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Géopolitique et environnement

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Hervé Rakoto Ramiarantsoa
, 
Chantal Blanc-Pamard
, 
Florence Pinton

Conclusion

Politiques et recompositions environnementales

Hervé Rakoto Ramiarantsoa, Chantal Blanc-Pamard, Florence Pinton et Samuel Razanaka

Texte intégral

1L’interrogation géopolitique de la question environnementale, avec l’expérience malgache comme point focal, guide les différentes contributions de cet ouvrage. Elle aboutit à des réflexions qui, situées dans le champ général de l’internationalisation de l’environnement, sont originales en termes de caractérisation des situations régionales et de leur approche théorique. Elle ouvre aussi la discussion sur trois points en particulier : la place prise par ce que Pierre LASCOUMES définit comme écopouvoir (1994), le débat toujours présent sur les contradictions entre priorités environnementales et préoccupations développementalistes et, dernier point qui accompagne toute construction publique nationale et internationale de l’accès aux ressources de la nature, l’espace entre légalité et légitimité que peuvent occuper les politiques environnementales.

Globalisation écologique et interférences d’échelles

2Émergeant à partir des années 1970 avec la première conférence des Nations unies sur l’homme et l’environnement (Stockholm, 1972) et le concept d’éco-développement (Sachs, 1974 ; 1980), la globalisation écologique a pris place dans la mondialisation. Elle s’impose avec la notion de développement durable adoubée au Sommet de la Terre à Rio de Janeiro, en 1992, et elle soutient dans les pays du Nord et du Sud une idéologie néolibérale manifeste depuis les années 1980.

3L’internationalisation de la question environnementale est ainsi un phénomène contemporain et historiquement situé. Elle fait écho à l’émergence d’arènes multilatérales où se prennent les décisions sur les grands programmes de gestion de la nature. De cela, la Stratégie mondiale de la conservation est significative ; elle est co-publiée en 1980 par trois organismes aux noms caractéristiques de ce niveau supranational : l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), le Fonds mondial pour la nature (WWF) et le Programme des Nations unies pour l’environnement (Pnue).

4Les neuf chapitres de cet ouvrage illustrent une telle réalité. Ils montrent que depuis les années 1970, ce qui apparaît comme une diversification des politiques environnementales, de la conservation excluante à la gestion participative ou encore au mécanisme de protection par incitation compensatrice, traduit la volonté des instances internationales de repenser les modèles de gestion de la nature. Qu’il s’agisse de représentations de l’environnement (l’importance de la « naturalité »), de démarches scientifiques et de procédures d’action (la biologie de la conservation) ou encore de choix récents de développement rural (aménagement rural par une déforestation évitée), les réflexions internationales sont prégnantes et orientent les initiatives nationales. Les changements de statut de la forêt tropicale mettent en lumière cette configuration. Au début des années 1980, la forêt tropicale n’est plus seulement un concept écologique, elle est devenue une construction et une question politiques (Smouts, 2001). Par ailleurs, de forêt-biodiversité, la forêt tropicale est devenue forêt-stockage de carbone, ce qui place l’urgence de la lutte contre le réchauffement climatique au premier plan. De ce fait, la gestion de la forêt tropicale s’impose comme un outil incontournable de la gouvernance de la nature.

5Cependant, l’approche retenue dans cet ouvrage ne réduit pas les recompositions environnementales aux seuls effets de l’emprise des échelles supranationales. Elle considère les interactions entre plusieurs niveaux d’organisation, portant sur des objets eux aussi en interaction. En cela les territoires, lieu privilégié de l’action, cristallisent les luttes de pouvoirs. L’analyse du cas malgache se base sur la rencontre, l’enchevêtrement sinon la concurrence de trois niveaux d’initiatives et de décisions :

  • Le niveau international, fortement présent à travers les institutions mondiales et les ONG « majors » de l’environnement ou leurs filiales. Il intègre l’échelle sous-régionale du Sud-Ouest de l’océan Indien avec le pôle sud-africain et l’adhésion de Madagascar à la Communauté de développement de l’Afrique australe en 2005.

  • L’échelon national, celui de l’État et de la définition de ses politiques publiques dont la conduite est façonnée depuis les années 1980 par l’idéologie néolibérale du consensus de Washington. Durant cette période, le paradigme de développement durable est fédérateur des programmes qui conjuguent les thèmes de libéralisation, désengagement, bonne gouvernance, société civile... Dans la pratique, des intérêts contradictoires continuent de s’affronter sur les mêmes sites et le désengagement de l’État renforce la dépendance des acteurs locaux envers les investisseurs.

  • Le niveau local, celui des acteurs que la politique environnementale implique mais aussi exclut. Pouvoirs locaux, opérateurs de développement ou autres intervenants, ils connaissent un contour renouvelé des rapports entre leurs groupes ainsi que de leurs rapports au territoire.

6Autant les traités et conventions internationales traduisent désormais la volonté de penser différemment les rapports des sociétés à la nature, plus globalement à la planète Terre depuis le sommet éponyme de Rio, autant l’approche interscalaire permet de rendre compte des diverses combinaisons produites entre normes formelles introduites et valeurs et références locales.

Du développement durable au financement durable : la mainmise de l’écopouvoir

7Le basculement du référentiel de « développement durable » à celui du « financement durable » des politiques environnementales se fait dans les années 2000.

8De manière pionnière à l’échelle africaine, Madagascar pose et développe dans les années 1980 et 1990 les bases de la gestion environnementale de son espace national sur les principes du développement durable. L’esprit des documents de référence relie la conservation à des actions de développement économique et social. C’est le cas de la Stratégie nationale de conservation pour le développement (1984), également celui de la Charte de l’environnement (1990). La loi Gelose (1996) relative à la dévolution de la gestion des ressources naturelles renouvelables à des communautés locales va dans le même sens d’une préoccupation intégrative de l’environnement au développement. À partir des années 2000 apparaît puis s’impose une dimension de la durabilité, celle du financement. Quelques repères jalonnent cette évolution. En mai 2001, le pays organise un symposium international sur le financement durable des aires protégées et autres programmes environnementaux. En 2005, à l’initiative des organisations non gouvernementales Conservation International et World Wildlife Fund, la Fondation pour les aires protégées et la biodiversité (FAPB) est créée : son principe transforme des financements classiques comme les dettes bilatérales et les aides au développement en un capital placé sur les marchés internationaux dont les intérêts seuls peuvent être mobilisés pour la conservation. En 2008, Madagascar s’engage dans le système de paiement pour services environnementaux (PSE), dans le cadre du mécanisme REDD adopté à Bali en 2007 : la déforestation évitée par des mesures de conservation correspond à autant de carbone séquestré, ce qui est traduit en flux échangeable et monnayable sous forme de crédits carbone.

9Ce glissement de paradigme modifie les rapports de force entre les différents acteurs de la conservation. Du politique, qui avait son mot à dire sur le développement, la préséance revient désormais à ceux qui savent obtenir et mobiliser les financements.

À nouveau paradigme, nouveau savoir-faire

10On attribue désormais à la nature une valeur marchande à partir des quatre types de services qu’elle fournit (Millenium. Ecosystem Assessment, 2005) : l’hydrologie, la séquestration du carbone, la biodiversité et la beauté scénique. Le PSE peut générer les moyens financiers nécessaires à sa conservation. Cette financiarisation de la nature donne lieu à des projets de « comptabilité environnementale » dans des pays comme l’Inde soucieux de la meilleure valorisation de leurs ressources (Degert, 2010). Elle se discute au sein d’instances supranationales comme l’organisation The Economics of Ecosystems and Bidoversity (TEEB) du Pnue. Elle place Madagascar parmi les bénéficiaires potentiels de ce nouveau type de soutien et le met en concurrence avec d’autres nations.

11Cette évolution repose sur la mise en place d’une rationalité politique qui sous-tend les décisions, celle de l’écopouvoir. Ce concept proposé par P. Lascoumes (op. cit.) laisse une place croissante aux experts, ingénieurs et techniciens dans le processus de décision ainsi qu’aux savoirs scientifiques et techniques qu’ils produisent. La définition des politiques environnementales passe désormais par ce savoir et ce cercle d’experts. Également proche des sources de financement, cette forme de pouvoir pénètre les grandes ONG qui, des principales réunions planétaires (Rio, Nagoya, Durban...) jusqu’à leurs terrains d’intervention, véhiculent ce savoir-faire technique. Ce dernier est présent dans les arènes internationales où se discutent et s’élaborent les normes appliquées à l’environnement. Or, pour Thierry Méot (2007) : « derrière toute norme se cache un dessein, celui de ses producteurs effectifs ». L’exemple malgache montre que, à travers les dispositifs des PSE, ce nouveau pouvoir œuvre dans la perspective d’une économie libérale. Il a ses priorités qui ne vont pas toujours dans le sens des intérêts des hommes et des territoires sur lesquels il porte ses actions. Il bouleverse ainsi les relations entre les parties prenantes de la question environnementale.

Une redistribution de la hiérarchie des acteurs

12Les textes de l’ouvrage traitant de cette recomposition des relations de pouvoir identifient en priorité les scientifiques qui cherchent à analyser et comprendre les réalités, les dynamiques, les régulations environnementales, mais également les experts qui mettent au point ou en questionnements les outils de gestion de la nature, et enfin, les acteurs investis dans un programme et (ou) une structure dédiée à l’environnement. Ils différencient trois ensembles de sphères : décision, gestion, action sur le terrain.

13En mobilisant le critère du financement durable pour préciser cette redistribution des pouvoirs, il apparaît que l’écopouvoir, émanation de la puissance de l’instance internationale, est entre les mains d’un groupe d’acteurs de plus en plus influent aux dépens de la puissance publique repoussée au second rang ainsi que des populations locales, encore plus marginalisées.

  • 1 Rajaobelina L. est vice-président régional de Conservation international pour l’Afrique et Madagasc (...)

14En relation avec les sources de financement classique comme les institutions de Bretton Woods ou récemment apparues dans l’investissement en écologie comme les firmes multinationales soucieuses de « verdir » leur image, les ONG internationales de l’environnement sont des acteurs de plus en plus influents. Dans leur implication sur le terrain (Rajaobelina et al., 2010)1, elles sont les relais des moyens et des normes décidées à un niveau supranational. Ainsi, l’organisation américaine Wildlife Conservation Society travaille en étroite collaboration avec le ministère de l’Environnement malgache pour la production des cartes du système des aires protégées de Madagascar (SAPM). Une telle coopération n’est pas fortuite. Elle relève du constat plus général établi par D. Dumoulin et E. Rodary (2005) : l’interférence des ONG internationales avec les institutions publiques en charge de l’environnement est au cœur de la géopolitique des actions de protection de la nature.

15Ces nouveaux ressorts du pouvoir s’appuient sur la recherche scientifique à laquelle ils fournissent les moyens par des programmes définis dans le cadre de la globalisation des problèmes d’environnement. Ces programmes concernent prioritairement les thèmes du changement climatique et de l’érosion de la biodiversité. Ils proposent des analyses sur des objectifs précis et selon un protocole déterminé, se rapprochant plus de travaux d’expertise que de recherche fondamentale. Les textes de l’ouvrage montrent que, dans ce domaine, l’expert international occupe une place centrale. Son avis est essentiel pour apprécier les résultats des programmes car il est en contact à la fois avec les sources de financement et les projets qui déclinent ces thèmes sur le terrain. Des chercheurs nationaux peuvent aussi acquérir le statut d’expert scientifique en étant sollicités pour leur compétence dans les actions des grandes ONG. Ils valorisent ainsi leur savoir en devenant acteurs de la politique environnementale, s’émancipant en partie du manque de moyens des structures nationales, mais ils n’en demeurent pas moins sous la supervision de l’expert international.

16C’est ainsi que les ONG internationales et l’expertise scientifique véhiculent et orientent la mise en œuvre des politiques environnementales. Ce faisant, elles relèguent l’État au second rang.

17La réduction du rôle de l’État reflète l’importance acquise par les décideurs techniques et les experts de la recherche de financement, aux dépens de la prééminence politique intrinsèque à la puissance publique. Elle manifeste l’irruption d’acteurs non étatiques transnationaux dans des domaines jusqu’alors réservés des politiques publiques. L’État se trouve restreint à une administration ministérielle nationale ou locale de missions obéissant à des objectifs environnementaux internationaux. La réduction de ses responsabilités se traduit aussi par une capacité moindre d’influer sur la répartition des moyens et sur la définition des actions environnementales. Le choix de la solution au problème posé par le criquet migrateur Locusta migratoria capito est en cela un exemple éclairant (Lala Razafinjara, ce volume). Pour aller dans le sens de l’écologisation des pratiques, l’État penche pour une lutte biologique par l’utilisation d’un champignon (Metarhizium), testé et officiellement homologué au niveau national. Des problèmes de financement risquent cependant d’écarter cette méthode au profit de celles des puissantes firmes productrices d’insecticides chimiques mis sur le marché.

18Sur le plan de la recherche, une marge d’autonomie financière insuffisante pousse les institutions nationales à s’adosser aux programmes des grandes ONG de l’environnement. Ainsi les jeunes chercheurs de l’université dépendent de subventions de ces partenaires privés pour conduire leurs travaux (DEA, doctorat). Ces éléments orientent les travaux de la recherche nationale et expliquent ses capacités réduites de produire des analyses critiques.

19On peut mettre la disparition de la préséance publique sur le compte d’une globalisation qui dicte ses priorités en se fondant sur le caractère de bien public mondial des ressources environnementales, donnant peu de place aux politiques publiques suivant la formule « moins d’État, mieux d’État ». S. Rambinintsaotra et R. Ratiaray (ce volume) rappellent cependant que dans le contexte malgache, réduire le champ des prérogatives de l’État expose encore plus les populations locales aux conséquences de relations de pouvoir qu’elles ne maîtrisent pas.

  • 2 Atelier organisé en juin 2010 à Antananarivo par l’Alliance Voahary Gasy, une plateforme d’associat (...)

20Les populations constituent la catégorie la plus marginalisée par les politiques environnementales. Elles ont certes bénéficié d’initiatives particulières et les tentatives expérimentées depuis la publication de la loi accordant à des communautés locales la gestion de ressources riveraines (loi Gelose, 1996) montrent des avancées positives (Montagne et al., 2007). Néanmoins, plusieurs auteurs considèrent que les processus mis en place ont été dévoyés et que les dispositifs réglementaires proposés n’ont pas donné les résultats attendus (Maldidier, 2001 ; Muttenzer, 2001 ; Rakoto Ramiarantsoa et Samyn, 2004 ; Razafy et Rambeloarisoa, 2008). Pire, avec la crise politique installée à Madagascar depuis le premier trimestre 2009, des communautés de base, c’est-à-dire des associations formellement constituées pour une gestion communautaire de ressources forestières, dénoncent les défaillances de l’État dans le contrôle de trafics de bois de rose2. Mais, au-delà de ce thème, les populations restent tout aussi pauvres et demeurent sans prise sur les décisions nationales et (ou) supranationales concernant les territoires de leurs ressources. La réalité malgache montre une très faible articulation des populations avec des réseaux transnationaux. Il y a donc peu d’écho à l’extérieur du pays de problématiques environnementales. L’affaire Daewoo (évoquée dans l’introduction) a connu une résonance internationale en 2008 grâce à la médiatisation politique que les opposants ont alors exercée dans un contexte social déjà tendu. Une telle mobilisation reste exceptionnelle. Les ONG nationales ont leur part dans cet isolement des populations. Elles se limitent à leur rôle d’intermédiation et d’accompagnement pour les projets de protection de l’environnement. Elles accordent de l’importance à l’investissement-temps nécessaire à leurs fonctions bien au-delà du secteur classique de la conservation : gestion participative des ressources naturelles, mise en place d’activités génératrices de revenus, mais aussi « capacité à tisser des liens dans le cadre de réseaux au sein desquels elles pourront mobiliser les informations et compétences requises » (Boisvert et al., 2009). Ces ONG vivent la démarche d’appropriation des projets environnementaux comme un moyen d’affirmation, ce qui n’a pas été le cas des communautés de base qu’elles accompagnent. Cette différence de comportement entre ONG et communautés de base est-elle d’ordre culturel ? Car on pourrait y voir, de la part des ONG nationales, une attitude découlant de la société « statutaire » malgache (Rakoto Ramiarantsoa, 2002) : la logique des structures sociales transcende la logique des projets et les normes des rapports sociaux font prêter attention plus entre groupes détenant le même statut qu’envers les entités d’une autre catégorie. Ainsi, les champs d’intervention territorialisés de ces ONG témoignent de stratégies convenues (Blanc-Pamard et Rakoto Ramiarantsoa, 2006).

  • 3 Le mouvement socio-ambiental est issu de la convergence d’argumentaires écologiques globaux et de r (...)

21La pauvreté des populations et l’écho international très ponctuel des problèmes environnementaux rendent la situation malgache spécifique. Une analyse de la Banque mondiale (2003) souligne qu’au Cambodge et au Laos, les relations entre pauvreté économique et environnement au niveau des ménages ne sont pas systématiques. Elles dépendent de facteurs géographiques, historiques, institutionnels. Les contextes diversifient la réalité et n’en donnent pas une seule image marquante. Sur le thème des relations avec l’extérieur, Madagascar présente une configuration bien différente de celle de l’Amérique latine. Cette dernière s’est distinguée d’autres continents par la forte présence de mouvements sociaux dans la construction de la problématique environnementale et la capacité de ceux-ci à occuper l’arène politique nationale et internationale pour revendiquer des droits sociaux et fonciers (Pinton et Aubertin, 2004)3. En Amazonie brésilienne, les mêmes auteurs analysent des initiatives de groupes autochtones locaux qui se sont affirmés avec leurs propres projets, établissant une relation directe avec des organisations écologiques internationales grâce aux questions d’environnement. Par ailleurs, les conflits environnementaux que nourrissent divers aspects de la politique brésilienne (réforme du code forestier, arbitrages en faveur des grands travaux d’infrastructure, violences contre le « peuple de la forêt » ...) s’accompagnent de forts relais à l’international (Aubertin, 2012).

  • 4 Voir en particulier les travaux de l’équipe de l’IHEID de Genève dirigée par Marc Hufty sur le néoc (...)

22Il est clair que dans le cas malgache, la démarche environnementale locale fait défaut. Elle existe au niveau d’une échelle intermédiaire, celle des ONG nationales, mais, nous l’avons vu, sans transmission au niveau local. La structure sociale statutaire malgache, l’histoire du pays et son insularité expliquent cette réalité. En même temps, le poids pris par la quête des financements renforce l’importance de l’échelle internationale dans la recomposition des acteurs. L’analyse enrichit la connaissance établie par les études qui, sous l’angle des « régimes internationaux4 », ont privilégié la compréhension de la dimension idéologique que portent les organismes finançant la conservation.

23Pour replacer cette redistribution des acteurs de la politique environnementale malgache dans un cadre plus général, empruntons la distinction entre Customers, Actors et Owners, telle que la rapporte B. Hubert (2004), citant P.B. Checkland et J. Scholes (1990). Les populations locales se trouvent dans le groupe des Customers, touchés par les transformations du système. Les Actors, ceux qui agissent directement sur les transformations de ce système, regroupent les ONG avec deux niveaux distincts : celles nationales, qui sont relais et mettent en œuvre les politiques décidées et celles internationales, à la fois dans l’action et dans le cercle de ceux qui réfléchissent sur les transformations à entreprendre. Enfin, les Owners forment le cercle de ceux qui peuvent développer, réduire, transformer le système. Ils peuvent être des acteurs locaux, mais ils détiennent surtout l’écopouvoir avec leurs experts mobilisés dans les projets (Dominique Hervé, ce volume), et les ONG internationales qui se spécialisent aussi dans l’intermédiation financière.

  • 5 V. Boisvert et al. (2009) utilisent l’expression « L’État malgré tout » et rappellent que l’applica (...)

24Une telle distinction en trois groupes révèle la place secondaire mais aussi ambiguë accordée à l’État. En effet, avec ses divers niveaux déconcentrés et ses prérogatives qui demeurent5, l’État trouve sa place dans chacun de ces groupes sans jamais en être le principal bénéficiaire, opérateur ou commanditaire. Ainsi peut se comprendre un changement de la place du pays sur l’échiquier international : pionnier et leader dans les années 1990 du transfert de la gestion des ressources naturelles renouvelables aux communautés locales (loi Gelose de 1996) dans une conjoncture où prime l’État-nation ; intégration tardive au système des PSE dans les années 2000 dans une conjoncture où prime l’intégration aux « réseaux internationaux de la financiarisation de l’environnement » (Philippe Méral, ce volume).

Environnement versus développement ? Un problème toujours actuel des populations rurales

25Depuis l’adoption du paradigme de développement durable, la relation entre environnement et développement n’est plus discutée : les représentations de la nature incluent les populations rurales aux socio-écosystèmes, rappellent Stéphanie Carrière et Cécile Bidaud (ce volume). L’intérêt ici est de voir comment l’internationalisation de la question environnementale met cette relation en œuvre à Madagascar. L’île compte parmi les derniers Pays très ruraux de la planète avec plus de 70 % de ruraux dans la population totale et les territoires ruraux sont le principal réceptacle des politiques environnementales. Le monde rural n’en apparaît pas pour autant la priorité si l’on considère deux thèmes vitaux pour son économie, l’accès à la terre et l’appui à l’agriculture.

L’accès à la terre

26Les données sur la ressource foncière donnent une idée du cadre conflictuel induit par les interférences des réalités nationales avec le cercle lié à l’écopouvoir. Il s’agit des tensions liées à la disparition de la présomption de domanialité publique avec la réforme foncière de 2005. R. Ratiaray et S. Rambinintsaotra (cet ouvrage) défendent une telle présomption en faveur de l’État. L’abolir, selon eux, revient à ôter à la puissance publique le potentiel de reconnaissance et d’appui du pouvoir coutumier, ce qui est pourtant essentiel dans une société hiérarchique où le chef doit garder la possibilité de protéger ce qui est de son ressort et où une situation foncière coutumière caractérise la grande majorité des terres. Or, c’est désormais une sorte de présomption de domanialité privée qui domine. Une telle décision fragilise encore plus les droits des populations locales et utilisateurs traditionnels, par ailleurs dépassés par la complexité de la « titrisation » des terres. La thèse défendue s’appuie sur les travaux empiriques des auteurs, dans la perspective des théories qui « n’ont de sens que si elles tirent leur origine de faits acquis par l’observation » (Chalmers, 1982).

27Pour ceux qui ont conduit la réforme foncière au contraire, la domanialité est une « impasse » (Teyssier et al., 2006) car elle occulte les droits coutumiers (propriété non titrée). Elle nie l’existence même de toute forme de propriété autre que celle attestée par le titre d’immatriculation. La nouvelle législation foncière de 2006 présume la propriété coutumière qu’elle désigne par l’expression propriété non titrée. Et si A. Teyssier et al. (op. cit.) suggèrent d’aller dans le sens des immatriculations foncières pour sécuriser les droits sur la terre et créer des conditions favorables « à l’investissement privé national et étranger », leur position ne fait que traduire le souci des grands bailleurs de fonds, en particulier de la Banque mondiale pour qui le droit de propriété privée est la norme, et trahir leur perception du développement agricole qui ne peut venir que d’acteurs extérieurs.

28Les deux logiques sont contradictoires par rapport au statut de la domanialité. Elles indiquent les types de conflits qui découlent de la recomposition des rapports de pouvoir entre les acteurs. Elles soulèvent aussi le problème plus général du statut de la recherche par rapport au savoir expert, dans ses relations avec le politique, problème en partie évoqué dans la précédente description par l’adossement de la recherche nationale à des programmes internationaux. Bernard Hubert (2004) formule ce problème en termes d’enjeux politiques, construits à partir des connaissances scientifiques « et dont s’emparent certains groupes sociaux » : savoir au bénéfice de qui sont définis les enjeux permet de préciser la position du savoir expert par rapport à l’institution politique. Les dernières initiatives pour réformer la question foncière montrent nettement qu’il s’agit d’abord d’attirer les financements extérieurs. Le choix est sans ambiguïté : le droit aux ressources du territoire par l’accès à la terre, qui est une composante fondamentale de toute politique environnementale, ne donne pas la priorité aux populations installées sur place.

La question agricole

29Dans le domaine agricole, Il y a un décalage entre la reconnaissance désormais acquise sur le plan international d’une intégration des pratiques culturales dans les politiques de conservation et son application à Madagascar.

  • 6 Sipam : Systèmes ingénieux du patrimoine agricole mondial.
  • 7 Voir le plan d’action Agriculture, IIe programmation 2008-2010, axe stratégique Pratiques agricoles(...)

30L’écologie du paysage a établi l’importance des agrosystèmes pour les relations biologiques fonctionnelles qu’ils entretiennent avec les aires protégées (Burel et Baudry, 1999). Sur un autre plan, le programme Sipam6 de la FAO, à l’origine de sites pilotes disséminés dans le monde pour protéger biodiversité agricole, systèmes de savoirs et cultures paysannes, porte sur « des systèmes remarquables de paysages et d’utilisation des terres, riches en une biodiversité d’une signification globale. Celle-ci résulte de la coadaptation d’une communauté aspirant au développement durable avec son environnement, en particulier en ce qui concerne ses besoins » (Koohafkan et Altieri, 2011). Dans la même veine, les travaux de synthèse de I. Perfecto et J. Vandermeer (2008) montrent, pour la biodiversité tropicale, la pertinence de pratiques culturales locales ; l’agriculture, le plus souvent présentée comme un danger, enrichit aussi les habitats naturels et les espèces. À l’échelle de la France, les systèmes agricoles à haute valeur naturelle (HVN) sont un « concept administratif » introduit dans l’esprit d’un objectif de la CDB qui est de mettre 30 % des terres agricoles du monde en une forme de gestion qui protège la flore sauvage (Pointereau et al., 2010). Le concept définit les systèmes agricoles qui, « par leurs pratiques, maintiennent un haut niveau de biodiversité ». Ces systèmes bénéficient d’un ensemble de mesures, dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité7. Plus généralement, dans les vieilles civilisations rurales de l’Europe et du bassin méditerranéen, l’écologisation des pratiques agricoles peut être considérée comme une dimension importante des politiques environnementales. Elle fonde l’intérêt accordé par la conservation aux espaces ruraux par différentes dispositions pratiques accompagnées de financements. Les mesures agri-environnementales européennes en sont un exemple ; leur objectif est de conserver ou de réintroduire de la biodiversité dans des zones productives. Dans ces territoires, la protection de la nature sauvage concerne des espaces disséminés au sein de territoires largement anthropisés.

31Cela n’est pas le cas à Madagascar où très peu d’attention est accordée à la conservation des espaces ruraux cultivés, pourtant riches de la diversité de leurs espèces et de leurs paysages (Kull, 2008). Ainsi, la conservation de la biodiversité continue de procéder par exclusion des activités humaines, transformant des espaces autrefois utilisés en zones interdites d’accès. Cette zonation répond en même temps à un autre objectif, intégrer le total des surfaces ainsi mises sous protection à la comptabilité des infrastructures écologiques dédiées à la séquestration du carbone pour se positionner, de ce fait, dans le Paiement pour services environnementaux. Le système de compensations économiques des agriculteurs amputés de leurs ressources territoriales (champs de culture, produits de cueillette, pâturage ...) tarde à se concrétiser. Les systèmes alternatifs présentés profitent seulement à ceux qui peuvent acquérir les moyens des techniques proposées. Devant l’absence de retombées directes qui, en contrepartie, devaient améliorer leurs conditions matérielles, les sociétés paysannes se sentent « spoliées » de leur richesse et se retrouvent encore plus pauvres.

32Par ailleurs, les acteurs des politiques environnementales adaptent leurs interventions sur le terrain aux normes internationales et aux opportunités de financement. L’exemple des initiatives PCDI – Projets de conservation et de développement intégrés, puis PSE est éclairant. Les premières qui lient spatialement la conservation au développement furent privilégiées lors de la première phase du PNAE dans les années 1990. Les secondes, conduites à partir de 2008, visent à individualiser les zones mises en conservation pour en avoir une mesure précise. Se succédant à des années d’intervalle sur les mêmes sites des zones périphériques des aires protégées, ces programmes sur financement international répondent aux enjeux d’une meilleure rentabilité économique de l’action environnementale (Swanson, 1996 ; Rakotoarijaona, ce volume), mettant au second plan les intérêts du monde rural. À cette orientation participe aussi le fait que les ONG internationales présentes, comme CI, WWF, WCS, sont fondamentalement conservationnistes, naturalistes et bio-centrées. De ce fait, leur priorité demeure la protection de la nature ; considérer les activités des populations locales, même si elles sont vitales pour ces dernières, reste d’importance moindre.

33Enfin, l’idéologie du verdissement écologique oriente les réflexions sur le développement rural vers la protection et la préservation des facteurs de la production agricole, et vers les pratiques qui s’adaptent ou qui atténuent le réchauffement climatique. Importants dans le contexte de l’internationalisation de l’environnement, ces thèmes ne mettent pas la recherche au service d’une agriculture vivrière confrontée, avec les politiques environnementales, à la réduction de son espace de production.

34Les multiples enjeux de la mise en relation de l’environnement avec le développement illustrent une sensibilité exacerbée à la question environnementale, commune aux pays du Sud confrontés à un double défi : une « mégabiodiversité » à protéger et une très grande pauvreté à éradiquer. Les différentes parties prenantes – populations rurales, administration publique, ONG, bailleurs de fonds – ont chacune leur priorité par rapport à une « nature » que l’on ne saurait protéger en dehors de l’organisation des hommes et des sociétés. Les rapports de pouvoir entre ces entités guident les dispositifs mis en place et expliquent pourquoi le monde rural, toujours dominé, ne voit pas son développement pris en charge par la requalification environnementale. Pour ce dernier, le problème central reste sa pauvreté.

Des politiques environnementales entre légalité et légitimité

35La dialectique légalité/légitimité relève de la question plus générale du pluralisme juridique, c’est-à-dire de la « coexistence de plusieurs ordres normatifs » (Ranjatsoa, 2011 : 23 ; Vanderlinden, 1989). La pluralité des normes ouvre un champ de références auxquelles un individu peut rapporter ses pratiques pour se justifier (Vanderlinden, 2000). Dans le cas présent, l’accès aux ressources naturelles relève à la fois de droits coutumiers et de territoires administratifs créés par la loi depuis l’époque coloniale. Cette situation questionne la pertinence du retrait de l’État quant à la gouvernance de la nature.

36L’absence d’attention aux enjeux de légitimité ne peut que nuire à l’établissement de pratiques et de normes régulatrices et toute norme mise en place par un État moderne procède de cette démarche de légitimation. La logique pose problème dès lors qu’il existe un pluralisme juridique et (ou) institutionnel, avec une attraction portée soit vers le pôle légal, soit vers le pôle légitime. P. Lavigne Delville (1998) soulève l’objectif en Afrique rurale de « réconcilier pratiques, légitimité et légalité ». F. Muttenzer (2010) aborde la question de la « légalité, légitimité et effectivité » du droit forestier. C. Blanc-Pamard et H. Rakoto Ramiarantsoa (2008) apportent un éclairage différent en examinant les « légitimations/délégitimations » de situations sociales et territoriales, comme conséquence de projets de conservation : ces derniers confortent l’ancrage à demeure de certains groupes alors qu’elle déstabilise ceux qui contrôlaient le territoire et qui se trouvent désormais confrontés à de nouveaux éléments mieux articulés aux intervenants extérieurs. J. Fremigacci (1998) note même une instrumentalisation de la question, à propos des ressources forestières : « dans le contexte des rapports sociaux coloniaux, le droit est fait pour être violé par les privilégiés tandis qu’il ne peut être ignoré de la grande masse des sujets ».

37Les contrats de transfert de gestion des ressources naturelles auprès d’associations locales cherchent ainsi à « légitimer le légal » et à « légaliser le légitime » (CERG2R, 1997 ; Razafindrabe, 1998 ; Bertrand, 1999) en intégrant la pratique coutumière dans le dispositif légal. Marie-Hélène Bérard (2009) montre cependant que l’utilisation des pratiques coutumières n’a pas favorisé une plus grande légitimité des normes environnementales.

38L’ouverture à la société civile légitime de nouvelles catégories d’acteurs. Elle disqualifie les institutions et appareils d’État peu appréciés pour leur lourdeur administrative et les coûts afférents, selon les conceptions libérales dominantes : les acteurs publics pourtant dans la légalité se retrouvent en perte de vitesse et privés d’initiative. Bruno Ramamonjisoa (cet ouvrage) attribue la place prise par la « gouvernance informelle » des ressources à l’affaiblissement programmé de l’autorité publique. Ainsi, la recherche de financement durable délégitime l’échelon étatique. Divers outils mis en œuvre renforcent l’autorité des instances qui, les plus proches des sources de financement dédié à la valorisation de la nature, en maîtrisent ainsi les mécanismes complexes. La complexité technique des dossiers renforce le pouvoir des organisations et experts internationaux et légitime leur modèle : pour Bonnie Campbell (2009), la « technocratisation croissante des processus de décision » aboutit à des choix techniques et laisse au second plan les critères de choix politiques qui sont du ressort de l’État. Et pourtant ce dernier reste le représentant de la souveraineté du pays vis-à-vis de l’extérieur, siégeant aux rencontres et conférences internationales, et ses compétences régaliennes font que les programmes environnementaux conduits sur son territoire requièrent son adhésion.

  • 8 Expression empruntée à Frédéric Giraut et Benoît Rey (2009).

39De nombreux États du Sud ont cédé à des intérêts étrangers de larges ressources foncières prélevées sur le domaine public. Il arrive que le projet avorte, comme ce fut le cas avec l’affaire Daewoo à Madagascar. Il n’empêche que l’État, par la légitimité qui lui est reconnue (tractations avec la firme), peut en même temps aller à l’encontre de la légalité qu’il soutient (mise en place d’une réforme foncière). Ces deux postures simultanées et contradictoires révèlent, comme dans bien des exemples, un État « référent à géométrie variable »8 suivant ses intérêts du lieu et du moment, ce que d’autres travaux sur la gouvernance environnementale qualifient de « shadow state » (Duffy, 2005 ; Pollini, 2010). Ce « jeu double » de l’État entre légalité et légitimité rend encore plus difficile la mise en place de mécanismes institutionnels pour contrôler l’application de la loi.

40Bailleurs de fonds, acteurs étatiques, entreprises privées et société civile reconnaissent pourtant que « la mauvaise application de la loi est responsable d’une part non quantifiable de la dégradation des forêts et de la déforestation dans les pays en développement » (Karsenty et Pirard, 2007 : 368).

41En s’appuyant sur les leçons de l’expérience malgache tout en cherchant à en dépasser le cadre quant aux normes, aux acteurs et aux territoires de la gestion environnementale, les contributions de cet ouvrage renvoient à des questionnements extrêmement larges. Les réflexions sur les représentations de la nature, les thèmes de financement durable, de sécurisation de l’accès aux ressources naturelles, ou encore les interrogations soulevées par la légalité/légitimité des actions environnementales sont autant d’éléments qui nourrissent le débat plus général sur la globalisation des problèmes d’environnement et les retombées de ceux-ci sur les relations entre le Nord et le Sud, entre le public et le privé. Ils soulignent que « si la nature ne peut pas parler seule » (Fairhead et Leach, 2003 : 13), cette nature avec son fonctionnement écologique est bien au croisement de dynamiques économiques, sociales et politiques, dans l’histoire des hommes. Tirons-en les enseignements appropriés à l’usage de la Terre que cet ouvrage souhaite éclairer.

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Notes

1 Rajaobelina L. est vice-président régional de Conservation international pour l’Afrique et Madagascar.

2 Atelier organisé en juin 2010 à Antananarivo par l’Alliance Voahary Gasy, une plateforme d’associations et d’organisations protectrices de l’environnement.

3 Le mouvement socio-ambiental est issu de la convergence d’argumentaires écologiques globaux et de revendications foncières locales. De façon plus générale, il associe la question de la gestion durable des ressources naturelles à la valorisation des pratiques et des savoirs locaux.

4 Voir en particulier les travaux de l’équipe de l’IHEID de Genève dirigée par Marc Hufty sur le néocolonialisme vert (Hufty et al., 1995) et ceux de Catherine Corson sur l’Usaid « toute puissante machine du développement » (Corson, 2008 ; 2011).

5 V. Boisvert et al. (2009) utilisent l’expression « L’État malgré tout » et rappellent que l’application des politiques environnementales requiert toujours l’accord de l’État.

6 Sipam : Systèmes ingénieux du patrimoine agricole mondial.

7 Voir le plan d’action Agriculture, IIe programmation 2008-2010, axe stratégique Pratiques agricoles.

8 Expression empruntée à Frédéric Giraut et Benoît Rey (2009).

Auteurs

herve.rakoto@ird.fr
est géographe, professeur à l’université de Bordeaux-3, après un détachement auprès de l’IRD (UMR Gred). Ses recherches portent sur la connaissance et la compréhension des relations que les sociétés tissent avec leurs territoires selon trois axes : la gestion des ressources naturelles, les recompositions spatiales liées aux politiques environnementales, les dynamiques des sociétés rurales. Il est l’auteur de plusieurs articles et a coordonné l’ouvrage Ruralités Nords-Suds : inégalités, conflits, innovations (Paris, L’Harmattan, 2008).


est géographe, directrice de recherche au CNRS (Centre d’études africaines) et membre associé de I’UMR Gred. Elle s’intéresse à l’évolution des rapports nature/société. Ses recherches portent sur la gestion de l’environnement et sur les reconfigurations des savoirs, des pouvoirs et des territoires que les politiques environnementales induisent dans l’espace rural, principalement à Madagascar.

Florence.Pinton@agroparistech.fr
est sociologue, professeur à AgroParistech depuis 2008 et responsable de l’UFR Sociologies au sein du département de sciences économiques, sociales et de gestion (SESG) après avoir été quatre années en détachement auprès de l’équipe de l’IRD, Politiques de l’environnement à Orléans. Ses thèmes de recherche traitent des modes de valorisation de la nature et des politiques de conservation de la biodiversité en France et en Amazonie brésilienne. F. Pinton a notamment publié La construction du réseau Natura 2000 en France (la Documentation française 2007) et, avec C. Aubertin et V. Boisvert, Les marchés de la biodiversité (IRD Éditions 2007).

razanakasamy@yahoo.fr
est écologue, directeur de recherches au Centre national de recherches sur l’environnement (Antananarivo). Il est spécialiste de l’écologie du sud-ouest de Madagascar.

© IRD Éditions, 2012

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