Introduction

1L’évolution géopolitique des dernières décennies (après la chute du mur de Berlin en 1989) a initié un processus de réorientation du centre de gravité géopolitique vers le sud et l’est, en même temps que de nouveaux pays menaient un type de croissance propre à la mondialisation. Le Brésil a joué un rôle important dans ce processus, ainsi que l’Afrique du Sud à la limite orientale du bassin de l’Atlantique Sud. Dans le même temps, le Brésil a projeté ses droits juridictionnels sur une vaste zone maritime dotée de ressources naturelles à fort potentiel. Des deux côtés du bassin, des attentes de développement économique lié aux activités maritimes ont vu le jour. Le Brésil, l’Afrique du Sud et, en général, le golfe de Guinée ont commencé à être configurés comme des pôles économiques et politiques dans un bassin bordant un nouvel océan (l’Antarctique) et un nouveau continent (l’Antarctique) en cours d’appropriation.

2Sur le plan géopolitique, l’Atlantique tropical présente une dissymétrie politico-territoriale marquée entre la côte américaine et la côte africaine. La première est caractérisée par la domination territoriale d’un seul pays, le Brésil, du fait de son extension continentale et maritime. L’Atlantique oriental, en revanche, est une grande mosaïque de pays à faible extension continentale, à l’exception de l’Angola et de la Namibie. L’insularité est une autre des caractéristiques géopolitiques de cette région, mettant en évidence trois aspects : (1) un bloc de micro-États au nord-ouest (îles des Caraïbes) ; (2) les îles océaniques qui projettent la souveraineté brésilienne au centre du bassin tropical ; (3) la présence de vestiges coloniaux, qui génèrent de grandes zones juridictionnelles d’un pays non côtier dans la ceinture tropicale.

3L’économie maritime dispose d’un potentiel énorme, avec de larges marges de développement, notamment dans le domaine des ressources énergétiques (Brésil et golfe de Guinée), des ressources biologiques – traditionnellement exploitées par des puissances de pêche exogènes – et du développement des infrastructures portuaires – actuellement peu pertinentes, mais qui sont appelées à se développer, notamment sur la rive orientale, en lien avec le fort potentiel de développement du Golfe de Guinée.

4À l’heure actuelle, la gouvernance des océans est conditionnée et limitée par le manque de développement institutionnel des États côtiers, notamment dans le bassin oriental, qui est encore dominé par la forte présence d’États fragiles, et dans le bassin occidental, par le nombre élevé de micro-États insulaires dont la capacité de gestion des océans est limitée. Dans ce contexte, il est nécessaire de souligner la capacité de leadership du Brésil, le plus grand État maritime de la région et celui qui dispose de la plus grande capacité technique et institutionnelle pour développer la gouvernance des océans. Les attentes et les inconnues étant nombreuses et diverses, l’objectif de ce chapitre est d’analyser dans quelle mesure la gouvernance de cette partie du bassin atlantique conduit à la construction d’une communauté transatlantique dans l’hémisphère Sud, en partant de la compréhension des structures institutionnelles aux liens politiques-culturels (et économiques) transatlantiques fragiles. Bien qu’un solide réseau d’intérêts communs n’ait pas été construit dans l’Atlantique Sud – contrairement au bassin Nord –, l’expansion juridictionnelle exige que les États côtiers adoptent des politiques maritimes proportionnelles à l’étendue de la responsabilité territoriale acquise. Cette étude se concentre sur la zone tropicale et, par conséquent, sur l’espace maritime qui s’étend sur les deux Tropiques, en prenant la partie occidentale du Brésil et la partie orientale du Golfe de Guinée comme référence politique. Comme dans le cas de l’Atlantique Nord, la marge occidentale est occupée par des États ayant une grande extension territoriale par rapport à la marge orientale, qui est essentiellement composée d’États ayant de petites marges, puisque cet espace contient également la plus grande concentration d’États enclavés dans le monde.

5Ce chapitre est structuré en deux sections principales : la première consacrée à la description et à l’analyse des scénarios géomorphologiques qui composent l’Atlantique tropical et la seconde aux politiques maritimes existantes dans chacune des marges du bassin. Dans les deux cas, il est possible de tirer des conclusions tant sur l’importance du développement maritime que sur le degré de cohésion qui peut être généré dans cette partie du bassin atlantique pour la gouvernance maritime.

L’Atlantique Sud comme scène géo-maritime

6Au cours des 25 dernières années, le Brésil, les pays du sous-continent, les pays africains lusophones (PALOP) (Angola, Cabo Verde1, Sao Tomé-et-Principe, Guinée-Bissau, Mozambique et la Guinée équatoriale – qui a récemment adopté la langue) se sont rapprochés en coopérant dans le cadre de relations horizontales, qui visent à réduire les asymétries dans leurs zones d’intérêt stratégique, comme l’Atlantique Sud. Ces relations sont encore plus étroites dans le domaine maritime, en raison de l’entrée en vigueur, le 16 novembre 1994, de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), qui permet aux États côtiers d’acquérir des droits d’utilisation et de protection des ressources vivantes et non vivantes dans leurs zones économiques exclusives (ZEE) et leurs plateaux continentaux étendus (PCE).

7Une grande partie des PALOP est située à proximité du Golfe de Guinée, une zone caractérisée par l’existence de bassins pétroliers et d’autres ressources naturelles et minérales. Dans le même temps, la piraterie et d’autres activités illicites transnationales, communément appelées « nouvelles menaces », se rencontrent tout le long de la côte ouest-africaine. Ces facteurs les rendent sensibles à la sécurisation par des États dotés d’un plus grand pouvoir systémique (Marroni, Castro et Violante, 2018). Le Brésil est inclus dans cette équation géopolitique, car la côte ouest-africaine fait partie de la frontière maritime orientale du Brésil et concerne également près de 95 % du commerce extérieur du Brésil réalisé par voie maritime (Brasil, 2020).

8En Afrique subsaharienne, le Brésil se concentre sur un rapprochement économique et militaire avec l’Afrique du Sud, le Nigéria et la Namibie, ainsi qu’avec les pays PALOP, par le biais de la Communauté des pays de langue portugaise (CPLP). En outre, le Brésil met l’accent sur ses relations bilatérales avec l’Afrique du Sud au sein de la Communauté de développement de l’Afrique australe et du Forum IBAS (Inde-Brésil-Afrique du Sud) créé en 2004.

9La présence du Brésil au sein de la CPLP peut être considérée sous deux angles : (1) l’extension des intérêts brésiliens à l’étranger, tout en cherchant à maximiser toutes les ressources possibles, y compris pour occuper des espaces plus grands que les autres États dans les nations de cette communauté ; (2) la politique étrangère brésilienne agit en conjonction avec la CPLP pour répondre à des intérêts mondiaux qu’il serait impossible d’atteindre individuellement (Miyamoto, 2009).

Les relations dans l’Atlantique Sud

10L’intérêt actuel pour les ressources et les potentialités de l’océan Atlantique Sud n’est pas un fait isolé, et encore moins une nouveauté mondiale. Au contraire, cet intérêt s’inscrit dans un système unique d’expansionnisme des grandes puissances, qui globalise les actions dans le contexte géopolitique, économique et environnemental. Historiquement, l’océan Atlantique, aujourd’hui politiquement divisé en Nord et Sud pour justifier le partage des ressources naturelles, des routes maritimes et de la puissance navale, a eu un impact significatif sur le système international. Le déplacement du centre géostratégique vers de nouveaux domaines océaniques dans le Sud a entraîné l’expansion de la juridiction des plateformes continentales et d’une économie basée sur la mer, avec de nouveaux investissements dans la formation du personnel et la technologie navale (Marroni, 2013).

11À cet égard, le Brésil, l’Angola, le Cabo Verde, Sao Tomé-et-Principe et la Guinée-Bissau – États de la Communauté des pays lusophones (CPLP) – ainsi que le Nigéria, la Namibie et l’Afrique du Sud, ont récemment acquis un pouvoir relatif potentiel plus important dans le système international avec l’entrée en vigueur de la CNUDM en 1994. Ainsi, le Brésil et les États côtiers d’Afrique de l’Ouest ont démontré qu’ils possédaient des positions stratégiques privilégiées, en étant capables de contrôler de grandes extensions maritimes, pleines de ressources vivantes et non vivantes.

12La forte augmentation de la souveraineté de ces États les a rendus plus sensibles à de nouvelles menaces, notamment la piraterie, le trafic de drogue, la traite des êtres humains et d’autres délits internationaux, en plus des menaces constantes des puissances extrarégionales. Ainsi, il est proposé que les pays de l’Atlantique Sud incorporent des préceptes corrélés à leurs politiques intérieures (souveraineté interne) et à leurs politiques extérieures (souveraineté externe), afin que les États nationaux de cette région incorporent leurs identités et leurs limites, sauvegardées dans les concepts de défense et de sécurité, dans la perspective d’un nouveau contexte géopolitique en cours. La zone de paix et de coopération de l’Atlantique Sud (Zopacas) est un bon exemple de la manière dont l’Atlantique Sud a acquis une projection dans la géopolitique mondiale par la formation de traités et l’intégration politique entre l’Afrique et l’Amérique du Sud. Cette zone de paix et de coopération, créée en 1986, a établi des relations fructueuses avec l’Argentine (Violante, 2017).

13Dans les années 1990, les négociations sur un pacte de sécurité collective sur le modèle de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (Otan) ont refait surface sur le sous-continent, sous le nom d’Organisation du traité de l’Atlantique Sud (Otas), initialement proposée en 1976 par les États-Unis, l’Argentine et l’Afrique du Sud. Tant dans les années 1970 que 1990, les gouvernements brésiliens ont perçu que toute influence extérieure ou tout approfondissement des alliances militaires au niveau régional ne contribuerait pas aux objectifs stratégiques nationaux.

14En lien avec la réalité du développement des pays émergents, selon Hill et al. (2011), la coopération multilatérale sous ses différentes formes est à l’ordre du jour des grands blocs économiques à la recherche d’une nouvelle gouvernance mondiale – qui inclurait une politique océanique. Cependant, d’un point de vue conceptuel, la stratégie des blocs ou des pays illustre la même tension entre les efforts visant à renforcer un multilatéralisme efficace, d’une part, et les efforts visant à établir des partenariats bilatéraux privilégiés avec diverses grandes puissances, d’autre part. Ainsi, les États-Unis et la Russie, ainsi que le Japon, la Chine, le Canada et l’Inde, sont des partenaires stratégiques réels ou potentiels dans un monde globalisé.

15On estime également que les Brics (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) et d’autres puissances émergentes du G20 sont en passe d’atteindre un degré considérable de stabilité et de prospérité mondiale au cours des prochaines décennies. En effet, ils traversent une transition historique progressive, dans laquelle le lieu de l’économie mondiale se déplace, et l’évolution de l’ordre mondial reflète une diffusion du pouvoir avec l’émergence de nouvelles grandes puissances. L’émergence du G20, en remplacement du G8, est une étape politique importante dans l’évolution de la hiérarchie des intérêts mondiaux, qui commence à rééquilibrer un ordre mondial via le Centre-Ouest, notamment avec l’émergence de pays comme le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine, plus le poids significatif des puissances émergentes moyennes (par exemple, l’Australie, la Corée du Sud, l’Indonésie, la Turquie et l’Afrique du Sud).

16Le Brésil est en train de devenir un acteur stratégique visible dans le secteur énergétique mondial. Il est donc probable que les pays consommateurs d’énergie non renouvelable déplacent leurs intérêts vers les ressources de l’Atlantique Sud. Cet intérêt entraînerait un déplacement de l’axe géographique : du Moyen-Orient riche en pétrole, troublé par divers conflits ethniques et politiques, vers le continent sud-américain. Par conséquent, cela semble configurer une « fuite vers le Sud » des grands pays industrialisés de l’hémisphère Nord et ce « changement de route » établira peut-être une « nouvelle atlantisation » (Marroni, 2014).

Espace maritime : juridictions

17Cette section analyse la structure juridictionnelle de l’espace maritime de l’Atlantique Sud afin de contribuer à la connaissance de son organisation politico-géographique. La répartition des espaces sous juridiction nationale et au-delà, ainsi que l’identification des zones en fonction des États côtiers et des blocs politiques de la région, permettent de caractériser ce scénario maritime et la configuration de la région en tant que sphère politique, ainsi que son impact sur la gouvernance du bassin.

18La délimitation géographique des régions maritimes, bien qu’elle puisse être basée sur des éléments purement objectifs (latitude), est généralement définie de manière fonctionnelle par des facteurs de nature politique. Par exemple, l’Atlantique Nord (y compris ce que l’on appelle « l’Atlantide ») est étroitement lié à une alliance politique, dans laquelle 16 de ses 29 membres ne se trouvent pas sur les rives de cet océan et quatre d’entre eux sont des États enclavés.

19Aux fins de cette étude, l’Atlantique Sud est défini comme la zone maritime située au sud du Tropique du Cancer, constituée de l’Atlantique Sud-Ouest et des mers d’Afrique de l’Ouest, c’est-à-dire excluant l’océan Antarctique et la Grande Caraïbe (fig. 1). Ce contexte définit un bassin flanqué de blocs ou d’alliances, comme le Mercosur (côte ouest) et l’Union africaine (côte est)2. Un total de 29 pays, avec une population approximative de 1,1 milliard d’habitants (844 millions en Afrique et 258 millions en Amérique), se répartissent inégalement entre les deux côtes : 24 États (côte africaine) contre 5 (côte américaine). Cette asymétrie se reflète également dans la répartition des eaux sous juridiction nationale (tabl. 1) : 7,8 millions de km² (côte américaine) contre 6,1 millions de km² (côte africaine). En termes de juridictions, le poids relatif de l’Atlantique Sud par rapport à l’ensemble du bassin représente 26 % de la ZEE, 12 % du plateau continental au-delà de 200 milles et 74 % de la haute mer (tabl. 2), ce qui implique une plus grande présence des zones hors juridiction nationale, c’est-à-dire les biens communs de l’hémisphère Sud (fig. 2).

Figure 1. Régions de l’Atlantique Sud

Figure 2. Juridictions et régions marines

20Ce qui distingue réellement l’Atlantique Sud de l’Atlantique Nord est la présence significative des eaux juridictionnelles des États européens, qui représentent 28 % de l’espace juridictionnel (fig. 3), avec une prédominance du Royaume-Uni, en raison de ses territoires insulaires (Ascension, Sainte-Hélène, Tristan da Cunha, Malouines, Géorgie du Sud, îles Sandwich). La distribution géopolitique des juridictions divise le bassin en trois grandes zones (fig. 4) : les deux marges adjacentes aux deux continents et la zone centrale générée par les territoires insulaires européens, favorisant l’intégrité et la cohésion politique du bassin maritime.

21Bien qu’il existe un certain équilibre régional – côte américaine, îles centrales, côte africaine –, l’asymétrie est très prononcée en termes de nombre d’États, ce qui introduit une difficulté potentielle dans le processus décisionnel, puisque ce sont les institutions nationales qui détiennent la souveraineté dans les organismes internationaux et régionaux, avec des tâches distinctes liées à la gouvernance des océans.

Figure 3. Répartition des juridictions maritimes dans l’Atlantique Sud

Figure 4. Territoires d’outre-mer

22L’activité de pêche est gérée de manière institutionnelle notamment par les organismes régionaux de pêche (fig. 5).

Figure 5. Organismes régionaux de pêche

23Les organismes régionaux de pêche offrent tous un cadre favorable à la gouvernance des océans, même si les limites et les lacunes nationales peuvent réduire leur capacité d’action. Par exemple, l’indice des États fragiles (FFP, 2019) (fig. 6) montre la localisation et la position relative des espaces maritimes les plus exposés aux carences politico-administratives, notamment en termes de contrôle territorial. L’image met en évidence l’asymétrie déjà observée du bassin.

Figure 6. États fragiles

24En résumé, l’analyse de l’espace maritime en tant qu’espace politique permet de mettre en évidence les trois points suivants :

• Le leadership territorial maritime. Dans l’ensemble du bassin (Atlantique Sud), la superficie des espaces hors juridiction nationale est le double de celle des espaces soumis à la souveraineté et aux droits juridictionnels. Les États côtiers (29) exercent leur responsabilité sur près de 20 millions de km², mais avec une répartition très inégale et quelque peu singulière : le pays ayant la plus grande superficie d’espace maritime sous juridiction nationale est le Royaume-Uni (5 millions de km²), suivi du Brésil (tabl. 1). La plus petite superficie est celle de la République démocratique du Congo (1 050 km²), bien que ce soit le troisième pays en termes de population (après le Brésil et le Nigéria).

• Cohésion versus fragmentation du pouvoir territorial maritime. L’Amérique du Sud montre une certaine concentration du pouvoir territorial maritime – cinq États contrôlent 42 % de l’espace sous juridiction nationale – alors que du côté africain, on note une fragmentation avec 24 États et 32 % de l’espace maritime soumis à la souveraineté et aux droits juridictionnels. Cette situation intéresse directement la sécurité maritime (voies de navigation) et la sécurité nationale, du fait de la répartition des responsabilités entre une grande variété d’États dont les degrés de développement institutionnel sont très différents.

• Intégration transocéanique. Une comparaison entre les hémisphères maritimes Nord et Sud nous permet d’apprécier les différents degrés d’intégration entre les parties orientale et occidentale. Alors qu’au nord de l’équateur, une alliance politique, économique et culturelle a été consolidée (bien que dernièrement très critiquée), le sud manque encore de liens suffisamment solides entre les États pour construire une alliance similaire. Dans ce contexte, l’existence d’un troisième bloc juridictionnel maritime singulier, de leadership extrarégional, peut être pertinente, bien que difficile à préciser.

L’économie bleue

25Dans cette section, nous précisons, bien que brièvement, en quoi consiste l’économie maritime de l’Atlantique Sud, c’est-à-dire son « économie bleue ». Ce terme, lorsqu’il est utilisé en anglais (blue economy), est ambivalent (Silver et al., 2015), car il peut faire référence à la fois à une école de pensée économique particulière (l’économie dite « circulaire »), dont le principal représentant est Gunter Pauli, auquel nous nous référerons plus loin, ainsi qu’à la conceptualisation de la nouvelle économie maritime par l’Union européenne (UE) (European Commission, 2012, 2017, 2018). D’autre part, si pour certains spécialistes et organisations plus axés sur les aspects environnementaux, l’économie bleue signifie l’utilisation de la mer et de ses ressources pour un développement économique durable, pour d’autres, il s’agit d’un concept large, faisant référence à toutes les activités économiques marines, qu’elles soient durables ou non. Quoi qu’il en soit, et en laissant ce débat de côté, nous essaierons de suivre l’approche que la plupart – l’UE et d’autres organisations internationales telles que l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) (Initiative pour la croissance bleue) – adoptent pour analyser l’économie maritime : une approche dans laquelle les secteurs économiques maritimes peuvent contribuer à la création de prospérité, d’emplois et à l’éradication de problèmes sociaux majeurs (pauvreté, chômage, malnutrition, etc.)³.

26Nous analyserons, sans être exhaustifs, l’importance de la mer et de ses ressources dans une zone comme l’Atlantique Sud pour ses États côtiers, en évaluant le potentiel de cet environnement océanique pour la création de richesses et d’emplois et son lien avec un développement durable et respectueux de l’environnement, ainsi que le rôle joué, par les activités économiques « traditionnelles » (exploitation des ressources marines vivantes, hydrocarbures offshore, activités portuaires, industrie maritime, transport maritime, tourisme côtier) ainsi que celles émergentes et innovantes (énergies renouvelables, biotechnologies marines, mines, dessalement, protection de l’environnement, défense et sécurité, recherche et éducation).

27L’Atlantique Sud-Est considéré par ses États côtiers comme une zone marine au potentiel économique énorme, ce qui était déjà, d’une certaine manière, diagnostiqué dans les années 1970 (comme nous le verrons plus loin), et qui est toujours en vigueur aujourd’hui. Cela s’est traduit par un renforcement de la perspective stratégique et économique de cette région océanique, tant en raison de la présence de certaines grandes puissances émergentes (Brésil et Afrique du Sud) que de facteurs strictement économiques (importance des routes maritimes et des ressources marines, notamment les ressources halieutiques et les hydrocarbures offshore) (Greño Velasco, 1976 ; Brainard et Martínez-Díaz, 2009).

28Le « rapport Shackleton », préparé en 1976 pour aborder l’avenir économique des îles Malouines, soulignait déjà l’important potentiel halieutique et pétrolier des eaux entourant l’archipel et le territoire contesté par l’Argentine (Greño Velasco, 1977). Des études ultérieures ont également mis en évidence l’importance des ressources halieutiques dans le sud-ouest de l’Atlantique et sur la côte atlantique africaine, ainsi que l’existence d’importantes réserves d’hydrocarbures, encore inexploitées, sur le plateau continental brésilien. En matière de pêche, par exemple, les captures en 2016 étaient d’environ 1,5 million de tonnes (soit 1,7 % du total mondial) dans l’Atlantique Sud-Ouest (zone FAO 41) et d’environ 1,7 million de tonnes dans l’Atlantique Sud-Est (zone FAO 47, 1,85 % du total mondial, FAO, 2018a).

29Quoi qu’il en soit, et malgré cette brève description générale, il est nécessaire de souligner les différences importantes qui existent entre les deux rives de l’Atlantique Sud :

• La situation des pays d’Amérique du Sud est généralement beaucoup plus positive en termes socio-économiques. Des projets émergent dans ces pays dans le cadre de leurs économies maritimes. C’est le cas de l’Argentine, dont l’économie bleue est potentiellement nécessaire à l’économie nationale (Baruch et Drucaroff, 2018), avec notamment des activités innovantes telles que l’algoculture, l’exploitation minière sous-marine ou la production d’énergie renouvelable (Pauli, 2017). Au Brésil, la production marine représente environ 19 % du PIB, avec un avenir économique et géopolitique très prometteur, grâce à l’intention d’étendre son plateau continental (voir plus loin) et de tirer parti de ses importantes ressources. Ce groupe est rejoint par l’Uruguay, l’un des pays de la région dont les infrastructures et le trafic portuaire sont les plus performants (et en croissance), ainsi que par les Guyanes, un petit territoire fortement dépendant du commerce extérieur et donc du trafic maritime.

• Par rapport aux économies maritimes sud-américaines, celles des États côtiers africains de l’Atlantique Sud représentent une situation plus « critique » ou, du moins, contradictoire. Tout d’abord, parce que la plupart de ces États ont des économies beaucoup plus fragiles, confrontées à d’énormes défis sociaux et démographiques, dont les conséquences sont difficiles à gérer dans de nombreux cas. Ces pays africains peuvent être considérés comme des États relativement émergents, bien qu’ils souffrent encore d’importantes lacunes : manque d’infrastructures adéquates, trafic maritime très faible, développement limité ou inexistant d’activités maritimes innovantes, développement d’un secteur extractif (hydrocarbures) non exempt de conflits et faible impact positif sur le bien-être général de la population. Ces facteurs incluent également la pêche et les trafics illégaux, générant insécurité et piraterie dans les eaux de certains pays (conduisant à des « mers en déroute »), etc. Néanmoins, et dans une perspective plus optimiste, l’existence de nombreuses ressources marines sous-exploitées motive l’intérêt récent de nombreux pays africains à repenser les bases de leur développement. Différentes stratégies de gestion sont donc mises en place, créant un certain climat d’optimisme, faisant de l’économie bleue une possibilité réaliste de lutter contre la faim et la pauvreté (United Nations/Economic Commission for Africa, 2016). En ce sens, plusieurs pays africains se tournent vers l’économie bleue afin de mettre en place des politiques et des institutions (ministères, agences, etc.) associées à cette thématique pour planifier et diversifier leurs économies, en tenant compte du potentiel inexploité de la mer.

30En conclusion, l’Atlantique Sud est une zone océanique très diverse et inégale – avec des différences substantielles entre ses deux rives – mais avec un potentiel économique important. La possibilité d’être une route maritime commerciale alternative à la route « Golfe Persique-Mer Rouge-Suez-Méditerranée », l’existence d’une ceinture de réserves d’hydrocarbures au large des côtes de l’Argentine et du Brésil et dans le golfe de Guinée, ainsi que l’exploitation de certaines ressources marines pour obtenir de l’énergie propre ou des produits biotechnologiques, laissent présager un avenir certain, surtout pour les pays disposés à innover et à gérer rationnellement ces zones marines. La mise en œuvre d’initiatives de coopération régionale en Afrique et en Amérique latine en faveur de la croissance bleue pourrait constituer un point de départ approprié pour relever ces défis.

Politique et planification maritimes : Brésil et Afrique de l’Ouest

Développement maritime au Brésil : contexte

31Malgré son évolution économique et politique irrégulière ces dernières années, la croissance, le poids territorial et démographique et l’expansion maritime du Brésil en font un acteur clé de l’hémisphère Sud. Le Brésil occupe une position centrale tant dans le sous-continent que dans le bassin Sud de l’Atlantique, de sorte que toute initiative ou projet de coopération entre les rives occidentale et orientale sera conditionné par les circonstances dans lesquelles se trouve ce pays.

32La politique maritime a représenté un nouveau visage du développement brésilien, qui, depuis le début des années 1970, avait déjà une histoire considérable d’initiatives visant à formuler des politiques nationales pour la mer. Ce fait a pris une importance considérable dans le cas d’une grande puissance émergente comme le Brésil. La position stratégique de l’État brésilien dans l’Atlantique Sud a fourni d’excellentes conditions pour l’analyse évolutive de la politique de la mer (Morris, 1979).

33Au cours des années 2000, l’État brésilien a connu une phase de croissance économique, qui s’est traduite par un développement économique et social qui, à son tour, a nécessité plusieurs initiatives gouvernementales, telles que la création d’emplois, l’amélioration des revenus des travailleurs et la protection sociale. La croissance de l’État s’est accompagnée d’opportunités de nouveaux investissements dans divers secteurs de l’économie brésilienne. Et l’un de ces secteurs était un segment entier d’entreprises et de professionnels liés à la mer. Historiquement, le Brésil dispose d’un littoral offrant de grandes possibilités de navigation, et constitue également une grande source de pêche et de ressources naturelles, utiles au développement du pays. Cependant, c’est à travers l’exploration du pétrole sur le plateau continental brésilien que la mer brésilienne est devenue la cible des convoitises de différents types d’investisseurs, nationaux ou étrangers (Marroni, 2013).

34La préoccupation du gouvernement brésilien pour la régulation politique de l’utilisation des ressources maritimes et des espaces côtiers est devenue évidente dans les années 1970, tout comme la perspective environnementale dans la planification à l’échelle fédérale. La pression internationale pour préserver le patrimoine environnemental des pays a conduit le Brésil à créer, en 1973, le Secrétariat spécial pour l’environnement (SEMA), lié au ministère de l’Intérieur, comme première étape d’une planification intégrée de l’appareil d’État, visant à la préservation et à la conservation de la biodiversité brésilienne. Un an plus tard, par le décret n^o 74 577 du 12 septembre 1974, la Commission interministérielle des ressources marines (CIRM) a été créée dans le but de coordonner les thèmes qui conduiraient à une politique nationale pour la région côtière brésilienne (Marroni et Asmus, 2005).

35Avec le décret n^o 5 377 du 23 février 2005, le Brésil dispose désormais d’une politique publique spécifique aux questions liées à la mer. La première version de la politique nationale pour les ressources marines a été produite en 1980. Après plus de 25 ans, avec des révisions constantes des plans sectoriels pour les ressources marines (PSRM), il y a eu des changements importants dans les scénarios nationaux et internationaux, liés aux mers, aux océans et aux zones côtières ou de transition. Cette politique a été actualisée grâce à une série d’instruments qui orientent la gestion des ressources marines dans le pays. Parmi eux, le plan pluriannuel 2004-2007, également connu sous le nom de « Plan Brésil pour tous », a servi de base à l’adoption d’une politique marine au Brésil.

36Lors des révisions des PSRM, les discussions ont contribué à la structuration d’une pensée politique pour la mer, la génération de connaissances sur le milieu marin et l’utilisation durable de ses richesses, en soulignant sa dimension socio-économique. Dans le cadre de la coopération institutionnelle, il est entendu que la gouvernance des espaces marins repose sur la gestion politique, économique et environnementale des activités de l’État dans ces espaces. La compréhension acquise à partir de l’étude initiale de la zone côtière, conformément à l’importance stratégique de l’Atlantique Sud pour le Brésil, ainsi que l’intérêt du Brésil à maintenir une base de recherche dans le territoire antarctique, réaffirment l’engagement du pays envers la mer.

37Actuellement, le 10^e PSRM (2020-2023) (Brasil, 2019) est en vigueur, dans le but de promouvoir la formation et les moyens des professionnels de l’éducation, les leaders communautaires et autres faiseurs d’opinions, pour développer des programmes éducatifs sur le rôle des océans pour l’économie, la qualité de vie et la santé de tous, afin d’améliorer la capacité des générations futures à contribuer au développement de l’économie bleue.

Le Brésil et l’expansion maritime : le leadership dans l’Atlantique tropical

38La gouvernance mondiale des océans est devenue dépendante d’une internationalisation des connaissances sur la mer et de plusieurs actions expansionnistes dérivées de processus politiques externes, par le biais de l’accord d’organisations internationales (comme la Commission des limites du plateau continental), qui gèrent des mécanismes pour ordonner cet espace. Dans le cas des pays en développement, les limites étroites de leurs juridictions maritimes ont été héritées, dans la plupart des cas, des anciennes puissances coloniales. Les pays plus jeunes n’avaient pas encore pleinement conscience de l’importance, notamment économique, des mers adjacentes à leurs côtes. Les pays industrialisés ont essayé de préserver, dans une large mesure, la liberté d’action de leurs flottes militaires, de leurs navires marchands, de leurs flottes de pêche et de leurs expéditions scientifiques.

39Jusqu’en 1970, seuls les pays d’Amérique latine, certains pays d’Afrique et d’Asie ainsi que l’Islande, ont étendu, d’une manière ou d’une autre, leurs droits souverains ou juridictionnels sur les eaux adjacentes. Plusieurs pays d’Amérique latine (Argentine, Chili et Pérou) ont été les précurseurs. C’est l’Amérique latine qui a initié le processus d’extension des juridictions maritimes nationales. Les nations pionnières en matière d’expansionnisme maritime ont été : l’Argentine en 1946, puis le Chili et le Pérou en 1947 ont fixé l’extension des eaux adjacentes à 200 milles nautiques précisément, en proclamant la souveraineté et la juridiction sur ce territoire (Castro, 1969 ; Marroni, 2013).

40Dans ce contexte, les réunions préalables à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS adoptée en 1982) et, notamment, l’action de certains pays d’Amérique latine, ont eu deux conséquences fondamentales sur le contenu de la convention UNCLOS : (1) elles ont limité la proposition des deux superpuissances de l’époque (États-Unis et URSS), dans une conférence à l’ordre du jour limité, où la pression contre l’expansion des zones maritimes nationales était particulièrement forte ; (2) elles ont retiré la question de la définition des limites de la juridiction de l’État côtier du champ spécifique des négociations sur le patrimoine commun de l’humanité. Le tableau politico-diplomatique qui se présentait à un pays comme le Brésil, qui envisageait déjà sérieusement l’option des 200 milles marins, était alors inquiétant. D’une part, les pays en développement auraient, en principe, intérêt à assigner de larges contours géographiques à la zone internationale des fonds marins. D’autre part, les puissances maritimes tenaient à interdire les mesures – adoptées jusqu’à présent par une minorité d’États membres de la communauté internationale – visant à étendre les juridictions nationales aux eaux maritimes.

41Contrairement aux facteurs politico-diplomatiques qui ont justifié ou recommandé la décision du Brésil d’étendre son domaine maritime, il y avait la perspective bien réelle que cette mesure provoque une forte réaction négative de la part des puissances maritimes traditionnelles, avec lesquelles le pays entretenait des relations amicales et une bonne entente. Il a été conclu que le coût politique/diplomatique serait tolérable et absorbable.

42Les 200 milles ne concernent pas seulement la question du libre transit sur les mers, mais aussi le domaine et la possession des richesses minérales sous-marines. La mer territoriale de 200 milles marins adoptée par le Brésil a été le résultat d’un ensemble de facteurs ou de forces, qui ont incité le gouvernement à adopter une mer brésilienne, en essayant d’affirmer, de cette manière, l’autonomie décisionnelle de la politique étrangère nationale dans le cadre de la « grande puissance brésilienne », souhaitée par les militaires. À cette époque (fin des années 1960 et début des années 1970), il existait déjà des projets de recherche scientifique visant à découvrir le potentiel de la mer. Quant aux facteurs politico-diplomatiques, il y avait l’intérêt d’unir le Brésil aux pays d’Amérique latine pour étendre la zone des 200 milles, le désir de reconnaissance de l’État brésilien comme puissance émergente et l’objectif stratégique de rapprochement avec les pays africains. La solidarité africaine avec la décision unilatérale du Brésil d’étendre ses domaines maritimes dans l’Atlantique Sud a été un atout important dans les forums multilatéraux (Castro, 1989 ; Marroni, 2013).

43Ainsi, le Brésil et d’autres petits États ont offert une résistance aux positions hégémoniques des puissances mondiales ; ils les ont défiées et ont augmenté leur pouvoir de négociation dans les forums qui façonnent le système international. Cependant, l’État brésilien, en abandonnant sa position conservatrice et en adoptant une position plus incisive, pour défendre ses droits sur les ressources naturelles adjacentes à sa zone côtière, a fondé sa décision politique (d’une mer territoriale de 200 milles marins) sur les précédents latino-américains (comme le stipule le décret 28 840 du 8 novembre 1950). L’augmentation à 200 milles marins a été recommandée, entre autres raisons, parce qu’elle servirait d’incitation à accroître la taille de la force navale en fonction de la zone maritime et de la position stratégique du Brésil dans l’Atlantique Sud. La perception des tendances internationales et des intérêts nationaux recommandait et justifiait cet acte de revendication unilatérale sur une grande zone maritime adjacente à la côte du Brésil.

44L’extension de la mer territoriale du Brésil a été très bien accueillie par les pays d’Amérique latine qui avaient déjà étendu leurs juridictions maritimes, car ils se sont sentis renforcés au niveau international par l’adhésion du Brésil à la limite des 200 milles nautiques. Toutefois, ce n’est pas seulement par solidarité avec les pays voisins que le Brésil a étendu son domaine maritime. Si le Brésil a fait ce choix, c’est parce que ses propres intérêts nationaux l’ont conduit à suivre l’exemple de ces pays. Et une fois cette décision prise, il n’y avait aucune raison de ne pas invoquer l’argument de la solidarité, à la fois pour justifier l’acte unilatéral du Brésil et comme geste politique positif dans le tiers-monde.

Initiatives de planification : la dimension maritime du golfe de Guinée

45Le golfe de Guinée est une région maritime d’une importance particulière, concentrant des éléments économiques et politiques pertinents qui confèrent à cet espace une certaine cohésion et une identification géopolitique : une référence régionale dans le vaste domaine marin de l’Atlantique Sud. Aux fins de ce chapitre, il constitue, avec le Brésil, un contexte océanique émergent, une nouvelle réalité géopolitique dans le vaste bassin entre l’Arctique et l’Antarctique.

46Le domaine géographique du golfe de Guinée peut être défini, plus précisément, comme une vaste région du continent africain, s’étendant de la Guinée-Bissau à l’Angola (fig. 7), totalisant 16 États côtiers, avec une population d’environ 400 millions d’habitants, 14 087 km de côtes, et une superficie de près de 6,7 millions km². L’espace marin intégré dans cette région, selon les limites indiquées, couvre plus de 9 millions de km², de sorte que la dimension totale de ce scénario géographique atteint 15,7 millions de km² de surface. En y incluant les États enclavés, cette superficie dépasserait 20,4 millions de km² et environ 475 millions d’habitants.

Figure 7. Géographie du golfe de Guinée

47Sur le plan politique, le golfe de Guinée bénéficie de structures institutionnelles qui lui donnent une cohésion en tant que région marine, et qui sont essentielles pour le développement de politiques supranationales concernant l’économie maritime afin de combattre la piraterie et les activités illégales dans ses eaux.

48L’Union africaine (créée en 2001), héritière de l’ancienne Organisation de l’unité africaine (créée en 1963), est la plus importante organisation politique d’Afrique, dont l’objectif principal est d’accélérer le processus d’intégration sur le continent afin de relever les défis de la mondialisation et de promouvoir le rôle de l’Afrique en tant qu’acteur international. Au cours des dernières décennies, l’expansion des marchés est apparue comme un facteur d’intégration régionale. Dans la région du golfe de Guinée, on trouve des organisations telles que la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (Cemac), la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) et l’Union économique et monétaire ouest-africaine (Uemoa). En 2001, la Commission du golfe de Guinée (CGG) a été créée à Libreville, au Gabon, et a commencé ses activités en 2007. La CGG est composée de huit pays : Angola, Cameroun, Congo, République démocratique du Congo, Gabon, Guinée équatoriale, Sao Tomé-et-Principe et Nigéria. Dans le golfe de Guinée, il y a quatre États du Commonwealth (tabl. 7).

49La faiblesse généralisée des institutions politiques dans l’hémisphère Sud – en particulier dans le grand segment côtier – se transfère inévitablement, et avec une plus grande intensité, à l’espace maritime sur lequel se projettent la souveraineté et les droits juridictionnels des États côtiers. Le contrôle territorial, déjà faible sur le continent, ne peut guère s’exercer sur un territoire maritime de plus de 2 millions de km², dont 1,17 million de km² d’eaux territoriales des neuf États côtiers des golfes du Bénin et du Biafra.

50La sûreté maritime est essentielle pour garantir les revenus des États côtiers, ainsi que d’autres activités qui contribuent aux moyens de subsistance de ces économies, notamment la pêche, l’aquaculture, le transport maritime (qui touche également les États enclavés), le tourisme et les services écosystémiques marins. En plus des impacts nationaux et régionaux, la sécurité maritime a une dimension internationale évidente liée au pétrole et au commerce maritime, qui affecte l’approvisionnement énergétique d’autres pays et régions, les investissements dans l’industrie pétrolière et le secteur des transports. L’Afrique est un continent qui suscite un intérêt croissant de la part de la communauté internationale. Depuis les années 2010 et jusqu’à la crise sanitaire de la Covid-19, son taux de croissance continue d’osciller autour de 5 %. L’Afrique est généralement considérée comme une zone à fort potentiel, ce qui explique qu’elle soit soumise à une forte concurrence mondiale (Vedrine et al., 2014). L’Afrique de l’Ouest est considérée comme une « étoile géopolitique montante ». Pourtant, certains auteurs ouest-africains (Damon et Igué, 2003) considèrent que cette région reste absente des investissements des grandes multinationales, bien qu’elle soit plus attractive que l’Afrique de l’Est, mais moins que l’Afrique australe (Damon et Igué, 2003).

51L’Union européenne considère que l’Afrique est une zone d’intérêt économique de grande valeur stratégique, y compris pour l’énergie du golfe de Guinée. Ainsi, les politiques de l’UE s’intéressent à de nombreuses questions se rapportant à ce continent, notamment le développement, mais aussi la gouvernance, les droits de l’homme, le commerce, l’intégration régionale, le changement climatique, la sécurité alimentaire et les migrations et, ces dernières années, la gestion des conflits avec la participation à des opérations de paix dans différents pays.

52La construction des relations entre l’UE et l’Afrique repose, depuis 2007, sur le « partenariat », dans le cadre duquel la stratégie commune UE-Afrique (Scua) a été adoptée lors du sommet de Lisbonne en 2007. La stratégie commune UE-Afrique constitue le cadre général des relations politiques entre les deux continents, même si l’UE a créé d’autres instruments régionaux. Par exemple, tous les pays d’Afrique du Nord font partie de la politique européenne de voisinage (PEV) équipée d’un instrument financier (instrument européen de voisinage et de partenariat, IEVP).

53La région Afrique de l’Ouest-Golfe de Guinée fait partie d’une entité politique plus large : l’Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP), appelée « l’Accord de Cotonou », révisé pour la deuxième fois en 2010. Cet instrument fournit une couverture juridique au dialogue politique et à la coopération économique entre l’UE et les pays ACP, pour lesquels existe le Fonds européen de développement (FED). Lorsque les actions à développer sont de nature locale, un seul instrument financier est disponible : l’instrument de stabilité, qui permet de faire face à des situations de haut intérêt stratégique, applicable à la question de la piraterie dans certaines zones, comme le golfe de Guinée. Cet instrument est en vigueur depuis 2007 et est utilisé en complément d’autres instruments régionaux. L’instrument de stabilité est utile lorsque les instruments régionaux transnationaux ne peuvent pas être utilisés et vise principalement les situations liées à la sécurité (et le lien entre sécurité intérieure et extérieure), bien que son inconvénient soit sa petite enveloppe financière. (Roy, 2012).

Conclusion

54Les spécialistes qui s’intéressent à l’Atlantique consacrent une partie de leurs efforts intellectuels à la découverte de nouveaux intérêts économiques, géopolitiques et géo-maritimes qui devraient déboucher sur un nouvel ordre océanique mondial. La coopération et le développement d’une vision stratégique à long terme dépendent de la capacité à mobiliser les ressources humaines et à favoriser l’engagement social. Il est nécessaire de disposer de politiques capables d’évaluer les tendances du pouvoir dans le système politique mondial, de maximiser les ressources disponibles et de mettre en œuvre des stratégies qui privilégient les alliances, les institutions et les réseaux dans le contexte actuel de la gouvernance des océans.