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Eaux, pauvreté et crises sociales

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Habib Ayeb
, 
Thierry Ruf

Atelier 1. Gérer en invoquant la décentralisation, la démocratisation et la participation financière

L’accès à l’eau et la participation à sa gestion : un double blocage pour l’amélioration de l’irrigation dans les Andes équatoriennes

Le cas du versant de Santa Rosa – Pilahuin

Sabine Girard

Texte intégral

1Depuis quelques années, l’eau est devenue, dans les discours des organismes internationaux de développement, un outil de lutte contre la pauvreté. Son rôle étant vital, la rareté et/ou la mauvaise gestion de la ressource en eau peuvent maintenir les pauvres en l’état. Le terme de pauvreté hydraulique est alors apparu (« water poverty »). Divers auteurs se sont attachés à définir des grilles d’analyses ou des indicateurs pour évaluer cette pauvreté liée à l’eau dont le « Water Poverty Index » est un exemple (Molle et Mollinga, 2003 ; Soussan, 2004). Cet indicateur évalue le niveau de pauvreté hydraulique à partir des critères suivants : disponibilité de ressource en quantité et qualité, possibilité d’accès des usagers à la ressource, capacité de gestion de l’eau des usagers, choix de répartition de l’eau selon les usagers, intégration de la gestion de l’eau dans la gestion environnementale. Molle et Mollinga (2003) ajoutent deux critères liés aux contextes institutionnels et politiques permettant l’organisation autour et pour la gestion de l’eau.

2Si ce terme de pauvreté est le plus souvent associé à des notions monétaires, au manque de ressources financières, il recouvre également d’autres formes. La pauvreté peut également être sociologique, liée à un faible capital culturel et social ou encore psychologique, liée à de mauvaises conditions de vie et de santé (Mazel, 1996). Dans le cadre de ce séminaire, nous nous intéresserons principalement à la gestion quantitative de l’eau agricole et afin d’alimenter le débat sur la contribution de celle-ci à la pauvreté, nous nous focaliserons sur deux axes d’analyse :

  • le défaut d’accès à l’eau. Il est souvent lié à une pauvreté monétaire, l’un pouvant impliquer l’autre et inversement, mais possède également des causes multiples comme par exemple la raréfaction physique de l’eau ou sa pollution, la position géographique de l’usager par rapport à la source d’eau, l’absence de droit d’utiliser l’eau, etc. ;
  • Le défaut d’implication dans la gestion de l’eau pour s’assurer l’accès à la ressource et le bon fonctionnement du réseau. Il est souvent lié à une pauvreté socioculturelle, aux dysfonctionnements des groupes sociaux face à la gestion d’une ressource collective (i.e. les « crises sociales »). Le faible niveau d’éducation, les ressentiments entre usagers, la monopolisation du discours par certains sont des exemples de causes.

3Cette grille de lecture de la « pauvreté hydraulique » comme définie précédemment, contribue-t-elle à expliquer les problèmes de développement maintenant la population dans un état de pauvreté ? Cette question peut se traiter à diverses échelles, de l’individu à la société locale en passant par le groupe d’usagers et les petits bassins versants agricoles andins sont de bons laboratoires d’études pour tenter d’y répondre. Leur développement depuis les cinq derniers siècles est conditionné par le contrôle de l’eau d’irrigation. Les différents groupes sociaux se sont longtemps battus pour obtenir puis conserver les sources d’eau et pour maîtriser la distribution de la ressource et ces conflits perdurent aujourd’hui, comme dans le cas du versant de Santa Rosa – Pilahuin (Nunez, 1992 ; Girard, 2005 b). Après une rapide présentation de ce cas d’étude, voyons les enseignements qu’il est possible de tirer de l’analyse de la répartition de l’accès à l’eau dans le versant puis de l’implication des usagers dans la gestion de cette ressource via les associations d’irrigants (dénommées « juntas de regantes ») ou d’autres formes d’organisation collective.

L’eau au centre des préoccupations du versant de Santa Rosa – Pilahuin

  • 1 Páramo : écosystème naturel d’altitude caractéristique de la haute montagne des Andes septentriona (...)

4Les paroisses de Huachi Grande, Santa Rosa, Juan Begnino Vela et Pilahuin ainsi que le canton de Tisaleo, objets de cette étude, sont situés sur la marge nord du Rio Ambato et appartiennent à la province du Tungurahua dans les Andes centrales équatoriennes (fig. 1). Ils forment une entité d’environ 30 000 ha dépendant tous des mêmes ressources en eau. Les eaux souterraines, soit absentes, soit difficilement accessibles, ne sont pas exploitées et seules les eaux des petits cours d’eaux issus des glaciers et des páramos1 des volcans Carihuarazo et Chimborazo surplombant le versant peuvent être canalisées. La profonde vallée du Río Ambato bloque les communications entre les marges nord et sud de la rivière. Cette disposition particulière permettant de limiter un territoire homogène quant à l’étude de l’irrigation a conduit Le Goulven et Ruf (1992) à définir le terme de Zari (Zone d’analyse et de recommandations pour l’irrigation) en ne s’intéressant pas à un bassin versant mais à un ou plusieurs interfluves contigus. Le versant de Santa Rosa – Pilahuin, du nom de ses deux principaux centres paroissiaux, est une de ces Zari. C’est une zone rurale densément peuplée. Le paysage présente une structure en étages où les découpages agrobioclimatiques semblent se superposer aux différenciations socio-économiques et ethniques. De bas en haut, se succède un étage tempéré (2 800-3 100 m) de fruitiers et de maraîchage à l’habitat métis, puis un étage médian (3 100-3 300 m) aux cultures variées travaillées par des Métis et des Indiens, puis deux étages de résidence principalement indienne, l’un froid (3 300-3 600 m) de pâturage et tubercules et l’autre très froid (3 600-4 000 m) de páramos (fig. 2). La ville d’Ambato, en fond de vallée, est un carrefour commercial en pleine expansion. C’est le débouché principal des productions agricoles de la zone et la source de nombreux emplois extra-agricoles (Métais et Cruz, 2003).

Figures 1 et 2. Situation de la zone d’étude en Équateur et schéma de présentation du versant de Santa Rosa – Pilahuin et de ses principales caractéristiques physiques et humaines

Figures 1 et 2. Situation de la zone d’étude en Équateur et schéma de présentation du versant de Santa Rosa – Pilahuin et de ses principales caractéristiques physiques et humaines

5L’agriculture est l’occupation prépondérante de la population et les exploitations, majoritairement de type familial, sont de taille réduite, de 0,1 ha à 10 ha, et de 1ha en moyenne. Les revenus des familles sont globalement plus élevés dans les étages bas que dans les étages hauts mais présentent des disparités plus fortes chez les Métis et une part non agricole plus marquée (Zaharia, 1995). Selon une étude de Lacour (2005) sur la paroisse de Santa Rosa, les revenus agricoles se situent entre 800 $/an/actif agricole (soit à peine plus que le seuil de survie) et 2 900 $/an/actif agricole, soit un peu plus que le coût d’opportunité du travail en ville à Ambato. L’accès à la terre et à l’irrigation sont les principaux facteurs de différentiation entre les agriculteurs dans les étages bas, alors que l’accès à la terre est le principal facteur limitant dans les hauteurs. Depuis une décennie, la partie agricole du revenu des familles chute rapidement pour la population métis du bas du versant où le déficit en eau est fort (El Quinche, Huachi) et également dans certaines communautés indiennes ayant peu de terres à offrir aux jeunes (Chibuleo). La proximité de la ville d’Ambato et la faible rémunération du travail agricole par rapport au coût d’opportunité du travail en ville incitent à la migration journalière ou au développement d’activités extra-agricoles (commerce, artisanat, transports).

6L’irrigation s’étant développée depuis des siècles sur les pentes du versant, les nombreux réseaux de canaux qui descendent des páramos présentent une géométrie imbriquée et complexe. Une vingtaine de canaux d’irrigation (nommés « acequias »), d’une longueur de quelques kilomètres à plus d’une cinquantaine de kilomètres, naissent et desservent, sur le versant, d’une centaine à plusieurs milliers d’usagers chacun. À cette complexité hydraulique, s’ajoute une complexité humaine. Différentes communautés ethniques (Métis et Indiens) dont les valeurs de l’eau et les modes d’organisation et de gestion de l’eau divergent, se partagent la ressource. De plus, de nombreuses institutions gouvernementales et non gouvernementales aux rôles peu explicites et redondants de gestion des ressources hydriques se superposent et se juxtaposent. L’eau est aujourd’hui au centre de leurs préoccupations : le Conseil provincial en a fait le principal objectif de sa nouvelle politique et plusieurs ONG nationales concentrent leurs projets sur la gestion de l’irrigation (Gangotena, 2003). Selon une enquête des divers protagonistes de la gestion de l’eau dans le versant du Río Ambato (gouvernements locaux, services déconcentrés de l’État, ONG, entreprises publiques, organisations indigènes), la problématique de la gestion de l’eau dans cette zone peut se résumer par les quatre points suivants (Girard, 2005 a) :

  • la perte des fonctions régulatrices de l’eau du páramo résultant de la diminution de sa surface suite à l’avancée du front pionner actif et à sa surexploitation ;
  • la faible efficience hydrologique de l’irrigation due à une infrastructure défaillante, à des techniques inappropriées d’application de l’eau dans les parcelles et à une distribution inéquitable et inadaptée avec des tours d’eau trop longs et des débits trop forts ;
  • la pollution domestique et industrielle de l’eau et l’érosion des terres agricoles ;
  • l’action inefficace des institutions pour résoudre les problèmes et organiser la gestion de l’eau depuis Ambato.

7Il en résulte une détérioration de la disponibilité et de la qualité de l’eau (déficit hydrique du sous-bassin versant du Río Ambato estimée à 40 % en 2003), entraînant une faible productivité agricole, des inégalités sociales, une utilisation peu durable des ressources naturelles, générant de nombreux conflits d’usage et au final détériorant les conditions de vie de la population (Métais et Cruz, 2003).

8Dans ce contexte où l’eau est cruciale pour le développement de la zone, et principalement pour les activités agricoles irriguées, que peut nous apporter l’analyse de questions d’accès à l’eau et de participation à la gestion de la ressource pour comprendre la problématique et imaginer d’éventuelles solutions ?

L’accès aux ressources en eau et le déficit hydrique social

9Le versant de Santa Rosa – Pilahuin est administrativement découpé en paroisses qui elles-mêmes comprennent des communautés (organisation type des Indiens) ou des quartiers/secteurs (organisation type des Métis). La figure 3 est une schématisation de ces communautés et secteurs dans leur organisation spatiale ainsi que de la géographie des canaux d’irrigation principaux et secondaires sur le versant (également présentés en tableau 1).

Figure 3. Schématisation des communautés et secteurs du versant de Santa Rosa – Pilahuin et géographie des canaux d’irrigation

Figure 3. Schématisation des communautés et secteurs du versant de Santa Rosa – Pilahuin et géographie des canaux d’irrigation

Tableau 1. Caractéristiques des principaux canaux d’irrigation du versant de Santa Rosa – Pilahuin

Tableau 1. Caractéristiques des principaux canaux d’irrigation du versant de Santa Rosa – Pilahuin

(Sources : *cadastres des associations, **concessions de l’Agence de l’Eau). Le canal Huachi-Pelileo–Ambato n’est pas décrit car il prend bien sa source dans le versant mais ne dessert que des secteurs métis hors du versant.

L’accès différencié à l’irrigation entre les groupes territoriaux sur le versant

10Afin d’analyser la distribution de l’accès à l’eau d’irrigation sur le versant, la lame d’eau annuelle reçue par chaque communauté ou secteur est calculée à partir des droits d’eau théoriques possédés par chaque groupe d’usagers et ramenés à la surface irriguée de chaque communauté/secteur. Les données sont extraites des actes de concession octroyés aux usagers par l’Agence de l’Eau et des cadastres des associations d’irrigants (« juntas ») ou des communautés. Quatre classes de lame d’eau (entre < 301 mm/an et > 2 000 mm/an) ont été définies et sont présentées sur la figure 4. Pour comparer ces accès à l’eau aux besoins en eau d’irrigation, quelques paramètres du bilan hydrique sont étudiés. La pluviométrie et l’évapotranspiration de deux stations, El Quinche en bas du versant et Tamboloma en haut du versant, sont représentées sur la figure 5. Le déficit hydrique est quasiment permanent en bas du versant (- 147 mm sur l’année) sauf aux mois d’avril, mai et juin où les précipitations sont abondantes, alors qu’à Tamboloma, en haut du versant, seuls les mois de décembre et janvier présentent un léger déficit (au total + 173 mm sur l’année).

Figure 4. Données de pluviométrie et d’évapotranspiration pour deux stations météorologiques du versant (El Quinche : 2 885 m d’altitude et Tamboloma : 3 320 m d’altitude)

Figure 4. Données de pluviométrie et d’évapotranspiration pour deux stations météorologiques du versant (El Quinche : 2 885 m d’altitude et Tamboloma : 3 320 m d’altitude)

11Quatre groupes peuvent être ainsi distingués en comparant les besoins en eau et l’accès à l’irrigation de chaque communauté ou secteur :

  • groupe 1 : besoins en eau élevés et accès à l’irrigation limité. Ce sont des secteurs métis en bas du versant souffrant en permanence du manque d’eau sauf quelques mois à l’année, ce qui limite fortement les possibilités de production agricole (autoconsommation uniquement, spécialisation dans l’élevage de petits animaux ou survie sans investissement grâce aux vergers plantés il y a 5 à 10 ans).
  • groupe 2 : besoins en eau élevés et accès relativement important à l’eau. Il s’agit de secteurs métis où l’accès important à l’eau en moyenne cache en fait de fortes inégalités entre usagers, comme nous le verrons par la suite. Ceux ayant accès à divers canaux ont suffisamment d’eau pour couvrir leurs besoins tout au long de l’année et se sont spécialisées dans de l’élevage bovin associé à du pâturage ou des fruitiers intensifs, alors que d’autres sont en pénurie d’eau quasi permanente et se détachent de l’activité agricole.
  • groupe 3 : besoins en eau limités et accès à l’irrigation limité. Ce sont principalement les communautés indiennes de la paroisse de Santa Rosa, qui souffrent occasionnellement de sécheresse lors de longues périodes sans pluie. L’accès à l’irrigation en complément de la pluviométrie leur a permis de développer d’intensives cultures de mûre, de maraîchage (carottes, tubercules) et de luzerne.
  • groupe 4 : besoins en eau limités et accès à l’irrigation relativement important. Ce sont la plupart des communautés indiennes des paroisses de Juan Begnino Vela et Pilahuin, qui n’ont besoin d’irriguer qu’une partie restreinte de l’année, et l’utilisent pour développer des pâturages intensifs et améliorés, complémentaires aux activités d’élevage ovin et bovin.

Figure 5. Schématisation des lames d’eau théoriques reçues annuellement par chaque bloc hydraulique

Figure 5. Schématisation des lames d’eau théoriques reçues annuellement par chaque bloc hydraulique

(Sources : Agence de l’Eau, cadastres des associations d’irrigants des canaux d’irrigation Chiquicahua, Cunuyacu-Chimborazo, Toallo, Casimiro-Pazmino, enquêtes des communautés indiennes pour les canaux communautaires)

12Ce calcul de lame d’eau est à relativiser car il ne prend en compte que les droits théoriques sur les canaux et non les débits réels de ceux-ci et tous les canaux ne sont pas considérés (exclusion notamment des droits d’eau du canal d’irrigation Casimiro-Pazmino, faute de données). Néanmoins, le schéma de la figure 5 permet de mettre en évidence le fort déséquilibre haut/bas existant sur le versant entre les besoins et l’accès à l’eau des diverses communautés ou secteurs.

13Ce déséquilibre a des origines historiques. Les canaux d’irrigation, vieux de deux à quatre siècles furent initialement construits par des haciendas, des investisseurs privés et/ou des villages métis pour alimenter les zones basses du versant en eau. Ce n’est qu’à partir de la deuxième moitié du xxe siècle que les communautés indiennes des étages moyens et hauts réclament, prennent de force, puis obtiennent légalement des concessions sur l’eau d’irrigation des principaux canaux de la zone. Cette prise d’eau répond à un nouveau besoin avec la mise en place et l’intensification de nouvelles cultures (mûre, carottes et pâturage notamment) mais elle correspond également à une revendication de type identitaire pour les Indiens longtemps refoulés et exploités par les colons puis les Métis (Girard, 2005 b). L’eau est devenue, outre un facteur de production, un objet de chantage. Aujourd’hui, le déséquilibre perdure pour plusieurs raisons :

  • les communautés indiennes se trouvent géographiquement en position de force, en tête de réseau et revendiquent la propriété des terres d’où naissent les sources d’eau. Elles se servent prioritairement en eau, en respectant ou non les droits en concession ;
  • les associations d’irrigants qui devraient assurer la gestion de l’irrigation et le contrôle de sa répartition sont défaillantes, comme nous le verrons par la suite. Elles ne garantissent pas le respect des droits d’eau et ne permettent pas l’instauration d’un débat sur un éventuel rééquilibre entre l’accès et les besoins en eau entre les blocs hydrauliques.

14L’origine de ce déséquilibre entre accès et besoins en eau est donc historique et son maintien est social. Nous verrons par la suite plus en détail les dysfonctionnements des associations d’irrigants et leurs causes.

Les inégalités entre les usagers d’une même unité de distribution de l’eau

15Trois modes d’accès à l’eau d’irrigation coexistent dans le versant, selon le type de droit d’eau et la forme de répartition de celle-ci (fig. 6) :

  • droit communautaire avec répartition au besoin, égalitaire ou proportionnelle à la superficie. C’est le système pratiqué par les communautés indiennes de Pilahuin et Juan Begnino Vela, qui ont acquis récemment de forme collective le droit d’eau. La répartition peut être laissée « au besoin de chacun » (évaluée selon la culture en place, la demande formulée par l’usager, etc.) ou se faire selon des règles plus précises et fixes : égalitaire en temps par usager (comme à Tamboloma : 2 h/ usager) ou proportionnel à la superficie (comme à Misquilli, 15 mn à 2 h au maximum par cuadra2). La gestion de l’irrigation est à la charge du cabildo3, comme l’ensemble des autres tâches de la communauté et une commission spécifique est parfois désignée. Les règles de répartition changent entre les périodes pluvieuses (libre service) et les période sèches4 (mise en place d’un tour ou régulation par un aiguadier désigné pour l’occasion) ;
  • droit communautaire individualisé avec répartition au besoin ou en temps fixe par usager. C’est le cas de nombreuses communautés qui perdent peu à peu leur fonctionnement communautaire. L’écriture du droit d’eau est collective, mais au sein de la communauté chaque usager possède un droit avec une durée donnée consignée sur un cadastre, sans horaire fixe. La fréquence du tour d’eau est donc variable, selon le nombre d’usagers. Seuls certains membres de la communauté ont droit à l’eau, droit qu’ils ont acquis soit par héritage, soit par contribution financière ou soit en luttant pour l’acquisition du canal au nom du groupe. Une association par canal (association locale) s’occupe de la gestion de l’eau ;
  • droit privé : droit individuel, avec une durée et un horaire fixes. Il s’agit principalement du mode de fonctionnement des secteurs métis qui ont acquis depuis fort longtemps ces droits par achat ou héritage des constructeurs des canaux. Des associations d’usagers (associations locales) s’occupent de la gestion de l’eau.

Figure 6. Représentation spatiale des divers types de droits d’eau sur le versant de Santa Rosa – Pilahuin

Figure 6. Représentation spatiale des divers types de droits d’eau sur le versant de Santa Rosa – Pilahuin

16Les principaux canaux de la zone associent des groupes d’usagers métis et indiens qui possèdent donc différents types de droits d’eau et différents modes de répartition interne de la ressource. Ces divers modes d’accès à l’eau sont liés à une conception différente de l’eau. Les Métis considèrent l’eau comme un facteur de production et la gère comme un droit individuel et privé, alors que les Indiens considèrent l’eau comme un élément vital, centre de l’identité communautaire et la gèrent comme un bien collectif.

17Dans les communautés indiennes de Juan Begnino Vela et de Pilahuin, l’eau des différents canaux d’irrigation est en général mélangée à l’entrée de la communauté et acheminée par un seul et même réseau de canaux secondaires. Le droit communautaire est à priori le plus égalitaire car tous les membres de la communauté ont accès à l’eau, mais selon les règles de répartition interne, des inégalités peuvent apparaître. Dans le cas de la répartition « au besoin », notion toute relative, c’est en fait les relations de pouvoirs qui s’expriment et parfois le critère financier (celui qui peut payer). Dans le cas de la répartition égalitaire en temps/usager, les inégalités peuvent venir des variations de longueur de tour d’eau selon les secteurs où le nombre d’usagers dans le tour est variable (comme à San Carlos ou Tamboloma). Les personnes influentes peuvent jouer un grand rôle car les règles ne sont que des accords reconduits oralement et sans base juridique. Le droit d’utilisation de l’eau n’est pas directement lié à la participation (en travail, aux réunions, en cotisations) mais celle ci est socialement imposée par le fonctionnement collectif.

18Dans les communautés avec des droits d’eau individualisés, chaque usager a accès à un ou plusieurs canaux d’irrigation, ce qui est la principale source d’inégalité entre irrigants. Ces canaux sont soit « communautaires » dans le sens où initialement chaque membre de la communauté avait accès à son eau à condition de contribuer à la gestion et à la maintenance du canal, soit « privé » dans le sens où seuls ceux ayant hérité d’un droit initialement acheté ont accès à l’eau. Ainsi, seuls quelques usagers privilégiés ont accès à de grandes quantités d’eau du canal Casimiro-Pazmino ou d’une des branches du canal Chiquicahua (nommé Terceria). De plus, le cadastre n’est que partiellement respecté, et comme dans le mode de gestion précédent, les règles de répartition varient entre la saison pluvieuse (chacun est libre de se servir au besoin) et la saison sèche où un aiguadier est nommé pour faire respecter un tour d’eau ou distribuer l’eau en fonction des contributions financières.

19C’est dans les communautés métis du bas du versant que les inégalités sont les plus fortes entre usagers, car elles sont définitivement fixées depuis la loi sur l’Eau de 1972 qui, en déclarant le droit d’eau indissociable de la terre, a fixé les inégalités d’accès à la ressource. Dans certains secteurs, l’ensemble des usagers n’a accès qu’à un canal et a de faibles droits (comme à Jérusalem ou El Carmen alimentés seulement par le canal Cunuyacu-Chimborazo à raison de 15 l/s pendant 15 h toutes les 4 semaines en moyenne pour plus de 50 usagers chacun). Dans d’autres secteurs, quelques usagers monopolisent la plus grande partie des droits (comme par exemple à Alobamba où 3 % des usagers possèdent 25 % des droits du secteur). Les usagers avec de faibles droits d’eau n’ont aucun moyen légal de se procurer plus de ressources en eau. De petits marchés informels de vente d’eau se développent entre ces plus défavorisés et quelques actionnaires nantis de canaux privés (Casimiro-Pazmino notamment) ou même quelques dirigeants de communautés en excédent d’eau à certaines périodes de l’année. Mais seuls ceux ayant certaines capacités financières peuvent se le permettre car l’eau acquise de cette manière est chère. À Alobamba et Huachi, où la fruiticulture fut prospère il y a quelques décennies, certains usagers ont pu investir dans des systèmes de stockage individuel de l’eau et de goutte-à-goutte. Seuls quelques rares agriculteurs dans des filières bien précises (fraise, par exemple) peuvent encore aujourd’hui investir dans de tels systèmes leur permettant d’économiser et de valoriser au mieux le peu d’eau d’irrigation qu’ils reçoivent.

20Entre usagers d’une même unité de distribution de l’eau (communauté, secteur), l’accès à l’eau d’irrigation est donc conditionné par (tab. 2) :

  • la capacité financière de l’usager, que ce soit pour participer à la défense ou à l’acquisition légale de droits d’eau, pour acheter l’eau sur des marchés informels entre usagers ou pour investir dans des systèmes d’économie de l’eau (distribution ou stockage) ;
  • l’histoire personnelle de l’usager : vu la pression démographique de la zone, il ne peut pas se créer de nouveaux droits d’eau et le marché de la terre est restreint, l’usager dépend donc de l’héritage en terre et en droit d’eau des ses aïeux ;
  • le « pouvoir » de l’usager et sa position dans le groupe : niveau d’éducation permettant les démarches légales, capacité d’imposer son point de vue dans le groupe ou sur le terrain, degré de lutte pour la défense ou l’acquisition de droits d’eau ;
  • la participation de l’usager à l’ensemble du processus de gestion de la ressource : participation aux réunions de l’association d’irrigants, aux travaux de maintenance et de réparation de l’infrastructure, aux cotisations financières ; mais cette participation est elle-même liée à la position sociale de l’usager dans le groupe, à la sécurité de l’accès à l’eau, ainsi qu’à la part de l’agriculture irriguée dans le revenu économique familial.

Tableau 2. Récapitulatif des contraintes d’accès à l’eau dans le cas du versant de Santa Rosa – Pilahuin pour chaque mode de répartition de l’eau/type de droit d’eau

Tableau 2. Récapitulatif des contraintes d’accès à l’eau dans le cas du versant de Santa Rosa – Pilahuin pour chaque mode de répartition de l’eau/type de droit d’eau

La déstructuration sociale et la crise de gestion de l’irrigation

21En Équateur, depuis 1994, dans le courant néolibéral qui affecte l’ensemble du souscontinent, la gestion des ressources hydriques est décentralisée. Le principal institut d’État en charge de la gestion de l’eau est démantelé, aucune législation ne vient définir clairement les nouvelles attributions et devoirs de chacun, et aucune politique n’accompagne le transfert de compétences aux gouvernements locaux et aux usagers (Arias, 2001 ; Zapatta, 2004). Devant l’absence de cadre et de politique nationale dans le domaine de la gestion de l’eau, les gouvernements locaux de la Province du Tungurahua (le Conseil provincial et les municipalités) doivent, en collaboration ou en cohabitation avec de nombreuses autres institutions (ONG notamment), développer leur propre modèle de gestion de l’eau alors qu’ils ne possèdent ni les outils légaux ni les compétences techniques et financières pour ce faire (Girard, 2004).

22Au niveau du versant de Santa Rosa – Pilahuin, les cabildos des communautés indiennes et les associations d’irrigants sont les principaux acteurs collectifs du monde agricole et rural et sont sollicités pour cela par les institutions provinciales de gestion de l’eau. Un de leur rôle devrait être de permettre les débats et les négociations entre usagers et entre groupes d’usagers métis et indiens pour améliorer la gestion collective de la ressource en eau, mais elles connaissent de graves crises d’organisation et de fonctionnement, les empêchant même de remplir leurs tâches courantes.

Les dysfonctionnements des associations d’irrigants centrales et le clivage haut/bas du versant

23Comme nous l’avons déjà mentionné, la répartition de l’eau des grands canaux d’irrigation du versant de Santa Rosa – Pilahuin a changé au cours du xxe siècle, lorsque les communautés indiennes ont accédé par la force puis légalement, à des droits d’eau jusqu’alors uniquement réservés aux groupes métis du bas du versant. Les Métis en ressentent une grande frustration alors que les Indiens jouissent d’une position de pouvoir inédite. De plus, l’État dans les années 1980-1990, lors de sa forte politique interventionniste dans le domaine de l’eau, a imposé aux usagers de se regrouper dans une même association pour un même canal avec une unique concession, alors qu’avant chaque groupe d’usagers pouvait avoir sa propre organisation et concession (Ruf, 2001). Il en résulte qu’au sein d’associations d’irrigants rassemblant plus de vingt groupes d’usagers différents, Métis et Indiens doivent collaborer, malgré leurs rancunes réciproques et malgré leurs modes de gestion et de répartition de l’eau différents. Enfin, dans le milieu des années 1990, lors du désengagement de l’État, les associations d’irrigants se retrouvent brutalement en charge complète des réseaux d’irrigation, sans plus aucune aide technique ou financière.

24Ces quelques éléments historiques expliquent en partie les difficultés auxquelles sont aujourd’hui confrontées les associations d’irrigants centrales des grands canaux d’irrigation (acequias Toallo, Cunuyacu-Chimborazo, Chiquicahua et Casimiro-Pazmino). Des enquêtes auprès des dirigeants et des participants des associations ainsi que l’analyse du déroulement de leurs réunions mensuelles permettent de faire un point sur leur fonctionnement.

25Toutes ont beaucoup de mal à assumer les tâches courantes d’association d’irrigation comme la maintenance de l’infrastructure ou le règlement des conflits d’usagers, et font appel à des organismes extérieurs pour une aide technique et/ou financière : Conseil provincial, institut étatique ou bien souvent ONG. Les usagers du canal Toallo sont, depuis la création du canal (1698), séparés en deux associations d’irrigants. La première, correspondant à la branche Alobamba, existe depuis plusieurs siècles et ne regroupe que des usagers métis. N’ayant pas subi de profonds changements dans les dernières décennies, elle fonctionne relativement bien. La deuxième, correspondant à la branche Comunidades, n’existe formellement que depuis quelques décennies et est constituée majoritairement de communautés indiennes. Elle ne fonctionne encore que partiellement. Les associations d’irrigants des canaux Chiquicahua et Cunuyacu-Chimborazo, regroupant depuis peu le plus grand nombre de secteurs et de communautés métis sur tous les étages du versant, ont le plus de difficultés. Enfin, l’association du canal Casimiro-Pazmino n’a pas intégré réellement les nouveaux usagers indiens dans son fonctionnement, ni pour les réunions, ni pour les cotisations et est donc uniquement gérée par les usagers métis (tab. 3).

Tableau 3. Présentation synthétique des principales caractéristiques et difficultés des cinq associations d’irrigants centrales des grands canaux du versant Santa Rosa - Pilahuin

Tableau 3. Présentation synthétique des principales caractéristiques et difficultés des cinq associations d’irrigants centrales des grands canaux du versant Santa Rosa - Pilahuin

26D’une manière générale, voici les principaux problèmes auxquels sont confrontées ces associations d’irrigants. Tout d’abord les associations ont d’importantes difficultés financières et ne peuvent plus payer le personnel (aiguadiers, secrétaire) ou opérer la maintenance de l’infrastructure. Les retards de paiements sont très importants et certains usagers ne paient jamais. Chez les Indiens, la culture de la cotisation est le principal frein, tout comme la réticence à financer une organisation dont ils ne dominent pas la gestion. De plus, étant en position stratégique géographiquement, l’eau ne leur manque que rarement, ce qui ne les incite pas à mettre un prix sur l’eau. Les Métis ont des réticences à payer également par manque de confiance dans la gestion de l’argent mais également parce que l’eau n’est pas « sûre » et n’arrive pas toujours. De plus, ils ne veulent pas « payer pour les autres » (i.e. les Indiens). La direction de l’association n’a pas (et ne semble pas vouloir se donner) de moyens de pression pour faire payer les usagers (impossibilité physique de contrôler toutes les prises d’eau pour couper l’approvisionnement, inefficacité du système d’amende faute d’application, réticence des dirigeants à faire la police).

27De plus, les associations d’irrigants souffrent d’un déficit de participation des usagers aux réunions et à l’animation de l’organisation. D’un côté, les jeunes Métis se désintéressent de l’agriculture et donc de l’irrigation et seuls quelques gros propriétaires d’un certain âge s’impliquent dans l’association. De l’autre, les Indiens participent peu ou pas, et lorsqu’ils assistent aux réunions, ils ne font souvent qu’acte de présence sans émettre d’opinion, soit qu’ils n’osent pas (pas le même niveau d’éloquence), soit qu’ils ne le souhaitent pas, ayant d’autres moyens de pression. Ils peuvent en effet jouer de leur position en amont par chantage sur la circulation de l’eau pour infléchir les décisions de l’association plutôt que de négocier en réunion. En outre, les réunions des associations d’irrigants sont exigeantes en temps (7 ou 8 h tous les mois avec beaucoup de retards et de longueurs) ce qui découragent les participants, qui doivent parfois faire plus de 2 heures de transports pour venir.

28Enfin, les associations ont d’importants problèmes de gouvernance. Les Métis monopolisent les postes de direction des associations ainsi que les débats et décisions. Ce sont en outre souvent des personnalités éloquentes et influentes dans la sphère politique locale qui agissent principalement selon leurs propres intérêts. Les réunions des associations d’irrigants ne remplissent ainsi pas leur fonction d’espace de discussions et de débats entre Métis et Indiens sur les dysfonctionnements de la gestion de l’irrigation. Les règles décidées en réunions ne sont que rarement appliquées et toujours renégociées au cas par cas. Personne n’ose s’imposer. Les directions des associations ne tranchent jamais, ne s’imposent pas, cela impliquant trop de conséquences sociales pour un poste tenu une seule année et non rémunéré. De l’autre coté, les Indiens ne s’approprient pas l’institution, la laissant être dirigée par des usagers métis âgés, soit par manque de compréhension (nécessité de cotisation pour faire fonctionner l’association et le canal, par exemple), soit par choix politique (désaccord sur les décisions de l’association).

29Toutes ces difficultés sont liées à la forte opposition existant entre Métis en Indiens entre qui la communication est encore difficile. D’une part, ils ont de forts ressentiments réciproques liés à l’histoire ancienne et récente. Les Indiens reprochent aux Métis la longue exploitation par leurs pères de leurs aïeux et craignent un racisme rémanent. Les Métis reprochent aux Indiens la prise par la force de droits d’eaux chèrement acquis par le passé et d’en faire encore aujourd’hui un objet de chantage. D’autre part, les deux groupes ethniques n’accordent pas les mêmes valeurs à l’eau et ne la répartissent pas selon les mêmes critères. Pour les Indiens, une répartition juste et acceptée de tous est celle qui donne autant à chacun ou qui donne à chacun selon ce qu’il demande, mais après une négociation entre tous pour se mettre d’accord sur la règle. Pour les Métis, une répartition juste est soit celle qui respecte les droits d’eau existants, soit celle qui alloue l’eau selon des critères techniques comme le besoin des plantes, par exemple. Cette conception multiple des principes d’équité et de justice rend difficiles les négociations sur une éventuelle redistribution de l’eau au sein du versant.

L’éclatement des cellules sociales de base : les communautés et les associations locales

30Dans les parties hautes du versant, l’organisation principale est la communauté. Dans les années 1970 et jusque dans les années 1990, le fonctionnement communautaire est à son apogée, renforcé par la réforme agraire (qui pousse à l’organisation pour l’obtention de terre) et fortement aidé par les ONG (création d’écoles, de dispensaires, de coopératives de production ou de transformation dans les communautés indiennes). L’identité et l’unité indiennes se développent lors des différentes luttes pour l’accès à la terre puis à l’eau et avec la formation des mouvements indiens nationaux. Mais au milieu des années 1990, ce système commence à péricliter, d’abord comme la conséquence d’une mauvaise gestion interne des communautés. La production et la transformation collectives montrent leurs limites (principalement en termes d’inégalité et de non-flexibilité pour chaque individu) et les dirigeants échouent dans la gestion financière créant une méfiance parmi les membres de la communauté. Une série de facteurs poussent les communautés à individualiser leurs terres (politique foncière nationale, vide législatif, activité lucrative des avocats). Les cabildos des communautés s’en trouvent fortement affaiblis, car après les principales réalisations pour les besoins de base (écoles, routes, électricité), leur pouvoir est principalement basé sur le contrôle du foncier et de la production collective. Dans le domaine même de l’irrigation, leur pouvoir de gestion devient contesté, comme à Tamboloma par exemple où les sous-secteurs de la communauté réclament l’autogestion de l’irrigation. De plus, la création d’associations suite aux rachats d’haciendas fragmente la communauté en différenciant les usagers sur les droits d’accès à la terre et parfois à l’eau (comme à Tamboloma, Apatug ou à Angahuana). Enfin, la migration des jeunes dans certaines communautés les détourne de l’investissement dans l’organisation communautaire (comme à Chibuleo), tout comme les habitudes vestimentaires traditionnelles se perdent également avec le « métissage » des modes de vie.

  • 5 Minga : travail collectif traditionnel des Andes.

31Dans la partie médiane du versant, la forme d’organisation communautaire s’affaiblit. Les habitants ne se revendiquent ni indiens ni métis, mais parfois comme « naturels ». Poussés par leurs parents ou grands-parents à abandonner les vêtements et la langue indienne, ils ont peu à peu adopté le mode de vie métis. Ils ont accédé au début du siècle à des titres individuels de propriété et commencent dès les années 1950 à établir des listes d’usagers pour l’accès et la répartition de l’eau des canaux, lorsque la ressource commence à se faire rare. Des associations d’usagers par canal sont alors créées et celles-ci contribuent aujourd’hui à affaiblir l’organisation communautaire. Ces associations entrent en compétition de pouvoir avec le cabildo et entre elles-mêmes, divisant les usagers et créant des « eaux » au lieu d’une « eau », ressource commune à gérer. De plus, ces associations connaissent d’importants problèmes de participation et de gouvernance. Par exemple, à San Pablo, deux associations coexistent, l’une pour le canal Chiquicahua et l’autre pour le canal Cunuyacu-Chimborazo mais elles regroupent quasiment les mêmes usagers. Ces derniers passent un temps considérable dans la gestion de l’irrigation, entre les réunions mensuelles et les journées de minga5 de chaque canal et commencent à questionner la rentabilité de cet investissement par rapport au bénéfice tiré. C’est ainsi qu’un groupe d’usagers du canal Toallo Comunidades a récemment abandonné son droit d’eau sur ce canal en ne participant plus à sa gestion. Les associations ont de plus en plus de mal à élire une direction, personne ne souhaitant assumer ce rôle avec trop d’obligations et de travail sans rémunération. Dans le cas de l’association du canal Cunuyacu-Chimborazo de San Pablo, les postes de direction sont ainsi attribués rotativement entre tous les usagers. Cela explique le laxisme quant à l’application des règles de fonctionnement de la association et le traitement au cas par cas des problèmes et des conflits. La part de l’activité agricole dans les revenus de ces communautés chute, de par le contexte économique peu favorable à la production agricole, les opportunités de travail extraagricoles et les difficultés d’accès aux moyens de production que sont l’eau et la terre. Il en résulte un investissement moindre dans les instances de gestion de l’irrigation, ce qui risque de compromettre l’accès à l’irrigation et par là même la production agricole. Un cercle vicieux s’enclenche alors, qui est schématisé en figure 7.

Figure 7. Essai de schématisation du cercle vicieux de la pauvreté hydraulique dans les communautés andines

Figure 7. Essai de schématisation du cercle vicieux de la pauvreté hydraulique dans les communautés andines

32Dans la partie basse du versant, les Métis ne sont pas regroupés au sein de communauté mais au sein de quartiers de paroisse. L’association d’irrigants est la principale (et souvent la seule) forme d’organisation paysanne. Son espace est d’ailleurs souvent utilisé pour le règlement de conflits ou de tensions entre agriculteurs dépassant le domaine de l’irrigation (litiges fonciers notamment). Dans certains cas, ces associations sont bien organisées, puissantes, ont de bons taux de participation et une bonne gestion financière. C’est le cas par exemple des associations de Alobamba ou du secteur Huachi. Néanmoins, ces associations souffrent d’un grand vieillissement de leurs membres, les jeunes se détournant de l’activité agricole. Dans d’autres secteurs, comme à Minarica, les associations ont quasiment disparu et ne s’occupent plus du maintien des infrastructures ou de la répartition de l’eau. Faute d’un accès sûr à l’irrigation et avec un fort détournement de l’activité agricole, l’eau n’intéresse plus grand monde, et comme personne ne lutte pour elle, son accès en devient d’autant moins sûr. C’est le cercle vicieux de la figure 7 enclenché.

Le double blocage sur le versant de Santa Rosa – Pilahuin

33En conclusion, le versant de Santa Rosa – Pilahuin est marqué par une forte inadéquation entre les besoins en eau d’irrigation d’une part et l’accès à la ressource d’autre part. Dans la partie haute du versant, essentiellement composée de communautés indiennes, les besoins en eau sont limités et bien couverts par un accès important et sûr à l’eau, alors que dans la partie basse, formée de secteurs métis principalement, l’accès à l’eau est moins important, plus inégal entre usagers et peu sûr de par la position en bout de réseaux, et ne couvre pas les forts besoins en eau. Le risque est que ce déséquilibre freine le développement agricole de la zone. Déjà dans les zones métisses du bas du versant, le cercle vicieux de la figure 7 est enclenché et l’activité agricole décline. Les inégalités de revenus croissent, la migration s’accentue.

34En parallèle, le capital social des organisations collectives de la gestion de l’eau est au bord de l’effondrement. Métis et Indiens ne sont pas capables de gérer en commun la ressource en eau. Les Métis monopolisent encore les instances de gestion alors que les Indiens ne s’impliquent pas dans celles-ci et ne se les approprient pas non plus. Les risques sont importants pour le développement du bassin. Le déficit hydrique de la zone risque de s’accentuer sans gestion concertée pour la protection des sources d’eau que sont les páramos et sur lesquels vivent les communautés indiennes et sans remise en état et entretien des réseaux de canaux d’irrigation. De plus, les conflits risquent d’augmenter et d’autres risquent de voir le jour avec d’autres types d’usagers comme la ville d’Ambato pour son alimentation en eau potable depuis les mêmes sources d’eau sur les páramos.

35Les communautés hautes du bassin versant sont dans une position de force pour contrôler les accès à l’eau alors que les secteurs métis dominent et monopolisent l’administration des associations en charge de la gestion des canaux. La pauvreté hydraulique se maintient donc, à travers cette inadéquation besoin/accès en eau et à travers la défaillance des organisations locales de gestion de l’irrigation. Ses deux leviers de lutte sont bloqués : renégociation de l’accès à l’eau et amélioration de la participation des usagers à la gestion de l’eau. Un regard historique permet d’éclairer ce blocage. Dans le haut du versant, la récente reconquête des droits d’eau est vue comme la reconnaissance des anciens torts faits par les colons puis les Métis et marque la fin de la domination Métis sur les Indiens. Les communautés ont encore un faible intérêt pour la participation à la gestion globale de l’eau. Ce sont les premières à se servir, leurs besoins sont limités et elles préfèrent entrer dans un rapport de force que dans le dialogue avec les Métis. Dans le bas du versant, les faibles débits d’eau et leur grande insécurité ont commencé à détourner la population de l’activité agricole. Les inégalités d’accès à la ressource se sont renforcées par un mode de fonctionnement de plus en plus individuel (loi du plus fort ou du plus riche), les organisations politiques territoriales comme d’irrigation ont perdu du pouvoir et la justification d’investissement en main-d’œuvre ou en argent dans les systèmes irrigués s’est amenuisée.

36Conscientes de ce déséquilibre, les institutions d’Ambato adoptent diverses stratégies pour tenter de réaliser un transfert de ressources en eau du haut vers le bas du versant. L’une d’entre elles est d’enclencher une relation marchande entre l’amont et l’aval, de type paiement de services environnementaux. Ceux du bas paieraient les communautés d’altitude pour conserver les sources d’eau et ainsi sécuriser leur accès à l’eau, mais ce système risque de renforcer l’opposition vendeurs/acheteurs d’eau et le clivage haut/bas. L’ONG Iedeca axe sa stratégie sur l’amélioration des relations au sein du versant et le renforcement de la coordination entre Métis et Indiens au sein d’une même association et entre associations sur le versant. Ces actions se traduisent par exemple par la création d’espaces d’échanges et de concertation entre groupes amont et aval et entre associations d’irrigants, par la contribution en main-d’œuvre des usagers du bas au maintien des sources d’eau situées dans les communautés d’altitude ou encore par la renégociation des droits d’eau avec l’établissement de listes communes de critères pondérés, etc. (Iedeca, 2002). Cette stratégie de gestion « sociale » des questions d’irrigation, qui actionne des leviers sociaux plutôt que purement économiques, est probablement la seule qui ait des chances de succès dans un versant où l’eau n’est pas gérée sur des critères techniques et où la législation est faiblement respectée par rapport aux règles informelles.

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Notes

1 Páramo : écosystème naturel d’altitude caractéristique de la haute montagne des Andes septentrionales, présentant une végétation majoritairement non arborée, des sols acides et un climat froid, humide et variable. De par leurs capacités de régulation et de rétention en eau, ils jouent un rôle particulièrement important dans l’alimentation en eau des bassins versants andins (Hofstede, 2001).

2 Cuadra : mesure locale équivalente à environ ¾ d’hectare.

3 Cabildo : groupe de cinq dirigeants d’une communauté indienne, élus chaque année par les membres de la communauté et légalement reconnus par le ministère de l’Agriculture.

4 La notion de saison sèche et pluvieuse est toute relative et ne correspond pas à une période précise de l’année. Pour certains, la période sèche commence après « quelques jours sans pluie », pour d’autres elle débute lorsque « les usagers se pressent autour de la prise d’eau » ; donc dans les deux cas, quand la distribution nécessite d’être régulée pour éviter les conflits.

5 Minga : travail collectif traditionnel des Andes.

© IRD Éditions, 2009

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