Version classiqueVersion mobile

Géopolitique et environnement

 | 
Hervé Rakoto Ramiarantsoa
, 
Chantal Blanc-Pamard
, 
Florence Pinton

Partie 1. La fabrique de l'environnement

Chapitre 3. L’accès coutumier aux ressources liées à la terre : défendre l’indéfendable ?

Ramarolanto Ratiaray et Saholy Rambinintsaotra

Texte intégral

Introduction

1L’accès aux ressources environnementales est d’abord une histoire d’accès à la terre. Au cœur de la question, la régulation foncière : elle obéit à des objectifs politiques pour déterminer les conditions de propriété et, partant, d’utilisation du sol. La législation malgache en la matière rejoint la problématique des autres pays qui ont eu à considérer leurs dispositions coutumières à l’aune du « droit positif ». Elle est spécifique par son évolution, d’une reconnaissance à un reniement des droits coutumiers non basés sur un titre foncier de propriété (Ramarolanto, 2006). Ces droits sont-ils indéfendables pour traduire des logiques locales dans un contexte global de marchandisation des relations des hommes à la terre ? Notre analyse se penche sur cette interrogation.

2À la fin du xviiie siècle, le roi Andrianampoinimerina (1787 à 1810) avait institué un régime de type féodal qui, des hautes terres centrales, s’était imposé aux autres régions de l’île au fur et à mesure de ses conquêtes. Les terres devenaient propriété exclusive du roi, les sujets n’ayant qu’un droit d’usufruit sur les rizières pour assurer leur subsistance. Le discours royal était le suivant : « La terre est à moi ; nul n’en est propriétaire, excepté moi qui suis le maître du pays et de sa population : je vous donne des hetra (rizières) et des terres exemptes de redevances (lohombitany) pour assurer votre subsistance ; aucune taxe ne frappera les lohombitany ; c’est la récompense d’un service rendu. Ces hetra que je vous donne, tant aux sujets libres qu’aux esclaves, c’est afin d’assurer votre subsistance ; c’est pour vous racheter, si vous êtes des esclaves ; c’est pour y être enseveli à votre mort » (Callet, 1974). Sur les terres attribuées s’exerçaient les droits de jouissance collective des fokonolona, mot le plus souvent traduit par l’expression « communauté locale » et qui voit son sens précisé de différentes manières [Julien, in Delteil et Julien (1931) ; Condominas, 1960 ; Comte, 1963 ; Ratsimandrava, 1975 ; Ramamonjisoa, 1980]. Les fokonolona ne pouvaient vendre ces terres ; tout accaparement abusif était considéré comme délit envers le roi.

3Sous l’égide de la reine Ranavalomanjaka III (1883 à 1897), la loi du 29 mars 1881 appelée le Code des 305 articles confirmait cette présomption de domanialité royale en disposant dans son article 91 que les grandes forêts et toutes les terres libres appartiennent à l’État ; personne ne peut les donner en location ni les vendre, sans le consentement du gouvernement, ceux qui en disposeront autrement seront mis aux fers pendant vingt ans. Par la suite l’immatriculation préconisée par la loi du 9 mars 1896 a instauré l’inviolabilité de la propriété foncière indigène, la procédure inspirée de la législation australienne dite Act Torrens aboutissant à l’établissement d’un titre foncier définitif et inattaquable devant les tribunaux. En même temps, elle a consolidé le droit coutumier en permettant à la population de continuer à jouir des parcelles sur lesquelles elle a bâti et celles qu’elle a l’habitude de cultiver (article 2 de la loi du 9 mars 1896 sur la propriété foncière indigène).

4La période coloniale a maintenu la dualité de statut juridique entre le régime de l’Immatriculation et celui du Cadastre dit indigène créé par un décret du 25 août 1929 et qui reconnaît les terres ancestrales cultivées avant la conquête coloniale : les terres cadastrées sont soumises aux règles du droit malgache écrit ou coutumier et elles sont grevées d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité pour une période de trente ans.

5Après l’indépendance, le législateur de 1960 (voir annexe 1) avait supprimé cette dualité de régime juridique dans un souci d’unification. Cependant, pour favoriser l’accession de la population à la propriété foncière, l’immatriculation individuelle et l’immatriculation collective (voir annexe 2) ont été retenues. Par ailleurs, l’État oppose une présomption de domanialité pour toutes les terres n’ayant pas fait l’objet d’un titre d’immatriculation ou non appropriées en vertu de titres réguliers de concession ou selon les règles du droit commun, public ou privé. Cet esprit de la présomption de domanialité maintient un cadre où le droit coutumier demeure toujours vivace car le concept continue à favoriser théoriquement l’accession à la terre de la population rurale (Ramarolanto, 1989).

6En 2005, une réforme initiée par la lettre de politique foncière (annexe 3) a supprimé la présomption de domanialité. La même année, la loi n° 2005-019 du 17 octobre fixe les principes régissant le statut des terres, suivie d’une série de dispositions spécifiques à partir de 2006 :

  • sur la propriété foncière privée non titrée (loi n° 2006-031 du 24 novembre 2006) ;

  • sur le domaine public (loi n° 2008-013 du 23 juillet 2008) ;

  • sur le domaine privé (loi n° 2008-014 du 23/08/08).

7D’une manière générale, ces diverses lois passent sous silence les questions relatives à la présomption de domanialité. Par ailleurs, de nouveaux mécanismes sont institués avec la mise en place du « guichet foncier » au niveau communal.

8La portée de toutes ces modifications sur l’accès coutumier à la terre et aux ressources environnementales mérite d’être examinée. Pour les propriétaires coutumiers qui sont souvent des propriétaires collectifs, le terme « terre » possède un sens très large, empreint de sacralité (Rarijaona, 1967), qui recouvre tous les éléments de l’environnement – sols, rivières, lacs, air, êtres surnaturels... – et la relation entre ces éléments. Les réformes foncières peuvent ainsi causer une rupture du lien entre les communautés et leur terre ainsi que leurs ressources, rupture aux conséquences sociales et culturelles très importantes.

9Après avoir présenté les grandes lignes de la réforme foncière, l’étude abordera les difficultés rencontrées par les propriétaires coutumiers ainsi que le sort des droits acquis sous l’égide de la présomption de domanialité. L’analyse examinera ensuite les droits des propriétaires coutumiers face à l’acquisition de terres pour les grands investissements et les projets de conservation.

Une réforme foncière adoptée

10Plusieurs critères instituent les changements initiés par les lois sur la réforme foncière malgache. Néanmoins, l’usage révèle les limites de cette dernière.

11La nouvelle loi porte surtout sur la formalisation des droits non écrits concernant la propriété des terrains occupés non titrés, ni cadastrés. Elle stipule que, dans un souci de décentralisation et afin de respecter le principe d’autonomie locale, un guichet foncier communal ou intercommunal assure la mise en œuvre de la réforme. L’objectif en est d’accorder la possibilité à tout citoyen possédant des terres sous le régime coutumier d’acquérir un certificat foncier (articles 13 à 16 de la loi de 2006 sur la propriété privée non titrée). Le guichet instruit les demandes individuelles ou collectives. La procédure de demande est suivie d’une action de reconnaissance qui porte sur plusieurs aspects : identification de la parcelle objet de demande, constatation des droits d’occupation, réception des observations et oppositions éventuelles, et règlement amiable des litiges et oppositions. Par ailleurs, le guichet communal établit et délivre les certificats fonciers. Il est également compétent pour la mise en œuvre pratique de la loi sur le transfert de gestion locale des ressources naturelles renouvelables dite Gelose (Gestion locale sécurisée). Les agents du guichet foncier sont sous la dépendance du maire.

12Toute demande de reconnaissance de droit de propriété sur les terrains non titrés occupés est conditionnée par la mise en place préalable d’un Plan local d’occupation foncière (PLOF). Il s’agit d’un outil d’information cartographique de gestion des terres par la collectivité décentralisée. Il est mis à jour par le guichet foncier et le service topographique régional.

13Il faut souligner que la suppression de la présomption de domanialité publique ôte à l’État ou à ses démembrements la possibilité de reconnaître droits d’usage et droits de jouissance traditionnels. Sur les terres vacantes et sans maître, c’est désormais une sorte de présomption de domanialité privée qui domine. Par ailleurs, la mise en œuvre de la réforme ne profite qu’à un certain nombre de régions où sont installés des guichets fonciers et disposant de PLOF dont le coût du financement est élevé : l’initiative installe une forme d’injustice territoriale qui frustre les régions non bénéficiaires.

Les difficultés et contraintes liées à la « privatisation » de l’accès coutumier aux ressources environnementales

14La privatisation de l’accès à la terre semble attribuer des opportunités aux propriétaires coutumiers à travers la formalisation de leurs droits. Elle masque en réalité une grande complexité au niveau des nouvelles procédures d’enregistrement des terres, à travers le plan local d’occupation foncière, et la conversion du statut de propriétaire coutumier en propriétaire privé. Par ailleurs, l’exclusion de la présomption de domanialité nécessite de mettre à jour les autres textes conçus sous l’égide de cette disposition désormais obsolète.

Le Plan local d’occupation foncière (PLOF)

15L’existence d’un PLOF conditionne la reconnaissance d’un droit de propriété privée sur des terrains occupés non titrés. L’article 7 du décret d’application de la loi afférente (n° 2006-031 du 24-11-2006) précise que le PLOF présente « les différentes situations foncières de la commune tels les domaines publics et privés de l’État, des collectivités décentralisées ou autres personnes morales de droit public, les aires à statuts particuliers, la propriété foncière titrée et éventuellement la délimitation des occupations existantes sur son territoire ». En matérialisant ainsi chaque statut des terres, le document apporte une réponse pertinente aux problèmes fonciers et pallie le besoin de légalité. Les difficultés liées à sa production ainsi qu’à son actualisation permanente et exhaustive rendent cependant son utilisation limitée.

16D’une part, plusieurs usages simultanés ou successifs peuvent se manifester sur un même espace lié à la terre (droit d’usage, de culture, de pâturage...) : le problème est souvent de savoir qui est le véritable détenteur de ces droits et selon quelles modalités. Cette question était partiellement résolue avec les dispositions de l’article 18 de l’ancienne ordonnance du 24 juillet 1962 relative au fokonolona : « Le fokonolona possède sur les biens domaniaux non expressément réservés par un texte législatif ou réglementaire le droit de cultiver, le droit de parcours et de pâturage pour les troupeaux, le droit de récolte des produits qui s’y rencontrent à l’état spontané, le droit de pêche, le droit de couper dans les forêts le bois nécessaire aux usages domestiques ou de ramasser le bois mort ». Ce texte est actuellement abrogé. D’autre part, une partie de la population rurale se déplace fréquemment pour des motifs économiques (salariat agricole, travail saisonnier...). Vouloir formaliser leurs droits à travers le plan local d’occupation foncière semble difficile. La question qui se pose est alors de savoir comment arriver à une sécurisation foncière pour tous ? Faut-il privilégier la loi avec le document écrit contre la coutume et ses droits vécus ?

  • 1 Certains auteurs relativisent les vertus sociales du fihavanana (Ottino, 1998 ; Razafindratovo, 197 (...)

17En recherchant cette cohérence dans le cadre d’un droit positif, on tend vers une procédure relativement lourde. Cela n’est pas le cas des régulations traditionnelles et de leur souplesse permettant les possibilités de réaffectation négociées : c’est l’esprit du « fihavanana » qui recherche conciliation et (ou) médiation dans les situations conflictuelles et qui, pour Andrianaivo Ravelona Rajaona (1980) est partie prenante de la morale et de la culture malgaches1 ; C’est aussi la pertinence des Dina, conventions coutumières collectives organisant la société dans la vie quotidienne (Raharijaona, 1965), dans la gestion des conflits sur l’utilisation de l’espace et des ressources naturelles. Il faut noter que la valeur juridique du Dina (convention du fokonolona) est reconnue par les textes en vigueur. Il en est ainsi des dispositions du code pénal dont l’article 472 prescrit : « Seront punis d’une amende, depuis 100 francs jusqu’à 5 000 francs inclusivement et pourront l’être, en outre, de l’emprisonnement jusqu’à dix jours au plus, ceux qui ne se seront pas conformés aux conventions de fokonolona régulièrement approuvées » ; de même, des dispositions de la loi sur la réorganisation, le fonctionnement et les attributions des collectivités territoriales décentralisées (loi n° 94-008 du 26 avril 1995) énoncent que « le Conseil délibère sur l’élaboration de Dina ayant force exécutoire ». Plus récemment, depuis 2001, le Dina se trouve officiellement institué par la loi n° 2001-004 (réglementation générale du dina en matière de sécurité publique, 25 octobre 2001).

18Par ailleurs, l’opération de recensement des droits par le PLOF demande un important investissement financier pour l’État. Son coût élevé explique l’absence du document dans la plupart des régions de Madagascar. De plus, le PLOF doit être dynamique pour être à jour des droits actuels. Or l’État n’a guère les moyens d’imposer un enregistrement systématique des mutations. En outre, détenir un certificat foncier ou un titre d’immatriculation importe peu pour certains ruraux, surtout ceux en zone de migration, soit car ils appréhendent une reprise par les populations locales des terres qu’ils utilisent, soit à cause de la faible valeur de la terre. Ainsi, les PLOF n’intègrent pas les situations foncières de ces catégories de populations, ce qui risque de rendre les registres fonciers très vite obsolètes.

La conversion du statut de propriétaire coutumier en propriétaire privé individuel ou collectif

19La nouvelle loi du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres stipule que la terre détenue sous le régime coutumier peut être convertie en propriété privée sous certaines conditions, particulièrement, la preuve « d’emprise personnelle ou collective, réelle, évidente et permanente, selon les usages du moment et du lieu et selon la vocation du terrain ». C’est dans la modalité de « preuve » que, fréquemment, la discordance entre droit coutumier et droit moderne se manifeste. Selon le droit moderne, il ne peut y avoir d’appropriation sans utilisation effective. Il en va différemment pour le droit coutumier, surtout en matière de propriété collective. Les terres non cultivées restent propriété de la collectivité villageoise. Cette dernière considère les terres qui sont de son ressort comme sa propriété, seule la jouissance étant répartie entre les membres. Son droit de contrôle peut aller de la simple directive quant au mode d’utilisation du sol jusqu’à la reprise des terres inexploitées ou insuffisamment exploitées, afin de les attribuer à d’autres, en l’absence d’héritiers proches des exploitants concernés. L’interdiction de vendre la terre à des étrangers à la collectivité est une autre manifestation de ce contrôle.

20Une fois engagée la quête de reconnaissance du droit de propriété privée, les effets et contraintes diffèrent, selon que la démarche est individuelle ou collective.

  • 2 En malgache, Ny Tany vadiben-janahary : mihary ny velona, manotrona ny maty.

21En obtenant satisfaction à sa demande individuelle, un détenteur de certificat foncier gagne le droit d’hypothéquer son bien, de le mettre en gage, de s’accorder avec une tierce partie, etc. Toutefois, le fonctionnement coutumier ne permet quasiment pas d’exercer ces nouveaux droits. En effet, la terre possède encore un fondement mystico-religieux pour la majorité rurale selon le proverbe « la terre est la première femme du créateur, elle assemble les vivants et entoure les morts »2. Elle ne peut pas être limitée à sa dimension matérielle et marchande car la terre n’est pas seulement un objet de possession et de production : elle reste un élément fondamental de l’existence de la population et le substrat de ses croyances et traditions, ce que montrent par exemple très clairement les réalités des Mikea dans le sud-ouest malgache (Ministère de l’Environnement, des Forêts et du Tourisme, 2009). En destinant la terre à être objet de transactions commerciales, la réforme foncière a ignoré les liens culturels que les hommes entretiennent avec la terre et les ressources.

  • 3 De façon générale, les terres effectivement cultivées font l'objet de propriété privée individuelle (...)

22Une demande collective doit émaner d’un groupement légalement constitué avec personnalité morale. Ce processus s’avère inapproprié. En effet, d’une part, le lien quasiment mystique et religieux qui lie les propriétaires coutumiers à la terre ne permet pas de concevoir que les terres des ancêtres appartiennent à une collectivité conçue comme un être moral distinct de ses membres (Blanc-Jouvan, 1964). L’ensemble de ces derniers forme un bloc propriétaire, même si souvent au sein du groupe on retrouve la propriété individuelle3 ou familiale. D’autre part, les catégories de populations analphabètes ou peu à l’aise avec l’écriture, ce qui est le cas de nombre de populations rurales de zones enclavées, n’ont ni la possibilité ni les moyens de se constituer légalement en association. La notion de personnalité morale devient l’apanage des élites et le système profite surtout aux instruits, ce que souligne aussi l’étude de Resolve-PCP-IRD (2005). L’acquisition du statut de propriétaire privé repose sur des compétences spécifiques -maîtrise de l’écriture et compréhension du droit moderne – hors de la portée de la majorité des populations rurales, ainsi que sur les actes d’état civil – copie de naissance et carte d’identité nationale – qui font souvent défaut. Ainsi la formalisation des droits locaux, peu adaptée à la réalité sociale, représente un risque de marginalisation des acteurs les plus faibles peu habitués aux procédures mises en place et ne disposant pas d’appui (analphabètes, femmes, pauvres, etc.).

23Par ailleurs, les nouvelles lois permettant la conversion du droit coutumier collectif en propriété foncière passent sous silence des conflits pratiques. Il s’agit des espaces détenus en commun par différents ayants droits coutumiers que ces derniers veulent transformer en propriété privée. Les problèmes concernent essentiellement la gestion de multitudes d’activités et droits s’exerçant sur un même espace (pâturage et abreuvage de bétail, pêche, récolte de bois de feu et d’autres ressources naturelles, collecte de matériaux de construction...). En effet, formaliser ces différents droits nécessite d’identifier celui qui détient le pouvoir de les affecter, d’en connaître les modalités de contrôle et de gestion, d’identifier les diverses servitudes qui s’exercent sur ces différents droits..., ce que les textes n’ont pas prévu. En outre, un telle formalisation peut poser des problèmes en l’absence de mécanismes de prévention et de gestion des conflits au sein et entre les communautés locales pour l’accès aux ressources naturelles et leur utilisation dans ce nouveau cadre d’appropriation.

La gestion durable des ressources naturelles en porte-à-faux ?

24La réforme foncière privilégie l’appropriation privée des terres en excluant la présomption de domanialité alors que dans l’esprit de cette dernière, l’État ne niait pas les droits de la collectivité : il considère simplement ces droits comme des droits d’usage et de jouissance, droits précaires et inopposables à l’État (cf. Art. 31, 37, 54 de la loi domaniale du 15 février 1960). La réforme n’a pas encore résolu le cas des droits acquis par des communautés locales sous l’égide de la présomption de domanialité, grâce à la loi Gelose (n° 96-025) : cette loi organise le transfert de gestion des ressources naturelles renouvelables auprès d’institutions constituées sous forme de communauté de base, c’est-à-dire « tout groupement volontaire d’individus unis par les mêmes intérêts et obéissant à des règles de vie communes. Elle regroupe selon le cas, les habitants d’un hameau, d’un village ou d’un groupe de villages » (article 3 de la loi). Ce faisant, le dispositif Gelose légalise la légitimité d’associations locales dont les Dina gèrent les relations aux ressources naturelles (eau, terre, forêt...). La tendance vers la présomption de domanialité privée risque de perturber les droits attribués par cette législation.

25La mise en œuvre de la réforme a abouti à l’émission de certificats fonciers dans plusieurs communes, mais aussi à de nombreuses oppositions qui révèlent l’absence d’une reconnaissance de la mise en valeur sur le terrain : celles-ci proviennent en effet de populations qui ont déjà bénéficié de l’agrément pour le transfert de gestion locale des ressources naturelles renouvelables. Doit-on voir dans cette course à la production de certificats à travers un programme de travail annuel exigé par les bailleurs, un diktat des institutions financières internationales qui imposent la propriété ou l’immatriculation des terres comme seul système de protection des droits fonciers ?

  • 4 Programme pour l'habitat : buts et principes, engagements et plan d'action mondial adopté le 14 jui (...)

26Rompre avec la présomption de domanialité publique constitue un défi majeur. En effet, toute réforme foncière mobilise des processus complexes nécessitant de prendre en compte les contextes sociaux et institutionnels locaux. Faut-il ainsi faire une place particulière aux groupes vulnérables dont la situation découle du fait qu’ils se trouvent, suivant les termes des Nations unies4, « (exclus) du courant général d’activités socio-économiques et des processus décisionnels et ne bénéficient ni de l’égalité d’accès aux ressources ni de l’égalité des chances » ? Par ailleurs, l’enregistrement des droits locaux requiert une bonne connaissance des multiples situations locales couplée avec les aptitudes institutionnelles pour accompagner les changements initiés, car les réformes se heurtent souvent à des droits acquis. Or, les institutions en place ne disposent ni des moyens ni du cadre adéquat pour faire face à ces situations.

27D’autres problèmes liés aux réformes foncières touchent la protection des droits des usagers et propriétaires coutumiers face aux intérêts économiques et aux défis environnementaux.

La nécessité de respecter les droits des propriétaires coutumiers pour un développement durable

28Les projets de développement ou de conservation apportant un changement du paysage local, la question qui se pose est de savoir comment faire entrer dans les textes en vigueur les modalités de respect des droits des propriétaires coutumiers.

Aires protégées, droits des communautés locales et développement durable

  • 5 L'Indicateur de développement humain (IDH) a pour objectif de répondre aux insuffisances du Produit (...)
  • 6 Cadre fonctionnel de procédure de sauvegarde du 6 avril 2007 et Politique opérationnelle PO/PB 4.10 (...)

29La création d’une aire protégée est censée générer des bénéfices et des avantages pour la population riveraine (maintien des services écologiques nécessaires à sa subsistance, valorisation de ses pratiques et cultures de biodiversité...). Pourtant, des communautés qui entretiennent un lien traditionnel avec la terre et les ressources naturelles et qui dépendent principalement de ces dernières pour leur subsistance peuvent subir des pertes avec la création d’une telle aire. Ces populations connaissent différents statuts : vulnérables, lorsqu’elles présentent une valeur limitée de leur Indicateur de développement humain tel que défini par le Programme des Nations unies pour le développement5 ; autochtones, sur des critères proposés par la Banque mondiale6 et combinant la forte dépendance à la terre et aux ressources naturelles, la vulnérabilité et une marginalisation beaucoup plus marquée que le reste de la population, l’incapacité de défendre ses droits pour des raisons économiques et sociales... Dans tous les cas, il s’agit de communautés locales que Anthony P. Cohen (1985) définit comme « un groupement de personnes qui partage une vie commune dans le temps et dans l’espace, et dont les membres ont le sentiment d’appartenir à cette communauté ». Ainsi, des mesures de sauvegarde doivent être prévues pour assurer leurs intérêts et faire valoir leurs droits par rapport aux restrictions d’accès générées par la création de l’aire protégée. L’analyse de ces mesures permet d’apprécier la convergence, ou au contraire l’écart, du droit moderne dont l’esprit est privatif avec les droits coutumiers fondés sur la communauté.

  • 7 Antigua, article 3 de la Convention sur la coopération pour la protection et le développement durab (...)

30Droit à l’environnement et développement durable sont interdépendants. Pour le second concept, nous retenons la définition donnée par la convention d’Antigua7. Ce texte décrit le développement durable comme « le processus de changement progressif de la qualité de la vie des êtres humains, qui les place en tant que sujets premiers au centre du développement, grâce à la croissance économique combinée avec la justice sociale et la transformation des méthodes de production et de consommation, et qui est soutenu par l’équilibre écologique et vital de la région. Ce processus implique le respect pour la diversité ethnique et culturelle aux niveaux régional, national et local ainsi que la participation pleine et entière du peuple, jouissant d’une coexistence pacifique et en harmonie avec la nature, sans préjudice de la qualité de la vie des futures générations et leur assurant cette qualité ».

31Le développement durable ne se limite pas à la reconnaissance des intérêts communs de l’humanité pour la préservation de l’environnement. Il exige aussi une prise en compte des droits de l’homme dans un sens très large incluant les dimensions économiques, sociales et culturelles. Le respect du droit de l’homme à l’environnement figure parmi les conditions essentielles de mise en œuvre du développement durable. Les résolutions n° 2003/71 et 2005/60 de la commission des droits de l’homme (Haut commissariat des Nations unies) vont dans le même sens : elles affirment que le respect des droits de l’homme (...), y compris le droit au développement, ainsi que le respect de la diversité culturelle sont essentiels pour assurer un développement durable.

  • 8 Le Cadre fonctionnel de procédure de sauvegarde a été validé par la Banque mondiale le 30 août 2007 (...)

32Or, dans le contexte malgache, le respect du droit des communautés locales lors de la création ou de l’extension des aires protégées reste flou dans les textes sur la réforme foncière et le code des aires protégées. Pour la nouvelle loi, les aires protégées font partie des terres soumises à une administration juridique spécifique : elle spécifie que le régime de la propriété privée non titrée n’est pas applicable sur les terrains situés dans ces aires ; ainsi, des populations installées dans des aires protégées ne peuvent prétendre à la demande d’un certificat foncier. Dans le même temps, le gouvernement malgache s’est engagé à travers le Cadre fonctionnel de procédure de sauvegarde (CFPS)8 à ne faire aucun déplacement de communauté de population lors de la création d’une aire protégée. C’est le cas notamment pour la population Mikea, bénéficiaire d’un plan de développement spécifique dans le cadre des mesures de sauvegarde sociale et environnementale pour la création d’un parc national en forêt dense sèche du sud-ouest de l’île. Une des difficultés majeures est alors de préciser les modalités de reconnaissance et de garantie du droit de ces communautés relatif aux ressources foncières et naturelles, étant entendu que ce sont des points essentiels pour leur survie économique et culturelle.

33Pour ce faire, le recours à des mesures préconisées par le droit international est possible, notamment au concept de consentement libre et informé de la communauté concernée. Ainsi, le paragraphe 2 de l’article 32 de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones énonce que « les États consultent les peuples autochtones concernés et coopèrent avec eux de bonne foi par l’intermédiaire de leurs propres institutions représentatives, en vue d’obtenir leur consentement, donné librement et en connaissance de cause, avant l’approbation de tout projet ayant des incidences sur leurs terres ou territoires et autres ressources, notamment en ce qui concerne la mise en valeur, l’utilisation ou l’exploitation des ressources minérales, hydriques ou autres ». Consentement libre et informé signifie que les communautés en question ont le droit de dire non lorsqu’elles estiment que leurs droits sont ignorés ; qu’un droit à la restitution doit être prévu si leurs terres et territoires ont été intégrés à des aires protégées sans qu’elles aient réellement participé, ni accepté la décision (résolution du Congrès mondial sur les parcs de 2003 et accord de Durban) ; que les institutions et droits coutumiers locaux liés à l’utilisation et à la gestion des ressources naturelles soient reconnus et que des mesures de réparation doivent être prévues en cas de violation de ces droits ; que le déplacement et la réinstallation ne soient envisagés que dans des cas extrêmes et à titre exceptionnel.

34Selon le Comité des droits de l’homme des Nations unies, le principe de consentement informé nécessite l’adoption de mesures pour protéger les intérêts des propriétaires coutumiers sur leurs terres ancestrales, et assurer le maintien et la viabilité à long terme de leur économie sous ses formes traditionnelles (chasse, pêche et cueillette).

  • 9 Les dispositions de l'article 13 de l'ordonnance n° 62-041 du 19 septembre 1962, portant dispositio (...)
  • 10 Selon la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples, le droit à l'autodétermination (...)

35Au niveau des textes nationaux, la participation publique à l’évaluation environnementale dans le cadre de l’application du décret Mecie (voir annexe 4) est certes acquise mais l’esprit du concept de consentement libre et informé de la communauté n’est pas clairement traduit. Pourtant, la Constitution malgache adoptée en avril 2007 reconnaît dans son préambule la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples9 : cette dernière est l’une des premières conventions à insérer le droit à l’environnement dans un instrument relatif au droit de l’homme ; elle précise dans son article 24 le rapport étroit entre environnement et développement, les peuples étant les sujets du droit à l’environnement10. Mohamed A. Mekouar (2001) souligne que par sa portée symbolique et son impact normatif, une proclamation aussi claire du droit à l’environnement a contribué à la promotion de ce droit, droit qui n’est plus tributaire des lois et règlements chargés de l’organiser, car se suffisant à lui seul en tant que droit constitutionnel (Prieur, 2003 ; Billet, 2003).

36Par ailleurs, l’article 35 de la même constitution stipule que « Le fokonolona peut prendre des mesures appropriées tendant à s’opposer à des actes susceptibles de détruire l’environnement, de le déposséder de ses terres, d’accaparer les espaces traditionnellement affectés aux troupeaux de bœufs ou son patrimoine rituel, sans que ces mesures puissent porter atteinte à l’intérêt général et à l’ordre public. » Cette disposition apparaît comme une reconnaissance constitutionnelle du droit des communautés à l’environnement. On peut noter que le pouvoir public, lors de l’institution du parc national Mikea, a consacré un plan de développement spécifique pour les populations les plus touchées par la création dudit parc (Ministère de l’Environnement, op. cit.).

37Il n’empêche que ces orientations, qui permettent d’interpréter une reconnaissance constitutionnelle du droit de l’homme à l’environnement pour garantir le respect des droits des communautés, ne sont pas explicitement transposées dans les textes de la réforme foncière et de la gestion des aires protégées. Cette constatation est aussi valable dans le contexte des investissements.

Besoins fonciers des investisseurs extérieurs versus reconnaissance des droits des propriétaires coutumiers ?

  • 11 Pour plus de détail, voir l'article de l'ONG GRAIN, « Main basse sur les terres agricoles en pleine (...)

38Pour des questions de sécurité alimentaire et d’approvisionnement en sources de combustibles autres que les hydrocarbures (agro-carburant), les investisseurs internationaux ciblent les terres des pays en développement11. Les transactions visent à obtenir l’accès aux ressources sous forme d’achat ou de bail à long terme. Le phénomène concerne Madagascar, ce qui, rejoignant l’objectif d’attirer des finances extérieures, n’est pas sans risque pour les populations locales. Il peut en effet provoquer l’expulsion des propriétaires coutumiers, leur interdire l’accès à la terre et aux ressources, dégrader le sol, aggraver la compétition pour les ressources en eau et en pâturages...

39En 2008, la loi n° 2007-036 sur les investissements ainsi que le rôle attribué à l’Economic Development Board Of Madagascar (EDBM) organisent la sécurisation foncière des investisseurs internationaux. LEDBM est directement rattachée à la présidence de la République. Elle est chargée de faciliter et d’accélérer les procédures administratives nécessaires à la réalisation des investissements et à la création d’entreprises. LEDBM peut également agir pour le compte du ministère chargé des Domaines et délivrer des autorisations d’acquisitions foncières. Il s’agit, selon les termes du texte, d’un « document permettant aux parties de procéder aux formalités légalement prévues pour la cession d’un immeuble ». Par ailleurs, cette loi facilite la marchandisation de la terre aux investisseurs, dont ceux étrangers : les dispositions de l’article 18-b établissent que « les personnes physiques ou morales étrangères (...) peuvent librement et sans autorisation préalable contracter un bail emphytéotique, d’une durée maximale de quatre-vingt-dix-neuf ans, renouvelable ». C’est ainsi que, en novembre 2008, l’entreprise sud-coréenne Daewoo Logistics a signé avec les autorités malgaches un bail emphytéotique de 99 ans pour 1 300 000 ha de terres arables ; le projet visait une production de 500 000 t d’huile de palme et 4 000 000 t de maïs. On doit aussi signaler l’attribution d’un contrat de location de terres (465 000 ha) à Varun International, géant indien de l’acier, pour une durée de 50 ans dans la région de Sofia (nord-ouest). L’objectif est de produire du riz qui sera exporté vers l’Inde. Dans les deux transactions, une forte opacité accompagne les termes du contrat (Cotula et al., 2009), ce qui rend difficile l’appréciation des droits des populations locales.

40Les textes sur la réforme foncière restent également flous quant à la lisibilité des droits accordés aux propriétaires et utilisateurs coutumiers dans les négociations relatives à ce type de contrat. Pourtant, à travers les études d’impact environnemental obligatoires et préalables à ce genre de projet, le consentement préalable et informé des populations concernées peut être imposé. Une telle acceptation permet aux communautés locales de participer significativement au processus de prise de décision, de négocier sur les droits en cause et les attentes acceptables. Elle signifie le droit d’accorder mais aussi le droit de dire non lorsque les intéressés s’estiment lésés dans leurs droits coutumiers, lorsque leurs besoins, priorités et préoccupations ne sont pas adéquatement discutés lors des négociations. Propriétaires et utilisateurs coutumiers auraient ainsi un meilleur contrôle sur les retombées d’un projet.

41La transparence des négociations et le consentement libre et informé des communautés locales ainsi que des propriétaires et utilisateurs coutumiers sont loin d’être respectés lors des transactions sur l’acquisition de vastes superficies de terres. Ces caractéristiques pourraient aboutir à l’arrêt des transactions et produire des insurrections déstabilisant le pouvoir public.

Conclusion

42Pour échapper au manque de réalisme et d’efficacité de l’approche instrumentaliste, l’étude des pratiques foncières locales est indispensable. Les effets sociaux des nouvelles politiques et législations foncières dépendent beaucoup plus de la motivation des acteurs concernés que de l’intention du législateur. Faut-il ajouter que, dans le contexte de la démocratie comme condition sine qua non du développement durable, toute décision relative à la propriété de la terre et à l’accès aux ressources ne doit plus être imposée par l’État, mais fondée sur un respect mutuel : les communautés locales doivent être informées des projets d’utilisation de leurs terres et participer aux prises de décisions, dans l’objectif d’un partage approprié des avantages et du respect de leurs droits ; les dispositifs dans ce sens sont actuellement limités (voir annexe 5). Collaboration et respect mutuel peuvent se traduire de deux façons : soit par la considération du fait que la terre ne peut pas être assimilée à un bien marchand ordinaire ; soit avec la reconnaissance de l’existence des droits multiples, y compris les droits d’usage coutumier, pouvant appartenir à des individus et à des groupes.

43Or, force est de constater que, en plus des lacunes des textes sur la propriété privée non titrée, plusieurs facteurs affaiblissent la position du monde coutumier. Il en est ainsi des procédures d’enregistrement des terres peu accessibles à la population, de l’absence de guichet foncier communal dans la majorité des régions du pays, de la carence en moyens humains, matériels et financiers de ce service... Par ailleurs, même si les principes de consultation et de participation des populations locales sont respectés lors des processus de négociation, l’action bute encore sur le degré décisionnel que représente le droit au consentement, fréquemment associé à un droit de veto sur la destinée d’un projet : accorder un droit de veto à un groupe local est considéré comme une restriction de la souveraineté légitime de l’État. La question rejoint le problème de l’articulation entre intérêts national et local.

44Enfin, il ne suffit pas, dans un but légitime de sécurisation foncière, d’instaurer à chaque fois une nouvelle procédure administrative d’acquisition des terres. Si cette procédure occulte les droits des populations locales sur leurs terres ou, ce qui est le cas à l’heure actuelle, refuse la notion même de droits coutumiers, sa pérennité ne pourra pas être, à notre sens, assurée. Or, il n’existe, dans les nouveaux textes relatifs au foncier, aucune mention ni référence à ce concept alors que, dans l’ordre normal des choses c’est ce qu’il s’agit de préserver. L’objectif de la réforme foncière est de mettre fin aux situations coutumières pour obtenir les conditions d’une économie moderne qui sécurise les investisseurs (Lettre de politique foncière du 3 mai 2005). Faciliter l’accès à la terre est une chose (encore faut-il savoir pour qui), procéder à la reconnaissance des droits à défendre en est une autre. Tant que l’esprit d’une législation bute sur ce qu’elle est censée garantir ou protéger, il n’est dès lors pas étonnant que nombre d’expériences législatives à Madagascar aient suscité à plus ou moins long terme des questionnements.

Bibliographie

Billet P., 2003 – La constitutionnalisation du droit de l’homme à l’environnement : regard critique sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l’environnement. Revue Juridique de l’Environnement (RJE), n° spécial, septembre : 35-43.

Blanc-Jouvan X., 1963 – Aspects nouveaux de la propriété foncière en droit malgache. Annales malgaches Série droit, n° l : 33-80.

Blanc-Jouvan X., 1964 – Les droits fonciers collectifs dans les coutumes malgaches. Revue Internationale de Droit Comparé : 333-368.

Callet R.-R, 1974 – Histoire des Rois, Tantaran’ny Andriana. Tome III, Édition de la librairie de Madagascar.

Cohen A.P., 1985 – The symbolic Construction of Community. London/New York, Routledge : 118.

Comte J., 1963 – Les communes malgaches ». In : Les Codes bleus malgaches, Édition de la librairie de Madagascar.

Condominas G., 1960 – Fokonolona et collectivités rurales en Imerina. Paris, Berger-Levrault, 236 p.

Cotula L., Vermeulen S., Leonard R., Keeley J., 2009 – Land grab or development opportunity? Agricultural investment and international land deals in Africa. Londre/Rome, IIED/FAO/IFAD.

Delteil P., Julien G. 1931 – Le Fokon’olona (commune malgache) et les Conventions de Fokon’olona. Préface de M. G. Julien, gouverneur honoraire des colonies, Paris, F. Loviton et Cie éditeurs, 8 p.

Karpe P., 2002 – Les collectivités autochtones. Thèse de doct. en droit public, Univ. Paris-X.

Kiss A., 3/2005 – De la protection intégrée à l’intégration du droit international. Revue Juridique de l’Environnement (RJE), 264-270.

Mekouar M. A., 2001 – Le droit à l’environnement dans la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples. Étude juridique de la FAO en ligne, 16 avril.

Ministère de l’Environnement, des Forêts et du Tourisme et Madagascar National Parks, 2009 – Plan de sauvegarde social et environnemental du parc national Mikea. Antananarivo, janvier.

Ottino P., 1998 – Les champs de l’ancestralité à Madagascar. Parenté, alliance et patrimoine. Paris, Karthala, Orstom.

Prieur M., 1993 – Démocratie et droit de l’environnement et du développement. Revue Juridique de l’Environnement (RJE), janvier : 23-30.

Prieur M./2003 – L’importance de la réforme constitutionnelle. Revue Juridique de l’Environnement (RJE), n° spécial, septembre : 7-11.

Raharijaona H., 1965 – « Le Droit malgache et les Conventions de fokonolona ». In Poirier J. (éd.) : Études de droit Africain et de droit malgache, Paris, édition Cujas : 49-71.

Rajaona A. R., 1980 – Le Dinan-pokonolona, mythe, mystique ou mystification ? Annuaire des Pays de l’océan Indien, vol. VII : 145167.

Ramamonjisoa J., 1980 – Le Fokontany à Madagascar Approche géographique. Madagascar, Revue de Géographie, n° 37, juin-décembre.

Ramarolanto R., 1989 – Laccès à la terre en droit rural malgache. Revue Internationale de Droit Comparé, vol. 41, n° 3 : 637- 707.

Ramarolanto R., 2006 – La propriété sans titre ou l’érosion de la propriété coutumière (plaidoyer pour les droits coutumiers de propriété). RJOI, n° spécial : 89-99.

Rarijaona R., 1967 – Le concept de propriété en droit foncier de Madagascar : étude de sociologie juridique. Paris, édition Cujas, Coll. Études malgaches.

Ratsimandrava R., 1975 – Ny Fokonolona arak’ireo kabary natao-n’ny Kôlônely Richard Ratsimandrava eran’ny Nosy 1973-1975. Imprimerie Saint-Paul Fianarantsoa, D.L. 4922.4.02.

Razafindratovo J., 1970 – Hiérarchie et Alliance dans un village de l’Imerina. Thèse de doct. de 3e cycle en ethnologie, 2 vol. , Faculté des lettres et sciences humaines, l’Univ. de Paris.

Resolve/Cirad/PCP/IRD, 2005 -Évaluation et perspective des transferts de gestion des ressources naturelles dans le cadre du Programme Environnemental 3. Antananarivo, Consortium Resolve/PCP/IRD, 81 p.

Annexes

Annexe 1. À propos de la suppression de la dualité du régime juridique foncier

Loi n° 60-004 du 15 février 1960 relative au domaine privé national (JO n° 88 du 27-02-1960, p. 411, RTL IV) modifiée par ordonnance n° 62-047 du 20 septembre 1962 (JO n° 246 du 05-10-1962, p. 2042) ;

loi n° 64-026 du 11 décembre 1964 (JO n° 390 du 12-12-1964) ;

loi n° 67-029 du 18 décembre 1967 (JO n° 569 du 23-12-1967, p. 2080) ;

ordonnance n° 72-031 du 18 septembre 1972 (JO n° 872 du 11-1172, p. 3001).

Annexe 2. Immatriculation individuelle et Immatriculation collective (ou Cadastre)

Ordonnance n° 60-146 du 3 octobre 1960 relative au régime foncier de l’immatriculation (JO n° 129 du 22-10-1960, p. 2205), modifiée par ordonnance n° 62-036 du 19 septembre 1962 (JO n° 245 du 26-9-1962, p. 1976), ordonnance n° 66-022 du 19 décembre 1966 (JO n° 514 du 31-12-1966, p. 2600), ordonnance n° 74-034 du 10 décembre 1974 (JO n° 1025 du 10-12-1974, p. 3926) ; loi n° 90-028 du 10 décembre 1990 (JO n° 2036 du 24-12-1990, p. 2504, édition spéciale) ;

loi n° 99-024 du 19 août 1999 (JO n° 2595 du 30/08/1999, p. 2001-2005, éd. spéciale et n° 2597 du 06-09-1999, p. 2041, édition spéciale ; Errata : JO n° 2602 du 11-10-1999, p. 2267).

Annexe 3. Quelques remarques sur la Lettre de politique foncière

La Lettre de politique foncière a été validée par le gouvernement malgache le 3 mai 2005.

Elle constitue un préalable à la formalisation des principes pour l’élaboration des lois sur la réforme foncière à Madagascar. Elle a un caractère flexible et n’a pas de valeur juridique contraignante. Elle est basée sur des engagements volontaires et non obligatoires.

La Lettre de politique foncière a pour finalités une gestion favorable à l’investissement privé, à la production agricole, à la gestion, à la protection et le renouvellement des ressources naturelles, au développement des collectivités décentralisées par la mise à disposition d’outils de gestion territoriale et fiscale.

Annexe 4. Le décret Mecie

La participation du public à l’évaluation environnementale est concrétisée par les dispositions de l’article 15 à 21 du décret n° 99-954 du 15 décembre 1999 modifié par le décret n° 2004-167 du 03 février 2004 relatif à la mise en compatibilité des investissements avec l’environnement (Mecie) et son texte d’application, l’arrêté n° 6830/2001 du 28 juin 2001 fixant les modalités et les procédures de participation du public à l’évaluation environnementale. Le décret Mecie est un instrument de gestion de l’environnement dans les politiques économiques, sociales et culturelles. Il fixe les règles et les procédures à suivre par les promoteurs pour la mise en œuvre d’une étude d’impact environnemental. Il consiste à vérifier si dans son étude, le promoteur a fait une exacte application des connaissances scientifiques compte tenu des directives et des normes de références applicables pour le type d’investissement considéré et si les mesures proposées pour prévenir et (ou) corriger les effets néfastes prévisibles de l’investissement sur l’environnement sont suffisantes et appropriées. Une liste des ouvrages obligatoirement soumis à l’étude d’impact environnemental figure aux annexes du décret Mecie. Il s’agit des projets dont l’ampleur atteint un certain seuil, dont notamment tout projet de création de parcs et réserves, terrestres ou marins, d’envergure nationale et régionale. La participation du public à l’évaluation environnementale est définie, par les dispositions de l’article 2 de l’arrêté n° 6830/2001 du 28 juin 2001 sus-référencié, comme l’association de celui-ci dans l’évaluation des dossiers d’études d’impact environnemental afin d’aider l’autorité publique à prendre de meilleures décisions.

Annexe 5. À propos de l’information des communautés locales

Les textes malgaches relatifs à la participation du public ne contiennent pas de dispositions spécifiques sur l’information du public. Ils ne consacrent à ce processus que deux articles se rapportant à la consultation publique. Ainsi, selon l’article 29, al 4 de l’arrêté n° 6830/2001 du 28 juin 2001 fixant les modalités et les procédures de participation du public à l’évaluation environnementale, l’audience publique consiste à confronter le public affecté par le projet et le promoteur par l’intermédiaire des auditeurs, dans les locaux de la mairie ou en tout autre endroit désigné à cet effet, afin de permettre une meilleure information du public sur le projet et un échange de vue entre promoteur et public. L’article 30 dispose par ailleurs que lorsqu’il y a lieu à audience publique, l’ONE assure l’information du public par voie d’affichage et par tout moyen de publicité approprié dans le périmètre qu’elle délimite à cet effet, JORM n° 2722 du 16-07-2001, p. 1924.

Notes

1 Certains auteurs relativisent les vertus sociales du fihavanana (Ottino, 1998 ; Razafindratovo, 1970).

2 En malgache, Ny Tany vadiben-janahary : mihary ny velona, manotrona ny maty.

3 De façon générale, les terres effectivement cultivées font l'objet de propriété privée individuelle, mais ce sont les terres non cultivées qui restent la propriété de la collectivité villageoise.

4 Programme pour l'habitat : buts et principes, engagements et plan d'action mondial adopté le 14 juin 1996 par la Conférence des Nations unies sur les établissements humains (Habitat II).

5 L'Indicateur de développement humain (IDH) a pour objectif de répondre aux insuffisances du Produit Intérieur Brut (PIB) par habitant comme indicateur de développement d'un pays. L'IDH est calculé depuis 1990 par le Pnud (Programme des Nations unies pour le développement) afin de classer les pays selon leur développement qualitatif et pas uniquement économique. Le Pnud définit ainsi l'IDH : « L'indicateur de développement humain mesure le niveau moyen auquel se trouve un pays donné selon trois critères essentiels du développement humain : longévité, instruction et conditions de vie ». Pour plus d'information, voir site http://SITECONFREE;FR:dATA:pdf:rdh2000stat1.pdf

6 Cadre fonctionnel de procédure de sauvegarde du 6 avril 2007 et Politique opérationnelle PO/PB 4.10, Populations autochtones, 2005.

7 Antigua, article 3 de la Convention sur la coopération pour la protection et le développement durable de l'environnement marin et côtier du Pacifique du Nord-Est, 1er février 2002.

8 Le Cadre fonctionnel de procédure de sauvegarde a été validé par la Banque mondiale le 30 août 2007 et publié sur son info shop le 2 janvier 2008.

9 Les dispositions de l'article 13 de l'ordonnance n° 62-041 du 19 septembre 1962, portant dispositions générales de droit interne et de droit international privé, confèrent un caractère obligatoire aux principes généraux contenus dans le préambule de la Constitution ; J.O.R.M. n° 244 du 28-9-62, p. 1989, complétée par la loi n° 98-019 du 2 décembre 1998 ; J.O.R.M. n° 2549 du 15.12.98, p. 3642 et 3654 ; Errata : J.O. n° 2571 du 26.04.99, p. 1060.

10 Selon la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples, le droit à l'autodétermination exige que les gouvernements s'engagent à protéger les individus relevant de leur juridiction de façon à ce qu'ils ne soient pas privés de leur accès aux ressources productives suite, par exemple, à l'arrivée d'investisseurs nationaux ou étrangers. In The Social and Economic Rights Action Center and the Center for Economic and Social Rights C. Nigeria, Commission africaine des droits de l'homme et des peuples, 2001, communication n° 155/96, (2001) (paragraphe. 58).

11 Pour plus de détail, voir l'article de l'ONG GRAIN, « Main basse sur les terres agricoles en pleine crise alimentaire et financière », octobre 2008 (website : www.grain.org). On peut aussi consulter avec profit le n°38 du Journal of Peasant Studies (2011), ainsi que l'article de Wiilly Sindayigaya intitulé Foreign Investments in Agriculture – "Land Grabbing" (site et : www.entwicklungshilfe3.de/.../Land_grab_article...).

Auteurs

rati20052006@yahoo.fr
est professeur à la faculté de droit de l’université d’Antananarivo.

rabelisoarojo@yahoo.fr
est juriste, maître de conférences à la faculté de Droit de l’université d’Antananarivo. Ses recherches portent sur les droits locaux par rapport à la gestion de l’environnement et aux activités de développement en Afrique en général et à Madagascar en particulier. Elle est l’auteur de plusieurs articles y afférents.

© IRD Éditions, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search