Chapitre 14. Les protocoles communautaires au Brésil
Un instrument de protection des peuples autochtones et des communautés traditionnelles
p. 269-276
Texte intégral
1Le protocole de Nagoya appelle les parties à tenir compte du droit coutumier des communautés autochtones et locales, de leurs protocoles et de leurs procédures. Il leur demande d’appuyer l’élaboration de protocoles communautaires qui définiraient les conditions minimales pour négocier un commun accord, ainsi que les clauses contractuelles types pour le partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques (art. 12).
2Il existe déjà au Brésil plus d’une vingtaine de protocoles communautaires, qui se présentent comme des outils d’organisation et de défense des territoires, de la culture et des ressources naturelles des peuples autochtones et des communautés traditionnelles1.
Le cadre réglementaire
3Rappelons les principaux cadres réglementaires nationaux et internationaux ratifiés par l’État brésilien, qui ont jeté les bases d’une politique visant à garantir les droits à l’autodétermination des peuples autochtones et des communautés traditionnelles, leurs formes d’organisation et la protection de leurs connaissances.
4Depuis la deuxième Constitution de 1934, toutes les constitutions brésiliennes ont reconnu la souveraineté des peuples autochtones sur les territoires qu’ils habitent. Cependant, seule la Constitution de 1988 a consacré deux articles spécialement aux peuples autochtones (articles 231 et 232), reconnaissant aux Amérindiens leurs organisations sociales, leurs coutumes, leurs langues, leurs croyances et leurs traditions, ainsi que leurs droits primordiaux sur les terres qu’ils occupent traditionnellement. Elle offre également une protection de ces droits, notamment en ce qui concerne l’exploitation des ressources naturelles sur les Terres indigènes2. Elle donne aux peuples autochtones et à leurs organisations la légitimité pour défendre leurs droits et autorise le Ministère public3 à intervenir au nom des peuples autochtones.
5La convention 169 de l’Organisation internationale du travail, promulguée au Brésil par le décret n° 5.051 du 19 avril 2004, étend la reconnaissance de ces droits. En dehors des peuples autochtones, elle inclut les communautés traditionnelles et considère plusieurs régimes de droits, parmi lesquels : l’identité, la culture, l’intégrité physique, la religion, l’éducation, la participation aux processus de décision, le travail, la terre, les ressources et le développement, la protection de l’environnement et la propriété intellectuelle.
6Le droit à la consultation préalable est prévu par la convention 169 et par le décret qui l’a transcrite dans la législation brésilienne. Le gouvernement doit procéder à une consultation préalable des populations par le biais de procédures appropriées chaque fois qu’une proposition affecte leurs territoires et leurs modes de vie, dans le but de parvenir à un accord et d’obtenir un consentement libre, préalable et éclairé sur les mesures proposées.
7La Convention sur la diversité biologique, ratifiée par le Brésil par le décret 2519/1998, a été initialement réglementée par la mesure provisoire 2186-16/2001, puis par la loi sur la biodiversité 13123/2015. Ce cadre réglementaire crée des instruments pour la protection du patrimoine génétique brésilien, reconnaît les connaissances traditionnelles associées à l’utilisation des espèces animales et variétés végétales indigènes et le droit des « fournisseurs » de ces connaissances à une répartition juste et équitable des bénéfices en cas d’exploitation économique. Le Brésil a signé le protocole de Nagoya le 2 février 2011, mais des bouleversements politiques et l’opposition d’une partie du secteur agro-industriel ont bloqué sa ratification par le Congrès.
8La politique nationale de développement durable des peuples et des communautés traditionnelles, promulguée par le décret 6040/2007, est une conquête majeure du mouvement social, fruit d’un large processus de débat public. Il définit ainsi le concept de peuples et communautés traditionnels (PCT) : groupes culturellement différenciés et qui se reconnaissent comme tels, qui ont leurs propres formes d’organisation sociale, qui occupent et utilisent des territoires et des ressources naturelles comme condition de leur reproduction culturelle, sociale, religieuse, ancestrale et économique, en utilisant les connaissances, les innovations et les pratiques transmises par la tradition. En mai 2016, le décret 8.750 créera le Conseil national des peuples et communautés traditionnels, qui identifiera 29 « segments » de ces sociétés, des peuples autochtones aux Quilombolas4, des pêcheurs artisanaux aux Tziganes et aux casseuses de noix du palmier babaçu5. Ces divers groupes sont répartis sur tout le territoire national.
9Les populations autochtones quant à elles se composent de 305 groupes, pratiquant 274 langues. Selon la Fondation nationale de l’Indien (Funai), il existe environ 50 groupes vivant en isolement volontaire dans la région amazonienne. Selon la Coordination des organisations autochtones de l’Amazonie brésilienne (Coiab), ce nombre atteint 100 si on inclut les autres pays amazoniens.
Les protocoles de consultation
10Plusieurs protocoles de consultation ont été élaborés à partir de 2014, dans un premier temps à l’initiative d’organisations de peuples autochtones d’Amazonie, puis ils se sont étendus à d’autres régions et à d’autres communautés traditionnelles, aux travailleurs de l’extractivisme (des produits de la forêt, des savanes du cerrado ou des fleuves) et aux Quilombolas.
11Ces protocoles ont tous des points communs : la nécessité de s’organiser pour faire face aux menaces qui pèsent sur les territoires traditionnels et le mécontentement dû à la longue histoire des relations d’inégalité et d’injustice avec le gouvernement et le secteur privé. Dans un contexte d’incertitude et de violations de leurs droits, les peuples autochtones et les communautés traditionnelles ont identifié dans le mécanisme de consultation et de consentement libre, préalable et informé un instrument pour garantir d’autres droits collectifs fondamentaux, principalement les droits territoriaux et culturels.
12En Amapá, l’initiative pionnière a été celle du peuple wayãpi, qui a élaboré son protocole de consultation à la suite d’un conflit territorial avec des colons de la réforme agraire. Parallèlement, les communautés riveraines et extractivistes de l’archipel des Bailique ont construit leur protocole communautaire, motivées par la nécessité de promouvoir des relations commerciales plus équitables dans la filière de l’açaí6 et pour interpeller le gouvernement sur l’absence de politiques publiques pour ce territoire. L’année 2019 a vu le lancement du protocole des peuples autochtones de l’Oyapock, victimes des effets de l’asphaltage de la route fédérale qui traverse leurs territoires. Le protocole revendique le droit à l’éducation et à la santé. Les communautés fluviales de l’estuaire de l’Amapá, quant à elles, mettent en place le protocole de la Beira Amazonas.
13Ainsi, les protocoles de consultation autonomes ont été construits pour guider le dialogue avec le gouvernement et les acteurs extérieurs dans le processus d’obtention d’un consentement préalable, libre et informé pour toute action, projet ou politique publique ayant un impact direct sur les territoires et les modes de vie des populations concernées (encadré 1).
Les protocoles, outils de revendication
Ces protocoles sont porteurs de revendications, politiques et symboliques, comme en témoignent ces déclarations de représentants de mouvements sociaux qui ont participé au processus de leur élaboration.
« Maintenant, nous disons au gouvernement comment nous voulons être consultés. » Domingos Santa Rosaa, lors du lancement du protocole des peuples autochtones de l’Oyapock.
« Nous voulons être consultés avant que les décisions ne soient prises ! » Jawarwá Wajãpi, dirigeant autochtone et conseiller municipal de la municipalité de Pedra Branca do Amapari
« C’est aussi une forme d’organisation interne, nous devons aussi suivre les règles. » Simone Karipuna, coordinatrice de l’Association des peuples autochtones de l’Oyapock et du nord du Pará.
« C’est un instrument important pour l’autodétermination des peuples, alors que nous nous réunissons pour discuter, réaffirmer nos valeurs, notre organisation, notre force. » Wemerson Santos, coordinateur du Forum panamazonien.
« C’est notre arme, notre instrument, pour nous défendre, le protocole de consultation. Pour parler à l’homme blanc. Et c’est par écrit, pour que l’homme de la ville comprenne. » David Kopenawa, dirigeant du peuple Yanomami.
a. Leader historique des peuples autochtones de l’Oyapock. In memoriam (1961- 2020).
Le protocole renforce la communauté
14On le voit, la force des protocoles réside dans le processus d’organisation, de coordination, d’appropriation et de compréhension des peuples autochtones et communautés traditionnelles par rapport à leurs droits. Plus l’appropriation du droit à la consultation est grande et plus l’organisation sociale est forte, plus la force juridique et politique du protocole est grande (encadré 2).
Lignes directrices utilisées pour l'élaboration des protocoles communautaires
Principales questions d’orientation :
Qui sommes-nous ?
Quelles sont les principales menaces auxquelles nous sommes confrontés ?
Le processus de consultation :
Par qui et comment le processus de consultation doit-il être lancé ?
Qui faut-il consulter ?
Où la consultation doit-elle être réalisée ?
Qui doit convoquer les réunions de consultation ?
Selon quel ordre du jour ?
Qui doit suivre le processus de consultation ?
Combien de temps dure la consultation ?
À qui incombe la prise en charge du coût de la consultation ?
Quelle est la forme de présentation de la proposition/projet ?
Comment prenons-nous les décisions ?
Quelle doit être la participation des autochtones vivant en dehors des villages ?
Quel doit être l’instrument garantissant la mise en œuvre des accords ?
Quelle doit être la procédure à suivre en cas d’absence d’accord ?
15Peut-on juger de l’effet pratique de cet instrument ? Garantit-il réellement une protection ?
16Les grands projets d’infrastructures développés de manière violente et arbitraire, dont les grands projets hydroélectriques de Santo Antônio, de Jirau et de Belo Monte, sont des cas emblématiques en Amazonie. La question s’est posée de savoir si les consultations préalables avaient été respectées, si elles n’avaient pas été manipulées par les détenteurs du pouvoir, au mépris des procédures juridiques et des représentants légitimes des populations.
17En décembre 2017, une décision importante et sans précédent a reconnu la nature juridiquement contraignante des protocoles. Le tribunal régional fédéral de la 1re région a rappelé à l’État du Pará l’obligation de consulter le peuple Juruna, en suspendant le processus d’autorisation environnementale de la société minière Belo Sun. Le principal argument du Ministère public fédéral était que la consultation préalable n’était pas conforme aux règles de consultation établies dans le protocole Juruna, antérieurement à l’autorisation d’installation7.
18De même, le protocole des Amérindiens Mundurucu a contribué à annuler le processus d’autorisation environnementale d’une centrale hydroélectrique sur la rivière Tapajós. Après une consultation menée conformément aux directives et avec une large participation des communautés concernées, le projet a été jugé irréalisable.
19Le Ministère public fédéral a joué un rôle fondamental en guidant et en encourageant le développement des protocoles. En tant qu’institution agissant pour la défense des droits des peuples autochtones et communautés traditionnelles, il s’appuie sur les protocoles, renforts de la législation nationale et des conventions internationales.
20D’autres acteurs ont été importants, tels le Réseau de coopération amazonienne, formé par plusieurs organisations autochtones et indigénistes8, l’ONG Terra de Direitos, et la Commission pastorale de la terre. On notera que les ressources financières utilisées pour soutenir l’élaboration de ces protocoles proviennent principalement d’organisations internationales.
Au-delà de la question des ressources génétiques
21Pour le mouvement autochtone, un point important de discussion est maintenant de savoir comment garantir les droits des peuples en isolement volontaire. Dans le contexte politique d’attaques contre les peuples autochtones et leurs territoires, ils sont les plus vulnérables. Un autre point, qui ne fait pas l’objet de consensus, est la nécessité d’élargir la discussion sur la manière de garantir des formes de consultation différenciées pour les femmes. Les femmes ont encore des difficultés à exprimer leurs opinions de manière équitable dans les environnements publics tels que les audiences et les réunions. Les associations de femmes, par exemple, sont des organisations importantes qu’il convient de consulter de manière différenciée.
22Les protocoles communautaires impulsés par le protocole de Nagoya peuvent et doivent guider un processus plus équilibré et plus équitable d’accès et de partage des bénéfices sur les connaissances traditionnelles associées à la biodiversité. Au-delà de la question de l’accès aux ressources génétiques, ils permettent de définir de nouvelles règles de consultation pour tout ce qui concerne les populations, et donc d’imposer de réelles négociations entre les communautés, les gouvernements et les autres acteurs sociaux et économiques.
Notes de bas de page
1 On trouvera ces protocoles sur le site de l’observatoire du Centre de recherche en droit socio-environnemental (CEPEDIS) : http://direitosocioambiental.org/ observatorio-de-protocolos/protocolos-comunitarios-de-consulta.
2 Les territoires amérindiens légalisés du Brésil, Terras indigenas, sont propriété de l’État fédéral avec un usufruit exclusif pour les populations amérindiennes qui les occupent.
3 Le Ministère public exerce une mission de sauvegarde des intérêts généraux de la société devant les tribunaux.
4 Communautés de descendants d’esclaves enfuis des plantations et des mines.
5 Parmiles communautés traditionnelles reconnues dès 2007, citons les Sertanejos, Seringueiros, Fundo e Fecho de Pasto, Extrativistas, Faxinalenses, Pescadores Artesanais, Povos e Comunidades de Terreiro, Povos Ciganos, Pantaneiros, Quebradeiras de Coco Babaçu, Caiçaras, Comunidades do Cerrado, Quilombolas, Pomeranos.
6 La boisson extraite du palmier açaí (Euterpe oleracea) connaît un développement commercial international comme boisson énergisante et naturelle.
7 Voir : http://www.mpf.mp.br/pa/sala-de-imprensa/noticias-pa/trf1-ordena-consulta-previa-a-indigenas-afetados-pela-mineradora-belo-sun-e-mantem-suspensao- do-licenciamento
Auteur
Ingénieure forestière, est chercheure à l’Embrapa (Amapá, Brésil), spécialiste de la conservation de l’Amazonie. Elle travaille sur la gestion des ressources naturelles, sur la sociobiodiversité et l’aménagement durable des territoires. Elle a coordonné le programme du WWF Brésil pour le sud-ouest de l’Amazonie (2003-2008) et a été directrice de l’Institut des forêts (IEF) de l’État d’Amapa (2011-2014).
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