Introdução

1Este trabalho explora alguns aspectos da evolução recente da economia brasileira que afetaram as regiões metropolitanas brasileiras, mas que também contribuíram para a reduzida integração entre o Distrito Federal (DF) e os municípios de sua Área Metropolitana (CODEPLAN, 2014).

2O “Projeto modernista”, na segunda metade do século 20, concebia a integração regional do Centro-Oeste, a partir da construção e ocupação de Brasília. Naquele momento, a média do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro era de cerca de 7% ao ano, pelo menos, até o início dos anos 80. A partir daí, se observarmos as duas últimas décadas do século 20 e a primeira do século 21, é possível perceber que houve uma abrupta redução do crescimento econômico, com o País crescendo apenas 2,5% na média entre 1980 e 2012 (MAGALHÃES, 2013).

3As medidas liberalizantes, ao longo da década de 90, resultaram em quedas sucessivas da participação do setor industrial na economia brasileira, que chegou em 1980 a representar 28% do PIB nacional, caindo para 17,9% em 2004, até chegar em 2014 a cerca de 10,9% (FIESP, 2015). Nota-se que a desindustrialização não é um fenômeno apenas brasileiro, mas que vem atingindo as economias centrais, enquanto algumas economias emergentes como China e Coréia do Sul seguiram se industrializando.

4O Brasil chega ao final do século 20 com intensas migrações internas e taxas crescentes de urbanização e favelização, com um quadro de desemprego nos centros metropolitanos e ainda com concentração de renda e de poder político em poucos grandes grupos empresariais e financeiros. Para reverter a perda de competividade, a estratégia nacional foi conceder incentivos ao capital privado nacional, privilegiando os “campeões nacionais”, acabando por criar uma nova “oligarquia empresarial e financeira”, que concentra grande parte da renda nacional, mas que não impediu o crescimento das importações de bens industriais e a desindustrialização da economia brasileira.

5Na primeira década do século 21, entre 2003-2010, a média de crescimento anual da economia brasileira foi quase o dobro da última década do século 20, ficando em torno dos 3,7% (IBGE, 2017). Ressalta-se que esse maior crescimento veio acompanhado de uma redução do peso do endividamento público, com a redução da dívida líquida do setor público. Essa melhoria de cenário é explicada, em boa medida, por uma variável externa. A demanda de uma China recém-industrializada resultou, nos primeiros anos do século 21 até 2007, em saldos crescentes da balança comercial brasileira. O Brasil conseguiria obter superávits comerciais crescentes, que não apenas financiaram os déficits em conta corrente, mas foram capazes mesmo de gerar saldos positivos. O bom momento das contas internacionais atraiu capitais externos, tanto especulativos como para investimentos, que acabaram por consolidar um bom nível de reservas internacionais.

6Ressalte-se que a taxa de juros brasileira, em patamares sempre tão elevados para a média internacional, foi o fator decisivo para a atração de capitais especulativos e não apenas os bons números da economia. Foi possível conciliar uma política de juros elevados que segurasse a inflação e um Real valorizado que barateasse as importações e não comprometesse a política fiscal expansiva.

7Para completar o contexto, na primeira década do século, deve ser dito que a trajetória da economia brasileira não foi neutra, mas favoreceu grupos e setores bem definidos. Acabou por beneficiar o agronegócio e mineradoras, com o aumento das exportações; os bancos e fundos de pensão com juros elevados; e as empreiteiras, que se expandiram para atender aos negócios gerados pelo Estado, das rodovias privatizadas ao pré-sal.

Metrópoles e bens coletivos

8O bom momento da economia brasileira, entre 2004 e 2014, com o aumento das receitas orçamentárias, permitiu a execução de políticas sociais de baixo custo, que proporcionaram o alívio de tensões urbanas e disputas de classe, mesmo sem reformas estruturais. Os principais elementos dessa política foram os aumentos reais do salário mínimo, o aumento do crédito para o consumo individual e a política habitacional.

9Chega-se ao final da primeira década do século 21 com a reprimarização de nossa pauta de exportação e a renda concentrada (WORLD INEQUALITY DATABASE, 2017), mas com uma demanda crescente por bens e serviços. O crescimento do consumo das famílias não deixou de beneficiar a indústria brasileira, mas o grande beneficiado foi mesmo a indústria internacional. A demanda aquecida e o dólar desvalorizado resultaram no aumento das importações, de automóveis a celulares, enquanto os produtores nacionais perdiam espaço no mercado interno e nas exportações. Entre 2005 e 2011, a redução da indústria nas exportações brasileiras foi de 55,1% para 36%, enquanto as exportações não industriais cresceram de 29,3% para 47,8% (ASSOCIAÇÃO DE COMÉRCIO EXTERIOR DO BRASIL, 2012).

10Um dos aspectos a destacar para a vida nas metrópoles é que, ainda que a boa conjuntura das contas nacionais não tenha sido plenamente aproveitada pelo emprego industrial, esta resultou em contratações no comércio e serviços que remuneram mal, mas que ofertaram posições condizentes com o nível de formação da mão de obra nas periferias metropolitanas (CANO, 2012). Assim, a desindustrialização combinada com o crescimento da renda gerou empregos não industriais nos centros urbanos, de caráter volátil e com pouca qualificação.

11Outro aspecto, derivado do aumento da renda, foi o estímulo a certa descentralização dos empregos para centros urbanos periféricos, isto porque, dada as dificuldades de mobilidade, aumentou a abertura de lojas em subcentros e municípios periféricos para atender a essa nova clientela.

12A terceira característica da política econômica recente foi que esta teve por objetivo a melhoria da vida social, mas pelo lado do consumo individual. As prioridades foram a geração de renda e a aquisição de bens de consumo – alimentos, automóveis, geladeira, televisão e celulares (LESSA, 2015). As metrópoles brasileiras continuaram marcadas pelos tímidos investimentos em infraestrutura urbana, como redes de trens ou metrô, saneamento, segurança pública ou saúde. É possível inferir o quanto poderia ser poupado dos gastos das famílias se as despesas com uso do automóvel, colégios particulares, planos de saúde e planos de previdência fossem substituídas por serviços públicos (educação e saúde públicas, sistemas de transporte de massa, entre outros) de qualidade.

13Apesar do aumento da renda das famílias, a insatisfação com a vida nas regiões metropolitanas explode nas manifestações de 2013, a partir dos aumentos nos preços das passagens de ônibus. O consumo de gasolina e diesel seguiu em alta de 2003 a 2014 e a prevalência do transporte individual acabaria por agravar os engarrafamentos, tanto para os que se amontoam nos ônibus como nos automóveis. Apesar dos evidentes e crescentes problemas de mobilidade urbana, as soluções ficaram nos corredores de ônibus e na ampliação de sistemas rodoviários. O desenvolvimento de sistemas metropolitanos de transporte e metrôs de superfície não entrou nas estratégias de investimento e a péssima qualidade dos transportes urbanos aliada ao aumento das passagens deixaram muito caro, inclusive em termos de bem-estar, se deslocar entre casa e trabalho.

14Pelo menos desde 2012, o governo tinha o diagnóstico da insustentabilidade de basear a geração de superávits comerciais apenas na prosperidade criada pelas exportações de produtos primários e semimanufaturados. A resultante da desaceleração chinesa foi um desequilíbrio no balanço de pagamentos, com um déficit em conta corrente, com o saldo comercial, saindo de um superávit de 46,5 bilhões, em 2006, para um déficit de 6,2 bilhões, em 2014, e o balanço de pagamentos, que foi de um saldo de 13 bilhões de dólares, em 2006, para um déficit de 103,9 bilhões, em 2014 (BACEN, 2019).

15No final de 2014, a inflação ficaria acima do teto da meta e para contê-la retoma-se a busca por superávits pela elevação dos juros. Acirra-se a política de contenção de preços administrados e adiam-se os reajustes dos combustíveis. A estratégia para conter a crise de 2008, com incentivos à demanda, se mostrou exagerada e obteve-se não apenas uma redução do desemprego, mas uma inflação de serviços de cerca de 8% (BACEN, 2019).

16Para controlar o déficit, a saída foi o corte de gastos públicos, o qual resultou, como sempre, em cortes de investimentos, que por sua vez influenciaram negativamente as expectativas dos agentes privados. Dessa vez, a estratégia acabaria em recessão profunda, com queda da atividade e desemprego, mas também na redução das receitas de estados e municípios.

17Assim, a desaceleração econômica posta em marcha desde 2012 foi a responsável pela forte redução da arrecadação tributária e pelo aumento dos déficits nas contas públicas dos estados e municípios. Os entes federativos com despesas fixas incomprimíveis foram atingidos em cheio pela queda das receitas, em função da queda na atividade econômica, agravada por gastos salariais, que seguiram mantendo um crescimento vegetativo, mesmo sem reajustes reais.

A Capital Federal

18O bom momento da economia, entre 2004 e 2014, foi marcado pela desindustrialização e a reprimarização da pauta de exportação brasileira. O crescimento da renda, a redução da pobreza e a rápida formalização do trabalho assalariado trouxeram consequências estruturais para as metrópoles brasileiras, aumentando o emprego no terciário e a cobertura social e previdenciária.

19Os processos vistos acima também marcaram o DF e dois indicadores fundamentais podem resumir suas características atuais: o primeiro é o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que em 2010 estava em 0,824, considerado como elevado e resultante dos excelentes indicadores da Capital Federal para longevidade, educação e renda (ATLAS BRASIL, 2013). O segundo é o índice de Gini, no qual o DF aparece com 0,570, o mais alto nível de desigualdade entre as unidades federativas e que espelha também a disparidade entre o DF e os 12 municípios que conformam a Área Metropolitana de Brasília (AMB).

20Em Brasília, do final da segunda década do século 21, a integração não se completou ou se esgotou (se é que integrar era o projeto) e não foi possível homogeneizar nem mesmo o DF quanto mais a Metrópole, persistindo elevados níveis de desigualdade.

21O DF já nasceu com o mercado adequado para atrair investimentos, por conta da renda obtida pelo funcionalismo público e das compras governamentais, como demonstra seu elevado IDH. No entanto, em função das opções de desenvolvimento vistas acima, este vigoroso mercado tem sido atendido por importações domésticas e internacionais as quais pouco geram receitas ou efeitos multiplicadores na economia local.

22Findo o período de crescimento recente, o resultado da política econômica para controlar a inflação e as contas públicas foi o desemprego. No DF, a taxa de desemprego, que atingira 23,4% em 2003, chegou ao seu menor nível em 2011, 12,9%, mas voltou a subir para 18,5% em novembro de 2018 (DIEESE et al., 2018). A redução da renda do trabalho deprimiu a geração de renda que impulsionou uma certa descentralização espacial nos últimos 15 anos, ou seja, o crescimento de novas centralidades que resultaram da renda movimentada pelas camadas de menor renda ficou seriamente ameaçado tendo em vista que foram 108,7 mil lojas fechadas no País e 2,5 mil no DF, só em 2016 (COSTA, 2017).

23Nos últimos 50 anos, Brasília não conseguiu fortalecer os laços econômicos e produtivos com os municípios periféricos, além do tradicional e perverso modelo de concentração de empregos no centro e cidades dormitório na periferia. O fim do ciclo expansivo em 2014 só intensificou a incapacidade de Brasília se integrar à sua periferia, perdendo-se a oportunidade de instalar centros produtores próximos que pudessem se aproveitar do mercado gerado pela maior renda per capita do País.

24Para aumentar a disrupção, o aumento dos preços das passagens de ônibus e dos combustíveis só intensificam a imobilidade daqueles que dependem de transporte público. Os engarrafamentos têm diminuído, mas não era desse modo que o DF deveria reduzir sua imobilidade. Assim, sem investimentos em transportes de massa, a crescente imobilidade incentivará os desempregados a procurar por empregos no comércio mais próximo, que desta vez não estarão mais disponíveis, dada a redução da renda e dado o fechamento de lojas.

25Como Capital Federal, as relações comerciais do núcleo metropolitano já são mais intensas com grandes cidades mundiais e capitais brasileiras que com sua periferia imediata. Na relação entre núcleo metropolitano e os municípios da AMB, a incapacidade de geração de receitas e a contração de despesas dificilmente resultarão em investimentos públicos fora do DF ou que não sejam nas áreas centrais da Capital Federal. Sem a inversão de recursos em projetos estruturantes na metrópole, as tendências de fragmentação da AMB poderiam até se acirrar.

26Há três polos dinâmicos que circundam a Capital Federal (SOUZA, 2016): a própria AMB; o eixo industrial e de serviços Goiânia-Anápolis (à oeste, beneficiados pela dinâmica econômica regional); e a área ligada às atividades do agronegócio (à leste, beneficiados pelas estratégias exportadoras). O enfraquecimento da capacidade do DF na geração de negócios poderá abrir espaço para que estes polos acabem por exercer maior influência sobre os municípios mais próximos. Especialmente o eixo Goiânia-Anápolis, mas também o agronegócio, à leste, têm potencial para aumentar o nível de trocas, que o DF fez de forma incompleta ou de mão única, na medida que a relação se restringiu ao fornecimento de mão de obra dos municípios próximos para o Centro, mas não foi capaz de induzir o desenvolvimento destes.

27São dois os eixos explicativos para incapacidade de integração a partir do núcleo da Capital Federal: um, é que o DF não almejou ou foi incapaz de influenciar a atração de novas industrias para seu entorno imediato, pela falta de mecanismos institucionais para direcionar investimentos para esta região; o outro, é a falta de investimentos em infraestrutura urbana. Os parcos investimentos em bens de consumo coletivo não conseguiram integrar uma rede de transportes eficiente ou proporcionar serviços públicos de forma eficaz, capazes de melhorar a vida de seus habitantes e atrair empresas que pudessem alterar a vida nas cidades dormitório.

Perspectivas

28O principal item de um projeto nacional brasileiro passa, certamente, por melhorar a qualidade de vida nas zonas urbanas e metropolitanas (LESSA, 2015). A questão é: como realizar esse projeto com a perda de capacidade de planejamento de longo prazo e redução nos investimentos públicos?

29Para o pensamento liberal, o desenvolvimento dependeria de avanços tecnológicos e do aumento da produtividade, mas também da obtenção de um nível de poupança necessário para gerar investimentos privados. Nesse sentido, a função da política econômica se restringiria a estabelecer a estabilidade macroeconômica (inflação e contas públicas) com reformas estruturais que elevassem a participação do mercado na determinação dos preços e quantidades de equilíbrio, aumentando a produtividade e, finalmente, a renda e os salários. As reformas trabalhista, previdenciária e tributária teriam a função de reduzir os custos do Estado e os juros que financiam este gasto e criar o ambiente necessário para reativar o investimento privado. Nessa visão, a recessão e o desemprego, mesmo indesejáveis, gerariam a queda do custo do trabalho e poderiam aumentar os lucros e motivar a expansão das atividades econômicas.

30Uma visão alternativa, com formulações mais desenvolvimentistas, defenderia que é o investimento que vai pré-estabelecer o volume de poupança agregada e, ao contrário dos ortodoxos, não seria necessária uma preocupação maior com os níveis de poupança, por exemplo, restringindo o consumo, mas assegurar mercados que sejam capazes de atrair investimentos. A garantia de mercados com dimensões e dinamismo adequado é que gerariam as oportunidades de investimentos.

31Existe razoável consenso de que um crescimento mínimo continuará em 2019, mas não há segurança, dada a crise fiscal, em mantê-lo nos próximos anos ou obter taxas mais elevadas por um período maior. O maior desafio, no entanto, seria obter um padrão de expansão que compatibilize maior produtividade, geração de emprego e redução da desigualdade.

32Na perspectiva ortodoxa, a queda dos juros poderá reverter a queda da atividade, mas continuaria a dependência de expectativas favoráveis de produtores e consumidores e sem tocar na desigualdade. Essas diferenças nas estratégias de política econômica, no que diz respeito à participação dos investimentos públicos e privados, é que podem afetar o futuro das áreas urbanas. Na visão desenvolvimentista, é do investimento público que devem partir os estímulos para a retomada de um crescimento mais sustentado e equilibrado. No entanto, sem mais espaço para a geração de déficits, o investimento público somente seria possível reduzindo-se o peso das despesas correntes ou da dívida pública ou ainda, aumentando as receitas.

33Caso a alternativa fosse aumentar as receitas públicas, os alvos possíveis entre aqueles de maior renda seriam o setor financeiro e rentistas que têm remuneração bem mais elevada que o setor produtivo ou com impostos sobre lucros, dividendos, heranças e fortunas e maior progressividade do sistema tributário. Entretanto, tal alternativa só parece viável numa reorganização de forças políticas que colocasse um projeto nacional acima de ganhos de classe, o que parece bem distante da realidade atual.

34Mais fácil seria uma revisão da política de isenções e subsídios que passasse por condicionar sua concessão à obtenção de níveis internacionais de competitividade. O desenvolvimento recente dos países asiáticos foi possível com a busca por espaços na exportação de bens industriais de alta tecnologia. A China, por exemplo, permitiu a entrada de companhias estrangeiras condicionadas ao acesso às suas tecnologias, mas induziu a instalação de empresas nacionais, que pudessem concorrer com as multinacionais, e promoveu a qualificação de sua força de trabalho. A questão é que a adoção de uma “estratégia asiática” de segunda mão, se torna mais difícil justamente porque a concorrência já está estabelecida, não apenas com baixos salários, mas também com aumentos de produtividade e progresso tecnológico (WORLD BANK, 1993).

Conclusão

35As metrópoles brasileiras desperdiçaram a janela de oportunidades proporcionada pelo bom momento das contas públicas e não avançaram, seja nos empregos de maior qualidade seja no investimento em infraestruturas urbanas. As opções de política econômica recentes desfavoreceram a industrialização, embora tenham criado empregos de forma mais descentralizada. A aposta no consumo individual e não nos investimentos públicos de consumo coletivo talvez tenha sido a grande oportunidade perdida neste início de século para as cidades brasileiras. O planejamento pode auxiliar a superar uma visão de curto prazo e pautar um caminho de desenvolvimento calcado na provisão de infraestruturas urbanas, por exemplo, mas não prescinde das definições de objetivos e estratégias que só a política pode proporcionar.

36A visão de curto prazo tem objetivado apenas o controle da dívida e da inflação, via redução das despesas do Estado. A recessão como estratégia ortodoxa anti-crise deteriorou rapidamente as finanças estaduais. No DF, o endividamento resultou em sérias dificuldades para o financiamento dos investimentos necessários à integração da AMB. Ainda mais para Brasília, que baseia sua economia nos recursos públicos, as restrições ao gasto acarretaram grandes dificuldades para reduzir os níveis de desigualdade entre seus habitantes ou viabilizar uma estratégia metropolitana. Sem contar com uma parcela dos orçamentos públicos federais ou locais para os investimentos, não resta outra alternativa senão aquela de incentivar novos polos dinâmicos com capacidade de elevar a renda nos municípios periféricos e mesmo no núcleo metropolitano, que aproveitem todo o mercado da Capital Federal.