Chapitre 19. Moderniser la collecte des déchets malgré la concurrence
p. 315-338
Texte intégral
1Le Việt Nam s’engage dans une réforme de la gestion de ses déchets en parallèle à une croissance urbaine et industrielle produisant de plus en plus de déchets. Les systèmes municipaux et privés sont incapables d’assurer le recyclage des déchets, qui de plus ne sont pas triés à la source. La transition économique du pays, d’une économie administrée par l’État vers une économie libérale stimulée par l’investissement étranger, est à l’origine de nombreux dysfonctionnements des services municipaux, qui doivent de plus en plus rentabiliser leurs activités. La question se pose de savoir s’il faut intégrer les systèmes existants de collecte et de recyclage gérés par des acteurs informels et en améliorer le fonctionnement ou ne pas en tenir compte et importer les systèmes de gestion des pays du Nord.
Les métiers traditionnels face aux orientations politiques à venir
Des changements attendus
2Au Việt Nam, l’enfouissement est actuellement la méthode la plus utilisée pour traiter les déchets. En termes de volume de déchets, 71 % sont traités par enfouissement et 13 % par incinération, selon les chiffres du ministère de l’Environnement (Monre, 2019). À Hà Nội, le taux d’enfouissement est de 88 %, l’incinération compte pour 2,7 %. Aujourd’hui, les centres de traitement des déchets sont confrontés à des difficultés considérables d’ordre technique, social et écologique. De nombreux centres d’enfouissement atteignent leurs limites et font l’objet de projets d’agrandissement, qui connaissent des problématiques souvent similaires (acquisition foncière, compensations, mise en place de mesures limitant la pollution, etc.). À Hà Nội, le centre de Xuân Sơn de 27 ha reçoit entre 1 200 à 1 400 t de déchets par jour, alors qu’il ne devait en recevoir que 700, selon la conception d’origine en 1995. Ces dernières années, l’incinération a donc été privilégiée par rapport à l’enfouissement. Le Việt Nam a aujourd’hui plus de 300 sites d’incinération, construits en grande majorité après 2016 (MOC, 2019). En ce qui concerne le recyclage, il n’existe pas à l’heure actuelle d’infrastructure de recyclage à grande échelle mise en place par les organisations publiques ou parapubliques en charge du traitement des déchets. Le secteur traditionnel du recyclage reste donc maîtrisé par le réseau de la collecte traditionnelle des đồng nát et celui de production des villages de métier.
3Dans les années à venir, le pays s’oriente vers des solutions plus durables. En 2018, une stratégie nationale de gestion des déchets solides est élaborée1, faisant la promotion du recyclage, de la prévention, du tri et de l’utilisation des déchets comme « ressource ». En 2020, la nouvelle loi de la protection de l’environnement2 (LPE) affirme la nécessité de « limiter, réduire, trier les déchets plastiques qui se biodégradent difficilement ». En 2019, les autorités de Hà Nội élaborent un plan pour lutter contre les déchets plastiques et sacs plastiques, renforcer la collecte et le recyclage3. L’accent est mis sur la réduction du plastique à usage unique, le tri des déchets à la source, le recyclage, mais également la valorisation énergétique des déchets. À l’heure actuelle, il est trop tôt pour déterminer l’impact de ces mesures sur la filière de recyclage traditionnelle. En effet, les futurs textes réglementaires, qui seront chargés de mettre en application de manière concrète les orientations de la loi, sont en cours de discussion. Dans cette période de transition, la question se pose de savoir dans quelle mesure ces orientations exerceront un impact sur la filière de collecte des déchets recyclables non étatique, redéfinissant ses dynamiques et son rôle dans le système de gestion des déchets actuel
Les projets pour le tri des déchets à la source
4La nouvelle LPE révèle la mise en œuvre des premières mesures concrètes prévues dès 2022 : les déchets ne pourront être jetés que dans des sacs payants, ceci afin de favoriser le recyclage et la réduction. Les ménages devront trier en trois catégories : déchets recyclables, déchets alimentaires, déchets de catégorie « autres ».
5Le prix des sacs payés par les ménages et autres organisations jetant des déchets inclura les frais de collecte, de transport et de traitement. Le prix variera également en fonction du volume des déchets triés. Il s’agit d’un changement majeur étant donné que, actuellement, le prix payé ne suffit qu’à financer la collecte et le transport. Le traitement est financé sur budget public. Quand on a demandé à plusieurs comités populaires de province pourquoi on n’augmentait pas les taxes aux habitants, la réponse a été que la population ne l’accepterait pas. Actuellement, les éboueurs ont du mal à obtenir de l’argent de tous les foyers et entreprises qu’ils sollicitent.
6Pour la filière traditionnelle de collecte et de recyclage, la mise en place de cette mesure impliquera un changement important dans le volume à traiter. Si le tri des déchets recyclables devient obligatoire, la vente de ces déchets aux đồng nát en sera facilitée en l’absence d’incitations contraires des pouvoirs publics. Même si dans la nouvelle réglementation les déchets de la catégorie « recyclables » pourront être jetés sans engendrer de frais s’ils sont correctement triés, tout comme la catégorie des déchets dangereux, il n’y a pas de gain financier comme dans le secteur traditionnel. La vente aux đồng nát par les ménages ou les agents d’entretien des entités rejetant des déchets trouve ainsi un intérêt. Ceci d’autant plus qu’avec une incitation financière ou non, le tri sera réalisé car il devient une obligation. Pour l’instant, la loi n’est pas détaillée, mais pour les déchets recyclables, les sacs devraient être gratuits. Donc, il n’y aura théoriquement pas de concurrence entre les đồng nát et les éboueurs. Les đồng nát devraient être largement privilégiées. Selon nos interviews sur Hà Nội, les jeunes sont quand même bien impliqués. En effet, en tant qu’élève ou étudiant, cela leur permet d’avoir un petit pécule en prélevant les déchets de la famille.
Le renforcement des capacités de recyclage
7Sur la scène internationale, le Việt Nam ambitionne de ne recevoir que des déchets propres dans l’avenir, à savoir des déchets triés de bonne qualité. Le pays est actuellement très impacté par les décisions sur la scène internationale, notamment celle de limiter l’importation des déchets par la Chine (voir page 227). Cette interdiction a eu des conséquences importantes sur le trafic mondial des déchets en raison des volumes très importants absorbés par la Chine, auparavant estimés aux trois quarts des importations du marché mondial. Les flux de déchets des pays sont désormais dirigés vers des pays d’Asie du Sud-Est, dont fait partie le Việt Nam.
8Un encadrement international existe : la Convention de Bâle en vigueur depuis 1992, dont fait partie le Việt Nam. Toutefois, cet encadrement généraliste n’a pas su empêcher les flux mondiaux de déchets vers des pays du Sud, qui eux-mêmes luttent pour traiter leurs propres déchets. Mais les pays industriels, tels la Chine ou le Việt Nam, ont besoin de matières premières secondaires, moins chères que les matières premières vierges et plus accessibles pour approvisionner leurs usines en pleine croissance !
9Un amendement ratifié en décembre 2019 limite les envois de déchets dangereux, ainsi que l’exportation de déchets plastiques. Les déchets mélangés, dont les déchets plastiques difficilement recyclables, ne pourront être expédiés qu’avec l’accord conjoint du pays exportateur et du pays importateur. Le Việt Nam, bien que signataire de la Convention de Bâle, n’a pas ratifié cet amendement.
10En 2018, le Việt Nam annonce l’arrêt de l’attribution de nouvelles licences aux importations de déchets sur son territoire. Les autorités vietnamiennes prévoient également d’interdire l’importation des déchets plastiques en 2025. Conformément à la directive no 33/CT-TTg de 2020, le ministère de l’Environnement est chargé de développer les dispositions concernant la responsabilité des producteurs et de revoir la liste des déchets autorisés à être importés, en vue d’importer seulement les déchets plastiques « propres, à haute valeur recyclable4 ».
Encadré 1. L’association Greenlife et l’intervention des jeunes Nguyễn Ngọc Phương Uyên
Avec la pollution, le changement climatique et les pandémies, les jeunes sont aussi confrontés à un monde et à un futur de plus en plus incertains. Grâce à l’instantanéité de la communication, ils sont conscients de ces problèmes qui remettent en question leur style de vie. De nombreux jeunes Vietnamiens se sensibilisent à la problématique environnementale et s’engagent dans des associations à but non lucratif pour militer.
Greenlife, par exemple, est une association fondée à Hà Nội par Hoàng Quý Bình, étudiant à l’université des sciences et technologies de Hà Nội. Elle a pour mission de fournir des solutions de vie « vertes » et de trier les déchets à la source pour les habitants des grandes villes : son objectif est de réduire de 50 % les déchets d’ici 2025. En plus de sa page Facebook sur laquelle elle publie des posts informatifs sur l’environnement, elle est surtout connue pour ses événements mensuels de collecte de déchets intitulés : Đổi giấy lấy cây (Échange du papier contre une plante). Les participants viennent échanger leurs déchets recyclables contre des plantes et des produits verts, en fonction de la valeur des déchets qu’ils apportent. L’événement est organisé dans un quartier différent chaque mois, variant d’un immeuble d’appartements à un établissement d’enseignement. Avant de venir, les participants doivent trier leurs propres déchets recyclables et s’assurer qu’ils sont propres et bien séchés. Afin de bien préparer les déchets pour que les camionneurs viennent les récupérer à la fin de l’événement, ceux récupérés par les participants sont ensuite triés par les jeunes volontaires. Des livres en bon état sont gardés pour leur bibliothèque, des cahiers et d’autres sources de papiers sont traités par catégorie, de même que pour le plastique. Greenlife organise aussi des ateliers éducatifs pour apprendre aux enfants à bien trier les déchets à la source. D’ailleurs, beaucoup d’écoles primaires et secondaires éduquent maintenant leurs élèves sur des problèmes environnementaux et les bons gestes à adopter pour réduire l’usage des sacs plastiques et refuser l’utilisation du plastique à usage unique. Ceci permet de diffuser et de renforcer la sensibilisation des membres de la famille sur l’environnement et leur manière de consommer.
11Ces orientations auront pour effet de consolider le secteur du recyclage au niveau national. Les déchets sur le territoire acquièrent une valeur marchande plus importante, appelant ainsi à une augmentation de la quantité de déchets collectés. À l’heure actuelle, les déchets des ménages vietnamiens, tel qu’ils sont collectés, ne peuvent répondre à la demande croissante des villages de métier pratiquant le recyclage. En outre, les infrastructures de rassemblement, de tri et de recyclage sur le territoire seront renforcées afin de répondre à la demande nationale.
La valorisation énergétique et la concurrence sur les déchets
12Dans les années à venir, le Việt Nam ambitionne de mettre l’accent sur les technologies transformant les déchets en énergie. Des projets pilotes sont actuellement à l’œuvre sur l’ensemble du territoire. L’un des premiers sites produisant de l’électricité a été construit à Cần Thơ en 2018, avec une capacité de 400 t par jour. À Hà Nội, la plus grande centrale de valorisation électrique des déchets, avec une capacité annoncée de 4 000 t par jour, est en cours d’achèvement, implantée à proximité du complexe de traitement actuel de Nam Sơn.
13Afin de promouvoir ce type de technologie, des mesures d’incitation, telles que des exemptions de taxes, rachat de l’électricité à prix fixe ou des facilités d’accès au foncier, ont été mises en œuvre5.
14Toutefois, avant d’arriver au site de traitement, la plupart des déchets à haute valeur calorifique, comme le carton ou le plastique, auront déjà été prélevés par les đồng nát ou par des employés en charge du ramassage pour les revendre. Un second prélèvement de moindre qualité continue à l’intérieur des sites d’enfouissement lorsque les camions déversent les déchets de la capitale, ce qui explique la présence de plusieurs bãi de rassemblement des déchets recyclables autour des sites de traitement de Nam Sơn et Xuân Sơn (voir pages 46 et 47). Avec les futures implantations de centres de valorisation énergétique qui ont un besoin de déchets de qualité, afin notamment de compenser l’humidité importante des déchets au Việt Nam, une concurrence avec le réseau actuel s’établira inéluctablement (voir l’incinération des déchets à Delhi et la marginalité, pages 323 à 328).
15Ainsi, les autorités vietnamiennes auront à se positionner sur la question de la priorisation ou non de la réduction et du recyclage des déchets, dans le cadre d’une démarche vers l’économie circulaire, par rapport aux technologies d’incinération avec récupération d’énergie. Cela a été décidé dans la stratégie nationale de gestion des déchets, car ces infrastructures sont souvent acquises par prêt ou par des investissements privés.
Le positionnement des nouveaux acteurs du recyclage
16Au regard de ces changements imminents, la question se pose alors de savoir comment les acteurs de la collecte et du recyclage vont se positionner, qu’ils soient itinérants comme les đồng nát, gérants de bãi, recycleurs et commerçants en gros de matériaux recyclables des villages de métier, ou nouveaux opérateurs privés nationaux ou internationaux tels que des entreprises spécialisées dans le traitement des déchets, des conglomérats se lançant dans le recyclage ou des entreprises productrices de déchets.
17Le Việt Nam tend en effet à devenir un marché intéressant : en se lançant dans le tri à la source, les déchets seront plus facilement valorisés. Pour les entreprises productrices de déchets, il devient également plus intéressant de recycler les déchets pour éviter de contribuer aux taxes touchant à la responsabilité sociétale des entreprises, tout en économisant de l’argent et des ressources via la récupération et la production de matériaux. En effet, en matière de responsabilité des producteurs, dont la réglementation est en cours d’élaboration au Việt Nam, les entreprises pourront soit recycler directement les produits et emballages, soit cotiser à un fonds national pour la protection de l’environnement, qui mettra en place des projets en lien avec le recyclage.
L’association des métiers traditionnels et du système public
Le réseau existant : un atout pour les politiques publiques
18En l’absence de filière officielle de recyclage, Hà Nội se repose en grande partie sur ce circuit pour gérer les déchets recyclables. Mais à part Xà Cầu et Triều Khúc (prérecyclage du plastique), la plupart des villages de métier du recyclage se trouvent dans d’autres provinces plus industrialisées, Bắc Ninh et Hưng Yên, d’où le problème de mise en place de systèmes de recyclage interprovinciaux, car Hà Nội n’a pas les capacités de recycler. Sa présence permet, d’une part, d’alléger les décharges de Hà Nội qui ont toutes besoin de plus d’espace et, d’autre part, d’éviter de financer le transport et le traitement de ces déchets, qui constituent un coût considérable pour la ville, sans compter la pollution engendrée par une noria continue de camions-poubelles. Malgré ces faiblesses, les activités des đồng nát, comme celles de l’ensemble du réseau de recyclage, assurent ainsi de manière spontanée et fonctionnelle une mission de service public. La présence de ce réseau permet aussi d’inciter au tri à la source des matériaux recyclables, grâce à l’incitation économique donnée aux familles. Selon une enquête menée par PRX-Việt Nam en 2020 sur la pratique des habitants de Hà Nội, 71,9 % déclarent mettre de côté des déchets recyclables pour les vendre aux đồng nát.
19Le réseau de collecte et de recyclage des déchets peut également constituer un atout dans la politique de promotion du recyclage menée par les autorités publiques. En effet, doté d’une rationalité économique et territoriale au niveau du circuit de collecte et de rassemblement des déchets, ce réseau est très efficace en termes de quantité de déchets collectés (voir chapitre 10).
20Enfin, dernier atout à prendre en compte, le réseau de collecte et de rassemblement existant est caractérisé par son dynamisme, sa réactivité et sa flexibilité. Dans le cadre de la métropolisation de Hà Nội, ces activités sont en constante mutation, tendant à évoluer pour s’adapter rapidement aux nouvelles mesures politiques à mettre en place. Pour les pouvoirs publics, l’intérêt est réel ; il est plus intéressant d’investir sur l’existant que de construire des centres de recyclage et des circuits de collecte coûteux, dont l’efficacité devra se confronter aux difficultés de la pratique. Toutefois, pour des raisons politiques et l’aspect peu moderne du secteur de collecte « informel », celui-ci est peu reconnu, lorsqu’il n’est pas stigmatisé.
Comment accompagner les besoins du secteur ?
21Interrogées sur leurs besoins, les professions du recyclage traditionnel répondent qu’elles ne sont pas en recherche d’une reconnaissance officielle ou d’une formalisation de leur statut. La majorité des bãi et des recycleurs au sein des villages de métier sont déjà enregistrés en tant qu’entreprises (familiale, coopérative, entreprise privée, compagnie) et paient des taxes au même titre que les autres entreprises du secteur privé, bien que les petites unités familiales en paient très peu. Les đồng nát entrent dans la catégorie des travailleurs libres, n’ayant pas besoin de déclarer leurs activités.
22Les đồng nát mettent en avant le besoin de plus de liberté dans l’exercice de leurs activités. Il s’agit avant tout de dépasser une relation conflictuelle ou de quémandage avec les autorités locales, notamment en matière d’occupation temporaire des espaces publics pour le tri. Pour cela, il est d’abord nécessaire de dépasser la vision dévalorisante des métiers traditionnels de la filière du recyclage et la stigmatisation de cette catégorie de population, en s’intéressant à l’activité en tant que telle et en mettant en avant le rôle économique et social de leurs activités.
23Afin d’agir de manière pertinente sur ce réseau, il est important de considérer le secteur du recyclage traditionnel comme un secteur d’activité économique, que l’on accompagne dans une période de mise en place de nouvelles politiques publiques. Afin de conserver l’autonomie d’exercice propre au secteur privé, il ne s’agit donc pas de mettre en place un programme de formalisation des droits, de délivrance d’autorisations ou d’intégration auprès des services de la ville. Une approche incitative et partenariale permettrait, de manière pertinente, d’intégrer ce secteur dans une démarche durable comme maillon de l’économie circulaire. En tant que soutien à un secteur économique, une implication des autorités publiques par des mesures incitatives et des politiques d’investissements sont nécessaires. Un accompagnement technique et financier, adapté aux différentes entités de la filière de collecte, agrégation et traitement des déchets, est à mettre en place pour permettre une transition plus écologique de la gestion des déchets recyclables.
Un accompagnement économique vers une transition écologique ?
24Aujourd’hui, les villages de métier connaissent de graves problèmes de pollution (voir chapitre 16). Les eaux usées contenant des produits chimiques pour blanchir le papier ou nettoyer les produits sont reversées dans la nature sans traitement. En l’absence de moyens, les autorités publiques locales ont des difficultés pour orienter vers une production plus écologique, d’autant qu’elles ne souhaitent pas freiner l’essor économique de ces territoires, rendu possible grâce à ces activités de recyclage. En accompagnant ces activités vers une production plus respectueuse de l’environnement, ce réseau présente de grandes potentialités pour une gestion plus durable des déchets à Hà Nội.
25Des instruments de financement spécifiques pour la transition écologique au secteur du recyclage pourraient être mis en place, permettant aux bãi ou aux entreprises de recyclage d’accéder aux prêts. Des dispositifs de financement à objectifs environnementaux existent à l’échelle des provinces, mais ils sont génériques et difficiles d’accès pour les entreprises de petite taille, soumettant le demandeur à un parcours administratif important. Des prêts et subventions pourront permettre aux gérants de dépôts de déchets et aux entreprises de recyclage de réaliser des investissements durables, tels que l’acquisition d’équipements de filtrage, de protection, des dispositifs de traitement des eaux usées, etc. Mais on l’a vu dans le chapitre 16, ces aménagements ont un coût que les petites entreprises ne peuvent financer sans subventions. Pour les đồng nát, des soutiens pour l’acquisition d’équipements de protection et d’assurance santé leur permettront d’exercer leur métier dans de meilleures conditions. Un accompagnement spécifique et une simplification des démarches administratives, permettant l’accès à ces prêts, sont nécessaires afin de ne pas décourager les entrepreneurs.
26Pour la mise en place des politiques publiques à venir en matière de recyclage, une réflexion en termes partenariaux pourrait être intéressante, en se basant sur le circuit de collecte et les dépôts actuels : favoriser la collecte sélective ou l’achat de déchets d’une filière spécifique, création de points de dépôt pour la population, revente à de nouvelles structures de recyclage, soutien des projets de consigne, etc.
27En 2020, à Hồ Chí Minh-Ville, le département de l’Environnement et des Ressources naturelles souhaite réorganiser le travail des collecteurs d’initiative populaire (thu gom rác dân lập). Cette réorganisation ambitionne d’officialiser le travail des vé chai6 par trois biais : réunion en coopérative, développement en entreprise ou intégration dans les entreprises publiques existantes en charge de la gestion des déchets de la ville7. La question se pose alors de savoir comment et par quels moyens inciter les collecteurs à participer à ce programme, car chaque acteur doit y trouver son intérêt. Une avancée est à noter dans ce dispositif, la ville de Hồ Chí Minh-Ville incite officiellement la population à vendre ou donner aux entités ayant la capacité de réutiliser et recycler8.
28Pour une meilleure participation des acteurs de la collecte et du recyclage traditionnels, il est nécessaire de donner une voix aux représentants du secteur, pour chaque type d’acteurs, en les associant aux discussions sur les mesures publiques locales en matière de gestion des déchets. Cela peut se faire notamment à travers des débats, des programmes d’information, des événements de sensibilisation sur leurs activités, offrant ainsi une visibilité et une reconnaissance de leurs services à la ville. Toutefois, la forte concurrence entre les commerçants et la saisonnalité des migrations des đồng nát rendent difficile cette entreprise9.
L’incinération des déchets à Delhi et la marginalité
29Moteurs de la croissance, le développement des villes indiennes produit une quantité de déchets que les autorités peinent à éliminer. La situation est particulièrement préoccupante à Delhi où l’enfouissement des déchets est arrivé à saturation, avec des décharges de plusieurs dizaines de mètres de hauteur, qui en viennent à s’écrouler10. Vitrine du programme « Nettoyer l’Inde11 », la gestion maîtrisée des déchets dans la capitale du pays est devenue non seulement une urgence sanitaire, mais aussi un enjeu stratégique pour affirmer l’attractivité du pays. Le secteur est donc l’objet de réformes dites de « modernisation », qui s’incarnent à travers la « valorisation énergétique » des déchets, c’est-à-dire leur incinération avec production d’électricité grâce à la chaleur produite. Les technologies d’incinération12 sont ainsi pensées comme une solution pour faire disparaître les encombrantes décharges et traiter les 9 000 à 10 000 t de déchets évacuées quotidiennement par la municipalité.
30Dans ce contexte, les matériaux à haute valeur calorifique, comme les déchets secs de type papiers et plastiques, sont activement recherchés comme combustibles pour assurer le bon fonctionnement des usines d’incinération. Or, la plupart des déchets secs étant prélevés en amont de manière informelle par le système des Kabariwala (l’équivalent indien des đồng nát) pour alimenter les filières de recyclage, les incinérateurs fonctionnent en dessous de leur capacité, avec une mauvaise combustion des ordures13, du fait d’un taux d’humidité trop élevé (lié au climat tropical) et de leur faible valeur calorifique (550 à 850 kcal par kilogramme, alors que le minimum pour le bon fonctionnement devrait être de 1 200 à 1 400 kcal par kilogramme). Fin 2016, l’ouverture de l’incinérateur de Ghazipur14 (1 300 t par jour, 10 MW), à l’est de Delhi, comme celle de l’incinérateur de Narela-Bawana15 (4 000 t par jour, 24 MW), au nord de Delhi, ont pendant longtemps été repoussées pour des problèmes techniques. L’incinérateur d’Okhla16 (2 500 t par jour, 16 MW), au sud de Delhi, fonctionne tant bien que mal depuis 2009, malgré des déchets entrants, majoritairement biodégradables, qui brûlent mal et qu’il faut sécher mécaniquement (voire les transformer en granulés, comme c’est le cas pour l’incinérateur de Ghazipur).
31Le Centre for Science and Environment estime que seulement 13 % des déchets générés à Delhi disposent d’une valeur calorifique suffisante pour être incinérés (Sambyal Singh et Agarwal, 2019). Avec la privatisation progressive de la collecte au porte-à-porte17, les autorités espèrent pouvoir capter ces meilleurs déchets combustibles, avant qu’ils ne soient récupérés par le secteur informel. Une analyse de la caractérisation des déchets entrants dans l’incinérateur de Jindal tend cependant à tempérer les résultats de cette stratégie (tableau 1), car la récupération informelle a été fragilisée par la privatisation sans pour autant être éliminée.
Tableau 1. Caractérisation des déchets entrants dans l’usine de Jindal entre 2011 et 2018 (%)
Types de déchets | 2011-2012 | 2012-2015 | 2015-2016 | 2017-2018 |
Biodégradables (faible valeur calorifique)* | 80 | 54 | 56 | 53 |
Secs (haute valeur calorifique)** | 16 | 46 | 44 | 24 |
Inertes*** | 4 | 0 | 0 | 23 |
32Grâce à cette privatisation de la collecte, l’alimentation de l’usine d’incinération de Jindal s’est peu à peu améliorée, en passant de seulement 16 % de déchets secs en moyenne, entre 2011 et 2012, à presque la moitié, avec 46 % à haute valeur calorifique entre 2015 et 2016, réduisant ainsi la part des déchets biodégradables (alimentaires et déchets verts) de 80 à 54 % sur la même période et assurant donc théoriquement une meilleure combustion. Cependant, alors que les données de 2015 et 2016 semblaient confirmer cette tendance, avec 56 % de déchets biodégradables et 44 % de déchets secs entrants, les données de 2017 et 2018 amoindrissent ces résultats en comptabilisant 23 % de matière inerte (déchets ferreux et de construction notamment), faisant baisser la part de déchets secs à seulement 23 %, pour 53 % de déchets biodégradables. Finalement, les déchets à haute valeur calorifique n’ont augmenté que de huit points entre 2017 et 2018. Cela tend à confirmer l’inadéquation des technologies d’incinération au contexte des villes indiennes.
33De plus, alors que l’incinération portait la promesse de fermer les décharges de Delhi, le gouvernement reste contraint à l’ouverture de nouveaux sites d’enfouissement (carte 1), malgré une pression foncière très contrainte. Quatre grandes décharges restent encore en activité, dont trois ont déjà dépassé leur capacité maximale et leur durée de vie (de dix à vingt ans). Il s’agit des sites d’Okhla au sud de Delhi (22,6 ha, 1994), de Ghazipur à l’est (28,3 ha, 1984) et de Bhalwasa au nord (16,8 ha, 1993). Bien que l’ouverture, en 2012, d’un nouveau site de 60,7 ha à Narela-Bawana ait permis de désengorger quelque peu le nord-est de Delhi, la municipalité a fini par obtenir, en décembre 2018, l’allocation d’un nouveau site mitoyen à la décharge d’Okhla, afin de ne plus entasser les ordures au sommet de la décharge (et éviter ainsi un risque d’éboulement de la décharge qui dépasse les 55 m de hauteur).
34Enfin, à cela s’ajoute depuis 2019 l’ouverture du site de Tajpur Pahadi (11 ha) pour enfouir les mâchefers de l’incinérateur de Jindal voisin. Si le gouvernement de Delhi est obligé de continuer à enfouir ses déchets, c’est parce qu’au-delà des 20-30 % de mâchefers restants après incinération, une partie des volumes désormais incinérés était auparavant recyclés. Ce qui était extrait informellement en amont par les récupérateurs, et de manière gratuite, revient désormais en partie aux opérateurs privés, avec un coût supplémentaire d’évacuation pour la collectivité, sans fondamentalement diminuer les quantités à enfouir. En revanche, la stratégie de l’incinération participe clairement au processus de marginalisation des récupérateurs.
35En résumé, ce qui brûle symboliquement dans l’incinérateur, ce ne sont pas tellement les décharges que l’on voudrait faire disparaître, mais ce sont assurément les activités de récupération. La crise du covid a amplifié ce processus d’exclusion, car, en éliminant les autres acteurs concurrents lors des confinements nationaux (et en particulier le premier de mars-juin 2020 avec l’interdiction des kabariwala d’aller collecter les déchets recyclables), elle a permis aux délégataires privés d’accéder plus facilement aux meilleurs déchets, qui plus est dans un contexte d’abondance de plastiques à usage unique, permettant aux incinérateurs de fonctionner à plein régime au plus fort de la crise, comme dans la municipalité sud de Delhi (figure 1).
36Ainsi, la « modernisation » du secteur est loin d’être anodine (Bercegol et Gowda, 2019) et révèle des inégalités que la crise du covid a mises au grand jour (Bercegol et al., 2020). Pour certains observateurs, l’incinération traduit un choix de société, qui incarne le primat de l’accumulation capitaliste sur la force de travail en dépossédant les travailleurs de leur source de travail, les déchets (Schindler et al., 2012). Cette situation d’exclusion, parfois même qualifiée d’« abjection » (Reddy, 2015), est à replacer plus largement dans un processus de « nettoyage » des éléments urbains considérés « résiduels », non seulement les flux et matériaux rejetés, mais également les populations pauvres. Car, au-delà de la question de l’inadaptation du système technique en place, le prétexte de la modernisation des infrastructures témoigne symboliquement de luttes sociales inégales pour le contrôle de la ville et de ses ressources qui produisent un « urbanisme d’exclusion » (Kundu et Sarangi, 2005).
37On comprendra donc que les réformes de gestion des déchets, à Delhi comme à Hà Nội, font écho à un « idéal sanitaire » (Melosi, 2000) qui tend à dépolitiser la question des inégalités urbaines. La modernisation technique du service s’inscrit dans la continuité des politiques de « rénovation urbaine » mises en place à Delhi et qui sont en réalité un euphémisme pour la démolition des quartiers insalubres. Cet « urbanisme éviscéré » de ses populations marginalisées est particulièrement pertinent à la lumière du dernier plan directeur de Delhi. La « vision » annoncée dès le début du Master Plan 2021 est celle d’une « ville de classe mondiale », débarrassée de ses pollutions et sans bidonvilles : « La vision 2021 vise à faire de Delhi une métropole globale et une ville de classe mondiale, dans laquelle toute la population serait engagée dans un travail productif et avec une vie de meilleure qualité, vivant dans un environnement plus durable. » Cette « politique d’esthétisation » (Ghertner, 2011) fabrique une ville pour la classe moyenne, afin de reproduire Paris, New York ou Singapour, des villes de référence au sein desquelles le pauvre n’a pas sa place. Or, les chiffonniers de Delhi existent bel et bien, récupérant les restes jusqu’aux cendres des incinérateurs et tout porte à croire qu’ils seront encore là demain18. Il semble donc légitime d’écouter les premiers concernés pour « nettoyer l’Inde » de ses déchets et relever le défi d’une gestion plus durable que l’illusion de l’incinération.
38À Delhi, contrairement au contexte vietnamien, certains travailleurs s’organisent pour prendre la parole, par la voix de leurs leaders, afin de s’opposer à ces politiques publiques qui les négligent, défendre leur existence, leur travail et leur accès à la ressource. Cela va d’associations sectorielles conçues sur des bases communautaires (comme l’association des travailleurs Khatik du marché du PVC) à des organisations conçues sur des bases plus syndicales, comme All India Kabari Mazdoor Mahasangh (la fédération indienne des travailleurs des déchets) ou la Safai Sena (littéralement « l’armée des balayeurs »). Parmi les arguments présentés, la contribution environnementale est évoquée pour légitimer l’activité de récupération, notamment pour la mettre en regard des réformes en cours.
39Difficilement quantifiable, il est estimé qu’au minimum 2 000 t de matériaux par jour sont récupérés informellement (environ 20 % du total des déchets générés à Delhi), sur la base d’une quarantaine de kilogrammes collectés chaque jour en moyenne par récupérateur. Cela fait économiser au minimum 600 000 roupies aux autorités (chaque tonne coûte environ 300 roupies à la collectivité pour l’enfouissement), voire bien plus si les récupérateurs étaient payés au salaire minimum (Chintan, 2012). De plus, étant donné le travail de récupération effectué sur les décharges, les collecteurs contribuent aussi à diminuer les volumes enfouis. Chintan19, une ONG de défense des waste pickers à Delhi, plaide ainsi qu’en évitant la mise en décharge, le secteur contribuerait à réduire les émissions de carbone à hauteur de 900 000 t par an (2012).
40Pour les militants, ce ne sont donc pas les technologies d’incinération qui devraient être éligibles aux crédits carbone20, mais les récupérateurs recycleurs de Delhi : « La collecte devrait être officiellement allouée à ceux qui la font depuis toujours et qui aident déjà à réduire la crise des déchets. » (Chitra Mukherjee, porte-parole de l’ONG Chintan, extrait d’interview de février 2018). C’est en mobilisant le même genre d’arguments que l’Alliance of Indian Wastepickers a demandé au ministre de l’Environnement indien d’inclure dans la nouvelle législation de déchets solides le rôle joué par les récupérateurs dans le système de gestion et leur intégration au système. La mobilisation de ces organisations a abouti à la mention explicite des waste pickers dans la version adoptée des Solid Waste and Mangement Rules de 2016. C’est la première fois qu’un texte officiel de gestion municipale des déchets les mentionne explicitement, même si, en pratique, cela n’a eu aucun impact sur leur intégration concrète au système.
Les promesses du waste management au Việt Nam
41En 2015, une étude publiée dans la revue Science (Jambeck et al., 2015) a cherché à localiser les principales sources de pollution par les déchets plastiques à travers le monde. La publication, abondamment relayée dans les médias21, pointait ainsi le lien entre la densité moyenne de population habitant sur les littoraux, le niveau de développement de leurs systèmes techniques de gestion des déchets et la pollution plastique constatée sur les littoraux. Au bilan, les discours médiatiques ont retenu de ce travail, essentiellement fondé sur l’analyse statistique, un classement peu glorieux, celui des cinq États les plus pollueurs du monde en matière de déchets plastiques : la Chine, l’Indonésie, les Philippines, le Việt Nam et le Sri Lanka. Les auteurs de l’article invitant, en conclusion, les gouvernements de ces États à accélérer la modernisation de leurs systèmes techniques de gestion des déchets, tout en indiquant la nécessaire réduction des déchets dans les pays davantage industrialisés.
42Sans pouvoir établir formellement ici un lien de cause à effet entre la publication de l’article, son retentissement médiatique et les évolutions politiques observées dans les années qui ont suivi dans cette région du grand Sud-Est asiatique, force est de constater que la question de la « bonne » gestion des déchets s’est imposée dans l’agenda de la plupart de ces États ces dernières années. En Chine notamment, et à la suite du programme Green Fence initié en 201322, le gouvernement central a décrété le lancement d’un programme législatif nommé National Sword en 2017, limitant de façon très stricte l’importation sur le territoire chinois de déchets destinés à être recyclés23. Au Việt Nam, diverses décisions législatives ont également visé à renforcer les limitations existantes à l’importation de déchets étrangers à partir de l’été 2018.
43Dans ce contexte de transformation importante du paysage de la circulation transnationale des déchets recyclables, la question de la modernisation des systèmes techniques nationaux de gestion des déchets prend une importance notable dans l’agenda politique des États, pointés du doigt par cette étude de 2015. Cette contribution s’appuie sur un travail d’enquête mené en 2017 dans la région de Hà Nội, et sur les travaux des équipes de l’IRD au Việt Nam et de l’université d’architecture de Hà Nội. Elle entend apporter un certain nombre d’éclairages articulant les enjeux propres aux projets de modernisation des systèmes de gestion des déchets – collecte, transport, traitement et valorisation – aux problématiques de développement, dans un contexte de bouleversement écologique global. À l’heure où le Việt Nam est en passe de mettre en œuvre une politique de modernisation de la gestion de ses déchets, il s’agit donc de discuter la façon dont les notions d’économie circulaire ou de filières dites à responsabilité élargie des producteurs tendent à devenir centrales dans l’élaboration des politiques publiques et de montrer comment certains acteurs économiques tendent à accompagner ces réformes, en partageant leurs expertises et en proposant de contribuer à leur financement, tout en cherchant à défendre certains de leurs intérêts spécifiques. Il s’agit, en d’autres termes, de montrer en quoi le choix d’une stratégie de gestion industrielle des déchets ménagers est à même de verrouiller, tant sur le plan économique que sur le plan politique, des trajectoires de développement marquées par l’accroissement potentiellement incontrôlable de la production de déchets, et non pas sur leur réduction.
Les promesses de l’économie circulaire
44Depuis une dizaine d’années, dans les pays les plus industrialisés d’abord, l’économie circulaire est devenue une expression omniprésente dans les discours associatifs, publics ou industriels. D’apparence particulièrement consensuelle, elle semble être une solution de bon sens pour juguler les écueils des modèles productifs industriels, aboutissant systématiquement à la création de volumes de déchets toujours plus importants. Dans les différents articles qui tendent à la définir, l’expression « économie circulaire » vise tantôt à qualifier un changement à venir du modèle productif dominant, tantôt une démarche d’optimisation des filières industrielles et même, d’une façon plus générale, un projet politique orienté vers la transition écologique (Prieto-Sandoval et al., 2018). Par opposition au modèle linéaire, hérité de l’âge industriel et fondé sur le processus d’extraction, production, consommation et mise au rebut, l’économie circulaire, dans son acception la plus répandue, entend « boucler la boucle » et rompre ce processus délétère qui tend à générer toujours davantage de pertes, de déchets et de pollutions. L’objectif très consensuel de ce programme aux contours flous est d’inventer des circuits productifs fermés, sur le modèle du cradle to cradle, du berceau au berceau, par opposition au modèle de la première industrialisation, « du berceau au tombeau » (McDonough et Braungart, 2002). C’est cette approche qui, au début des années 2010, deviendra le socle de la définition mainstream de l’économie circulaire, notamment à travers la création de la fondation Ellen MacArthur dédiée à la promotion de cette notion. En insistant sur la conception écologique des biens de consommation, en intégrant la question de leur fin de vie dès l’étape de la conception, il semble effectivement possible d’espérer parvenir à tout réutiliser, revaloriser, en somme, à tout recycler, et ce, sans puiser davantage dans les ressources non renouvelables et en évitant la pollution des milieux naturels.
45Cette « réévolution » industrielle suscite aujourd’hui un engouement généralisé, sur le mode d’une promesse de transformation toujours en devenir : on retrouve des références à l’expression parmi des acteurs aussi divers que de grandes firmes industrielles (The Coca-Cola Company ou Unilever), des agences gouvernementales (l’Ademe en France ou l’EPA aux États-Unis) ou des associations de défense de l’environnement (Zero Waste Europe, WWF). Une promesse vis-à-vis de laquelle il semble difficilement justifiable de chercher à émettre des réserves tant elle semble « de bon sens », puisque l’objectif demeure bel et bien de réduire les prélèvements de ressources naturelles, notamment non renouvelables, en modernisant et en optimisant les filières de collecte et de recyclage des déchets. Aussi, là où toutes les initiatives engagées ces trente dernières années semblaient avoir échoué à engager un véritable changement de modèle économique, là où plusieurs décennies d’appels à cette transformation des modes de production et de consommation ont été paradoxalement celles où, à l’échelle globale, l’exploitation des ressources naturelles et la production de déchets en tout genre n’ont jamais autant accéléré, l’économie circulaire entend être la solution pour boucler la boucle, en finir avec ce gaspillage généralisé et réaliser une des promesses déçues du développement durable : parvenir à concilier les enjeux socio-économiques et environnementaux, réussir enfin à découpler la courbe du développement économique de celles mesurant les dommages causés à nos milieux de vie.
46Mais, de façon paradoxale, avec l’économie circulaire, la lutte contre les déchets devient également un argument pour justifier le fait de continuer à en produire, dans la mesure où ce système économique à venir est fondé sur la systématisation des dispositifs de recyclage et de valorisation de tout ce qui est produit. L’approche dominante de l’économie circulaire, portée en Europe par la fondation Ellen MacArthur, s’appuie bel et bien sur une stratégie d’optimisation et de développement du recyclage, mais celle-ci rencontre, de surcroît, d’autres limites. S’il faut admettre, sans doute possible, que le recyclage participe à réduire les pressions exercées sur certaines ressources naturelles et contribue à réduire certaines émissions de gaz à effet de serre, il ne faut pas non plus douter, comme le faisait déjà Nicholas Georgescu-Roegen dès les années 1970, que ce modèle du tout recyclage a un coût écologique loin d’être négligeable. Les infrastructures de recyclage sont énergivores, elles nécessitent de grands espaces de stockage, qui génèrent autant de risques de contamination de l’air et des sols par des produits polluants. De même, le système technique du recyclage industriel est fondé sur le transport de ces déchets, parfois sur de très longues distances, transports qui génèrent, eux aussi, de nouvelles pollutions. Mais, pire encore, l’optimisation du recyclage est à l’origine d’un paradoxe productif : plus on recycle, mieux on recycle, plus la production de déchets augmente. C’est un effet rebond caractéristique de l’optimisation des systèmes techniques modernes. Loin de générer des économies de ressources ou une quelconque réduction des flux de matière générés, le recyclage s’inscrit, tel un moteur productif, comme un rempart à la réduction de la production de déchets. Certains travaux ont ainsi démontré que le fait que certains biens soient considérés comme recyclables tend à encourager leur (sur)consommation24.
47Dans un contexte local où de nombreux acteurs, formels et informels, organisent aujourd’hui la récupération et la transformation d’un nombre important de familles de matériaux recyclables (papiers, cartons, métaux ou encore quelques familles de plastiques), le Việt Nam n’est pas en reste en matière de gestion des déchets. Mais, en un mot, faire le choix de l’acception dominante de l’économie circulaire, et donc du tout recyclage industriel, consisterait à faire le choix d’une transformation profonde de ces organisations et à encourager le développement d’un modèle productif fondé sur l’accroissement de la production de déchets, déchets transformés en carburant du système économique et productif.
Les limites des filières de responsabilité élargie des producteurs
48Parmi les outils déployés par les pouvoirs publics pour améliorer la gestion des déchets, la mise en place de filières dites à responsabilité élargie des producteurs (REP) est devenue un des leviers principaux des politiques européennes du déchet de ces vingt dernières années. Ce dispositif tend aujourd’hui à être considéré comme une solution de financement pérenne pour engager la transition vers une économie circulaire. L’OCDE définit ainsi la REP comme « une approche de politique environnementale dans laquelle la responsabilité d’un producteur à l’égard d’un produit s’étend au stade post-consommation de son cycle de vie25 ». Une politique de REP est caractérisée par le transfert des responsabilités (physique et/ou économique, totale ou partielle) en amont des municipalités vers les producteurs et par l’incitation des producteurs à tenir compte de considérations environnementales lors de la conception de leurs produits.
49Dans l’esprit du célèbre principe pollueur-payeur inspiré par l’économiste britannique Arthur Cecil Pigou, les filières REP sont généralement organisées par et autour de structures associatives ou d’entreprises de droit privé, appelées « éco-organismes ». C’est le cas, par exemple, de Citeo (anciennement Éco-Emballage, créé en 1993) en France, qui rassemble les principaux acteurs industriels de la filière emballage. À l’échelle européenne, il existe une diversité importante dans la façon dont sont organisées ces entités. En Allemagne, notamment, ces structures rassemblent non seulement les acteurs industriels, mais également des représentants d’associations environnementales et d’agences gouvernementales. En France, ces organismes chargés de redistribuer des fonds dévolus à l’amélioration des dispositifs de gestion des déchets vers les municipalités sont administrés uniquement par ses financeurs, en l’occurrence les acteurs industriels de ces filières.
50Il apparaît donc ici une des premières limites importantes à la création de telles filières. Si seuls les acteurs économiques de la filière sont aux commandes, on se retrouve dans une situation où ces organismes sont à la fois juges et parties, pollueurs et payeurs soit, mais également décideurs des formes d’allocations financières et matérielles qu’ils mettent en œuvre. Autrement dit, le principe pollueur-payeur tend à devenir, dans certains contextes législatifs, un principe « pollueur-payeur-décideur ».
51L’autre limite majeure de la création de telles filières tient à leur multiplication. Il existe à ce jour en France une vingtaine de filières REP, allant de l’emballage jusqu’aux bateaux de plaisance ou de sport (Aper, Association pour la plaisance écoresponsable, créée en 2019), en passant par les pneumatiques, les mobil-homes, l’ameublement ou les produits chimiques26. Cette division des canaux de financement de la modernisation des dispositifs de gestion pour les municipalités engendre un risque important de diminution de la capacité du législateur à réguler ce secteur stratégique du développement. De fait, les acteurs économiques contribuent bel et bien à l’optimisation des filières de récupération, mais, dans le même mouvement, ils sont à même de favoriser telle ou telle trajectoire technique, en fonction de leurs propres intérêts, notamment économiques. Par exemple, un éco-organisme chargé de la collecte des produits chimiques, parmi lesquels les engrais domestiques, aura ainsi tout intérêt à développer de nombreuses actions de communication à destination du grand public pour encourager au « bon geste », consistant à rapporter ses bidons d’engrais chimiques en points de collecte, mais en rien à encourager au développement des pratiques de compostage domestique, pratiques permettant une réduction à la source des déchets organiques et d’un même mouvement pourvoyeuses d’engrais susceptibles de se substituer à leurs propres produits.
52Au bilan, si les REP sont bel et bien des outils de délégation d’une part du poids de la gestion des déchets des collectivités publiques vers les secteurs émetteurs de déchets, elles ne semblent pas toujours à même de limiter la prolifération des déchets émis par ces mêmes filières.
53Au terme de ce bref tour d’horizon de la trajectoire contemporaine des politiques publiques en matière de gestion des déchets observées dans les pays du Nord, il est légitime d’interroger les enjeux de développement pour les pays du Sud qui s’y articulent. Dans le contexte vietnamien notamment, comment comprendre la présence très large d’acteurs industriels mondiaux dans l’élaboration des politiques publiques à venir, par exemple au sein de l’association PRO Việt Nam27, si ce n’est en y identifiant une volonté de jouer un rôle central dans la fabrique législative et dans sa mise en œuvre ? Constatant, au sein de cet ouvrage, la force et l’efficacité des acteurs actuellement à l’œuvre en termes de prise en charge des déchets domestiques, il est légitime de s’interroger sur les conséquences à venir de la modernisation, a priori inéluctable, du système de gestion des déchets au Việt Nam.
54Dans le rapport de l’OCDE sur la REP et son impact sur le système informel des pays à revenus intermédiaires où se trouvent 20 millions de collecteurs et recycleurs informels, les auteurs affirment : « La mise en place d’un système de REP dans ces pays bouleverse les moyens d’existence des récupérateurs informels, qui se trouvent alors en concurrence avec lui pour récupérer les matières présentant une valeur. » Toutefois, « l’inclusion du secteur informel dans les systèmes de REP pourrait présenter des avantages importants en termes d’efficacité des opérations de gestion des déchets, de réalisation des objectifs de valorisation et de financement (coût abordable dans la durée) dans les pays à revenu intermédiaire, où les systèmes de gestion sont limités. Elle permettrait aussi d’assurer aux travailleurs informels des moyens de subsistance durables et une meilleure protection sanitaire et sociale » (OCDE, 2017).
55Dans quelle mesure le choix d’une stratégie de développement inspirée par les acteurs économiques dominants, principaux pourvoyeurs de ces déchets qui tendent à se multiplier sur le territoire, ne risque-t-il pas d’engager la population vietnamienne dans son ensemble vers un modèle économique fondé sur la surconsommation de biens éphémères ? Les filières existantes au Việt Nam, articulant l’action des đồng nát, des bãi locaux et des opérateurs publics de la gestion des déchets, ne pourraient-elles pas, à l’inverse, constituer le point de départ d’un projet réglementaire permettant, par exemple, de penser conjointement développement économique et sobriété, accroissement du bien-être collectif et limitation des impacts écologiques liés à l’activité productive28 ?
Attirer l’investissement privé par l’action environnementale et climatique
56La situation géopolitique a radicalement changé ces dernières années, car même les pays les plus réticents ont pris conscience de l’impact du changement climatique sur leur sécurité, leur stabilité politique, leur écologie et leur économie. L’Union européenne, en particulier, a abordé ces questions par le biais de son « Pacte vert », dont le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) proposé fait partie. Pour l’instant, seules les importations de fer, d’acier, d’aluminium, d’engrais et de ciment seraient incluses dans le MACF. La valeur totale des exportations de ces catégories de biens du Việt Nam vers l’Union européenne pour l’année se terminant le 31 juin 2021 était d’environ un milliard d’euros. Ce chiffre est en augmentation, dominé par les produits du secteur du fer et de l’acier, qui représentaient 96 % de la valeur des exportations couvertes par le MACF vers l’Union européenne.
57Il est prévu que le MACF lance une phase pilote en 2023. Au cours de cette phase, les importateurs ne seront tenus de déclarer que le carbone incorporé. À partir de 2026, cependant, ils devront acheter des certificats. Au prix actuel des quotas d’émission de l’Union européenne et au rythme actuel des exportations du Việt Nam, les importateurs de fer et d’acier devront acheter 1,7 million de certificats pour un coût de 137 millions d’euros.
58L’Union européenne a clairement indiqué que le ACF n’est pas conçu comme une taxe génératrice de recettes, mais plutôt comme un outil permettant d’éviter les « fuites de carbone », c’est-à-dire la délocalisation des industries à forte intensité de carbone de l’Union européenne vers des pays et régions où le coût du carbone est moins élevé. Toutefois, en exigeant des partenaires commerciaux non européens qu’ils paient un prix pour les émissions de carbone, équivalent aux quotas d’émission de l’UE, le ACF entend encourager une transition plus rapide vers des économies à faible émission de carbone. Nous reconnaissons les possibilités offertes par cette transition. Plutôt que de tenter de « rattraper » les trajectoires de développement à forte intensité de carbone du siècle dernier, le Việt Nam a la possibilité de bâtir son économie sur les technologies nouvelles et émergentes de ce siècle.
59Le secteur du fer et de l’acier en est un parfait exemple. L’avenir de sa production se concentrera probablement en un petit nombre d’entreprises produisant à partir de minerai de fer et en utilisant des hauts fourneaux, tandis que de nombreux petits producteurs répartis dans le monde entier produiront du fer et de l’acier en utilisant des fours à arc électrique (FAE), des fours à induction, de la ferraille et du fer directement réduit (FDR).
60La ferraille, ou déchets de fer, joue un rôle clef et est un facteur limitant dans cette transition. La production d’acier à partir de ferraille réduit à la fois la demande d’énergie et les émissions de CO2, car elle est beaucoup moins gourmande en énergie que la production primaire à partir de minerai de fer. La ferraille est principalement utilisée comme matière première dans les FAE et les fours à induction. Elle est également utilisée avec des intrants à base de minerai dans la production de hauts fourneaux. Dans les deux cas, son utilisation réduit les émissions et l’intensité énergétique. Les émissions peuvent être encore réduites en mélangeant la ferraille au FDR. Le fer et l’acier produits à l’aide d’une combinaison de ferraille et de FDR, et de plus en utilisant de l’hydrogène vert comme source d’énergie dans des FAE ou des fours à induction, peuvent être pratiquement sans carbone.
61Aujourd’hui, les FAE produisent 15 à 20 % de la production totale d’acier brut au Việt Nam. Toutefois, la plupart utilisent des technologies dépassées et énergivores, importées de Chine. En outre, de nombreuses petites entreprises locales utilisent des petits fours Bessemer et des fours à induction à creuset ouvert qui produisent un volume inutilement élevé de particules. Compte tenu des tendances actuelles du secteur et de l’objectif mondial de réduction des émissions de carbone, la nécessité de développer l’utilisation de FAE à plus grande échelle, et à plus faibles émissions, est vitale pour la compétitivité du Việt Nam et ses engagements en matière de réduction des émissions. Dans le même temps, la technologie de production dans les villages de métier historiques de production d’acier, notamment dans le delta du fleuve Rouge, doit être modernisée. Cela permettrait aux producteurs de ces villages de disposer d’une source d’intrants à plus faible teneur en carbone pour leurs laminoirs, ainsi que pour les petites usines produisant du fil, des clous, des vis, des boulons, des clôtures en maille de fer et de nombreux autres produits d’usage courant. Enfin, nous considérons cette transition vers des FAE plus grands et plus propres comme une occasion de créer une demande dans des régions comme le Centre-Sud du Việt Nam qui ont un fort potentiel d’énergie solaire et éolienne, mais une demande d’électricité limitée. En fait, compte tenu de leurs besoins énergétiques élevés, quelques FAE ou un groupe de fours à induction pourraient résoudre la réduction de la demande dans ces régions.
62La qualité de l’air constitue un enjeu élevé dans les villes et les régions industrielles. Au Việt Nam, la concentration de particules très fines est la plus élevée dans le delta du fleuve Rouge, et surtout dans les provinces de Bắc Ninh, Hưng Yên, Hai Duong et Hà Nội. Le secteur industriel, qui comprend la production d’électricité, est responsable d’environ la moitié (48,3 %) de ces particules. Le rôle de l’énergie thermique au charbon, en tant que source de particules, n’est pas clair. Il y a 40 centrales thermiques au charbon en activité dans le delta du fleuve Rouge et les provinces adjacentes. Bien que toutes les centrales thermiques au charbon du Việt Nam soient tenues d’installer des électrofiltres pour réduire les émissions de particules, les données des systèmes de surveillance continue des émissions ne sont ni rendues publiques ni régulièrement analysées par les décideurs politiques.
63En plus des problèmes notés ci-dessus, la communauté des entreprises étrangères est préoccupée par l’utilisation excessive du plastique, en particulier celui à usage unique, par la capacité de recyclage limitée dans l’ensemble et par la gestion insuffisante des déchets. Certaines de ces entreprises ont commenté en détail ces questions lors de leur examen du projet de directives sur la mise en œuvre de la loi sur la protection de l’environnement. Dans ces commentaires, elles ont noté que le fait de placer entièrement le fardeau du recyclage sur les producteurs ne tient pas compte de la réalité des marchés actuels des matériaux recyclables au Việt Nam. Ces marchés sont organisés par des collecteurs individuels, des commerçants et des villages de recycleurs et de producteurs. Les impacts environnementaux et sanitaires négatifs de ces activités industrielles sur les individus et sur les communautés de recycleurs sont énormes. L’amélioration des conditions de production et de vie des recycleurs « de fait » devrait être au centre des efforts du gouvernement pour établir une économie circulaire. L’expérience a montré que les tentatives de contourner ce système de collecteurs, de négociants et de producteurs du secteur privé sont vouées à l’échec car : 1) le recyclage est une profession qui a une longue histoire et des réseaux établis au Việt Nam ; 2) le public n’a pas encore montré sa volonté de participer aux projets de tri à la source exigés par les monopoles de gestion des déchets parrainés par l’État dans les secteurs public ou privé ; 3) le manque d’investissement a empêché le développement d’une industrie du recyclage capable de se conformer pleinement aux normes et réglementations de la loi.
64Non seulement le coût de l’établissement de systèmes de recyclage à forte intensité technologique est élevé, mais le débit nécessaire pour les rendre rentables exige que ces installations aient un quasi-monopole sur le traitement des matériaux recyclables. Nous ne pensons pas que cela soit possible. Pour ces raisons, les entreprises étrangères ont suggéré que l’établissement d’une économie circulaire se fasse avec la collaboration des producteurs, des détaillants, des consommateurs et des personnes travaillant dans le système « de fait », y compris les recycleurs non autorisés et non officiels.
L’exemple des zabbâlîn égyptiens face aux pouvoirs publics
65Au Caire, les zabbâlîn (voir encadré 4, page 70) ont mis en place un « artisanat industriel » (Florin, 2019) qui conserve, en partie, une dimension artisanale – organisation du travail familiale et communautaire, capitaux limités, « informalité », procédés de fabrication rudimentaires –, tout en empruntant, en partie, à la dimension industrielle quelques-uns de ses outils « modernes », sa concentration spatiale et sa force de travail. Ce système organique est fondé sur la collecte quasi gratuite des déchets urbains, sans que ce « service » et la participation des zabbâlîn à l’économie des déchets ne soient pour autant reconnus par les autorités. Paradoxalement, la « privatisation » en 2002 et l’abattage des cochons en 2009 excluent les zabbâlîn et les placent sur le devant de la scène politique et médiatique.
66En effet, en 2002, cinq filiales de multinationales européennes ont signé des contrats s’engageant à la collecte et au recyclage de 20 % des déchets du Caire. Du fait de cette « privatisation29 », tout ramassage d’ordures, dorénavant propriété des entreprises privées, devient illégal. Cette politique modernisatrice, s’inscrivant dans la logique des directives de la Banque mondiale des années 1990, ne peut intégrer l’activité informelle des zabbâlîn, ou même les « penser » comme des acteurs susceptibles de jouer un rôle, ce qui explique qu’ils n’aient jamais été avertis de la réforme. Cependant, menées par les leaders de la communauté, des négociations s’établissent avec les entreprises délégataires. Pour avoir accès à la ressource qu’est le déchet, des accords de sous-traitance de collecte sont signés par les patrons d’ateliers bien positionnés dans la corporation. En ce qui concerne les « petits » zabbâlîn exclus des négociations, les oppositions individuelles à la réforme se multiplient : dégradation des bennes à ordures des sociétés, éparpillement des déchets dans les rues, grèves de la collecte... Sollicités par les médias, les zabbâlîn argumentent de leurs compétences au recyclage, à l’écologie et de la gratuité de leur travail pour la collectivité. Les habitants du Caire prennent également la défense de « leurs » zabbâlîn, louant les mérites de la collecte au porte-à-porte, contestant le fait de devoir payer davantage le service rendu, et remettent en cause le choix d’entreprises « étrangères » qui ne comprennent pas les coutumes des Égyptiens. Les difficultés des sociétés étrangères sont telles que seule la société italienne achèvera son contrat en 2017 (Debout et Florin, 2011).
67Apparue début 2009 au Mexique, la grippe A(H1N1) est surnommée « grippe porcine », malgré les scientifiques qui démontrent qu’il s’agit d’une grippe inter-humaine. En mai 2009, sur décision du chef de l’État, Hosni Moubarak, la police et des vétérinaires procèdent à l’abattage de 300 000 porcs des zabbâlîn. L’Égypte est le seul État au monde à prendre cette décision : la panique collective a saisi la population, aucune contestation n’est possible et la crise est instrumentalisée par les Frères musulmans. Ce choix, éminemment politique sous couvert d’urgence sanitaire, témoigne à l’excès du stigmate qui marque les zabbâlîn.
68Pour les autorités, il s’agit d’une « mesure d’hygiène générale » et il n’est plus temps de délocaliser les porcheries hors des villes comme le prévoyait une loi de 1994, jamais appliquée. L’abattage des porcs déclenche au sein des quartiers de graves confrontations entre la police et les zabbâlîn, mais l’intériorisation de la violence étatique, la brutalité policière et la conscience de la marginalité des zabbâlîn expliquent l’impossibilité d’une mobilisation collective. L’abattage ne met pas fin à la psychose collective. Pire, les zabbâlîn sont accusés d’être contaminés et « on les traite comme s’ils avaient la peste ». Pour leur part, ils vivent la situation comme une immense injustice, d’autant que, depuis des décennies, ils n’ont jamais rien demandé en échange de leur travail. La riposte des zabbâlîn est pourtant radicale : collecter l’organique, en l’absence de cochons, n’a plus aucun intérêt et ils procèdent alors au « tri sélectif » dans les rues, certains d’entre eux se mettent même en grève totale. Le Caire se couvre de déchets, ce qui oblige le gouvernement à reconnaître en 2010, puis en 2014, le rôle des zabbâlîn. Ceci dit, aujourd’hui, on ne peut que constater le statu quo : les zabbâlîn collectent dans les quartiers des classes moyennes et aisées du Caire, à côté d’entreprises égyptiennes qui collectent (plus ou moins) dans les autres quartiers. L’élevage des porcs, autorisé à nouveau, a repris difficilement, mais avec l’interdiction d’en vendre la viande en Égypte. Si les zabbâlîn restent tolérés, ils ne sont toujours pas réellement intégrés.
Notes de bas de page
1 No 491/QD-TTg, décision approuvant l’ajustement de la stratégie nationale de gestion intégrée des déchets solides jusqu’à 2025, avec vision jusqu’en 2050, Premier ministre, 7 mai 2018.
2 Loi no 72/2020/QH14, LPE, Assemblée nationale, 17 novembre 2020.
3 No 232/KH-UBND, plan pour lutter contre les déchets plastiques et sacs plastiques jusqu’en 2020, avec vision vers 2025 sur le territoire de la ville de Hà Nội, comité populaire de la ville de Hà Nội, 25 octobre 2019.
4 Directive sur le renforcement de la gestion, la réutilisation, le recyclage, le traitement et la réduction des déchets plastiques, Premier ministre, 20 août 2020.
5 No 31/2014/QD-TTg, décision sur les mécanismes d’appui au développement de projets de production d’électricité utilisant des déchets solides au Việt Nam, Premier ministre, 17 novembre 2014. Cette décision indique que les compagnies d’électricité doivent acheter l’électricité des projets d’incinération avec récupération d’énergie au prix de 0,1005 USD le kWh.
6 Les vé chai sont appelés ainsi par opposition aux entreprises publiques et parapubliques officiellement en charge de la gestion des déchets de la ville.
7 Nguyễn Huu, 2020 ; HCMV, 2019.
8 Hà Văn, 2021.
9 Certaines informations proviennent d’entretiens menés par PRX-Việt Nam, entre mars 2010 et février 2020, auprès des collecteurs et commerçants gérants de dépôts de déchets à Hà Nội et dans des villages de métier (Minh Khai et Triều Khúc).
10 Le méthane, lié à la fermentation, forme parfois des poches de gaz hautement inflammables et explosifs, pouvant engloutir les travailleurs et provoquer des incendies. Les éboulements de terrains ou affaissements des monticules de déchets restent fréquents, tel l’accident mortel survenu sur la grande décharge de Ghazipur, à Delhi, haute d’une cinquantaine de mètres, qui s’est effondrée en septembre 2017, tuant deux personnes.
11 La campagne « Swachh Bhârat Abhiyan » (mission « Nettoyer l’Inde ») est en cours depuis le 2 octobre 2014 (dans sa deuxième phase depuis octobre 2019).
12 Delhi est ainsi la ville pilote d’une trentaine d’autres projets d’incinération en cours de développement dans le reste du pays.
13 Ceci n’est pas nouveau : en 1989, le ministère des Sources d’énergies non conventionnelles, en coopération avec le gouvernement du Danemark, avait tenté une première expérience à Delhi, avec un incinérateur prévu pour incinérer 300 t par jour et d’une capacité installée de 3,7 MW pour la production d’électricité, mais le site avait finalement fermé au bout de seulement trois semaines.
14 Opéré par ILFS (Infrastructure Leasing & Financial Services Limited). http://www.ilfsindia.com
15 Ouvert par Ramky Group. http://ramky.com
16 Géré par Jindal Group. http://www.jindalgroup.com
17 Cette privatisation du service a débuté en 2005 avec la délégation d’une grande partie des points de collecte municipaux (dalahos) aux opérateurs privés payés au tonnage (Ramky, ILFS et SPML : http://www.spml.co.in/). Plus ils collectent, mieux ils sont rémunérés.
18 https://www.prodig.cnrs.fr/le-peuple-des-dechets-vies-plastiques/
19 http://www.chintan-india.org
20 En 2009, l’incinérateur de Jindal a été enregistré auprès de l’UNFCCC (il s’agissait du premier projet enregistré en Inde) et, en 2013, un contrat de compensation carbone a permis à l’opérateur de recevoir 5 USD par tonne équivalent pétrole de déchets traités, mais cette manne s’est effondrée avec la baisse du prix du carbone sur les marchés internationaux.
21 https://www.wsj.com/articles/which-countries-create-the-most-ocean-trash-1423767676
22 https://www.theguardian.com/sustainable-business/china-green-fence-global-recycling-innovation
23 Le texte de loi indique que seuls des déchets déjà largement triés pourront rentrer sur le territoire chinois, avec des niveaux de pureté des matériaux particulièrement difficiles à atteindre dans le cadre du grand export.
24 Par exemple, dans le champ de l’économie comporte-mentale, voir Meijers et al., 2014.
25 https://www.oecd.org/fr/environnement/responsabilite-elargie-du-producteur.htm
26 À noter que, en Allemagne ou au Royaume-Uni, il n’existe que quatre filières REP.
27 Cette association, fondée en 2019, pourrait devenir à terme le futur éco-organisme en charge de la filière REP des emballages au Việt Nam, avec les réserves évoquées plus tôt liées aux conséquences en termes d’interférence dans l’élaboration des politiques publiques que la présence majoritaire de ce type d’acteurs peut induire. https://provietnam.com.vn/en/about-us/
28 À ce titre, il peut être utile de rappeler les travaux pionniers d’Ignacy Sachs autour de l’écodéveloppement (Sachs, 2013) ou, plus récemment, autour de la gestion des déchets au Sud : Durand et al., 2019.
29 Il s’agit, à proprement parler, d’une délégation de service public (partenariat public-privé). L’objectif des autorités égyptiennes était de rationaliser la collecte et de l’étendre à toute la ville.
Auteurs
Juriste, chargée de mission PRX (Paris Région Expertise), spécialiste de la gestion des déchets et gouvernance.
Géographe, spécialiste de la gestion des déchets et services urbains en Inde, CNRS.
Sociologue-philosophe, maître de conférences à l’université de Reims, spécialiste de la philosophie des déchets.
Directeur de Asia Foundation, Hà Nội.
Maîtresse de conférences en géographie, université de Tours, chercheuse à l’Emam (Équipe monde arabe et Méditerranée, UMR Citeres).
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