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Géopolitique et environnement

 | 
Hervé Rakoto Ramiarantsoa
, 
Chantal Blanc-Pamard
, 
Florence Pinton

Partie 3. Financer le développement ou financer la conservation, une question sociale

Chapitre 9. L’environnement pour le développement ? Une analyse de la REDD

Jean Roger Rakotoarijaona

Texte intégral

Introduction

  • 1 L'expression consacrée est de plus en plus REDD+ pour y intégrer la conservation, la gestion forest (...)

1La REDD1 ou Réduction des émissions dues au déboisement et à la dégradation des forêts est une initiative mondiale découlant de la convention cadre sur les changements climatiques signée au sommet de Rio en 1992. Elle participe du nouveau système conçu pour succéder au protocole de Kyoto après 2012. Formalisée en 2007 dans le plan d’action de Bali (CCNUCC, 2007), la REDD instaure un mécanisme incitatif du type Paiements pour services environnementaux (PSE) ; elle vise à récompenser la diminution des émissions de gaz à effet de serre générées par le déboisement et la dégradation forestière dans les pays en développement.

  • 2 SectorWide Approach ou approche sectorielle.

2Les opportunités liées à ce mécanisme se présentent à un moment où Madagascar, ayant achevé son PNAE conduit pendant près de 20 ans, a besoin d’un nouveau souffle et surtout de nouveaux modes de financement. Une approche SWAp2 lancée en 2008 devait traduire la prise en main effective par l’État de la gestion de l’environnement à travers un programme sectoriel censé faire face aux problèmes environnementaux prioritaires. Les crises socio-politiques du pays ont stoppé l’élan.

  • 3 REDD R-PP : Readiness Preparation Proposal. Il s'agit d'un document national de préparation au méca (...)

3Si au niveau international rien n’est encore décidé définitivement, sur le plan national un processus d’élaboration de la stratégie REDD est lancé. Les options pour réduire les déforestations sont identifiées et seront précisées. Le R-PP3 définira les approches et la démarche d’élaboration qui l’accompagne indique déjà les grands traits de ce qui constituera cette stratégie. De larges opportunités s’ouvrent au pays pour tirer profit de la mise en place du mécanisme. La question est de savoir si, une fois en place, ce mécanisme sera uniquement consacré aux aires protégées et au secteur forestier, ou s’il servira plutôt la réflexion confortant la place de l’environnement dans le processus de développement ?

4Notre propos vise à déterminer dans quelle mesure la REDD peut contribuer au fondement structurel du développement de Madagascar au lieu d’être considérée seulement comme une manne financière pour les actions classiques de conservation. Il s’agit d’identifier les conditions pour que cette orientation qui privilégie le marché du carbone, et qui relève à la fois du cadre de la conservation de la biodiversité et de celui de la lutte contre le changement climatique, s’accorde avec les problèmes de fonds de la politique environnementale et donc du développement du pays.

5Dans un premier temps, nous analyserons la gestion de l’environnement de ces 20 dernières années sous l’angle de son intégration dans le processus de développement. Ensuite, nous discuterons les avantages, les risques et les enjeux de la mise en place du mécanisme REDD dans le contexte du renouveau de la coopération internationale et de la prédominance actuelle de la question sur les changements climatiques. Enfin, nous reviendrons sur les problématiques des liens entre environnement et développement en essayant d’imaginer un mécanisme REDD au profit du développement, c’est-à-dire un mécanisme qui va au-delà des objectifs purement environnementaux.

L’intégration de l’environnement dans le développement : vingt ans de tentatives

Vers un plan national d’action environnemental

6En 1960 après l’indépendance, les dirigeants malgaches manifestent un engagement politique fort en matière de protection de la forêt. L’ensemble des considérations et objectifs de politique forestière de l’époque traduit un réalisme quant à la gravité des risques et à l’importance des moyens à mettre en œuvre. Trois ordonnances assorties de textes d’application ont été émises. Elles concernent le régime de la chasse, de la pêche et de la protection de la faune, le régime des défrichements et des feux de végétation, et la définition du domaine forestier désormais distingué des zones à vocation pastorale et des zones à vocation agricole. Ces ordonnances traitent tous les liens entre les ressources naturelles et la vie économique et sociale des populations.

7En 1985 a été organisée à Antananarivo une conférence internationale sur la conservation des ressources naturelles au service du développement. Cette assise a affiné la Stratégie nationale de la conservation pour le développement, promulguée en 1984 dans un objectif de combiner développement économique et protection des ressources naturelles. Elle a permis de mobiliser davantage la communauté internationale sur les problèmes de l’environnement à Madagascar. En 1987, la décision d’une approche plus globale et plus intégrée du problème environnemental a été le point de départ de l’élaboration du Plan national d’action environnemental (PNAE).

Du fondement des actions depuis la charte de l’environnement

8En 1990, Madagascar s’est doté d’une charte de l’environnement qui traduit une politique visant à rétablir un équilibre durable et harmonieux entre les besoins de développement de l’homme et les soucis écologiques. Le PNAE met en œuvre cette politique, il ambitionne de réconcilier la population avec son environnement en vue d’un développement durable. Bien que faisant partie des vagues de PNAE initiés par la Banque mondiale au début des années 1990, le plan malgache présente des caractéristiques relativement originales. Il adopte les principes stratégiques suivants : approche intégrée des problèmes et des applications de leurs solutions ; vision à long terme des actions et des financements ; intensification du dialogue au lieu de la transmission hiérarchique ; présentation du PNAE sous l’angle des bénéfices plutôt que celui des contraintes ; mobilisation des populations locales dans la réalisation des activités environnementales, recours aux ONG et aux opérateurs privés dans la mise en œuvre des activités.

9Cette politique ne dissocie donc pas environnement et développement. Il n’y a pas protection de l’environnement sans développement, comme il n’y aura pas développement sans protection de l’environnement. La charte est très claire sur ce point en précisant que « l’action environnementale ne doit pas se réduire à la seule protection et à la sauvegarde des ressources naturelles, des espèces rares ou des sites. Elle est inséparable des actions pour un développement économique et social durable » (MEEF, 2004). À la fin du PNAE, la population malgache devrait agir de manière spontanée, indépendante et volontaire dans la protection de l’environnement et dans des activités respectueuses de l’environnement (réflexe environnemental).

10Cette vision malgache est compatible avec l’approche de la communauté internationale pour qui « les forêts sont une source de vie pour la planète et pour ses peuples (...) les forêts possèdent d’énormes ressources pouvant apporter une contribution vitale à la sécurité de l’environnement, à la réduction de la pauvreté, à la justice sociale, à l’amélioration du bien-être humain ainsi qu’à l’équité pour les générations actuelles et futures » (Congrès forestier mondial, 2003). Ces constats sont particulièrement valables pour Madagascar où la forêt couvre environ 20 % du territoire et dont une grande proportion de la population dépend directement ou indirectement des ressources forestières. Dans la conciliation entre conservation et développement, les décideurs sont ainsi amenés à trancher dans quelle proportion la forêt malgache sera exploitée et dans quelle proportion elle sera protégée.

11La politique de l’environnement est censée faire partie intégrante de la politique de développement global du pays. Elle en constitue le troisième pilier, à côté du programme social de lutte contre la pauvreté et du programme économique avec l’ajustement structurel.

De l’écart entre les grands principes et la mise en oeuvre

  • 4 Commencé en 1990, le Plan national d'actions environnementales (PNAE) a été découpé en 3 phases de (...)

12Évaluer le Programme environnement nécessite des indicateurs environnementaux, certes, mais aussi des indicateurs relatifs à la situation sociale et économique, à la fois au niveau macro et au niveau des populations. Notre analyse met en évidence l’écart entre les écrits et la mise en œuvre des actions. Les objectifs du PE sont axés sur le développement humain mais les interventions ont été centrées sur la conservation pure ; au mieux les activités de développement ont-elles été menées en vase clos. Les aires protégées continuent ainsi de subir de fortes pressions et l’écotourisme tant attendu n’a pas encore apporté de résultat probant. L’action n’est pas allée au-delà de la protection, elle n’a pas tiré le meilleur parti d’une valorisation de l’ensemble des ressources naturelles. Ainsi en est-il, dans les zones périphériques des aires protégées, de l’application des Projets de conservation et de développement intégrés (PCDI). Les PCDI se fondent sur l’hypothèse que la conservation ne peut pas réussir si le projet ne subvient pas aux besoins de développement social et économique des populations ; ils interviennent en conséquence en liant étroitement objectifs de conservation et activités de développement. Ce fut un axe privilégié lors de la phase PE14, en particulier autour des aires protégées gérées par les ONG internationales et financées par l’Usaid. L’approche a été abandonnée car sa mise en œuvre a impliqué des projets trop complexes, coûteux, limités dans le temps et tout simplement non durables (Swanson, 1996). Les investissements ont par la suite été focalisés dans des activités de développement ayant des conséquences directes sur les objectifs de conservation.

Quel bilan pour le Programme environnement ?

  • 5 D'autres sources indiquent cependant le contraire, c'est-à-dire une dégradation continue de la ress (...)

13Notre analyse distingue quatre résultats importants du Programme environnement : la réduction du taux de déforestation (MEFT et al., 2009)5, l’instauration du système de Mise en compatibilité des investissements avec l’environnement (Mecie), la création et la dotation en capital de la Fondation pour les aires protégées et la biodiversité de Madagascar (FAPBM) (Méral et al., 2006), ainsi que l’augmentation de la superficie des aires sous protection, ce que montrent très nettement les chiffres du PE3.

  • 6 Voir Randrianarivelo et al., 2000 ; voir aussi la revue à mi-parcours du PE3.

14Cependant, un examen plus global des réalisations met en évidence les faibles impacts, les activités trop dispersées, la complexité du programme et l’insuffisance de synergie avec les autres projets ou programmes. Une évaluation externe (Randrianarivelo et al., 2000) parle d’un programme performant mais inefficace ; en d’autres termes, un contrat respecté pour les activités planifiées mais sans produire les impacts attendus. Les problèmes de synergie ne sont pas récents, ils sont relevés lors des rendez-vous de supervision et d’évaluation des phases du PNAE6.

15Les interventions fortement centrées sur les aires protégées et la biodiversité ont conduit à une moindre considération, pour ne pas dire à une négligence, de tout ce qui se passe en dehors de ces espaces. Le PE a augmenté la superficie des aires protégées sans se soucier des impacts globaux que cette décision pourrait avoir, en particulier sur l’utilisation de la terre (Andriamahefazafy et al., 2007). Avec cette mesure, des préoccupations environnementales sérieusement abordées au cours du PE2, comme la protection de l’environnement marin et côtier et la gestion durable des sols, se trouvèrent mises en veilleuse lors du PE3 alors qu’il s’agit de composantes essentielles par leurs liens avec le développement. De même, le renforcement du cadre institutionnel considéré comme le principal acquis du PE1 et du PE2 a été abandonné au cours du PE3. Par ailleurs, le programme ne s’est pas ouvert aux problèmes de l’environnement urbain qui pourtant posent un souci de plus en plus aigu à la plupart des grandes villes du pays.

16Un autre point, la gouvernance forestière : elle est en recul si l’on se réfère au dernier rapport de Global Witness (2009) concernant l’exploitation et l’exportation illicites de bois de rose dans le Nord Est du pays. Grave est le fait que, après 20 ans de sensibilisation, les populations se soient laissées soudoyer : le réflexe environnemental attendu apparaît hors de portée.

17Si la déforestation réduite représente un résultat positif, le bilan est plutôt mitigé quant à l’évolution du niveau de revenus des populations, leur bien-être en général ou la disponibilité d’infrastructures économiques et sociales, que ce soit au niveau national ou au niveau local dans les espaces riverains des zones mises en protection dans le cadre du PNAE.

18Il faut aussi noter que le transfert des droits de gestion des ressources naturelles aux communautés locales a été rarement accompagné de mesures pour soutenir les revenus des exploitations paysannes concernées. Les bénéfices économiques des communautés se trouvaient ainsi largement limités par les restrictions d’accès aux ressources autrefois exploitées, ce qui n’a pas fait l’objet de l’attention du programme environnemental sauf à l’occasion des évaluations ex-post. Les politiques mises en œuvre partaient-elles d’une réelle motivation des populations ou ont-elles été seulement inspirées par les influences internationales ?

19En résumé, dans la conduite de son PNAE, le pays a dû faire face à des problèmes à la fois de planification (Marcussen, 2003), de mise en œuvre et de ressources. Très peu d’accent a été mis sur l’élaboration de systèmes d’utilisation et de gestion durable pour générer des bénéfices tout en assurant la régénération des ressources et la productivité soutenue des écosystèmes. Par ailleurs, le PE n’a pas été assez novateur en matière de financement des actions. Une commission de pérennisation financière a bien été installée mais son actif se limite à la mise en place de la FAPBM. Les autorités environnementales malgaches semblent seulement tabler sur la continuité de l’aide internationale.

REDD et coopération internationale : vers une démission ou une réelle appropriation par l’État ?

Des fondements séduisants

20La REDD récompensera la réduction des émissions de GES (gaz à effet de serre) dues au déboisement et à la dégradation forestière. Elle est inséparable du contexte de réchauffement climatique (Pachauri et Reisinger, 2007) et du marché de carbone, appelé à jouer un rôle important pour générer des incitations à long terme. L’initiative s’appuie sur le rapport de N. Stern (2006) selon lequel les coûts des activités de stabilisation des émissions à un seuil acceptable sont encore largement inférieurs aux coûts des dommages. En particulier, arrêter la déforestation représente une option de bas coût pour réduire rapidement de manière significative les émissions de GES.

21On estime qu’environ 20 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre proviennent de la déforestation. La compensation de la déforestation évitée n’était pourtant pas prise en compte dans le MDP (Mécanisme de développement propre) du protocole de Kyoto. Aussi, la Conférence des parties de la Convention climat réunie à Bali en 2007 a-t-elle recommandé « des démarches générales et des mesures d’incitation positive pour tout ce qui concerne la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts dans les pays en développement » (CCNUCC, 2007).

22La REDD en tant que mécanisme incitatif est une nouvelle façon d’orienter la coopération internationale. Elle peut poser le débat, concernant son financement, de la responsabilité des pays industrialisés dans le changement climatique global aux conséquences à supporter également par les pays pauvres et vulnérables. Elle apparaît en tout cas dans le paysage à un moment où est clairement reconnue l’inefficacité, parfois même la perversité de l’aide publique au développement (Déclaration de Paris, 2005).

Et de réelles opportunités

23Sept à neuf millions d’hectares de forêts sont perdus chaque année dans le monde (FAO, 2009), en particulier dans les pays en développement : la REDD permet la participation de ces derniers à la mitigation des changements climatiques. Éviter la moitié de cette perte équivaut déjà à empêcher l’émission d’une grande quantité de CO2 dans l’atmosphère. En même temps et corollairement, de grosses quantités de crédits d’émissions seront échangées avec un volume financier conséquent. La REDD ouvre ainsi de nouveaux canaux de financement pour soutenir les services environnementaux, conserver la biodiversité, lutter contre les changements climatiques et faire face et à la pauvreté rurale.

24Le mécanisme REDD génère des paiements seulement en contrepartie de résultats mesurés et vérifiés. Cela peut être une très bonne chose pour Madagascar si l’on se base sur les résultats de la lutte contre la déforestation, dont le taux annuel est passé de 0,83 % entre 1990 et 2000 à 0,53 % entre 2000 et 2005 (MEFT et al., 2009). Diverses conditions déterminent la faisabilité de ce mécanisme : des services bien identifiés et mesurables, une participation volontaire des acteurs qu’ils soient bénéficiaires ou fournisseurs de services (Engel et al., 2007), l’intervention limitée de l’État et l’encouragement des initiatives privées. Dans ce contexte, la définition des rôles de chaque partie prenante est cruciale pour que l’opportunité donnée aux promoteurs n’aille pas dans le sens d’un affaiblissement de l’État.

25Des programmes de renforcement de capacités préparent les États volontaires pour s’engager dans cette voie d’une REDD fonctionnant sur la base de performance. Ils doivent apporter d’importantes sommes via la communauté internationale qui investit aussi pour son propre intérêt, celui de préserver un patrimoine mondial avec des perspectives d’utilisation future, ainsi que pour trouver les moyens de réduire les efforts directs de mitigation au niveau de ses propres économies.

Les termes du débat actuel, ce qui est clair et ce qui ne l’est pas encore

26L’introduction de la REDD dans le système de mitigation des GES après 2012 est quasiment certaine, elle est même citée dans les résolutions du G20 et dans celles de l’assemblée générale des Nations unies. Sa forme finale cependant ne fait pas encore l’unanimité et d’âpres négociations sont en cours sur des questions méthodologiques pour mesurer l’impact de décisions gouvernementales en termes d’hectares de déforestation évitée. Ces questions apportent un risque sérieux de rendre la REDD inefficace (Karsenty et Pirard, 2007), comme fut le cas du MDP du protocole de Kyoto (Ofosu-Ahenkorah, 2007). Le débat concerne essentiellement quatre domaines : la portée, le niveau de référence, le financement et l’échelle (Parker et al., 2009).

27La portée : elle fait référence aux activités considérées comme éligibles pour prendre part à une réduction des émissions. Si rien n’est encore décidé, la tendance vers REDD+, c’est-à-dire une REDD incluant la gestion forestière durable et la conservation et l’amélioration des stocks de carbone, est de plus en plus partagée. Certaines options initiales ne sont pas pour autant complètement abandonnées. Dans ce débat, l’influence constante et croissante des ONG internationales et des lobbys conservationistes est manifeste.

28Le niveau de référence : un mécanisme REDD doit spécifier de quelle manière les réductions d’émissions sont mesurées. Le niveau de référence définit la période de référence et l’échelon par rapport auxquels les activités contenues dans la portée sont mesurées. La discussion porte essentiellement sur des difficultés méthodologiques pour établir ces éléments.

29Le financement : l’étape finale de la définition d’une proposition REDD consiste à connaître la provenance du crédit. L’approche à trois phases fait l’unanimité et le débat actuel cherche à trancher si à long terme le dispositif sera financé par le marché, par des fonds (assimilables à des subventions) ou par les deux. Les financements de la REDD doivent être prévisibles et additionnels, en ce sens qu’ils ne se substitueront pas à l’aide publique au développement (IWG-IFR, 2009). LONG internationale Greenpeace estime que les crédits REDD réduiront sensiblement les investissements dans les technologies propres et renouvelables que ce soit dans les pays développés ou en développement (Thies et Czebiniak, 2008). Dans les pays comme la Chine, l’Inde et le Brésil, les demandes pour les crédits liés aux politiques de réduction des émissions dans l’énergie et l’industrie diminueront. C’est dans cette optique que des pays comme le Brésil restent hostiles au marché et aux systèmes de compensation. Le débat reste donc entier.

30L’échelle de la REDD : la question est de savoir si le système doit fonctionner entièrement au sein de projets, si tout doit être ramené au niveau national, ou si une combinaison des deux échelles est gérable. L’approche locale favorise les initiatives et peut éliminer certaines lourdeurs tandis que l’approche nationale permet d’éviter le double comptage, la fuite et la non-permanence. Cette démarche permet aussi des économies d’échelle, une meilleure coordination et une réduction des coûts de transactions.

Figure 1.
Les sites pilotes REDD et le système d’aires protégées de Madagascar.

Figure 1.Les sites pilotes REDD et le système d’aires protégées de Madagascar.

31La Conférence des Nations unies sur les changements climatiques de Copenhague en décembre 2009 a débouché sur un consensus émergeant à propos des activités éligibles dans le sens de REDD+. Beaucoup de questions restent cependant en suspens : la nature du financement, l’échelle de la REDD, les objectifs chiffrés de réduction des émissions ou non par les pays REDD, ou encore ce qui touche à la conversion des forêts.

Enjeux de la REDD à Madagascar

32Madagascar est un pays à faible superficie forestière mais à fort taux de déforestation ; sa contribution à la mitigation en termes de quantité de carbone n’est donc pas très significative. Le pays reste cependant éligible au mécanisme REDD, ce qui représente des opportunités notamment en terme de financement pour les différents acteurs de la politique environnementale. Avec l’indigence actuelle des ressources financières dans ce domaine, des antagonismes peuvent alors voir le jour du fait des interférences des intérêts aux échelles supranationales, nationales et sous-nationales.

33Situation : cinq projets de démonstration de la REDD sont mis en œuvre (fig. 1). Trois d’entre eux, le projet Makira, le projet corridor Fandriana-Vondrozo (Cofav) et le projet corridor Ankeniheny-Zahamena (CAZ) visent des objectifs méthodologiques et des objectifs de vente de crédits de réduction d’émissions. Les deux autres, le projet REDD-Foreca et le programme holistique de conservation des forêts, se contentent de développer des propositions méthodologiques pour contribuer à la réflexion sur la définition et la mise en œuvre de la REDD au niveau mondial.

  • 7 R-PIN : Readiness Plan Idea Note. Il s'agit d'une note de réflexion sur le Plan de préparation au R (...)

34Madagascar a produit un document R-PIN7 sur la base duquel le pays a été sélectionné pour bénéficier du fonds de préparation du FCPE Le document pointe les déterminants de la déforestation : ils sont essentiellement d’origine non forestière. C’est donc en dehors du secteur forestier qu’il faut chercher et appliquer les solutions.

35Le comité technique REDD mis en place mène et supervise la préparation du R-PP. Il est responsable de la préparation de l’élaboration d’une stratégie REDD, de la mise en place d’un système de suivi, de comptes rendus et de vérifications des émissions ainsi que de l’établissement d’un scénario de référence. Par ailleurs, des formations sont prodiguées, des documents de base produits, des séances de réflexion avancée organisées. L’équipe de la direction générale des Forêts et les membres du CT-REDD participent aux échanges et aux négociations internationales.

36L’échelle de la REDD : la présence des projets de démonstration accorde à Madagascar une expérience pionnière. Il s’agit de valoriser ces projets en termes de contribution au système national : la tendance actuelle est en effet d’adopter une approche nationale, qui garantit une meilleure coordination, permet de maîtriser les fuites et assure l’équité du mécanisme. En attendant la mise en place et l’opérationnalité du système national, Madagascar défend une approche mixte permettant à la REDD de fonctionner aussi au niveau des projets.

37La REDD pour financer les aires protégées ? La protection de la biodiversité reste la principale préoccupation environnementale à Madagascar, ce qui pose le risque d’une REDD trop conservationiste. Le revirement stratégique de la Vision Durban marque le PE3 – La politique environnementale s’est confondue avec cette vision (Andriamahefazafy et al., 2008). Y a-t-il risque d’une autre confusion de la politique environnementale avec la REDD ? Ou celle-ci sera-t-elle saisie comme opportunité pour achever la vision Durban qui, pourtant, ne s’appuie sur aucune évaluation sérieuse ni écologique ni économique avant sa proclamation ? Elle s’est imposée unilatéralement et ne s’est jamais intégrée dans une approche spatiale plus globale, ni temporelle plus lointaine.

38Les évaluations du PE3 soulignaient aussi le risque que les aires protégées ne deviennent des îlots de développement sans lien direct avec les économies voisines ni avec les programmes de développement au niveau des régions.

39Le cas des revenus : la REDD va faire intervenir des sommes d’argent importantes provenant de la vente des réductions d’émissions. Pour assurer la permanence des activités et des réductions d’émissions, il est prévu de transférer la majeure partie des bénéfices de cette vente aux communautés. Les principes du partage ne sont cependant pas encore fixés sur des points fondamentaux, comme la propriété du carbone et du revenu associé : qui a le droit sur ces revenus de carbone, comment les fonds vont-ils arriver, comment seront-ils gérés ? Quel sera le mode de distribution, quels usages seront éligibles et quel contrôle sera mis en place ? Les acteurs malgaches semblent aussi se préoccuper de la part qui ira à l’État, à quel titre ce dernier la prendra-t-il et quelle en sera l’utilisation.

40Les intérêts des parties prenantes : la forêt est « multiface » : patrimoine mondial, elle reste propriété de l’État en même temps que les populations environnantes exercent des droits d’usage et en font une source de revenus et de subsistance. Toute décision relative à la forêt fait donc intervenir des intérêts divers qu’il faut savoir concilier.

41La REDD est censée encourager les initiatives privées, ce qui ne doit pas s’interpréter comme une démission de l’État. De même, le risque de contournement de l’administration doit être maîtrisé : l’État en effet reste le seul garant de la cohérence des projets conduits dans le cadre de la politique environnementale du pays.

42Quel rôle pour la REDD en matière de développement ? Si ce mécanisme ne doit pas uniquement financer les aires protégées, il devra s’attacher à résoudre les problèmes de fond de la politique environnementale du pays. Il ne sera cependant pas suffisant pour faire face aux problèmes du développement du pays qui par ailleurs ne se résument pas à la seule question de moyens financiers. Les enjeux sociaux pour les populations locales sont un autre thème à considérer. En outre, l’État doit s’approprier complètement le mécanisme, ce qui n’est pas encore tout à fait acquis.

L’environnement comme fondement structurel du développement : la REDD peut-elle innover ?

43L’approche REDD apporte-t-elle du nouveau par rapport aux démarches de gestion de l’environnement et dans le contexte de la politique forestière à Madagascar ?

44L’expérience montre que la promotion du développement, notamment la lutte contre la pauvreté, doit précéder toute action de conservation. Il n’est ni juste ni efficace de faire protéger la forêt par des gens en lutte permanente pour survivre. Le mécanisme doit donc chercher en premier lieu à améliorer le bien-être des populations concernées et reconnues comme acteurs incontournables.

45Par ailleurs, la nature et les causes de la déforestation font que les activités éligibles doivent dépasser les limites du secteur forestier. Il s’agit de sortir du cercle étroit des objectifs de conservation pour mettre en oeuvre des approches structurant les différentes interventions qui ont tendance à s’ignorer et traitant le développement et l’environnement de manière plus intégrée surtout au niveau national. Par exemple, tout se passe comme si aucune relation n’existe entre les ressources marines et la déforestation, alors que des exemples concrets montrent leur interdépendance. De même, on déplore la non-prise en compte des interactions entre d’une part le développement des villes et les conditions environnementales en milieu urbain et d’autre part la pression qui s’exerce sur les forêts.

46D’une manière plus générale, la REDD doit être ancrée dans une perspective d’intersectorialité, d’utilisation planifiée de l’espace géographique et d’articulation avec les plans de développement territoriaux.

47Gestion de l’intersectorialité : le cloisonnement entre les différents intervenants est souvent cité comme facteur d’inefficacité de la lutte contre la déforestation. L’approche intégrée suppose une multisectorialité forte à un niveau suffisamment élevé. Elle fait des aspects institutionnels une question clé pour éviter des problèmes pratiques, l’exemple de ce qu’a révélé le problème de la GIZC (Gestion intégrée des zones côtières) : cette approche pourtant bien initiée durant le PE2 n’a pas pu être mise en œuvre comme prévu car des questions institutionnelles n’ont pas été réglées convenablement. De même, la lutte contre la déforestation doit dépasser les politiques sectorielles non seulement dans leur formulation mai aussi dans leur mise en œuvre.

48La planification : la mise en œuvre de la REDD à Madagascar doit se baser sur une planification de l’usage des terres pour pallier l’absence de cohérence et d’intégration spatiale des projets de développement. En effet, la carence des scénarios et plans d’aménagement du territoire est un handicap majeur : le Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) reste encore à valider et la plupart des régions ne dispose pas de Schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT). Or, un zonage forestier doit découler de ces schémas et non l’inverse.

  • 8 Madagascar Action Plan (MAP) : plan d'action national qui définit la feuille de route et les priori (...)

49Articulation avec les plans de développement : l’articulation de la REDD avec les plans de développement à différentes échelles (national, régional, local) produira une synergie avec les autres champs d’activités et inversement. L’incertitude cependant marque actuellement les planifications mises au point comme le Madagascar Action Plan8 ou les plans régionaux de développement, la décentralisation, les stratégies et les politiques sectorielles. Aucune décision n’a été prise et aucun signe ne renseigne sur le maintien ou l’abandon de ces initiatives.

50En outre, la question des rapports de pouvoir accompagne la mise en place de ce mécanisme incitatif. L’emprise des ONG internationales dans la gestion de l’environnement à Madagascar en est le point central, elle représente un enjeu majeur de ce nouveau paradigme. Si l’appui des ONG pour une meilleure gestion de l’environnement et l’assistance technique nécessaire sont à encourager, leur présence ne doit pas se faire au détriment de l’indispensable et fondamentale appropriation du processus par le gouvernement.

51Enfin, d’autres conditions d’efficacité de la REDD sont à considérer : la mise en place d’instruments essentiels comme le système de monitoring, de compte rendu et de vérification ; l’établissement concerté d’un scénario de référence ; la disponibilité et l’utilisation des informations pour les prises de décision ; la bonne gouvernance ; la clarification du cadre juridique et institutionnel ; la participation de toute les parties prenantes de la société civile ; le renforcement des études d’impact environnemental et des mesures de sauvegardes ; enfin, le renforcement des capacités assorti de transfert effectif de technologies.

Conclusion

52Depuis les années 1990, les politiques de gestion de l’environnement à Madagascar ont connu des succès mitigés. Des problèmes de planification, de mise en œuvre et de ressources n’ont pas permis d’atteindre les objectifs de combiner protection de la nature avec un développement social et économique. Dans la décennie 2000, la REDD apparaît dans le paysage à un moment où les investissements importants dans les actions de conservation arrivent à leur terme : elle se révèle être une réelle opportunité de financement et de renouveau de la gestion environnementale à Madagascar. Les risques et incertitudes qui apparaissent déjà dans la préparation de sa mise en place et avec les premières expérimentations (5 projets de démonstration sont en cours) incitent cependant à la considérer avec beaucoup de précautions. La REDD peut être l’outil par excellence pour faire converger les différentes stratégies environnementales tout en restant fidèle à la finalité de subvenir aux besoins des populations dépendantes des forêts. Ainsi formulé, le mécanisme est porteur d’un renouveau de paradigme dans la perspective d’une trajectoire de développement réfléchie et programmée. Les éléments discutés ci-dessus doivent alimenter aussi bien les débats internationaux sur la question que les réflexions dans le cadre de la formulation du R-PP et de l’élaboration de la stratégie nationale REDD. Ils contribuent à orienter les décisions dans un sens où la REDD ne sera pas seulement une manne financière d’un moment, c’est-à-dire inconstante et limitée et source alors, une nouvelle fois, d’échec.

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Notes

1 L'expression consacrée est de plus en plus REDD+ pour y intégrer la conservation, la gestion forestière durable et l'amélioration des stocks de carbone. Pour des raisons de simplification nous gardons le terme REDD.

2 SectorWide Approach ou approche sectorielle.

3 REDD R-PP : Readiness Preparation Proposal. Il s'agit d'un document national de préparation au mécanisme REDD. Tout pays en développement désirant bénéficier dans le cadre de sa préparation au REDD d'un appui de la Banque mondiale à travers le FCPF (Fonds de partenariat pour le carbone forestier) produit ce document qui est une sorte de feuille de route.

4 Commencé en 1990, le Plan national d'actions environnementales (PNAE) a été découpé en 3 phases de 5 ans ; le Programme environnemental 1 (PE 1) en constitue la première phase, jusqu'en 1996.

5 D'autres sources indiquent cependant le contraire, c'est-à-dire une dégradation continue de la ressource forestière (Bruno Ramamonjisoa, ce volume).

6 Voir Randrianarivelo et al., 2000 ; voir aussi la revue à mi-parcours du PE3.

7 R-PIN : Readiness Plan Idea Note. Il s'agit d'une note de réflexion sur le Plan de préparation au REDD. La validation du R-PIN permet au pays de recevoir une subvention pour préparer et soumettre son R-PP.

8 Madagascar Action Plan (MAP) : plan d'action national qui définit la feuille de route et les priorités du pays sur la période 2007-2012.

Table des illustrations

Titre Figure 1.Les sites pilotes REDD et le système d’aires protégées de Madagascar.
URL http://books.openedition.org/irdeditions/docannexe/image/3551/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 787k

Auteur

jr.rakotoarijaona@gmail.com
est économiste statisticien, directeur des informations environnementales de l’Office National pour l’Environnement à Antananarivo. Il codirige le comité technique national REDD (CT-REDD) qui est en charge de la préparation de Madagascar au mécanisme REDD. Dans ce cadre, il a coordonné la rédaction du document R-PP (Readiness Preparation Proposal) de Madagascar.

© IRD Éditions, 2012

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