permettre de juger de sa faisabilité dans d’autres grandes métropoles au Nord comme au Sud.

Bibliographie

Bibliographie

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Department Of Water Affairs And Forestry, 2001c – Media statement by the minister of Water Affairs and Forestry, Mr Ronnie Kasrils, 14/02/2001.

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Guérin-Schneider L., Lorrain D., 2003 – « Note de recherche sur une question sensible : les relations puissance publique-firmes dans le secteur de l’eau et de l’assainissement », Flux, n° 52-53, Avril-Septembre 2003, p. 35-86.

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Hemson D., 2004 – Beating the Backlog: Meeting Targets and providing free basic services, Pretoria: Human Sciences Research Council, position paper.

Jaglin S., 2001 – Villes disloquées, ségrégations et fragmentation urbaine en Afrique australe. Annales de Géographie, n° 619, p. 243-265.

Johannesburg Water – Press release, disponible sur http://www.johannesburgwater.co.za/

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Rand Water 2005 – Annual Report 2005, disponible sur http://www.randwater.co.za/About_RandWater/annual’report_default.asp

Notes

1 Appelé également Free Basic Water.

2 La nouvelle politique économique est connue sous l’acronyme de GEAR (Growth , Employment and Recovery), qui remplace le RDP (Recovery and Development Program).

3 Bill of Rigts : § 27.

4 La ressource en eau en Afrique du Sud est estimée à 1 200 m3/ hb/an ; la consommation est répartie comme suit : irrigation 63 %, industrie 8 %, consommation domestique 29 %.

5 Il s’agit notamment du recouvrement total des coûts (cost recovery), de l’autonomie financière imposée aux services de l’eau (ring-fencing) et de l’abandon de toutes subventions. Ces politiques, qui découlent partiellement des « principes de Dublin » ont été officiellement adoptées par l’ANC en 1994.

6 La « corporatisation » consiste à appliquer aux services de distribution qui restent propriété de la municipalité les méthodes de gestion du secteur privé. De fait, la gestion des services délégués ou « corporatisés » est sensiblement la même. (Macdonald et Ruiters, 2005)

7 En Flandres, les services de distribution d’eau doivent fournir gratuitement 15 m3 par habitant et par an, ce qui représente 4,8 m3 par mois pour un foyer de quatre personnes.

8 Cette rapidité est un bon exemple de l’introduction rapide des « innovations » dans le domaine de l’eau en Afrique du Sud : compteurs prépayés, restricteurs électroniques et physiques de débits, nouveaux systèmes de tarification, etc.

9 Un euro vaut approximativement 8 Rands.

10 La fragmentation urbaine avait produit de nombreux cas de redistribution inverse (Jaglin, 2001) : les impôts prélevés dans les quartiers noirs pauvres subventionnaient investissements destinés aux quartiers Blancs riches. C’est le cas notamment du LHWP, payé sur le budget de l’État.

11 Ces volumes sont importants : rappelons que la consommation mensuelle moyenne en France pour un foyer de quatre personnes varie entre 12 à 15 m3 selon les estimations.

12 Ce chiffre atteint 32 % dans des zones défavorisées comme Orange Farm, et 5 % seulement dans les quartiers riches du Nord.

13 La qualité d’autorité régulatrice (Water Service Authority), prévue par le Water Act de 1997, reste aux mains de la Municipalité.

14 Les pertes totales sont estimées à 550 millions de Rands, dont 120 millions de pertes « physiques », 25 millions dus aux connections illégales, 170 millions d’erreur de facturation ou encore 130 millions d’arriérés de paiement. JW est un Water Service Provider.

15 Le quota est fixé à 20 m3 par foyer à Soweto, 15 m3 à Alexandra.

16 Dont 250 millions de m3 d’eau potable distribuée.

17 Rappelons qu’en 2001, 196 000 foyers déclaraient n’avoir aucun revenu, et 157 000 avoir un revenu inférieur à 9 600 R.

18 A titre de comparaison, au niveau national, l’apport de l’accès à l’eau de foyers représente 3,2 milliards de Rands par an, soit 0,33 % du budget de l’État en 2003/2004, avec comme objectif un service minimal (standard RDP, soit un accès à l’eau potable à moins de 200 m) atteint pour toute la population en 2008. Cela représente 915 R par personne (Hemson, 2004).

19 Selon la Government Gazette 22472 du 20/07/2001 : les municipalités doivent recouvrer tous les coûts et différencier les prix entre les usagers, avec une politique tarifaire induisant au moins un « block » gratuit 6000 l et un « block » pour décourager l’utilisation. Dans le cadre du Free Basic Water, il y a une possibilité de passer outre le principe de « ring fencing » et de faire appel à d’autres ressources municipales (voire à des subventions nationales), mais cela uniquement pour les 6 000 premiers litres et non pour la consommation au-delà de ce volume, ni pour l’eau potable en gros (bulk water).

20 Rappelons qu’en France le prix moyen de l’eau est d’environ 3 euros par mètre cube, soit environ 24 R. Cela représente pour un ménage classique 360 euros par an, pour un revenu annuel de 26 600 euros, soit 1,2 % du revenu annuel (Guérin-Schnieder et Lorrain, 2003).

21 Un résumé de ce procès est disponible sur : http://www.communitylawcentre.org.za/localgov/bulletin2001/2001_1_manquele.php

Table des illustrations

Titre Figure 1. Johannesbourg et les transferts d’eau en Afrique du Sud
Légende Source : Divers documents du DWAF
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/4869/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
Titre Figure 2. Vente d’eau quotidienne moyenne du Rand Water Board (1995-2000)
Légende Graphique réalisé à partir des rapports annuels du DWAF
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/4869/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 48k
Titre Figure 3. Évolution du prix de l’eau vendue par Rand Water Board depuis 1990
Légende Source : Rand Water, 2005
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/4869/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 48k
Titre Figure 4. Constitution du prix de l’eau à Johannesburg (en Rand/m3)
Légende Source : DWAF et Rand Water
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/4869/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 36k
Titre Figure 5. Prix de l’eau à Johannesburg
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/4869/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Légende Source : Rand Water
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/4869/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 64k

© IRD Éditions, 2009

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