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Géopolitique et environnement

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Hervé Rakoto Ramiarantsoa
, 
Chantal Blanc-Pamard
, 
Florence Pinton

Partie 2. Démarches et procédures de recherche pour l'action

Chapitre 6. Gouvernance et politique de la nature

Bruno Salomon Ramamonjisoa

Texte intégral

Introduction

1Depuis la fin des années 1980, la problématique du développement des pays du Sud a été liée à celle de la dégradation de l’environnement. Après avoir mis en place leurs programmes environnementaux, la plupart des pays africains ont entrepris de formuler des stratégies de réduction de la pauvreté (World Bank, 2002), dont la mise en œuvre est devenue, implicitement, un critère d’éligibilité au programme d’allégement de la dette.

2Les réformes suggérées par le Fonds monétaire international (FMI) et par la Banque mondiale ont engagé des changements notables dans le processus de développement : la réduction du rôle de l’État en tant qu’agent économique ; la mainmise du secteur privé sur le mécanisme et les processus de libéralisation économique à l’échelle mondiale ; l’adaptation des fondations institutionnelles (institutions juridiques, financières, politiques et sociales) des États au nouveau régime économique.

3Madagascar s’étant engagé pleinement dans ces réformes, nous proposons d’analyser les recompositions apportées par ces changements et de repérer les grands acteurs institutionnels de la gestion et l’usage de la nature. S’agit-il d’une problématique classique de mise en œuvre de politique publique ou faut-il y voir un fait social qu’il convient d’analyser sous l’angle de la gouvernance publique et institutionnelle ? Le problème va bien au-delà de la question de l’usage des ressources de la nature à Madagascar car il touche aux processus de formulation, de prise de décision et de mise en œuvre des actions publiques.

4Le gouvernement a adopté en 1989 un Plan national d’action environnemental (PNAE), programme étalé sur 15 ans avec comme objectif principal la conservation des ressources naturelles ainsi que leur exploitation contrôlée de manière à assurer un développement économique durable et une meilleure qualité de vie. Depuis la mise en œuvre du PNAE et des politiques économiques dont le développement devait se baser sur les investissements directs étrangers, plusieurs mesures ont été appliquées notamment la réduction du rôle de l’État et l’appropriation par le privé du processus de libéralisation économique. La volonté d’un contournement de l’État est née avec la mise en œuvre du PAE. L’administration publique a été jugée trop lourde pour atteindre les objectifs fixés. Ainsi a été créée, dans un premier temps, une agence d’exécution au niveau national, suivie de la mise en place de structures régionales de planification (CRP, CRD). L’approche utilisée dans cette étude est le cadre analytique de la gouvernance. Elle focalise l’observation sur les acteurs, mais aussi sur les stratégies ainsi que sur les interactions structurelles dans le temps et dans l’espace permettant par la suite de dégager les synergies, décalages, discordances ou oppositions.

Observer le changement des politiques jusqu’au niveau des acteurs et de leurs interactions : le choix du cadre d’analyse

5Comment observer et analyser à la fois les processus de prise de décision et de mise en œuvre des actions publiques ainsi que les acteurs institutionnels et leurs interactions ? Plusieurs cadres analytiques ont été développés en particulier par la recherche en politiques publiques. Il s’agit des approches de (1) l’Advocacy Coalitions Framework (Sabatier, 1999 ; Sabatier, 2007 in Roth, 2007), (2) du cadre d’analyse développé par Elinor Ostrom avec l’Institutional Analysis and Development Framework (Sabatier, 1999, 2007 ; Ostrom, 2005 in Roth 2007) et du (3) Cadre analytique de la gouvernance développé par l’Institut universitaire d’étude du développement (Hufty, 2007).

6L’Advocacy coalitions framework (ACF) prétend permettre une compréhension du changement dans les politiques publiques en se basant sur une longue période (au moins dix ans). Les auteurs du modèle considèrent insuffisant de se limiter à l’analyse des instances gouvernementales pour comprendre un changement de politique. Ils proposent un cadre analytique composé d’une unité centrale d’analyse appelée « sous-système de politique publique » (policy subsystem) comprenant toutes les variétés d’acteurs actifs (secteur public et secteur privé) et influents dans le domaine concerné. À partir du modèle traditionnel d’analyse des politiques publiques fondé sur les acteurs administratifs, politiques et représentants des groupes d’intérêts, le sous-système de politique du modèle ACF intègre en son sein deux nouvelles catégories d’acteurs. Une première catégorie est celle conformée par les journalistes et les chercheurs car ceux-ci joueraient un rôle important dans la diffusion d’idées en relation avec le domaine politique. La seconde catégorie est composée des acteurs de tous les niveaux gouvernementaux qui participent aux processus de formulation et de mise en œuvre des politiques publiques du domaine concerné (Sabatier, Jenkins-Smith in Roth, 2007).

7Le cadre général de l’ACF prend en compte trois niveaux principaux et complémentaires pour analyser le changement.

  • 1 C'est-à-dire une coalition d'individus et de groupements dont les membres partagent des vues commun (...)

8Un macro-niveau considère que l’élaboration des politiques publiques est réalisée par des spécialistes à l’intérieur du sous-système, mais le comportement de ceux-ci est influencé par des facteurs externes situés dans les systèmes politique et socio-économique au sens large (contraintes et ressources). Un deuxième niveau d’analyse se situe à l’échelon de l’individu dont l’étude du comportement est largement inspirée par la psychologie sociale. Un dernier niveau, celui meso, estime que le meilleur moyen pour « relier » la multitude d’acteurs présents dans un sous-système est de les agréger dans une coalition « militante »1. Cette configuration d’éléments serait à la source du changement de politique. Il peut être observé à travers les croyances des acteurs et les politiques publiques. Ces variables peuvent être influencées par l’apprentissage issu de la pratique de la politique publique et par les perturbations externes (Roth, 2007).

9L’IAD, Institutional Analysis and Development propose un cadre général pour comprendre comment les institutions affectent les motivations des individus et, de ce fait, leur comportement (Roth, 2007). Elle s’appuie étroitement sur les théories et concepts développés par l’école de la nouvelle économie institutionnelle (Ostrom in Roth, 2007). Il s’agit de « montrer comment différents systèmes de gouvernance permettent aux individus de résoudre des problèmes de manière démocratique » (Roth, 2007).

10L’institution, ici le concept essentiel, désigne un cadre spécifique dans lequel des individus et des organisations ont des interactions affectées par des règles plus ou moins structurées. Ces règles peuvent être également affectées par ces interactions.

  • 2 Une arène d'action est une « unité conceptuelle complexe » qui comprend une « situation d'action » (...)

11À l’intérieur de ce cadre, on distingue différents composants analytiques. Des variables exogènes influencent la structure d’une arène d’action2 qui génère des interactions tout en étant le lieu de ces dernières. Celles-ci à leur tour produisent des effets. La performance du système est mesurée par des critères d’évaluation qui examinent le modèle des interactions et les effets obtenus.

12Ce modèle considère que les choix individuels correspondent dans chaque cas à un calcul des avantages et inconvénients perceptibles de chaque stratégie et de ses conséquences. L’analyse de l’arène d’action devrait permettre, ainsi, d’inférer les décisions prises et leurs effets. L’arène d’action constitue l’unité centrale d’analyse.

13Le modèle distingue quatre niveaux d’analyse, du plus élevé au plus bas, du plus général au plus particulier : meta-constitutionnel, constitutionnel, choix collectif et opérationnel. A chacun de ces niveaux peuvent exister plusieurs arènes d’action caractérisées par des instances formelles ou informelles.

14Ce cadre d’analyse propose d’évaluer tant les effets que les processus d’obtention de ceux-ci. Pour cela, il propose une mesure basée sur les critères d’efficience économique, d’équité fiscale, d’équité re-distributive, de présentation des résultats, de conformité avec la morale et d’adaptabilité.

15Le Cadre analytique de la gouvernance (CAG) considère que cette dernière est à la fois objet d’étude et méthode d’analyse. Pour Marc Hufty (2007), la gouvernance se réfère « aux processus collectifs formels et informels qui déterminent, dans une société donnée, la manière dont les décisions sont prises et les normes ou institutions élaborées dans le domaine des affaires publiques ».

16La méthodologie du CAG comporte cinq éléments : les enjeux ou problèmes, les normes, les acteurs, les points nodaux et les processus qui, ensemble, sont et produisent la gouvernance.

17Les problèmes relèvent d’un processus de construction sociale et de lutte de pouvoir entre différents acteurs.

18Les normes orientent le comportement des acteurs et sont modifiées par l’action collective. Elles peuvent être formelles (lois, etc.) ou informelles (la pratique des acteurs). Le cadre analytique distingue trois types de normes : les métanormes (valeurs), les normes constitutives (les mécanismes organisationnels et institutionnels) et les normes régulatrices (règles qui définissent les règles de conduite).

19Les acteurs sont des individus ou des groupes qui se divisent en trois catégories en fonction de leur capacité ou volonté d’influence sur les processus de décision. Il y a ainsi des acteurs stratégiques – ceux qui exercent une influence –, des acteurs pertinents – ceux qui peuvent exercer une influence mais ne le font pas – et des acteurs secondaires – ceux qui n’ont pas les ressources suffisantes pour exercer de l’influence. Le CAG fonde son modèle d’acteur sur quatre séries de variables explicatives de son comportement : les ressources, la volonté de mobiliser les ressources, les ressources mobilisées, l’interaction stratégique avec les autres acteurs. Le comportement des acteurs est ensuite considéré principalement en fonction de la théorie institutionnelle classique (négociation, direction, répartition) et, secondairement, de l’anthropologie sociale de Mauss (réciprocité) dans le but de prendre en compte les réseaux sociaux et le capital social (Hufty, 2007).

20Les points nodaux sont les lieux d’interaction ou de rencontre. Les problèmes, les normes, les acteurs et les processus entrent en interaction dans ces espaces, ce qui explique la production des décisions. Ces décisions modifient des variables dépendantes, c’est ce qui constitue le changement politique, c’est-à-dire une transformation du contexte. Les points nodaux constituent donc un point central d’analyse.

21Les processus sont une succession d’états par lesquels passe un système. Ils introduisent l’historicité au sein des modèles de gouvernance. L’analyse des processus de changement cherche à identifier les modèles d’évolution des points nodaux, la trame d’interactions des acteurs et leur implication dans la modification des règles du jeu.

22Les trois cadres d’analyse possèdent comme point commun l’unité centrale d’analyse (point nodal, sous-système, arène d’action) où se prennent les décisions et où s’opèrent les transformations des politiques publiques (cette dernière étant la résultante d’un processus d’interactions entre des acteurs).

23Les trois cadres rejettent également l’hypothèse d’un processus de formation de politique publique qui serait dû au travail exclusif des instances gouvernementales officielles. Cette conclusion est importante en ce sens qu’elle est en désaccord avec l’approche dominante consistant en une analyse des institutions le plus souvent restreinte aux acteurs officiels et aux normes formelles.

24C’est le cas pour l’évaluation des politiques publiques notamment forestières à Madagascar : elle a toujours été conceptuellement définie dans le cadre du formel. Ainsi l’étude de la mise en œuvre des normes de gestion des ressources naturelles est souvent approfondie à partir de l’analyse de l’institutionnalisme du choix rationnel.

25Cette approche préconise l’analyse transactionnelle pour comprendre les réseaux alors que le secteur informel, très présent dans la gestion de telles ressources, n’est pas uniquement fait de contrat et de transaction mais aussi de relation. Ce type d’analyse ne peut donc détecter que le contenu marchand et contractuel des relations. De plus, en essayant d’annihiler les relations de pouvoir et de confiance, l’analyse transactionnelle limite la prise en compte des facteurs structurants du jeu économique (Plociniczak, 2002). On peut reprocher aussi à ce type d’approche de ne pas tenir compte d’une rationalité qui est construite en fonction de l’interprétation de l’action telle que la définit l’institutionnalisme sociologique : la rationalité se trouve à l’amont des comportements individuels, elle est endogène (Theret, 2000 ; Dehove, 2002).

  • 3 Les recherches (notamment forestières) sont effectuées à partir d'outils conceptuels généralement u (...)
  • 4 La rationalité de homo africanus guide les acteurs à participer, selon des degrés divers, à plusieu (...)

26Puisqu’il s’agit d’évaluer les politiques publiques dans l’espace formel et informel, les théories « classiques »3 d’évaluation des politiques publiques s’avèrent insuffisantes pour expliquer les phénomènes sociaux existants. Les travaux effectués sur une quinzaine d’années à Madagascar ont montré (Ramamonjisoa, 2005) l’existence de deux types de rationalités des agents : la rationalité économique (Billaudot, 2004) et la rationalité contextuelle ou sociale définie comme un mixte de rationalité procédurale au sens de H. Simon (1976) et de rationalité communicative au sens de J. Habermas (1981). Ces travaux confirment que l’utilisation des outils marginalistes pour comprendre le comportement des acteurs du Sud n’est pas satisfaisante (Meignel, 1998). La rationalité économique postulée par l’économie néoclassique ne convient pas à l’étude de sociétés non occidentales. Les hypothèses psychologiques sous-jacentes (homo oeconomicus) sont inadaptées pour expliquer les motivations des individus. Les comportements des agents africains ne conduisent généralement pas aux résultats attendus par l’économie orthodoxe (Hugon, 1993)4.

27La rationalité contextuelle ou sociale correspond à une logique d’intégration dans le groupe social garant de l’accessibilité à la ressource. La logique, comportementale, permet à un acteur de passer d’un groupe social à un autre pour maximiser son profit en usant alternativement, suivant le contexte, de la coercition ou de la compassion (Ramamonjisoa, 2005).

28À cause de l’imbrication de l’économie dans le social, de la cohabitation entre normes formelles et informelles ainsi que de l’existence de deux types de rationalités, l’analyse de la gouvernance de la politique de la nature nécessite un cadre permettant d’observer à la fois les règles formelles et celles informelles. C’est pourquoi notre propos mobilise le cadre analytique de la gouvernance, avec des approches spécifiques centrées sur celle de l’institutionnalisme sociologique pour l’observation des interactions entre acteurs et normes collectives.

L’analyse des filières pour identifier les acteurs et analyser leurs interactions

29Les réformes macro-économiques et institutionnelles imposées par la mondialisation ont entraîné de nouvelles recompositions de l’espace un peu partout dans le monde. Les tendances actuelles montrent la disparition progressive des limites territoriales, laissant place à des espaces sociaux fondés sur des relations de pouvoir et les conflits qu’elles génèrent. Ces tendances s’annoncent comme un déclin des systèmes politiques traditionnels puisque de nouvelles logiques de transformations sociales et de recomposition spatiale aboutissent souvent à des conflits ouverts ou latents que ces systèmes cherchent pourtant à éviter (Leroux, 2002).

30Dans les années 1970, le territoire était considéré comme un espace purement fonctionnel, une subdivision administrative du territoire national. Il est aujourd’hui perçu comme un espace de création collective de ressources construit sur la base de stratégies de coopération qui allient acteurs publics, privés mais aussi sociaux. C’est pour cette raison que les politiques publiques prônent la nécessité d’instaurer et de créer des lieux et des structures de débat, de concertation et de négociation susceptibles d’impulser des capacités collectives de création de ressources (Leroux, 2002).

31Ces nouvelles configurations aboutissent donc à la reformulation plus ou moins explicite des rapports de pouvoir et de conflictualité. En effet, la dynamique mondiale d’homogénéisation des processus d’accès aux ressources par les plus puissants s’est accompagnée d’un développement de moyens de défense caractérisés le plus souvent par l’affirmation des identités au niveau national et local (Cox, 1996). On assiste donc à l’émergence d’une multitude d’espaces sociaux que les politiques publiques n’arrivent plus à réguler. Comment définir dans ce contexte l’unité centrale d’analyse des prises de décision ?

32Notre proposition est d’identifier les acteurs et procéder à l’analyse de leur interaction afin de rendre compte des rapports de pouvoir et de conflictualité. Dans la pratique, cette démarche nécessite de convoquer un certain nombre de disciplines ou de théories. Il faut pouvoir en effet observer des processus de formalisation de normes et analyser des processus de formulation de normes informelles. L’analyse des filières reste la démarche la plus appropriée car elle permet de rendre compte des dimensions technique et réglementaire (forme d’organisation, base légale, type de transformation, règles, institutions, organisations), sociales (stratégie, sociologie des acteurs) et comportementales (rapports de pouvoir, comportements), et enfin économiques (fonctionnement réel de la pratique observée et logiques des acteurs).

33Des méthodes d’analyses non exhaustives (Ramamonjisoa, 2005) permettent d’approfondir chacun des aspects de la filière.

Des normes entre « dominants et dominés » qui prédéfinissent les interactions des acteurs à Madagascar

34Dans la mise en œuvre des stratégies et politiques de gestion des ressources naturelles trois types de normes sont présentes :

  • les métanormes centrées sur le développement durable, le changement climatique et la participation locale ;

  • les normes constitutives basées sur le pouvoir (de coercition) et sur la responsabilité qui représentent une internalisation et (ou) une adaptation des métanormes ;

    • 5 Les transactions de répartition organisent la rationalisation et la distribution des richesses prod (...)
    • 6 Les transactions de réciprocité sont le fondement du « capital social » impliquant un système de de (...)

    les normes régulatrices, observables surtout en zone locale (là où se trouve la ressource) ; les règles sont régies essentiellement par des relations de pouvoir. Les interactions entre les acteurs sont de type coopératif et basées sur des transactions de type de répartition5 et (ou) de réciprocité6. La rationalité qui guide le comportement des individus est à la fois sociale et économique.

35Les normes constitutives se traduisent par la formulation d’objectifs (6 millions d’hectares d’aires protégées, réduction de la déforestation), la définition et la mise en œuvre d’un plan d’exécution (Nouvelles aires protégées, Système d’aires protégées de Madagascar), la promulgation de lois (exclusion de l’usage et classement en Aires protégées) et l’institution d’organisation (groupe inter-organisationnel dénommé groupe Durban).

  • 7 Les transactions de direction organisent la production de biens et de services ainsi que les relati (...)

36Les interactions entre les acteurs sont du type de transaction de direction7 alors que le comportement des individus est supposé être la rationalité économique (calculatrice et stratégique). Ce décalage s’explique par l’importance du social à Madagascar où deux types de relations existent : les relations de natures transactionnelles (économiques) et celles de nature socio-culturelle organisées autour de rapport de pouvoir. L’obligation de l’État malgache de se soumettre à des conditionnalités depuis la mise en œuvre du programme d’ajustement structurel a institutionnalisé un rapport hiérarchique structuré autour d’un positionnement social où les bailleurs de fonds sont considérés comme acteurs dominants. Ce point explique pourquoi les métanormes sont le plus souvent rapidement internalisées formellement.

De multiples acteurs non étatiques en compétition de pouvoir sur la gestion des ressources avec des acteurs étatiques à ressources monétaires réduites

  • 8 Gestionnaires des ressources et formulant les règles et le contrôle de l'accès.
  • 9 Titulaire des permis d'exploitations et fournisseurs des produits intégrant les marchés.
  • 10 Titulaire des droits d'usages et constituant souvent la main d'œuvre des « grands » exploitants.

37Dans les années 1980, trois grands groupes d’acteurs étaient en confrontation dans la gestion et l’usage des ressources de la nature : l’État et ses services décentralisés8, les « grands » exploitants9 et les communautés paysannes10 (Ramamonjisoa, 2004). Avec le PNAE, le nombre d’intervenants a augmenté de telle façon que six groupes d’intervenants ont été identifiés dans sa seconde phase (Ramamonjisoa, 2001) :

  • le groupe des autorités politiques en charge de l’affectation de l’usage des ressources (biologiques, financières) et de l’élaboration des règles d’accès et d’usage des ressources naturelles. Il s’agit des ministères responsables de la gestion des ressources naturelles, l’aspect politique étant dévolu au ministre, à son cabinet, au secrétaire général et au responsable administratif, l’aspect technique étant laissé à la charge d’une direction générale et de ses structures déconcentrées ;

  • le groupe des gestionnaires ou responsables (administration publique) de la gestion technique des ressources naturelles effectuant le contrôle de l’usage de la ressource ;

  • le groupe des bailleurs (incluant les ONG internationales) chargés du financement mais aussi de l’affectation de l’usage des ressources naturelles et forestières ;

  • le groupe des structures d’exécution incluant les ONG nationales ; il est perçu comme une administration parallèle, puisqu’il concurrence l’administration publique dans la mise en œuvre et la réalisation opérationnelle des projets ;

  • les opérateurs qui utilisent les ressources ligneuses (bois et produits transformés dérivés du bois), non ligneuses (animaux, fibres et plantes médicinales) et minières ;

  • le groupe des communautés paysannes (migrants et autochtones) qui utilisent les ressources ligneuses mais aussi les réserves foncières situées en zone forestière ainsi que le sous-sol.

38Au niveau local le nombre et l’importance des acteurs varient avec les types d’usage de la ressource. Le défrichement dans les forêts du Sud ne fait pas intervenir les mêmes acteurs que celui des forêts de l’Est. De même, la coupe pour la production de bois énergie sur les reboisements n’est pas organisée de la même façon que pour les forêts naturelles.

39L’exemple suivant illustre le cas spécifique du défrichement. À partir des acteurs identifiés dans les sites d’observation d’Analanjirofo, de Ranomafana (Ambohimahamasina), du Menabe et de la région Sud-Ouest de Madagascar, il apparaît que la pratique du défrichement est plutôt régie par une règle informelle dans laquelle interviennent pourtant des organisations légalement constituées comme :

  • le service forestier local qui délivre le permis de défricher (loi non abrogée) ;

  • les collecteurs et les opérateurs exportateurs (munis d’un numéro d’identification fiscale et d’un numéro statistique, donc opérant avec des documents officiels),

  • les services territoriaux décentralisés (qui prélèvent les ristournes à leur niveau respectif sur la base d’un arrêté officiel) ;

  • le service des douanes (qui avalise l’exportation légale du riz ou du maïs produit en zone de défrichement en prélevant des droits de douane).

40On pourrait aussi y ajouter les grands opérateurs qui utilisent au niveau national le maïs pour la production de provende. Par leur production, ces opérateurs accroissent la demande en maïs et incitent le développement de la maïsiculture dans les zones forestières (faute de pouvoir s’approvisionner sur le marché agricole restreint).

Prise de décision et conflits entre autorité politique et pouvoir financier

41L’importance de l’informel rend les points nodaux (ou centres de prise de décision) formels difficilement identifiables dans le processus de gouvernance des ressources naturelles à Madagascar. Le PNAE a tenté de mettre en place des espaces de concertation et de prise de décision au niveau régional au cours des années 1990. Cependant, ces espaces ne constituaient que des centres de décision virtuels car d’une part, les acteurs qui y avaient accès n’étaient pas représentatifs des acteurs économiques et sociaux impliqués dans l’usage des ressources de la biodiversité et d’autre part, parce que les décisions prises à ce niveau ne pouvaient être appliquées sans l’aval de l’autorité hiérarchique située au niveau central.

42Malgré le grand nombre d’ateliers et séminaires organisés au niveau national pour discuter de différentes orientations telles que l’aménagement du territoire (zonage des ressources naturelles dans le but de l’affectation de leurs usages), le processus de décentralisation (y compris la gestion locale) ou la normalisation de l’accès aux ressources naturelles, les décisions prises ne constituent finalement que des recommandations sans suite.

43Au début du PNAE phase 1, le Comité d’orientation et de suivi (COS) était l’instance de prise de décision. Y siégeaient le représentant du groupe de l’autorité politique, le groupe des gestionnaires ou responsables techniques, le groupe des bailleurs (incluant les ONG internationales), le groupe des structures d’exécution incluant les ONG nationales, les opérateurs et le groupe des communautés paysannes (migrants et autochtones). Vers la fin de la phase 1, le COS disparut pour laisser place au Comité des fonds de l’environnement (CFE) où ne siégeaient plus que le groupe des autorités politiques et les bailleurs de fonds (y compris les ONG internationales). Au cours de la phase 2, le CFE devint le Secrétariat multi-bailleurs (SMB) où l’autorité politique était également écartée. Les acteurs qui finançaient le programme ont progressivement accaparé la prise de décision. Ils ont été considérés comme les seuls susceptibles d’exercer un pouvoir de domination.

44Il est évident que l’enjeu financier est au centre du conflit entre les deux grands acteurs, État et bailleurs. Les partenaires financiers sont constitués le plus souvent des ONG de conservation qui justifient leur efficacité (et donc les fonds qu’ils reçoivent en permanence) par la mauvaise gouvernance pratiquée par le gouvernement. Pour des enjeux également financiers (les pourcentages que donnent les exploitants miniers ou forestiers), ce dernier lutte pour garder ses prérogatives de délivrance des droits d’accès aux ressources.

45Dans la pratique, les observations effectuées (Ramamonjisoa, 2005) sur plus de 18 zones représentant tous les écosystèmes (forêt sèche, forêt humide, forêt épineuse, mangroves, forêts artificielles) ont permis de constater que des décisions sont prises au moins à deux niveaux :

    • 11 Déclaration de Durban en 2003.

    Le niveau central où s’affrontent les deux grands acteurs que sont l’État (politique) et les bailleurs de fonds (ou partenaire technique et financier). Les orientations adoptées à ce niveau pour l’usage des ressources naturelles restent pourtant virtuelles car, en l’absence de contrôle forestier, il n’y a pratiquement aucune application. Souvent, l’autorité politique continue de garder son pouvoir sur l’accès aux ressources. Si elle ne participe pas (ou participe à contrecœur à coup de conditionnalité) aux décisions (augmentation de la surface des aires protégées notamment et surtout gestion de ces ressources), elle reste souveraine pour l’affectation de l’usage du sol et du sous-sol. C’est ainsi que malgré l’engagement malgache (sous la houlette des ONG internationales11) d’augmenter la surface des aires protégées, on note un développement de l’attribution des permis miniers (qui relève de l’attribution de l’État), même dans les zones forestières prévues pour être conservées (Ruth Olivia, 2009).

  • Au niveau local où se prend finalement la décision de l’utilisation de la ressource en fonction de la lutte de pouvoir entre les communautés de base (qui sont attributaires ou non des pouvoirs de gestion de la ressource mais qui constituent les acteurs présents en permanence) et les négociants. Souvent, l’absence de contrôle et de répression confère aux communautés un droit d’attribution de l’affectation des terres et de l’usage des ressources. Elles décident donc parfois de ce pouvoir pour pratiquer les défrichements et les prélèvements non autorisés. Selon les endroits, les relations de pouvoir varient et peuvent basculer au profit des négociants qui utilisent l’incitation monétaire pour convaincre les communautés. Dans le cas de l’exploitation illicite du bois de rose, les opérateurs sont les dominants compte tenu de leur capacité à redistribuer les revenus monétaires.

46On peut donc conclure que les espaces de prise de décision se situent le plus souvent au niveau des ressources elles-mêmes dans beaucoup de régions.

Des processus de gouvernance formelle et informelle en cohabitation

47L’approche par le CAG montre l’existence de deux grands types de processus concernant la gestion de la biodiversité :

  • Un processus formel de gouvernance qui peut être défini comme la norme constitutive dérivant de l’internalisation ou de l’adaptation des métanormes. Ce processus comprend la formulation et la mise en œuvre de politiques publiques comme la politique forestière, la stratégie nationale de gestion durable de la biodiversité, la fiscalité forestière et, dernière en date, une stratégie nationale de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation. Deux de ces politiques publiques ne sont pas du tout appliquées (la politique forestière et la stratégie nationale pour la gestion durable de la biodiversité) faute de plan d’action et de moyen financier.

  • Un processus de gouvernance qui peut être défini comme la norme régulatrice résultant d’un refus ou d’une instrumentalisation des normes formelles. Au niveau local, on notera la priorité donnée à l’exploitation minière aux dépens des ressources de la biodiversité, l’affectation locale des terres à l’agriculture ou la constitution de ressources biologiques comme espace de survie où l’on constate une recrudescence des migrations incontrôlées.

48Ces deux processus sont parfois contradictoires même si beaucoup d’acteurs interviennent sur les deux plans à la fois, ce qui rend le problème complexe. Ainsi, les paysans exploitants miniers ne comprennent pas pourquoi ils ne peuvent pas accéder aux ressources minérales sous forêt alors que l’État autorise les grands exploitants miniers à le faire sur les mêmes espaces. Il en est de même du silence des conversationnistes par rapport aux grandes exploitations minières et aux ONG qui s’adonnent à la bio-prospection sans se soucier des lois en vigueur au niveau international.

Conclusion

49La sociologie politique définit les sources du pouvoir sur la possession d’une compétence ou d’une spécialisation fonctionnelle difficilement remplaçable, ainsi que sur la maîtrise des relations avec l’environnement et la communication (Crozier et Friedberg, 1996 in Renaud, 2009). Contrairement à cela, le prestige, la noblesse (héritage) et l’antériorité fondent le positionnement social dans une hiérarchie dominant/dominé, acceptée par tous et déterminant l’accès et l’usage des ressources naturelles (Ramamonjisoa, 2005).

50De cette norme hiérarchisée découlent spontanément deux types de pouvoir, celui de l’autorité conférée aux acteurs dominants dans le positionnement social et celui de la compassion aux acteurs dominés (Ramamonjisoa, 2005). Les groupes sociaux étant nombreux, le comportement des individus varie d’un groupe à un autre suivant leur positionnement dans la hiérarchie sociale (Maesschalck, 2001 ; Ramamonjisoa, 2004).

51Cette norme spontanée souvent plus forte que le système de régulation politique témoigne d’une efficacité extraordinaire dans son aptitude à réguler les conflits sociaux. En effet, dans la gestion de l’usage des ressources naturelles, on assiste la plupart du temps à des contrats inégaux, mais acceptés par tous. Le dominant reste au niveau hiérarchique élevé uniquement s’il redistribue les ressources qu’il a accumulées. En retour, les dominés légitiment les actions de ce dernier pour continuer à jouir de cette redistribution. La faiblesse des ONG, acteurs émergents des vingt dernières années, réside contradictoirement dans leur forte capacité à mobiliser des fonds des bailleurs et à leur faible prédisposition à la redistribution auprès des autres acteurs.

52Une analyse approfondie de ce fonctionnement du positionnement social dans le secteur forestier et minier malgache permet d’anticiper sur la dégradation continue des ressources. En effet, au niveau national, les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux en position dominante peuvent aller au-delà des seuils d’utilisation durable des ressources (exploitation minière à l’intérieur des ressources protégées) sous le prétexte d’augmenter les investissements directs étrangers. Ils ferment alors les yeux sur les dysfonctionnements de l’utilisation de l’aide internationale par le dominé (gouvernant) (Ramamonjisoa, 2004). De même, les gouvernants (dominant) témoignent d’une grande indulgence à la surexploitation des ressources naturelles pour pouvoir jouir d’une légitimation politique de leurs actions (Ramamonjisoa, 2007).

  • 12 La réalité biophysique montre que la ressource forestière notamment est en dégradation autour de 0, (...)

53Enfin, les intermédiaires dominant le niveau local redistribuent l’usage et l’accès à la ressource en contrepartie d’un monopole de mise en marché des produits issus finalement de l’illicite. Au final, la ressource apparaît comme la principale perdante12mais elle n’a pas les capacités pour s’affirmer dans ce jeu social institutionnalisé.

Bibliographie

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Notes

1 C'est-à-dire une coalition d'individus et de groupements dont les membres partagent des vues communes sur un domaine de politique et prennent ainsi la défense d'une cause (Advocacy coalitions).

2 Une arène d'action est une « unité conceptuelle complexe » qui comprend une « situation d'action » (première série de variables) et des « acteurs » ou « participants » (seconde série de variables). Ces deux variables sont nécessaires pour diagnostiquer, expliquer et prévoir actions et résultats. Un acteur peut être un individu ou un groupement qui agit comme un seul acteur. L'action des acteurs est expliquée par les valeurs qu'ils défendent, les ressources, les informations dont ils disposent, leurs capacités à traiter les informations et leur manière de décider leurs stratégies (Ostrom in Roth, 2007).

3 Les recherches (notamment forestières) sont effectuées à partir d'outils conceptuels généralement uniformes où la théorie du comportement est utilisée pour formuler des hypothèses, l'échantillonnage statistique pour les vérifier et la modélisation pour dresser les cartes d'interaction matérialisant les relations entre la nature et les agents ou les institutions. L'approche dominante de l'évaluation des politiques établit un ensemble de critères d'évaluation de l'impact ou de l'efficacité (Ramamonjisoa, 2005 : 161).

4 La rationalité de homo africanus guide les acteurs à participer, selon des degrés divers, à plusieurs registres avec plusieurs référents symboliques et marchands, occidentaux et ethniques (Hugon, 1993).

5 Les transactions de répartition organisent la rationalisation et la distribution des richesses produites en fonction du principe de soumission au gouvernement, détenteur du monopole de la violence. Elles supposent une relation d'inégalité entre les acteurs et l'obligation pour les soumis de respecter les décisions prises.

6 Les transactions de réciprocité sont le fondement du « capital social » impliquant un système de dette morale, et dans le même temps une solidification du tissu social. Un type particulier d'exemple de cette interaction est le réseau (Hufty, 2007).

7 Les transactions de direction organisent la production de biens et de services ainsi que les relations de travail selon le principe d'efficience. Les acteurs se retrouvent dans une relation d'inégalité économique et juridique, où l'un ordonne et l'autre obéit, en fonction des règles fixées par les transactions de négociation (Hufty, 2007).

8 Gestionnaires des ressources et formulant les règles et le contrôle de l'accès.

9 Titulaire des permis d'exploitations et fournisseurs des produits intégrant les marchés.

10 Titulaire des droits d'usages et constituant souvent la main d'œuvre des « grands » exploitants.

11 Déclaration de Durban en 2003.

12 La réalité biophysique montre que la ressource forestière notamment est en dégradation autour de 0,5 à 1 % dans les aires protégées (Service forestier, 2008) même si des ONG s'évertuent à dire que la dégradation est en train de diminuer.

Auteur

bsramamonjisoa@moov.mg
est docteur ingénieur forestier, spécialiste en économie forestière et en politique des ressources naturelles. Habilité à diriger des recherches en 2005 il a successivement géré (ou a été associé à) des projets de recherche sur les politiques publiques et la gouvernance sur les forêts mais aussi sur les ressources marines et plus particulièrement sur l’aquaculture de crevette et la gestion communautaire. Depuis 1993, il est le concepteur et le responsable de la formation doctorale à l’École supérieure des sciences agronomiques, département des Eaux et Forêts (Antananarivo).

© IRD Éditions, 2012

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