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Brasília, ville fermée, environnement ouvert

 | 
Marcia Regina De Andrade Mathieu
, 
Ignez Costa Barbosa Ferreira
, 
Dominique Couret

La place de l'environnement dans le projet urbain de Brasília

La question environnementale dans la planification territoriale

Marly Santos Da Silva et Neli Aparecida De Melo

Texte intégral

1Cinq versions d'un plan directeur d'ordonnancement territorial de l'espace du Distrito Federal se sont succédé à partir de la décennie de 1970, c'est-à-dire sur une période de 30 ans environ après la réalisation du Plano Piloto. Le principe de base de tous ces plans est la réalisation d'une cartographie fournissant une délimitation claire des usages et occupations du sol pouvant servir de référence et d'outil de règlement pour le contrôle du jeu des différents acteurs de la dynamique d'occupation urbaine dans l'espace du Distrito Federal.

2Généralement, la conception de ces plans était inséparable d'une analyse globale restituée sous la forme d'un rapport montrant aussi bien les faiblesses que les potentialités socio-spatiales existantes dans le Distrito Federal. On y trouve aussi les nouvelles propositions successives d'orientation de l'usage du sol dont l'objectif est généralement de résoudre et solutionner les problèmes qui ont été mis au jour par l'analyse globale et qui correspondent aussi aux limites de l'application du plan précédent.

3La lecture des rapports et des modifications cartographiques ou de statut des différentes zones est donc très intéressante car elle permet d'évaluer l'évolution progressive de la manière dont la question environnementale et régionale est prise en compte et comment la législation et son évolution sont intégrées ou non par l'institution de contrôle de l'organisation du territoire.

De 1957 à 1973 : Parc national de Brasília et protection des eaux

  • 1 Plan national d'assainissement.

4La loi 5.027 de juin 1966, qui décrète la constitution de l'anneau sanitaire de Brasília, formé par les Zones de préservation environnementale, correspond à la première apparition d'une politique d'ordre environnementale dans le Distrito Federal. La préoccupation qu'elle exprime est celle d'une préservation de la ressource eau, de façon à prévenir le risque sanitaire possible pour la population urbaine de Brasília. C'est aussi dans ce contexte d'urbanisation de l'espace que s'inscrit le projet du barrage de Santa Maria ayant pour objet d'assurer l'approvisionnement hydrique de la ville. Ces choix techniques gouvernementaux ont été faits suite à des problèmes déjà déclarés de contamination des sources d'eau potable et de pollution du lac Paranoá - lac artificiel créé à l'est du Plano Piloto (Paviani, 1985). Ils cherchaient à prévenir des risques futurs en fonction de la croissance prévue de Brasília. Il est important de souligner qu'à la même époque, une politique de résolution des problèmes de pollution des eaux affectant les autres grandes villes du Brésil est en cours d'élaboration par l'intermédiaire du Planasa1, plan national ayant pour objectif une meilleure desserte de l'eau potable et une meilleure évacuation des eaux usées pour l'ensemble des villes brésiliennes. Dans le Distrito Federal, l'application locale de ce plan est connue sous le nom de Planidro. Les travaux de canalisation et de remblayage dans la ville satellite de Ceilândia et la récupération de la qualité de l'eau du lac Paranoá dans les années 1980 sont d'autres exemples de l'atténuation des risques par une politique interventionniste des pouvoirs publics.

5En 1971, des actions de gestion de l'environnement ont été lancées pour préserver les bassins du São Bartolomeu et du Descoberto, afin de protéger ces futures sources d'alimentation en eau, au même titre que le bassin du lac Paranoá pour la protection duquel avait été créé en 1961 le Parc national de Brasília.

  • 2 Decreto n° 2739, du 16-10-1974. Établissement du premier zonage du territoire, définition de l'util (...)

6Toujours durant cette même période, plus précisément en 1974, un premier plan directeur pour le Distrito Federal est mis en chantier. Un zonage du territoire définit l'occupation du sol en terme d'usage urbain et agricole. Il établit et précise les normes d'exploitation des terres rurales dans le Distrito Federal2.

7On soulignera qu'à l'époque, l'ensemble urbain, avec pour centre le Plano Piloto, se développe de manière polynucléaire, au gré des circonstances et selon un rythme accéléré. Le choix d'aménagement est alors d'éloigner du lac Paranoá et de son bassin d'approvisionnement, les nouvelles implantations urbaines. La préservation environnementale de ce bassin fut un des arguments les plus utilisés pour justifier le choix de localisation à grande distance de Brasília des cidades satélites. Il est toutefois intéressant de souligner que cette préservation de l'environnement a fortement contribué à donner cette forme polynucléaire et fragmentée de l'agglomération urbaine actuelle.

Le premier plan directeur d'ordonnancement territorial du Distrito Federal

8Parmi tous les plans élaborés pour la capitale depuis 30 ans, celui de 1977 (GDF, 1977 : 68), premier Plan directeur d'ordonnancement territorial du Distrito Federal (PEOT-DF) est l'une des études les plus complètes existantes du Distrito Federal. Il s'agissait de poser les directives pour orienter la croissance du Distrito Federal et son occupation : rationaliser l'usage de la terre ; consolider la structure interne de la capitale et préserver Brasília comme siège du pouvoir administratif du Brésil.

Tabl. XII - Description synthétique du PEOT-DF de 1977.

Tabl. XII - Description synthétique du PEOT-DF de 1977.

9Les analyses de ce PEOT mettent en évidence les problèmes démographiques, économiques et d'emploi impliqués par une croissance urbaine au-delà des prévisions. Elles annoncent également une saturation du point de vue logement des zones urbaines existantes durant la décennie 1980 et en conséquence la migration d'une partie des habitants vers les communes de l'État de Goiás. Celles-ci, limitrophes du Distrito Federal, connaissaient aussi déjà un processus de croissance urbaine, processus qui se poursuit encore à l'heure actuelle.

10Comme solution, ce PEOT recommandait donc une orientation de la croissance urbaine vers la périphérie du sud de la ville, afin d'organiser ainsi la polarité centre/périphérie et éviter la formation d'occupations illégales au centre du Distrito Federal.

11L'environnement naturel est un des thèmes abordés. L'approche est physico-descriptive, elle prend en compte la superficie des zones, les localisations géographiques, géomorphologiques, climatiques et hydrologiques. De cette analyse a été issue la politique de préservation jugée indispensable des espaces de protection autour des sources et des cours d'eau. Il s'agissait alors de prévenir leur déboisement afin de préserver le débit et la qualité des eaux et garantir ainsi l'approvisionnement hydrique du territoire de Brasília.

12Ce plan directeur d'ordonnancement territorial de 1977 comprend aussi des directives pour la localisation des nouveaux lotissements. Dans le rapport sont exposées les meilleures alternatives pour le transport, l'alimentation en eau et la collecte des ordures. Des limites strictes sont proposées pour la localisation de futurs lotissements urbains en fonction de critères principalement issus des contraintes imposées par l'assainissement.

13Dans ce plan deux priorités sont posées clairement pour cadrer et limiter l'extension de l'occupation urbaine dans certains lieux stratégiques du Distrito Federal. D'une part, la préservation des sources hydriques est un enjeu majeur, en particulier celles du Descoberto et du São Bartolomeu, principales pour l'alimentation en eau du Distrito Federal. D'autre part, la préservation du bassin du lac Paranoá apparaît comme une nécessité urgente pour arrêter l'eutrophisation du lac qui y avait été constatée.

14En 1980, l'agglomération de Brasília abrite un million d'habitants et la population totale du Distrito Federal est à 97 % citadine. Bien que ce peuplement soit de forme diffuse, dispersée en noyaux distants, 78 % de la population urbaine reste encore bien concentrée dans deux régions administratives : celle de Brasília qui comprend le Plano Piloto et les cidades satélites de Guará et Núcleo Bandeirante et la région Taguatinga qui comprend les villes satellites de Taguatinga et Ceilandia.

  • 3 La dénomination de lotissements s'explique par la forme d'organisation des habitants de ces zones q (...)

15Cependant à partir du milieu des années 1980, les nouvelles extensions urbaines progressent. Elles sont de deux types. Le premier est non officiel, c'est-à-dire extérieur aux politiques de logement du gouvernement. Il s'agit de lotissements de terre illicites3, réalisés par des populations jouissant le plus souvent de revenus moyens ou élevés. Le second est officiel, il est constitué des ouvertures successives de lotissements urbains destinés principalement aux populations pauvres et de revenus modestes. Ces lotissements légaux sont organisés peu à peu soit à partir des premiers campements d'ouvriers du bâtiment au sein des régions administratives du Distrito Federal, soit en noyaux urbains entièrement nouveaux. Ce sont les cidades satélites de : Samambaia, Recanto das Emas, São Sebastião, Santa Maria, Riacho Fundo I et II, Paranoá et Candangolândia.

16Aussi, de nouveaux problèmes de dégradation de l'environnement naturel et agricole apparaissent. On assiste à la transformation désordonnée de zones rurales en zones urbaines, principalement sur des terres non expropriées. Certaines zones définies comme d'importance écologique comme le Parc national, la station écologique de Águas Emendadas et le jardin botanique doivent faire face à un mouvement diffus de morcellements de lisière par les occupations illégales. Le manque de contrôle fort mais aussi l'absence sur le terrain de marquage clair des limites de ces zones de protection encouragent ces occupations. Enfin, l'état des sources d'eau disponibles pour l'approvisionnement se dégrade, en particulier pour celles localisées dans les bassins de São Bartolomeu et de Descoberto en raison de l'augmentation des déversements d'eaux usées dans les cours d'eau.

La révision du premier Plan directeur d'ordonnancement territorial du Distrito Federal en 1985

17Ce qui précède explique que le plan directeur d'ordonnancement territorial soit révisé en 1985 en vue d'une nouvelle sectorisation du Distrito Federal, c'est-à-dire la conception d'un plan d'occupation territorial (POT) (GDF, 1985).

Tabl. XIII - Description synthétique du POT de 1985.

Tabl. XIII - Description synthétique du POT de 1985.

18L'objectif est de créer un instrument normatif d'occupation du sol pour le Distrito Federal. Cette idée avait déjà été mentionnée dans le Plan structurel d'aménagement du territoire de 1977. Il s'agit de poser les périmètres géographiques correspondant aux propositions faites par le PEOT-DF/1977 concernant la définition des noyaux urbains, des limites de l'expansion urbaine, ainsi que des usages et des activités qu'on peut y établir, principalement les activités économiques. Ce plan d'occupation territoriale s'organise en cinq grands types de zones en fonction des usages urbains, agricoles et écologiques du Distrito Federal.

Tabl. XIV - Les cinq types de zones du plan d'occupation territorial de 1985.

Tabl. XIV - Les cinq types de zones du plan d'occupation territorial de 1985.

Le plan d'occupation des sols de la ville de Brasília de 1987 (Pouso)

19Après ce plan d'occupation territoriale, un Plan d'occupation et d'usage du sol (Pouso) est créé en 1987, il ne concerne que la ville de Brasília. Il consistait à revoir la sectorisation conçue par le plan d'occupation territoriale en fonction de la proposition de classement de Brasília faite le 31 décembre 1986 par le Conseil international des monuments et des sites (Icomos) de l'Unesco. Trois zones de protection étaient clairement définies comme d'intérêt patrimonial dans cette proposition. La première était une zone de protection absolue couvrant le Plan Pilote de Lucio Costa. La seconde correspond à une zone tampon où la prédominance des espaces verts serait assurée. La troisième était une zone périphérique incluant le lac artificiel et ses rives, presque entièrement bâties d'ensembles résidentiels. La protection ne peut être là que plus souple.

20Une étude appelée Brasília revisitée a donc était demandée à Lúcio Costa, l'urbaniste lauréat du concours pour le projet de capitale et concepteur du Plano Piloto de Brasília. C'est la première et seule révision du Plano Piloto depuis son édification. Lucio Costa proposa principalement d'autoriser la densification résidentielle à l'intérieur du Perimetro hidrico fechado (périmètre hydrique fermé) qui délimitait et protégeait le bassin du lac Paranoá. Cela permettrait ainsi d'intégrer à la ville de Brasília les ensembles de villas de standing qui avaient de fait déjà colonisé largement les rives du lac et ce en conformité avec la proposition de l'Icomos. Cette même année 1987, l'Unesco déclare Brasília, c'est-à-dire le Plano Piloto, augmenté de ce Perimetro hidrico fechado, « Patrimoine culturel de l'humanité ». En 1990, le ministère brésilien de la Culture procèdera aussi au classement de cette nouvelle zone à travers l'organisme : Patrimoine historique et artistique national.

Tabl. XV - Description synthétique de l'étude « Brasília revistée » et du Pouso de 1987.

Tabl. XV - Description synthétique de l'étude « Brasília revistée » et du Pouso de 1987.
  • 4 Loi n° 041 du 13 septembre 1989, dont le décret d'application n° 12960 date du 28 décembre 1990.

21Il faut alors remarquer que les zones d'intérêt écologique incluant les grands parcs et les réserves naturelles ne font pas partie de ce qui fut classé... Cependant à la même époque tel que nous l'avons précédemment dit, un secrétariat de l'Environnement a été créé et une loi de Politique environnementale du Distrito Federal a été votée4.

22Ce classement patrimonial de la ville de Brasília a hélas un effet pervers. Il provoque la prolifération de parcelles urbaines illégales en zone rurale et dans les aires de protection environnementale. Ce classement, dans un contexte de demande en logements en pleine croissance toutes classes sociales confondues, provoque en effet tout à la fois une complexification juridique dans la procédure d'accès au sol urbain du périmètre du Distrito Federal et une augmentation très forte des prix sur les marché foncier et immobilier locaux.

Le Plan directeur de développement et d'ordonnancement territorial du Distrito Federal de 1992

  • 5 Les lois 208 et 212 des 18 et 20 décembre 1991 déterminent les conditions qui devraient présider à (...)

23Face à ce nouveau dérèglement de la dynamique urbaine, des analyses sont de nouveau menées durant la décennie de 1990 afin d'élaborer un nouveau Plan directeur d'ordonnancement territorial plus efficace pour le Distrito Federal. Il s'agit aussi de répondre à l'obligation de renouvellement du ce plan posée pour toutes les villes de plus de 20 000 habitants par la nouvelle Constitution fédérale5 promulguée en 1988. Une première version d'un nouveau Plan directeur d'ordonnancement territorial du Distrito Federal est réalisée en 1992 (PDOT/92) (GDF, 1992), Tout ce qui avait été élaboré jusqu'alors comme planification territoriale du Distrito Federal y est revu en fonction de trois directives majeures : a) s'efforcer de concilier la situation de Brasília conçue comme capitale fédérale avec les aspirations naissantes de ses habitants ; b) encourager la formation d'un axe de polarisation de l'activité économique, entre Taguatinga et Gama, complémentaire au Plano Piloto ; c) contenir la croissance urbaine dans les zones soumises à des contraintes environnementales fortes.

Tabl. XVI - Description synthétique de la version 1992 du nouveau PDOT-DF.

Tabl. XVI - Description synthétique de la version 1992 du nouveau PDOT-DF.

24La préoccupation d'une préservation des zones d'intérêt écologique reste donc bien présente.

25Plusieurs mesures sont alors proposées : la réalisation d'études d'impact environnemental pour toute nouvelle ouverture de terre à l'urbanisation ; la conception d'un nouveau plan d'occupation des sols écologico-économique avec les micro-bassins comme unités de base de planification et confirmant les unités de conservation du Distrito Federal ; la création d'un Système d'Informations territoriales et urbaines de référence, la mise au point d'un plan directeur de l'eau et des égoûts du Distrito Federal et d'un plan directeur des transports.

26Le choix des micro-bassins hydrographiques de Paranoá et São Bartolomeu, comme unités de base de la planification, représente une avancée importante dans la conception d'une gestion environnementale des zones et des ressources naturelles. De plus, ces unités bassins hydrographiques sont adoptées en vue de la planification territoriale du Distrito Federal avant même la loi fédérale traitant des eaux au niveau national (9433/97).

  • 6 Individus qui s'emparent des terres d’autrui au moyen de faux actes notariés (NdT).

27Cependant, le grave problème du rôle des grileiros6 dans la spéculation immobilière sur les terres publiques, rurales et de préservation environnementale, n'est pas traité dans cette version du Plan directeur d'ordonnancement territorial du Distrito Federal. Ce qui laisse à penser que les autorités tendaient déjà alors à considérer comme irréversibles les situations d'occupation urbaines apparues à partir des années 1980 et issues de la spéculation immobilière et des installations urbaines illégales de terres publiques. Pourtant ce plan, instrument principal de contrôle de l'occupation urbaine de l'espace du Distrito Federal, était bien accompagné de directives d'utilisation du sol, destinées aux agents publics et privés, et préservant l'écosystème et les sources d'eau. Il aurait donc pu garantir la qualité de l'espace habité et permettre le respect d'un certain équilibre écologique.

Tabl. XVII - Les objectifs du plan d'ordonnancement territorial du Distrito Federal de 1996.

Tabl. XVII - Les objectifs du plan d'ordonnancement territorial du Distrito Federal de 1996.

La révision du second Plan directeur d'ordonnancement territorial du Distrito Federal en 1996

28Dès 1996, le rapport technique de ce nouveau Plan directeur d'ordonnancement territorial (PDOT) du Distrito Federal est lui-même révisé (GDF/IPDF, 1996 : 219-224) dans un sens qui privilégie définitivement un renforcement du processus de conurbation urbaine, principalement dans le quart sud-ouest, et le développement d'un nouvel axe d'occupation urbaine dans la direction nord-est/sud-est, c'est-à-dire dans la zone principale de développement des lotissements clandestins effectifs.

29C'est sur la base du macro-zonage géographique proposé par cette version que l'Assemblée législative du Distrito Federal promulgue la loi de 1997. À partir de ce moment-là, le nouveau découpage territorial faisant règle dans le Distrito Federal est celui-ci :

Tabl. XVIII -Description synthétique du nouveau PDOT-DF de 1996

Tabl. XVIII -Description synthétique du nouveau PDOT-DF de 1996

30Les préoccupations de préservation du milieu naturel sont certes présentes mais de façon secondaire. De plus, dans cette version 1996, l'Institut de planification du Distrito Federal a supprimé les micro-bassins comme unités de base et les a remplacés par des régions administratives. Cela constitue un recul du point de vue de l'intérêt porté aux concepts écologiques, et exprime une reformulation réalisée par les pouvoirs publics du Distrito Federal en terme plus d'appropriation territoriale que de protection environnementale.

Tabl. XIX - Les types de zones du plan d'occupation territorial de 1996.

Tabl. XIX - Les types de zones du plan d'occupation territorial de 1996.

31Les tendances de la croissance urbaine dans l'agglomération prennent alors deux directions principales et opposées : la périphérisation des populations de bas revenus, dans des lieux dépourvus d'infrastructures urbaines et chaque fois plus distants du Plano Piloto ; la colonisation des aires de protection environnementale proches du Plano Piloto par les populations de moyens et hauts revenus, principalement l'aire du bassin de São Bartolomeu.

32Aujourd'hui, les unités de conservation et les zones environnementales légalement protégées représentent de 40 à 50 % du territoire du Distrito Federal. Ces zones sont couvertes par des espèces typiques de la végétation du cerrado, de lacs et de sources. Mais suivant le Plan structurel d'ordonnancement territorial du Distrito Federal de 1996, 9 % seulement sont constituées d'unités où une protection intégrale de l'écosystème est vraiment posée, c'est-à-dire autour desquelles l'occupation humaine à grande échelle est interdite dans un rayon de 10 km. Certaines d'entre elles restent malgré tout menacées par une urbanisation de lisière ; c'est le cas par exemple du Parc national de Brasília et de la station écologique de Águas Emendadas.

Bassin du rio Preto, cultures irriguées (1999).

Bassin du rio Preto, cultures irriguées (1999).

Les divers usages actuels du site et de l'eau

Habitations sur les rives du lac Norte (2002).

Habitations sur les rives du lac Norte (2002).

Paysages de la ville satellite de Valparaíso de Goiás, en dehors du Distrito Federal, dans l'Entorno, État de Goiás (2003).

Paysages de la ville satellite de Valparaíso de Goiás, en dehors du Distrito Federal, dans l'Entorno, État de Goiás (2003).

Ensemble résidentiel de classe moyenne haute, ville satellite de Sobradinho à l'intérieur du Distrito Federal.

Ensemble résidentiel de classe moyenne haute, ville satellite de Sobradinho à l'intérieur du Distrito Federal.

La priorité donnée à l'usage urbain dans l'espace du Distrito Federal

33Cet historique des plans directeurs d'ordonnancement du territoire du Distrito Federal et de l'évolution tant des périmètres que des statuts des zones de préservation qu'ils incluent décrit l'adaptation progressive de la protection environnementale à la réalité des dynamiques d'occupation urbaine du territoire du Distrito Federal trop fortes pour être véritablement contraintes.

34Le cerrado, formation naturelle précieuse mais fragile qui couvre le territoire du Distrito Federal, souffre d'un processus accéléré de dégradation induit. À cela s'ajoute l'absence de tradition éducative dans le domaine environnemental. Il faut noter que si la formation de la pensée écologique en faveur de la protection et de la préservation d'espaces naturels a surgi à partir des décennies 1960 et 1970 à un niveau mondial, ce n'est qu'après la Conférence de Rio de 1992 (ECO/92) que de nouvelles approches environnementales émergent et s'imposent vraiment au Brésil.

Notes

1 Plan national d'assainissement.

2 Decreto n° 2739, du 16-10-1974. Établissement du premier zonage du territoire, définition de l'utilisation du sol urbain et rural des terres du DF.

3 La dénomination de lotissements s'explique par la forme d'organisation des habitants de ces zones qui, bien qu'il s'agisse d'habitations exclusivement horizontales, les clôturent collectivement et placent 24 h sur 24 des gardiens dans des guérites à leurs entrées.

4 Loi n° 041 du 13 septembre 1989, dont le décret d'application n° 12960 date du 28 décembre 1990.

5 Les lois 208 et 212 des 18 et 20 décembre 1991 déterminent les conditions qui devraient présider à l'élaboration du Plan directeur du Distrito Federal : établissement d'une macrosectorisation (zones destinées à la production rurale, zones urbaines et d'expansion urbaine, d'intérêt gouvernemental) dans le but d'orienter l'occupation du sol en fonction des directives environnementales. La loi 353 de 1992 a été modifiée en 1996, lors de la révision du Plan.

6 Individus qui s'emparent des terres d’autrui au moyen de faux actes notariés (NdT).

Table des illustrations

Titre Tabl. XII - Description synthétique du PEOT-DF de 1977.
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Titre Tabl. XIII - Description synthétique du POT de 1985.
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Fichier image/jpeg, 284k
Titre Tabl. XIV - Les cinq types de zones du plan d'occupation territorial de 1985.
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Fichier image/jpeg, 308k
Titre Tabl. XV - Description synthétique de l'étude « Brasília revistée » et du Pouso de 1987.
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Fichier image/jpeg, 272k
Titre Tabl. XVI - Description synthétique de la version 1992 du nouveau PDOT-DF.
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Fichier image/jpeg, 256k
Titre Tabl. XVII - Les objectifs du plan d'ordonnancement territorial du Distrito Federal de 1996.
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Titre Tabl. XVIII -Description synthétique du nouveau PDOT-DF de 1996
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Fichier image/jpeg, 448k
Titre Tabl. XIX - Les types de zones du plan d'occupation territorial de 1996.
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Fichier image/jpeg, 992k
Titre Bassin du rio Preto, cultures irriguées (1999).
Légende Les divers usages actuels du site et de l'eau
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Fichier image/jpeg, 768k
Titre Habitations sur les rives du lac Norte (2002).
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Titre Paysages de la ville satellite de Valparaíso de Goiás, en dehors du Distrito Federal, dans l'Entorno, État de Goiás (2003).
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/386/img-11.jpg
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URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/386/img-12.jpg
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Titre Ensemble résidentiel de classe moyenne haute, ville satellite de Sobradinho à l'intérieur du Distrito Federal.
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Auteurs

Géographe, mestrado en planification urbaine (université de Brasília), chercheur du Bureau d'études urbaines et régionales de l'université de Brasília NEUR/CEAM.

Géographe, doctorat en géographie (université de Paris-I et université de São Paulo), chercheur associé du Bureau d'études urbaines et régionales de l'université de Brasília NEUR/CEAM et à l´École normale supérieure de Paris.

© IRD Éditions, 2006

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