Chapitre 14. Planification spatiale marine et usages récréatifs de la mer
La protection des sites de surf
Texte intégral
Introduction
1La conservation et l’utilisation durable de l’environnement côtier et marin et de ses ressources, régies par un cadre fragmenté d’institutions internationales, régionales et nationales, dépendent de la planification et de la gestion efficaces des utilisations sociales, tant à l’intérieur qu’au-delà des zones de juridiction nationale. Le préambule de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS) de 1982 reconnaît la nécessité de considérer les océans et les mers dans leur ensemble. Par ailleurs l’usage d’outils de gestion par zone dans les espaces sous juridiction nationale et l’influence de la Convention sur la diversité biologique (CBD) de 1992, renforcent l’établissement d’un système multiple fondé sur une approche écosystémique (Ehler et Douvere, 2009).
2Après des décennies de débats, de théories et de pratiques à l’échelle mondiale concernant la gouvernance côtière et marine, la planification spatiale marine (PSM) s’est imposée, au début des années 1980, au-delà des autres outils de gestion des zones, comme un processus politique novateur visant à allouer de l’espace et du temps aux demandes d’usage des ressources vivantes et non vivantes, et en soutenant les politiques sectorielles vers un équilibre entre utilisation et conservation (Scott, 2015).
3Depuis lors, dans le cadre de stratégies marines plus larges, la planification de l’espace maritime a été définie et pratiquée de différentes manières, reflétant l’éventail des systèmes de gouvernance et des priorités politiques. Avant 2000, quelques pays ont commencé à planifier spatialement les zones maritimes, comme la Chine, où un zonage fonctionnel marin a été proposé pour la première fois par le gouvernement en 1998, devenant ainsi une base obligatoire pour la planification du développement marin, la gestion des ressources marines et la création de réserves naturelles marines (Feng et al., 2016). La même année, l’Australie a énoncé la politique océanique afin d’orienter les modalités de mise en œuvre de la planification et de la gestion écosystémique des océans, en intégrant les plans de zonage précédents de la Grande Barrière de corail et les plans biorégionaux axés sur la conservation marine (Day, 2002). En 2002, l’Union européenne a encouragé l’adoption de la PSM dans les juridictions nationales et les mers régionales en se concentrant sur la planification spatiale maritime plutôt que marine, c’est-à-dire en la considérant comme un outil de soutien aux économies maritimes favorisant la croissance bleue (Schultz-Zehden et al., 2019). À ce jour, ce mouvement s’est propagé en Afrique, en Asie et dans les Amériques selon un cheminement similaire, mettant en avant les réalisations économiques potentielles comme un objectif pertinent – pour certains, le principal (Unesco, 2019). Bien qu’il n’existe toujours pas de concept unique accepté à l’échelle mondiale, l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco) a présenté en 2009 la PSM comme « un processus public d’analyse et de répartition spatiale et temporelle des activités humaines dans les zones marines afin d’atteindre des objectifs écologiques, économiques et sociaux qui sont généralement spécifiés par un processus politique ». En 2019, des initiatives de PMS sont développées dans plus de 70 pays, allant de la définition d’un programme, la formulation et l’adoption d’un plan, jusqu’à sa mise en œuvre et évaluation (Unesco, 2019).
4Néanmoins, afin de relever les défis d’un océan en mutation et surexploité, il existe une demande croissante pour une gouvernance marine plus large, et pour un engagement concret et plus performant du public dans les questions marines côtières considérées dans une perspective holistique. Les gouvernements, les institutions, la société civile et le monde universitaire s’intéressent à la capacité de la PSM à gérer l’utilisation et la protection des ressources marines côtières de manière durable. Des études théoriques et empiriques sur les différentes dimensions de la planification de l’espace maritime ont été récemment développées concernant sa raison d’être, ses méthodes et ses résultats dans des domaines tels que la géographie, l’écologie, l’économie et les sciences sociales.
5Ces recherches montrent que la PSM représente un instrument essentiel pour une politique maritime efficace, en améliorant la prise de décision concernant les environnements marins côtiers (Ehler et al., 2019). Elles soulignent le potentiel de la PSM à renforcer la gestion fondée sur les écosystèmes et la conservation de la biodiversité, en s’attaquant aux effets cumulatifs de nombreux facteurs de stress ainsi qu’en favorisant les aires marines protégées, la gestion des zones côtières et les outils connexes. Par conséquent, la PSM est considérée comme une démarche ouverte et dynamique qui améliore la réglementation des activités marines et qui harmonise les résultats économiques et les avantages sociaux afin de mieux concilier les intérêts des utilisateurs hétérogènes de ces espaces – d’où sa complexité.
6Beaucoup reste à faire concernant le pilier social de la PSM. Un autre ensemble de questions fondamentales, telles que le champ d’application et le processus de la planification de l’espace maritime, doivent également être étudiées à travers un « prisme social », en inspirant des analyses critiques et des solutions fondées sur les données. La compréhension du monde marin et de l’interaction sociétale doit être approfondie, contribuant ainsi à de nouvelles approches de planification (Jay et al., 2011).
7Compte tenu des débats en cours sur les variables écologiques et sociales de la planification de l’espace maritime, ce chapitre analyse le lien entre la planification de l’espace maritime et les initiatives émergentes de protection des zones de surf. Ces zones constituent une ressource marine rare et limitée et fournissent des services écosystémiques et des opportunités pour des activités non extractives/à faible impact, ce qui devrait inciter à leur prise en compte dans les décisions politiques. La protection de « l’écosystème du surf » représente une opportunité pour encourager la gouvernance marine côtière édictée par les stratégies de PSM et par les plans de gestion côtière et des aires marines protégées. Des systèmes innovants (par exemple, les « réserves de surf ») privilégient une gestion ascendante, avec notamment l’implication de la communauté des surfeurs dans les prises de décisions sur l’utilisation des zones côtières et marines.
8À partir d’une revue de la littérature sur les dimensions sociales de la PSM, la première section de ce chapitre présente les théories qui ont donné lieu aux débats sur la planification marine côtière. La deuxième partie fait une évaluation critique de la littérature sur la participation publique dans ce processus. La troisième partie s’intéresse aux cadres légaux et volontaires de la protection des plages de surf, pour, in fine, reconnaître les intérêts collectifs dans le programme de la PSM et améliorer la participation publique dans ce processus.
Le pilier social de la PSM
9Malgré la complexité de la PSM et la variabilité de son adoption dans le monde, on s’attend à ce que ce processus produise plus que des cartes. En vue d’un développement durable de l’espace marin, une série d’objectifs écologiques, sociaux et économiques doivent être poursuivis, avec la participation effective des parties prenantes à la prise de décision sur les usages multiples de l’espace marin côtier. Alors que les durabilités écologique et économique bénéficient d’ores et déjà d’une attention politique et scientifique, la durabilité sociale doit être mieux comprise et intégrée dans la pratique politique (Boström, 2012). Cette question remet en cause la gouvernance et la gestion des ressources naturelles ; il n’est donc pas surprenant que la planification de l’espace maritime en fasse également l’expérience. En supposant que la recherche ait un rôle important à jouer pour améliorer la prise en compte de la durabilité sociale dans la PSM, quelle est la part de la dimension humaine/sociale de la PSM dans la littérature scientifique ?
10En s’intéressant à la conceptualisation de la durabilité sociale dans la PSM, Saunders et al. (2019a) questionnent la possibilité de considérer que les bénéfices sociaux sont dus à la prise en compte des composantes environnementales et économiques dans la planification marine côtière. Les auteurs soulignent que ce n’est pas le cas et que les préoccupations sociales sont en partie prises en compte dans les dimensions écologiques et économiques, mais de manière différente.
11Du point de vue économique, le développement à l’échelle de la société fait espérer un bien-être pour tous ; sous l’angle de la protection de l’environnement, il s’agit d’assurer la durabilité des ressources et des conditions afin de maintenir la potentialité du marché et l’accumulation de capital. Même si l’on considère qu’il y a des exceptions, ainsi que divers intérêts économiques, pour ces auteurs, « se référer à des priorités purement économiques comme la croissance bleue ou même la “croissance durable” (avec la protection de l’environnement à l’esprit) comme un objectif de la PSM ne tient pas compte d’autres facteurs liés à l’économie, tels que la distribution inégale de la richesse et l’accès aux ressources ». En fait, les trois piliers – social, économique et environnemental – ne doivent pas être considérés comme un moyen pour atteindre les autres, car la réalisation de chacun de ces piliers se justifie en soi. Ainsi, les efforts pour intégrer de manière significative la durabilité sociale dans la PSM (voire dépasser l’absence de consensus sur sa définition) devraient prendre en compte des questions essentielles : quels sont les objectifs de la PSM ? Qui décide et comment décider de l’accès aux ressources marines ? Qui devrait en bénéficier ? La PSM doit ainsi prendre en compte la durabilité sociale en termes constitutifs (objectif), procéduraux (processus de décision) et substantifs (résultats), afin de promouvoir l’inclusion sociale, les disparités de pouvoir et l’équité. À l’inverse, la PSM ne pourra pas être un « moyen prometteur de gouvernance marine pluraliste capable d’arbitrer les tensions entre des valeurs et des intérêts concurrents pour parvenir à un “intérêt public commun” sur la façon dont nous devons utiliser la mer » (Saunders et al., 2019a). Un cadre conceptuel de durabilité sociale a été développé par Saunders et al. (2019a) soulignant les éléments clés à adapter pour différentes pratiques et différents contextes de PSM (tabl. 1).
Tableau 1. Approche conceptuelle d’étudie de la durabilité sociale dans le cadre de la PSM
Caractéristique | Description | Perspectives analytiques |
Renforcer la démocratie dans le processus de décision | Qui est inclus ? Qu’est-ce qui est inclus ? Comment sont-ils inclus ? | Les intérêts de ceux qui comptent (légitimement) dans le cadre spécifique de la PSM (inclusion/exclusion), y compris les valeurs, et l’expérience des acteurs sont pris en compte dans la PSM, y compris la connaissance des non experts |
Inclusion significative des valeurs socio-culturelles, connaissances et avantages | Prise en compte de la diversité, généralement fondée sur les valeurs attachées à un lieu, aux connaissances et aux avantages (matériels et immatériels) | Est-ce que (et comment) certains groupes sociaux, les connaissances attachées à un lieu, les valeurs et les avantages, ont été effectivement considérés et représentés dans les résultats de la PSM ? |
Intégrer l’équité | Effets distributifs (maintenant et dans le futur) | Indique dans quelle mesure les préoccupations de diversité sociale sont cartographiées et intégrées au sein de la PSM, y compris dans quelle mesure celles-ci sont considérées dans les processus de planification |
Cohésion sociale | Promouvoir une coexistence sociétale harmonieuse ou, à minima, réduire les possibilités de conflits sociaux explicites et nuisibles | indique dans quelle mesure a été prise en compte la réduction des dysfonctionnements existant dans nos sociétés, afin de renforcer les rapports sociaux et établir la confiance entre les différents groupes sociaux |
Source : adapté de Saunders et al. (2019a)
12De chacune des caractéristiques de ce cadre conceptuel de durabilité sociale découle une série de questions connexes qui peuvent également être utiles pour l’élaboration d’indicateurs d’évaluation.
13En ce qui concerne la question de la démocratie, la préoccupation centrale est de connaître l’étendue des espaces participatifs. En se basant sur une analyse bibliographique du processus décisionnel des PSM (notamment Jentoft, 2017 ; Ritchie et Ellis, 2010 ; Jones et al., 2016 ; Tafon, 2019, etc.), Saunders et al. (2019a) soulignent que la reconfiguration de la planification de l’espace maritime est nécessaire afin de permettre (1) des approches socialement plus coopératives, incluant plus d’acteurs (entités publiques, privées et bénévoles, c’est-à-dire le gouvernement, la société civile, les entreprises, le grand public, les groupes sociaux vulnérables, les syndicats) et (2) leur engagement dans les décisions de planification pour lesquelles ils sont intéressés (bénéfices matériels et immatériels) et qui les affectent. Bien sûr, cela demande beaucoup plus d’efforts de la part de tous ces acteurs, en particulier des planificateurs, mais le résultat en sera d’autant plus efficace, en évitant les conflits potentiels lors de la mise en œuvre de la PSM grâce à la prise en compte de leurs valeurs, intérêts et connaissances. Certains auteurs considèrent que cette réponse est toutefois insuffisante, car elle n’aborde pas les implications distributionnelles matérielles et non matérielles de la PSM (Flannery et al., 2016 ; Tafon et al., 2019). Cependant, selon Saunders et al. (2019a), une réforme démocratique de la PSM est basée sur une vision pluraliste du pouvoir, mais ne suppose pas naïvement que tous les acteurs aient un pouvoir égal pour faire valoir leurs intérêts.
14En incluant les éléments socioculturels, Saunders et al. (2019a) élargissent cette idée en examinant comment des groupes spécifiques, leurs connaissances, leurs valeurs et leurs avantages liés à leur localisation, ont été effectivement considérés dans la prise de décision et ont façonné les résultats de la PSM. La littérature émergente sur ce sujet explore principalement les services culturels issus des écosystèmes et il apparaît que la PSM a négligé les valeurs immatérielles liées à la culture. Cela est « problématique, car elles contribuent au bien-être humain et sont considérées comme ayant une forte influence sur la façon dont nous conceptualisons la durabilité » (Soini et Birkeland, 2014). En outre, les services culturels dépendent des pratiques et des cadres culturels pour être reproduits, reconnus et valorisés, et ils sont difficiles à être intégrés à des outils de planification et de gestion tels que la PSM, qui se basent sur des données et des méthodes quantitatives (Kenter et al., 2011). Néanmoins, « la représentation des éléments socioculturels en termes essentiellement spatiaux et économiques passe à côté non seulement de la spatialité infinie et du caractère affectif intrinsèque de ces valeurs, mais aussi de leur incommensurabilité avec les avantages matériels (économiques) », ce qui peut conduire à la marginalisation des acteurs qui détiennent ces valeurs (Tafon, 2017). Par conséquent, Saunders et al. (2019a) soulignent la nécessité d’aller au-delà de l’expression et de la prise en compte des éléments socioculturels dans le processus de PSM afin de promouvoir « un dialogue et un échange dans la prise de décision qui conduira à des résultats plus équitables » (Kidd et Ellis, 2012). À cette fin, ces auteurs proposent quelques idées sur la façon de le faire, par exemple à travers la cartographie participative, et en utilisant l’interaction délibérative (Saunders et al., 2019a).
15La troisième question abordée par le cadre conceptuel de Saunders et al. (2019a) est le choix de l’équité comme ligne directrice de la planification. La question qui en découle se concentre sur l’existence (ou non) d’une reconnaissance/prise en compte explicite/spécifique des implications distributives dans la planification marine : qui gagne et qui perd dans les décisions et les résultats de la PSM ? En effet, il existe différents points de vue de ce que serait une PSM équitable. Selon ces auteurs, « l’équité dans la planification du milieu marin pourrait être considérée comme le fait de ne pas nuire davantage aux groupes sociaux déjà défavorisés ou vulnérables et de prendre des décisions concernant la mer dans le sens de l’égalité (en reconnaissant que les personnes/groupes s’épanouissent de différentes manières ; en s’appuyant sur différentes valeurs/bénéfices/conditions) » pour les générations actuelles et futures. En d’autres termes, l’idée de la réforme proposée de la PSM est d’accorder « une attention adéquate à la répartition des coûts et des avantages de l’utilisation de la mer (aujourd’hui et à l’avenir) […] au sein de la société et à la manière dont les différents éléments de la qualité de vie sont affectés (par exemple, le travail, l’accès aux loisirs, l’esthétique, l’argent, etc.). Bien sûr, cela engendre des enjeux qui pourraient être surmontés en engageant des “planificateurs de l’équité de la PSM” qui préconiseraient des résultats équitables via la PSM, dépassant ainsi les limites de la planification rationnelle (ou le rôle d’un planificateur “neutre”) afin d’équilibrer objectivement les arguments concurrents en faveur des objectifs des trois piliers de la durabilité » (Saunders et al., 2019a).
16La dernière caractéristique examinée par cette proposition innovante est la cohésion sociale, comprise par les auteurs comme « les processus (c’est-à-dire les points de vue, les valeurs, les normes, les perceptions et les comportements partagés) qui sous-tendent les relations sociales (individus, groupes sociaux, communautés, etc.) » (Prell et al., 2009), visant à « accueillir la diversité tout en promouvant l’égalité ». La cohésion sociale favorise les liens sociaux et la confiance par le biais d’opportunités, ce qui signifie, dans le contexte de la PSM, promouvoir la planification collaborative, réduisant ainsi les ruptures qui conduisent à des conflits néfastes. Ainsi, même dans une situation de conflit inextricable, le sens de la cohésion sociale peut aider « à ce que le processus de planification de l’espace plurilatéral n’exacerbe pas les schismes existants dans la société par des processus d’exclusion ou par le renforcement des privilèges existants (intentionnellement ou non) ». Dans la pratique, les éléments décrits ci-dessus (démocratie, éléments socioculturels, équité et cohésion sociale) sont liés et se chevauchent, mais ils sont différents ; « lorsqu’ils sont pris ensemble, ils contribuent à concevoir la durabilité sociale comme un pilier de la durabilité – couvrant à la fois les aspects substantiels et procéduraux de la PSM » (Saunders et al., 2019a).
17Préoccupés par la faible prise en compte des aspects et des impacts sociaux (par exemple, l’exclusion ou la perte d’espace océanique, le détournement des ressources au détriment des utilisateurs traditionnels, le mépris des valeurs culturelles, etc.) dans les processus soutenant la prise de décision en matière de PSM, Grimmel et al. (2019) proposent un schéma d’élaboration de lignes directrices socialement intégratives afin de renforcer la justice sociale et l’inclusion dans les processus existants, incitant ainsi à une nouvelle approche de la durabilité des océans et à l’intégration de toutes les dimensions de la planification. Grâce à une revue bibliographique sur la dimension sociale de la planification de l’espace maritime (notamment Bennett et al., 2015 ; Flannery et al., 2016 ; Bennett, 2018), les auteurs fournissent un modèle conceptuel très proche du cadre de Saunders et al. (2019b), avec notamment un même objectif : favoriser l’intégration équitable des intérêts sociaux, économiques et environnementaux dans la planification de l’espace maritime, en supposant que l’équité devienne possible avec la prise en compte des trois piliers de la durabilité.
18De façon tout à fait intéressante, Grimmel et al. (2019) présentent deux définitions possibles de la dimension sociale de la PSM. La première définition la décrit comme un ensemble de couches connectées. Le premier niveau (la base) est « l’intégration de la durabilité sociale, de l’équité sociale et de la justice ainsi que de l’éthique et de la valorisation intrinsèque ». À un second niveau, « la stabilité sociale et la licence sociale sont des mesures de la durabilité sociale et devraient être des objectifs inhérents aux processus de PSM ». L’équité sociale signifie alors « une distribution égale et juste des coûts et des bénéfices des mesures, l’implication des parties prenantes à tous les niveaux et l’accent mis sur le maintien des moyens de subsistance ou les alternatives ». Par conséquent, « les obligations éthiques et morales existent envers l’environnement, les autres espèces ainsi que tous les êtres humains, tandis que la valorisation intrinsèque se réfère aux valeurs et aux croyances, à la culture et aux traditions qui sont présentes ». Ils soulignent que toutes ces composantes doivent être évaluées et maintenues dans les processus de PSM et les pratiques dérivées. Selon la seconde définition, le pilier social de la PSM « se réfère à tous les aspects socialement pertinents qui contribuent au statu quo présent et futur dans la zone de planification dans les domaines socio-économiques et socio-écologiques et il est inclus de manière adéquate dans le processus de planification en trouvant des compromis équilibrés et éthiquement sains entre la durabilité sociale, économique et environnementale » (Grimmel et al., 2019). Conscients des différentes échelles de la dimension sociale (de l’individu au global), et du fait qu’elle est dirigée par l’économie, Grimmel et al. (2019) proposent un autre modèle (fig. 1).
Figure 1. Modèle conceptuel de la dimension sociale dans la PSM

Source : d’après Grimmel et al. (2019)
19Les concepts et les théories des sciences sociales que les auteurs ont adoptés pour produire ce modèle sont, en somme, l’éthique et la moralité comme une base de réflexion sur la justice sociale, ainsi que la résilience et la vulnérabilité sociales comme fondement de la capacité d’adaptation des groupes sociaux vulnérables, incitant à l’évolution des facteurs économiques, environnementaux et sociaux. La licence sociale et la responsabilité passent par la justice sociale et l’équité, et permettent l’acceptation sociale à long terme des processus et des résultats de la gouvernance marine (Grimmel et al., 2019). Certaines de ces rationalités ont été explorées par Saunders et al. (2019a), qui indiquent que les sciences sociales incluent de nombreuses catégories qui doivent guider la PSM et développer davantage sa durabilité sociale. Les auteurs recommandent l’adoption d’outils pratiques tels que l’évaluation de l’impact social, l’évaluation de l’impact socio-économique ainsi que des outils conçus pour relier les connaissances « communes » dominantes aux connaissances traditionnelles ou locales (notamment celles écologiques). Une autre possibilité à explorer, parmi d’autres, consiste à relier les piliers social et environnemental, en considérant les systèmes socio-écologiques et l’approche systémique comme références (Grimmel et al., 2019).
La dimension socioculturelle dans la PSM
20McKinley et al. (2019) s’intéressent à la dimension sociale de la PSM, notamment la pensée et les pratiques socioculturelles, en se basant sur trois approches théoriques : les services écosystémiques culturels, la connexion sociétale à la mer et le bien-être. En effet, les composantes culturelles ont été prises en compte dans les efforts de planification marine côtière, mais de manière insuffisante jusqu’à présent. Ces auteurs discutent de la signification du terme « socioculturel », en soulignant que le lien entre les personnes et leur environnement est défini par un ensemble de valeurs religieuses, esthétiques, économiques et liées au lieu, et n’explique pas seulement des attitudes et des comportements, mais peut également « façonner le sens du lieu, l’identité personnelle et un large éventail de possibilités de loisirs, de détente et de travail » (McKinley et al., 2019). Une recherche bibliographique sur le sujet amène ces auteurs à définir l’élément socioculturel comme un « terme qui intègre ces nombreuses facettes de la société humaine, notamment les attitudes, les valeurs, les comportements ainsi que les structures qui encadrent les organisations et les actions sociales ». Des concepts expriment cette notion dans la gouvernance des océans : les services écosystémiques, la culture océanique, la citoyenneté marine et le changement de comportement, et le bien-être (McKinley et al., 2019) (tabl. 2)
Tableau 2. Sélection des concepts socioculturels clés de McKinley et al. et leur application dans la PSM
Concept | Définition et application potentielle |
Services écosystémiques culturels | « Avantages immatériels que les personnes obtiennent des écosystèmes par l’enrichissement spirituel, le développement cognitif, la réflexion, les loisirs et les expériences esthétiques » (MEA, 2003). Cette définition est largement contestée. Elle a été explicitement utilisée comme cadre de PSM dans quelques cas. |
Culture océanique | Compréhension de l’impact de la mer sur la vie humaine et des personnes sur la mer – un terme relativement récent qui a le potentiel d’améliorer la sensibilisation, les connaissances et la capacité du public à soutenir la mise en œuvre de la PSM. |
Citoyenneté marine | Comprendre les droits et responsabilités individuels envers l’environnement marin, avoir une conscience et une préoccupation pour l’environnement marin et les impacts des comportements individuels et collectifs, et améliorer la capacité du public à jouer un rôle pour assurer une gestion durable du milieu marin. |
Bien-être | Mesure de la qualité de vie traduite dans les politiques de planification marine liées à l’espace bleu et à son impact de plus en plus reconnu sur la santé et le bien-être humains, et dans les critères potentiels d’évaluation des résultats de la planification marine. |
Paysage marin | « Un espace de mer, de littoral et de terre, tel que perçu par les personnes, dont le caractère résulte des actions et des interactions de la terre avec la mer, par des facteurs naturels et/ou humains ». Concept occasionnellement développé comme preuve à l’appui de la planification marine par le biais de la caractérisation du paysage marin, des évaluations du paysage marin ou des évaluations d’impact visuel (Natural England, 2012 ; Falconer et al., 2013). |
Source : adapté de McKinley et al. (2019)
21L’application de ces concepts à la PSM est également explorée. Les services écosystémiques culturels, le paysage marin et le bien-être apparaissent comme les concepts les plus récurrents dans la PSM (par exemple, les attitudes et les perceptions, le patrimoine culturel, les activités humaines, les valeurs sociales, monétaires et non monétaires, et les données sociodémographiques) (pour plus d’informations sur ces concepts, voir McKinley et al., 2019).
22En tant qu’outil de gestion par zone, l’approche écosystémique est essentielle pour la gestion et la prise de décision dans le domaine marin. Par conséquent, prendre en compte les services écosystémiques est important pour la PSM, y compris les avantages socioculturels que les hommes retirent de la nature. Néanmoins, les services écosystémiques culturels représentent d’énormes défis en termes de reconnaissance et d’évaluation. Cela est dû au fait qu’ils sont définis comme « les avantages non matériels que les hommes obtiennent des écosystèmes par l’enrichissement spirituel, le développement cognitif, la réflexion, les loisirs et les expériences esthétiques » (MEA, 2003), à savoir : « la diversité culturelle, les valeurs spirituelles et religieuses, les systèmes de connaissances, les valeurs éducatives, l’inspiration, les valeurs esthétiques, les relations sociales, le sens du lieu, les valeurs du patrimoine culturel et les loisirs et l’écotourisme ». Il existe un nombre croissant d’études consacrées à la relation entre services écosystémiques culturels et planification marine côtière (par exemple, Ruiz-Frau et al., 2013 et Guerry et al., 2012), et présentant des outils innovants pour intégrer les services écosystémiques culturels dans le contexte de la PSM (McKinley et al., 2019).
23Le concept de paysage marin représente un sentiment de connexion entre l’environnement marin côtier et l’individu/la société ; il explique comment les gens interagissent et utilisent cet environnement sur la base de multiples valeurs, attitudes, perceptions, croyances et expériences. Il est clair que ce concept constitue également un défi pour la planification de l’espace maritime, en raison de la difficulté à saisir les visions hétérogènes et à les prendre en compte dans le processus de planification. D’autre part, le paysage marin fournit un point de départ pour améliorer la compréhension de l’engagement du public, en générant les concepts interconnectés de citoyenneté marine et d’éducation à l’océan, qui incitent à une société plus consciente de l’importance du milieu marin, ce qui entraîne in fine un changement positif de comportement (McKinley et al., 2019).
24L’intégration de la notion de bien-être au sein de la PSM est également liée à l’objectif d’engagement public, mais en vue d’améliorer la qualité de vie des hommes (Stiglitz et al., 2009). Au-delà des cartes, il est attendu que la PSM produise un plus grand bien-être des personnes – un idéal loin de celui de prospérité économique – qu’il importe d’évaluer et de matérialiser (McKinley et al., 2019). D’autre part, ces auteurs affirment qu’en dépit des objectifs internationaux et de l’importance croissante accordée à l’élément « humain » dans les interactions au sein de la gouvernance environnementale, le manque de compréhension de son fonctionnement affecte l’efficacité de la planification de l’espace maritime. En conclusion de leurs travaux, McKinley et al. font des recommandations pour surmonter les défis associés aux facteurs socioculturels dans la planification marine côtière, suggérant en somme une plus grande compréhension et inclusion des concepts discutés dans la pratique de la PSM, avec une attention particulière aux différentes échelles et épistémologies ainsi qu’à d’autres facteurs. Selon leurs remarques finales, « c’est pourtant la dimension socioculturelle et les concepts clés explorés […] qui constituent souvent la base pour mobiliser le public au sein du processus de planification et démontrer la pertinence sociétale de la PSM » (McKinley et al., 2019).
25En outre, l’ensemble de ces concepts contribue à l’élaboration d’une PSM globale, qui exige que toutes les valeurs associées à l’espace marin côtier soient prises en compte dans une approche holistique, y compris les aspects écologiques, sociaux et économiques liés à l’éventail des ressources et des services fournis par l’océan, ainsi que la variété des utilisations extractives et non extractives (et leurs degrés d’impact respectifs). Il existe une multitude d’options et de perspectives pour améliorer la gouvernance des océans et la planification de l’espace maritime par le biais de la participation du public et l’engagement des communautés traditionnelles ; les activités récréatives marines côtières offrent des outils innovants compte tenu de l’expertise de ces acteurs. La protection des sites de surf, en tenant compte de leurs valeurs naturelles, sociales et économiques, apparaît comme l’une d’entre elles. Ainsi, il importe de présenter l’importance des surf breaks (spots de surf) à des fins variées ainsi que les initiatives en cours pour les protéger et la nécessité d’intégrer cette question dans le programme de la PSM.
Surf breaks : ressources naturelles, valeurs sociales et économiques
L’origine des vagues surfables
26Les surf breaks constituent une ressource rare et limitée, formée par des caractéristiques naturelles complexes (Skellern et al., 2013). La déclaration de politique côtière de la Nouvelle-Zélande les décrit comme « une caractéristique naturelle composée de la houle, des courants, des niveaux d’eau, de la morphologie du fond marin et du vent », qui donne naissance à une « vague surfable » (NZCP, 2010). Elles se rencontrent dans la zone marine côtière, à la transition entre la haute mer et la zone où les vagues se forment en raison de la combinaison des caractéristiques hydrodynamiques (vagues, courants et marées), de la morphologie du fond marin et du régime des vents. La profondeur, par exemple, est l’un des principaux facteurs physiques qui régissent le déferlement des vagues.
27Un surf break comprend le « couloir de la houle », le déplacement de la houle et la morphologie du fond marin de ce couloir de houle, jusqu’au point où les vagues se dissipent et deviennent non surfables. Le couloir de la houle désigne la région au large d’un brisant où la houle océanique se déplace et se transforme en une « vague surfable ». Il s’agit d’une vague qui peut être attrapée et surfée. Les vagues surfables ont un point de rupture qui s’écoule le long de la crête de la vague non brisée, de sorte que le surfeur est propulsé latéralement le long de la crête de la vague (Hutt, 1997 ; Mead et Black, 2001).
28Ces caractéristiques s’étendent sur des échelles de temps courtes et longues et peuvent être d’origine humaine ou naturelle (Reiblich et Reineman, 2018). En termes écologiques, ces caractéristiques sont responsables de la stabilisation du littoral et du contrôle des sédiments, de la protection des brise-lames et des digues, de la composition des paysages marins, des ressources vivantes et non vivantes, et servent d’habitat, notamment lors de l’évolution des récifs coralliens et des formations rocheuses.
Les surf breaks : de nombreux services pour les humains
29Différentes sortes d’activités ont été développées sur/autour des surf breaks (Thompson, 2007 ; Stocker et Kennedy, 2009), dont certaines à des fins économiques, par exemple le tourisme et l’industrie des sports nautiques. En outre, elles sont également représentatives de valeurs sociales (valeurs spirituelles/religieuses, connaissances, patrimoine/diversité culturelle, sens du lieu, valeurs esthétiques, relations sociales, etc.), d’usages récréatifs, non seulement pour les surfeurs, mais aussi pour tous les amateurs de plage.
30Les surf breaks sont importants pour maintenir l’équilibre entre les environnements océaniques et terrestres pour les générations actuelles et futures, en tenant compte des relations et perspectives sociales, culturelles et économiques et en protégeant la biodiversité (Santos et Blackwell, 2020). Des initiatives visent la définition de stratégies pour les protéger. En effet, les surf breaks ont une histoire singulière dans les carrières de surfeurs et constituent également un point de rassemblements important pour la socialisation, la compétition, la culture et l’économie des surfeurs ; ces zones sont importantes pour le surf et, plus largement, pour la société, mais elles sont peu connues (Lazarow et Olive, 2017). Les connaissances de certains surfeurs ont contribué à améliorer les approches d’étude des vagues et de l’environnement côtier concernant les vagues et l’environnement côtier (Boundy, 2008 ; Brewin et al., 2015 ; Reineman et al., 2017) et les vagues sont très sensibles aux changements, naturels ou non, de l’environnement côtier (Reiblich et Reineman, 2018).
31Tous les surfeurs ne sont pas forcément des militants de l’environnement qui participeraient à des actions de protection de l’environnement dans le monde entier (Hill et Abbott, 2009 ; Lazarow et Olive, 2017). Compte tenu des particularités de ces zones marines côtières, les services environnementaux fournis par les « écosystèmes du surf » ne sont pas seulement importants pour les surfeurs, mais aussi pour les communautés locales du fait de l’amélioration du contexte économique et social liée à cette activité. Dans ce sens, sont à la fois nécessaires une approche top-down de la part des décideurs gouvernementaux et une approche bottom-up incluant la participation des communautés locales (Lazarow et Olive, 2017 ; Silva et al., 2015) par le biais de l’innovation et d’un effort spécifique pour protéger efficacement la biodiversité (Santos et Blackwell, 2020).
32En effet, tout en privilégiant une approche bottom-up, les initiatives menées par les citoyens jouent un rôle important dans la protection et la restauration de la biodiversité. Elles sont généralement menées (1) par des organisations non gouvernementales (ONG) qui apportent un soutien politique et un activisme en faveur d’une meilleure gouvernance et (2) par les philanthropes de l’environnement et les bénévoles des communautés qui apportent des avantages importants à l’environnement. La bonne gestion par les individus reste indispensable (Santos et Blackwell, 2020).
33Le surf génère environ 4 milliards US $ à l’échelle mondiale (McGregor et Wills, 2017). Des travaux récents s’intéressent à l’économie du surf dans différentes régions du monde : South Stradbroke Island, Australie (Lazarow et Nelsen, 2007), Mundaka, Espagne (Murphy et Bernal, 2008), Gold Coast, Australie (Lazarow, 2009), Half Moon Bay, États-Unis (Durham et Driscoll, 2010), Trestles, États-Unis (Nelsen et al., 2013), Uluwatu, Indonésie (Margules et al., 2014), Pichilemu, Chili (Wright et al., 2014), Huanchaco, Pérou (Hodgesb, 2015), Bahia de Todos os Santos, Mexique (Hodgesa, 2015), et Guarda do Embau, Brésil (Bosquetti et Souza, 2019).
34L’économie du surf, ou « surfonomie » analyse les données relatives aux revenus liés à cette activité – en tenant compte des normes et de la qualité des vagues surfables à l’aide de différentes méthodologies dans les zones de surf où se produisent les déferlantes. Que ce soit dans des pays en développement ou développés, l’approche « surfonomique » vise à évaluer l’importance des vagues, du « style de vie » de la culture de la plage (Plummer, 1974) et des écosystèmes du surf, ainsi que la manière dont ces derniers pourraient être menacés avec tous les impacts socio-économiques que cela pourrait engendrer.
35Quelles que soient les vagues de surf considérées dans le monde – de faible qualité, de haute qualité ou de classe mondiale – et leurs atouts naturels, l’amélioration des revenus économiques est observée à des échelles variées. Toutefois, si la qualité des vagues de surf varie en un lieu (par exemple avec la création artificielle d’un nouveau surf break), des impacts économiques négatifs ou positifs peuvent s’observer jusqu’à un rayon de 50 km autour de ces lieux (McGregor et Wills, 2017).
36Néanmoins, même si le surf est considéré comme une activité à faible impact (Santos et Blackwell, 2020), il induit des impacts négatifs tels que ceux liés à l’industrie/aux entreprises de surf, à la faible participation des surfeurs à la protection de ces lieux naturels et libres d’accès (ils sont alors considérés comme des « consommateurs irresponsables »), au manque de considération des vagues comme ressource renouvelable (Ryan et al., 2015 ; Hemer et al., 2017), au tourisme de surf non durable (Ponting et al., 2005), à la contamination par les produits chimiques issus de l’industrie des équipements de surf, à l’incompatibilité et aux conflits avec les autres cultures de plage ou même avec les activités marines côtières (Thompson, 2007 ; Stocker et Kennedy, 2009), etc.
Prise en compte des surf breaks dans la PSM
37La planification spatiale marine accorde peu d’attention aux activités de loisirs. Les références au surf y sont en effet rares. Toutefois, le Guide international de la planification de l’espace marin de la Commission océanographique intergouvernementale de l’Unesco (COI-Unesco) mentionne le surf comme une activité humaine dans l’environnement marin (voir l’étape 5 de son approche de la PSM). Ce guide mentionne également que cette activité pourrait être incluse comme un exemple de gestion de l’espace par les secteurs récréatifs (voir l’étape 7, Unesco, 2009). Certains pays ont pris en considération le surf, notamment ceux ayant déjà des stratégies de gestion de l’espace marin ou encore ceux connus pour leurs vagues de haute qualité ou de classe mondiale, à savoir l’Australie, le Brésil, le Chili, le Costa Rica, le Salvador, l’Équateur, la France, l’Indonésie, le Mexique, le Maroc, la Nouvelle-Zélande, le Nicaragua, le Panama, le Pérou, le Portugal, l’Afrique du Sud, l’Espagne et les États-Unis d’Amérique. Sport olympique, le surf est également considéré comme une activité de loisir populaire prenant racine dans la culture côtière, avec des impacts économiques et culturels importants et des effets souvent profonds sur les surfeurs (Reiblich et Reineman, 2018).
38La capacité de la PSM à gérer les zones marines côtières pourrait être importante pour les activités à fort impact, telles que l’exploration/l’exploitation pétrolière, la surpêche, l’exploitation minière, l’urbanisation désordonnée, etc., et pour leurs améliorations économiques ; elle pourrait être également utile pour recréer des normes durables pour les activités récréatives, notamment pour le surf, en évitant les impacts sur l’accès aux plages (Reblish et Reineman, 2019). La PSM pourrait également avoir la capacité de prendre en compte les aspects naturels, sociaux et culturels et améliorer l’efficacité du principe de participation (Silva et Dutra et al., 2016a) ainsi que la mise en œuvre de processus de planification plus équitables (Flannery et McAteer, 2020).
39Étant donné les différentes caractéristiques des écosystèmes des surf breaks, quel(s) objectif(s) viserait leur prise en compte dans la PSM ? S’agit-il de la conservation de la nature ou de générer des bénéfices économiques liés au surf ? Est-il nécessaire de maintenir cette activité et de classer ces zones comme des sites naturels sacrés ? La réponse concernant les fonctionnalités des écosystèmes des surf breaks à prendre en compte dans la PSM devrait être simple et nécessiter une approche multidisciplinaire et systémique. Toutefois, aucun consensus n’existe sur l’objectif principal de la PSM dans la littérature (Flannery et McAteer, 2020).
40La planification de l’espace maritime s’est concentrée à ses débuts, vers la fin des années 1970, sur les aires marines protégées afin d’améliorer leur efficacité et éviter les menaces et les impacts négatifs liés aux activités humaines sur les environnements marins (Folke et al., 2005) : marinas, ports, jetées, brise-lames, urbanisation, pollution industrielle et ruissellement, plateformes pétrolières, exploitation minière des fonds marins, industries du transport maritime, surpêche, accaparement des océans, changement climatique, accès aux plages, etc.
41Actuellement, le terme « marin » concerne plutôt la biodiversité des zones marines côtières (environnement naturel) alors que le terme « maritime » met l’accent sur les relations économiques entre les activités maritimes, commerciales ou militaires (Ehler et al., 2019) ; ce dernier terme est toutefois critiqué comme incitant à une planification post-politique dominée par la logique du néolibéralisme et qui compromet la participation à la prise de décision relatif à la planification spatiale (Clarke et Flannery, 2019).
42Dans ce contexte, les initiatives de PSM se sont développées dans le monde entier, par le biais de processus dirigés par des gouvernements et des institutions non gouvernementales, en tenant compte des aires marines protégées, des politiques de gestion des zones côtières et d’autres cadres juridiques et administratifs, ainsi que des caractéristiques locales de l’environnement marin et des activités maritimes (Jay, 2017). Toutefois, bien que plusieurs pays aient mis en place des aires marines protégées (Marine Conservation Institute, 2020), qui devraient être prises en compte dans les stratégies de PSM, les activités récréatives à faible impact basées sur la nature (par exemple, le surf) ne reçoivent pas la même attention.
43Par exemple, l’Union européenne a élaboré la directive 2014/89/UE 13e qui mentionne la nécessité d’établir des plans des espaces maritimes en tenant compte d’une série de pressions telles que les activités humaines, les effets du changement climatique, les risques naturels et la dynamique du littoral (l’érosion et l’accrétion).
44La perception des activités récréatives basées sur la nature semble encore exclusivement liée au tourisme. Le processus ou les initiatives de PSM pourraient aller au-delà, en considérant les surf breaks comme des ressources naturelles limitées et rares, et les vagues comme des ressources naturelles pouvant avoir une personnalité juridique, comme c’est déjà le cas au Pérou (Scheske et al., 2019 ; Monteferri et al., 2019).
45Il existe une diversité de surf breaks dans de nombreux pays qui reconnaissent leur importance pour l’environnement, l’économie et le maintien des cultures marines côtières, comme au Costa Rica, au Salvador, en Équateur, en Indonésie, aux Maldives, au Maroc, au Mexique, au Nicaragua, au Panama, au Portugal, en Afrique du Sud, en Uruguay (Orfila, 2020), aux États-Unis d’Amérique, au Royaume-Uni, etc. Il existe également des textes juridiques spécifiques visant la protection des zones marines ou/et terrestres telles que la déclaration de politique côtière de la Nouvelle-Zélande (NZCPS) de 20101, la loi sur la préservation des vagues destinées à la pratique sportive2 au Pérou (loi no 27280/2000 et décret suprême no 015-2013/2013) ainsi qu’une série de lois en Australie (États de New South Wales et Victoria) (Santos et Blackwell, 2020) et quelques initiatives de cadres juridiques au Brésil, au Chili (Santos, 2018) et sur la Gold Coast en Australie (Queensland Government, 2020b). Certains de ces textes juridiques sont décrits ci-après en lien avec les initiatives de PSM.
Initiatives de PSM et protection des sites de surf
Nouvelle-Zélande
46La Nouvelle-Zélande n’a pas élaboré de PSM à l’échelle nationale. Cependant, un document régional a été élaboré en 2016 qui englobe le parc marin du golfe de Hauraki où il existe quelques surf breaks mais pas ceux qui sont considérés officiellement comme étant « d’importance nationale ». Le cadre juridique néo-zélandais pour la gouvernance des océans est composé des principes de gestion des océans développés dans le cadre du Resource Management Act (RMA) de 1991, du New Zealand Coastal Policy Statement (NZCPS) de 2010 et de la zone économique exclusive (ZEE) de 2012 (Scott, 2016).
47La déclaration de politique côtière de la Nouvelle-Zélande de 2010 (NZCPS, 2010) fait suite à une demande sociétale (Surf break Protection Society, 2006, 2008). Elle comporte parmi ses mesures une politique spécifique visant à protéger les surf breaks d’importance nationale : « Protéger les surf break d’importance nationale pour le surf énuméré dans l’annexe 1 : (a) en veillant à ce que les activités menées dans l’environnement côtier n’aient pas d’effets négatifs sur les déferlantes ; et b) en évitant les effets négatifs d’autres activités sur l’accès aux déferlantes, leur utilisation et leur jouissance » (mesure 16). En outre, la NZCPS de 2010 présente une mesure concernant la planification stratégique (mesure 7) et la loi prévoit également « qu’elle doit être appliquée par les personnes exerçant des fonctions et des pouvoirs en vertu de la loi ». La Nouvelle-Zélande dispose d’un grand nombre de surf breaks de haute qualité et de qualité mondiale (Orchard, 2020). Par conséquent, même si elle ne dispose pas de PSM ou si elle n’a pas pris en compte sa variété de surf breaks dans le cadre du NZCPS, il est possible de créer des initiatives et des politiques de gestion des côtes marines liées au programme de protection des surf breaks.
Pérou
48Il n’existe toujours pas de PMS au Pérou. Cependant, la récente politique maritime nationale 2019-20303 s’oriente vers une économie durable et prévoit des dispositions légales pour protéger les vagues et les déferlantes4. Il s’agit du premier acte juridique au monde visant la protection des vagues et des zones adjacentes, et à les définir comme patrimoine naturel et propriété de l’État péruvien (Scheske et al., 2019). C’est également le premier acte juridique à considérer les vagues comme une entité légale une fois enregistrées par la marine péruvienne (Direction générale des ports et des garde-côtes, registre national des vagues5).
49La loi ne relève pas du cadre environnemental légal des aires protégées, gérées par le ministère de l’Environnement, mais elle relève de la responsabilité de la Marine, qui fait partie du ministère de la Défense. La Marine gère l’attribution des droits d’utilisation des zones aquatiques (Scheske et al., 2019) et a pris la tête des initiatives visant à développer un plan stratégique multisectoriel jusqu’en 2024, couvrant les aspects liés à la PSM6. Il existe ainsi des possibilités de lien entre la PSM et l’agenda de protection des surf breaks au Pérou. De plus, ce cadre de gouvernance juridique, associé à une multitude d’actes juridiques marins et environnementaux, peut stimuler le développement de stratégies péruviennes de PSM prenant en compte la nécessité d’une bonne gouvernance et gestion des zones marines côtières où les pratiques récréatives, comme le surf, ont été appropriées par les communautés locales et ont contribué à l’environnement naturel, à l’économie bleue et à la culture.
Chili
50La PSM n’y a toujours pas été adoptée. Le Chili fait partie des vingt premiers pays offrant un nombre considérable de surf breaks (McGregor et Wills, 2017), bien qu’il n’y ait pas de législation spécifique pour les protéger. Néanmoins, deux exemples récents de bonne gouvernance en vue de protéger des surf breaks existent dans le cadre légal des aires marines protégées chiliennes, sous la direction d’une coalition de parties prenantes :
Tout d’abord, Punta del Lobos surf break a été certifié comme réserve mondiale de surf par Save The Waves (STW). Par ailleurs, en vertu de la loi chilienne no 20.930-2016, l’ONG Fundación Punta de Lobos a été fondée pour acquérir des propriétés côtières marines et les gérer à des fins de conservation (Scheske et al., 2019). En outre, le droit réel de l’État sur la zone de Mirador a été transmis à perpétuité à la World Surfing Reserve (WSR) de Punta del Lobos sous conditions contraignantes, afin de protéger ses écosystèmes, quel que soit le propriétaire foncier7.
Ensuite, l’ONG Fundación Rompientes a développé une initiative dont l’objectif principal est de dialoguer avec les pêcheurs concernant la protection des surf breaks à l’intérieur des zones de gestion des ressources benthiques (AMERB), sur la base des quotas définis dans les plans de gestion, et en recherchant des opportunités économiques pour les pêcheurs par le biais du tourisme de surf. Les droits territoriaux pour la pêche (Turf-Surf) et l’AMERB-Surf comprennent la protection de six surf breaks chiliens situés dans le sanctuaire marin de Piedra del Viento (Santos, 2020), une aire marine protégée approuvée par le Conseil ministériel de l’environnement chilien en vertu de l’article 31 titre VII de la loi chilienne no 17288 (Chile, 2020).
51L’élaboration d’un document de PSM ne semble pas encore faire partie des priorités du gouvernement chilien alors que les zones marines côtières chiliennes sont menacées et malgré leur importante biodiversité, leurs nombreux intérêts culturels, ainsi qu’un potentiel considérable de développement économique durable (Aguilera et al., 2019). Il est donc urgent de créer et de consolider le programme de protection des zones de déferlement et d’améliorer les initiatives de protection de ces zones, afin de les rendre plus efficaces et de les relier au programme mondial de développement durable de la PSM.
Espagne
52L’Espagne progresse vers le développement d’une PSM nationale. Les projets de PSM ont été finalisés en 2021, y compris le projet d’arrêté royal d’approbation de ces plans et l’étude d’évaluation environnementale stratégique. Par la suite, le gouvernement espagnol a lancé une consultation publique sur la proposition de PSM, ainsi qu’une consultation transfrontalière avec les pays voisins (France, Portugal et Italie). Les dernières versions de ces projets ont été soumises à l’administration de l’environnement qui a ensuite publié le rapport environnemental stratégique, en vue de l’approbation des plans par arrêté royal. L’ensemble de ce processus devrait être conclu dans les premiers mois de 20228. Selon le résumé exécutif de ces plans de PSM, les objectifs de planification indiquent un engagement clair pour la protection des surf breaks, en raison de l’importance de cette ressource pour le tourisme et les activités récréatives (España, 2021). Le surf break de Mundaka a ainsi reçu une protection légale en 2016 (décret 139 du gouvernement basque), devenant ainsi le premier à obtenir ce statut en Europe. La protection considère les singularités de la vague comme un patrimoine naturel et comme faisant partie de la réserve de biosphère d’Urdaibai, sur la côte du golfe de Gascogne, au nord de la péninsule ibérique (Gouvernement basque, décret 139/2016 ; Trueba et Rodrigo, 2021).
Australie
53L’Australie dispose d’un cadre juridique diversifié en ce qui concerne les questions relatives à la mer côtière (MSP Global, 2020), avec quelques exemples clés de planification tels que le Great Barrier Reef Marine Park Act 43 de 1975, le plan biorégional marin pour la région marine du Nord-Ouest, le plan biorégional marin pour la région marine du Nord, le plan biorégional marin pour la région marine du Sud-Ouest, le plan biorégional marin pour la région marine de l’Est tempéré et la région marine du Sud-Est (Scott, 2016). Le pays est considéré comme le meilleur endroit au monde pour surfer (Pierson, 2018). C’est également le premier pays à présenter un modèle de réserve récréative de surf – terrestre – (Bells Beach Surfing Recreation Reserve en 1973) et un programme national de réserves de surf. L’Australie détient également le plus grand nombre de certificats du World Surfing Reserve (WSR) – principalement deux plages, Gold Coast et Noosa (Santos, 2018).
54En vertu de la loi sur les réserves de terres de la Couronne de 1978, la réserve récréative de surf de Bells Beach se situe dans la région marine du Sud-Est (Commonwealth of Australia, 2015), autour du parc marin de Point Addis et du parc national de Great Otway. Elle est gérée par le comté de Surf Coast. Sa gouvernance et sa politique sont régies par la loi de 1995 sur la gestion des côtes, le projet de plan côtier régional de l’Ouest 2015-2020, la loi de 2006 sur le patrimoine aborigène de Victoria, les règlements de 2007 sur le patrimoine aborigène et la loi de 1995 sur le patrimoine qui inclut Bells Beach dans le patrimoine culturel de l’État de Victoria (Santos, 2018).
55La ville de Gold Coast a présenté en 2015 un outil innovant – le Gold Coast Surf Management Plan – qui couvre 52 km de déferlantes autour de la Gold Coast World Surfing Reserve (GCWSR). Ce plan vise à équilibrer les intérêts des cultures de la plage et ceux de l’océan en montrant que leurs plages sont ouvertes et inclusives tout en restant saines et propres. Ce plan vise également à mettre en place les meilleures pratiques mondiales en matière de stratégies de gestion côtière pour préserver et à améliorer les équipements de surf en reconnaissant le rôle clé que celui-ci joue dans l’économie, la culture, la vie sportive et le capital social de la ville (City of Gold Coast, 2015). Récemment, l’État du Queensland a également entamé un processus visant à créer une législation spécifique concernant ses deux réserves mondiales de surf, GCWSR et Noosa (Queensland Government, 2020b).
56L’Australie dispose d’un fort potentiel pour relier ces initiatives aux PSM nationales ou régionales, et pour montrer comment la protection des surf breaks, stimulée par les surfeurs (Reineman, 2016), pourrait aider à améliorer des politiques de gestion marine côtière durable ailleurs dans le monde.
Brésil
57Le Brésil, État fédéral, compte 17 États côtiers et 279 municipalités côtières couvrant une superficie moyenne de 10 900 km (IBGE, 2020) (fig. 2). Le Brésil s’est engagé dans le cadre de la Conférence des Nations unies sur les océans de 2017 à mettre en œuvre une PSM à l’horizon 2030, de sorte qu’un programme national de PSM a pris progressivement de l’importance au cours des dernières années. La Commission interministérielle pour les ressources marines (CIRM), qui coordonne les actions de la politique nationale pour les ressources de la mer, a créé en 2013 un groupe de travail sur les usages partagés du milieu marin (GT-Ucam) (résolution no 1/2013). En 2014, dans le cadre du GT-Ucam, le sous-groupe de planification spatiale marine (PSM) a été formé afin de proposer des lignes directrices, des outils et des méthodologies, pour appuyer la prise de décision liée aux activités du GT-Ucam. En 2017, ce groupe a établi une feuille de route vers un processus national de planification de l’espace marin. En 2020, le décret fédéral no 10 544 a promulgué le Xe Plan sectoriel pour les ressources maritimes, avec comme objectif la promotion de l’utilisation partagée des ressources marines par la mise en œuvre d’une PSM globale.
58En effet, la PSM intègre définitivement le programme de la politique brésilienne sur les ressources océaniques et maritimes. Néanmoins, les actions gouvernementales manquent pour coordonner une gouvernance participative afin de relever les défis et les opportunités d’une PSM nationale. Au niveau régional, quelques initiatives de PSM bottom-up ont été conçues et mises en œuvre, comme celle de la baie de Babitonga (Gerhardinger et al., 2019 ; Herbst et al., 2020). Compte tenu de cette expérience limitée, le Brésil est en retard par rapport aux programmes internationaux en matière de PSM (Gerhardinger et al., 2019). D’une part, cela pourrait entraver l’inclusion de toutes les parties prenantes et de l’ensemble des activités dans le programme brésilien de PSM, en particulier la protection des zones de surf. D’autre part, un large champ démocratique reste encore à construire dans ce pays pour une reconnaissance de toutes les activités qui contribuent au développement durable.
Figure 2 . États côtiers et municipalités du Brésil

Source : IBGE (2020)
59Par ailleurs, un surf break brésilien a récemment été reconnu par STW comme l’une des 11 réserves mondiales de surf (Guarda do Embaú Word Surfing Reserve, État de Santa Catarina). Il existe également un grand nombre d’actes juridiques concernant les environnements marins côtiers, qui peuvent être utilisés comme cadre juridique pour établir des liens entre le droit de l’environnement, les politiques intégrées relatives aux océans et les initiatives de gouvernance axées sur l’inclusion des loisirs et des activités à faible impact – comme le surf – dans les stratégies de planification brésiliennes (Santos et Blackwell, 2020).
60La Constitution brésilienne présente un chapitre spécifique (article 225) sur les questions environnementales qui souligne le devoir de chaque unité de la fédération – Union, États membres et municipalités – de créer des zones protégées. Ceci représente une réelle opportunité pour mettre en place des cadres juridiques innovants concernant des zones spécifiques ou même de petits (surf)écosystèmes comme, par exemple, le programme de protection des surf breaks. Silva et al. (2016a) ont ainsi mis en évidence certains surf breaks brésiliens situés dans des unités de conservation fédérales comparables à des aires protégées brésiliennes (système national des unités de conservation9, loi fédérale no 9 985/2000). Ces surf breaks présentent un potentiel pour devenir des réserves de surf selon les critères du programme « World Surfing Reserves » de STW : (1) qualité et constance des vagues ; (2) caractéristiques environnementales importantes ; (3) culture et histoire du surf ; (4) capacité de gouvernance et soutien local ou à inclure dans les plans/stratégies de gestion des unités de conservation (fédérales, régionales ou locales).
61L’inclusion de la réserve mondiale de surf Guarda do Embaú dans le plan de gestion de l’aire marine protégée de la zone fédérale de protection environnementale appelée Área de Proteção Ambiental (APA) da Baleia Franca (ICMBIO, 2018) dans le sud du Brésil, constitue un bon exemple d’intégration de différentes mesures en vue de protéger les environnements marins côtiers. Indépendamment du fait qu’il n’existe toujours pas de législation spécifique pour protéger ses surf breaks, le Brésil dispose de suffisamment d’actes juridiques – issus du droit environnemental, administratif et urbain appliqué par la jurisprudence – pour protéger ces sites. En effet, un cadre de gouvernance juridique cherchant à être lié à un programme brésilien de planification spatiale marine doit prendre en compte de nouveaux modèles d’utilisation des espaces marins et de ses ressources. La gestion de petites zones marines côtières serait alors rendue possible par des initiatives innovantes provenant d’activités de loisirs à faible impact, comme le surf, et par le biais d’un programme de protection des surf breaks.
Conclusion : la reconnaissance des usages des surf breaks dans l’agenda de la PSM
62L’intégration des valeurs socioculturelles dans la prise de décision se heurte à la difficulté d’utiliser des méthodes d’évaluation acceptables dans un cadre décisionnel. Les valeurs partagées et la délibération entre parties prenantes sur ces valeurs offrent des moyens pour prendre en compte toute une série de valeurs culturelles profondément ancrées dans la société, parallèlement à d’autres approches d’évaluation des services écosystémiques nécessaires à la PSM.
63Toutes ces valeurs associées à l’espace marin côtier devraient être considérées dans une approche holistique, y compris les services écosystémiques fournis par l’océan, notamment ceux culturels.
64Dans ce contexte, les surf breaks, qui peuvent être protégés par des mécanismes juridiques ou volontaires, doivent être pris en compte dans la PSM en tenant compte de la participation des citoyens.
65Des améliorations dans la façon dont nous gouvernons et gérons les écosystèmes et les ressources naturelles sont nécessaires pour lutter contre l’inégalité et la pauvreté, éviter les conflits et, ainsi, améliorer le bien-être des hommes, leurs moyens de subsistance ainsi que les possibilités de développement.
Bibliographie
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Notes de bas de page
1 New Zealand Coastal Policy Statement.
2 Ley de Preservación de las Rompientes apropiadas para la Práctica Deportiva.
3 Decreto supremo no 012-2019-DE.
4 Ley de Preservación de las Rompientes Apropiadas para la Práctica Deportiva, Act 2728/2000. Decreto Supremo 015-2013-DE
5 Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI), Registro Nacional de Rompientes (RENARO)
6 Voir l’initiative MSPglobal : https://www.mspglobal2030.org/msp-roadmap/msp-around-the-world/americas/peru/
7 Voir Fundación Punta del Lobos : https://www.puntadelobos.org/que-hacemos/
8 Voir https://www.mspglobal2030.org/msp-roadmap/msp-around-the-world/europe/spain
L’Espagne a depuis avancé dans le développement technique de la PSM. L’approbation de ses documents de PSM est en cours, un pour chacune de ses cinq subdivisions marines. L’approbation est prévue d’ici la fin de l’année 2022. Voir https://maritime-spatial-planning.ec.europa.eu/countries/spain
9 Sistema Nacional de Unidades de Conservação.
Auteurs
-
Mauricio Duarte Dos Santos
Juriste de l’environnement, université Mackenzie de Sao Paulo, Brésil.
-
Solange Teles da Silva
Juriste de l’environnement, université Mackenzie de Sao Paulo, Brésil.
-
Carolina Dutra
Juriste de l’environnement, université Mackenzie de Sao Paulo, Brésil.
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