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Au cœur des mondes de l'aide internationale

 | 
Philippe Lavigne-Delville
, 
Marion Fresia

10. Un réseau hybride pour alimenter les politiques de coopération et de développement sur le foncier

Ethnographier de l’intérieur un « objet institutionnel non identifié »

Aurore Mansion

Texte intégral

1À l’heure où les États s’apprêtent à redéfinir leurs politiques pour relever les défis du changement climatique et du développement durable après la tenue en France en décembre 2015 de la conférence des Nations-unies, la construction de coalitions multi-acteurs dépassant les appartenances institutionnelles devient une voix privilégiée pour promouvoir des visions du monde et tenter de peser dans les rapports de force. Du réseau plus ou moins institutionnalisé, aux alliances souples et « lâches » se ré-agrégeant au gré des opportunités politiques, ces mises en mouvement collectif sont caractéristiques d’un contexte changeant, où les États n’ont plus le monopole sur les relations internationales et la définition des politiques publiques, où les frontières entre le privé et le public sont brouillées, où l’agenda comme le contenu des réformes se négocient avant de se décréter. Ainsi, dans le monde de l’aide au développement, un nombre croissant d’acteurs de nature très diverse (entreprises, fondations, bureaux d’études, associations, universités, centres de recherche, collectivités territoriales, etc.) cherche, chacun avec des stratégies et logiques propres, à influencer les politiques publiques des organisations internationales et des États. Des rapprochements, partenariats et alliances entre ces acteurs émergent autour de certaines croyances communes ou d’intérêts liés (et par là-même contre d’autres croyances et d’autres intérêts), dans l’espoir de les traduire et de les légitimer sous forme de politiques publiques nationales, de cadres de régulation globaux, ou de projets sur un territoire donné. Ces réseaux se construisent autour de rapports interpersonnels et d’interconnaissances fortes, tissés par-delà les règles qui régissent les rapports institutionnels, ce qui n’enlève en rien à leur dimension souvent très conflictuelle et politique (Dormois, 2008). Ces réseaux sont très variés et n’ont pas les mêmes effets sur le réel : les types d’acteurs qu’ils mettent en jeux (des individus vs. des organisations), les échelles d’actions (du local au global), les articulations entre pouvoirs publics, secteur privé et secteur associatif, la nature et la temporalité des connections et flux entre les parties prenantes (éphémère vs durable, virtuel vs concret), la structure de mobilisation collective (projet vs. institution), etc. nourrissent une mosaïque relativement hétérogène et disparate. Du fait de cette hétérogénéité, l’influence de ces alliances dans les politiques publiques ne peut que s’appréhender au cas par cas, à partir d’une ethnographie fine de leurs modalités d’action, de leurs structures de gouvernance, de leur trajectoire dans le temps, mais aussi des transactions et des processus de production et de traduction de savoirs qui les animent, et finalement de leurs impacts sur la fabrique des référentiels et des normes en matière de développement.

  • 1 Réalisée sous la Direction de Pierre-Yves Le Meur à l’EHESS.
  • 2 En particulier du point de vue des sciences juridiques, agronomiques et de la géomatique.
  • 3 Le Gret m’a accordé des financements me permettant de dégager un mi-temps pendant 3 ans, le reste (...)
  • 4 Durant la période étudiée, le MAEDI a changé à plusieurs reprises de dénomination (ministère des A (...)

2Retenir comme cas d’étude le Comité technique « Foncier et développement » de la Coopération française dans le cadre d’un doctorat en anthropologie entamé en 2009, pour comprendre ces réseaux et leurs enjeux, ne doit rien au hasard. J’y suis en effet impliquée depuis 2006 au titre de son animation pour le compte du Gret, une ONG de développement dont je suis salariée depuis 2004 après une formation initiale en anthropologie du développement. Lorsque l’idée d’entreprendre une thèse1 a émergé pour renforcer ma légitimité de travail sur un sujet à la fois très technique2 mais aussi très investi par la recherche en sciences sociales, le choix d’un objet auquel je participais au quotidien s’est quasiment imposé compte tenu de mes contraintes financières et de temps3. L’objet m’était très familier : je connaissais déjà bien l’histoire et les débats qui l’ont animé depuis sa création en 1996 ; j’étais en relation étroite avec sa co-présidence, l’Agence française de développement (AFD) et le ministère des Affaires étrangères et du développement international (MAEDI)4, pour préparer l’ordre du jour des réunions organisées tous les deux mois en moyenne ; j’avais lu et relu les écrits de ses membres chercheurs, spécialistes des questions foncières dans les pays du Sud. Mais engager un travail de recherche supposait de faire du Comité un véritable objet scientifique, problématisé et adossé à un solide questionnement théorique ; à prendre le recul nécessaire pour décoder ce qui se joue derrière les tensions et les rapports de force traversant le groupe ; à mettre en perspective les travaux et les discours produits dans l’économie politique des savoirs et des idées sur les politiques foncières dans les pays du Sud ; à porter une attention particulière au rôle joué par le GRET, en tant que secrétariat scientifique du Comité, dans la fabrique des idées, et plus largement, dans la gouvernance du groupe et sa manière de vivre ensemble. Autrement dit, à changer de cadre d’action et de regard, en passant d’une posture d’acteur au sein du Comité à celle d’observateur bienveillant mais distancié, cherchant à mettre en lumière le fonctionnement et les moteurs du groupe, comme ses effets sur le réel. Ma posture de recherche est en effet celle d’une praticienne du développement qui prend pour objet de recherche l’un de ses espaces de travail, et qui pour cela sort provisoirement d’une pratique au sein de laquelle des relations de travail fortes ont été tissées avec les membres du Comité, relations qui doivent être préservées pour la suite. Les codes de la recherche m’étaient familiers pour les côtoyer au quotidien, mais je n’appartenais pas à ce monde et ai dû y négocier ma position d’outsider, dans un espace-temps contraint, qui rendait difficile de basculer d’une posture de praticienne à une posture de recherche, et de construire un vrai positionnement scientifique, tant en termes d’assimilation d’une littérature très diversifiée couvrant plusieurs courants scientifiques à la fois, que de formulation d’une problématique de recherche et de renégociation de mes relations aux membres du Comité. Ma posture est donc pour le moins singulière et pose un certain nombre de problèmes à la fois d’ordre épistémologique, éthique et politique, qui m’ont obligée à travailler sérieusement la manière de présenter et de conduire cette recherche, pour pallier les risques de décrédibilisation et d’exclusion.

  • 5 Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terre (...)
  • 6 On pense en particulier à la société civile qui s’est progressivement structurée sur ces sujets au (...)

3Vu de loin comme de près, le Comité n’a pas grand-chose à voir avec l’idée qu’on peut se faire d’un réseau d’acteurs influant sur les politiques publiques de coopération et de développement. Certes il s’anime autour d’une question qui fait très largement débat – et même polémique – à différentes échelles, en particulier autour du phénomène d’accaparement de terres par des investisseurs étrangers, très largement dénoncé par les acteurs de la société civile et relayé par les médias. Mais il opère bien plus souvent dans l’ombre que sous le feu des projecteurs, à tel point que de nombreux agents de l’AFD comme du MAEDI ignorent encore aujourd’hui tout de son existence, alors même que le groupe est placé sous leur double tutelle depuis 2006. Le Comité publie régulièrement des documents collectifs qui offrent des cadres analytiques sur les politiques foncières, avec pour objectif d’alimenter les réflexions des acteurs français de la coopération (et en premier lieu la coopération française) et de peser à la fois sur les débats de politique foncière dans les pays du Sud eux-mêmes, et sur les doctrines en vigueur sur la scène internationale. Face aux organisations et aux acteurs qui considèrent la propriété privée et l’unification des droits d’accès à la terre et aux ressources comme des préalables à la croissance économique des pays, il défend explicitement une conception du foncier comme rapport social, et promeut une gouvernance foncière démocratique et équitable, fondée sur la reconnaissance de la diversité des droits locaux et des sources de légitimité sur un territoire donné. Cette position a été particulièrement originale et à contrecourant du mainstream de la fin des années 1980 dans un monde de l’aide marqué alors à la fois par un élargissement de son champ d’actions et par une relative prise en compte de la misère humaine, mais dont l’objectif restait toujours d’assurer l’efficacité maximum du « dieu-marché » (Cling, Razafindrakoto, et Roubaud, 2011 : 55) via la généralisation des droits de propriété privée à partir de titres échangeables et monnayables, délivrés et garantis par l’État. Avec l’ouverture progressive d’un débat international sur le foncier au début des années 1990, et la construction d’un consensus en 2012 au sein des Nations-unies5 sur la nécessité de mettre en place une gouvernance foncière responsable conférant un accès plus équitable à la terre et aux ressources naturelles grâce à une reconnaissance explicite de tous les droits fonciers dits légitimes, les idées portées par le Comité et partagées par d’autres acteurs6 ont fait leur chemin même si des spécificités demeurent dans la manière du Comité de penser les questions foncières par rapport à ces accords internationaux. La relative stabilisation d’une doctrine au sein du Comité, autour de la priorité à donner aux débats de société dans les pays, et à des dispositifs décentralisés souples et peu coûteux de reconnaissance légale des droits fonciers locaux, faisant une utilisation raisonnée des outils et des nouvelles technologies, ne signifie pas un consensus complet : il demeure des divergences de vue significatives au sein du groupe sur le type de droits à reconnaitre (droit d’appropriation vs droit d’usage), sur la manière de les reconnaitre (échelle d’administration et niveaux de formalisation des droits), ainsi que sur la place à donner aux États et aux professionnels du secteur (notaires, géomètres, etc.), entre chercheurs et praticiens, mais aussi au sein d’un même collège d’acteurs dont les visions peuvent varier en fonction de leur ancrage disciplinaire et institutionnel, mais aussi de leurs affinités idéologiques et politiques.

  • 7 Selon une expression empruntée à Philippe Lavigne Delville.

4Que nous apprennent les pratiques de ce Comité, à la fois sur les évolutions à l’œuvre dans le monde de l’aide, et sur les luttes d’influence pour la fabrication des référentiels internationaux ? Comment un « petit groupe » (Schnapper, 2010) hétérogène parvient-il à produire un discours partagé, à la fois orienté sur les politiques et appuyé sur des références de sciences sociales ? Au-delà de la diversité de positionnement et des tensions entre positions professionnelles et disciplinaires (académique vs. praticien ; anthropologue vs juriste vs économiste, etc.) qui le caractérisent, le Comité participe-t-il ou non – et comment – à porter un discours alternatif et à influencer la formulation des politiques publiques sur le foncier ? C’est tout l’enjeu de ma recherche qui a débuté en 2009 et qui est toujours en cours. J’en restituerai ici les premiers résultats avant de revenir sur ma posture d’insider du développement et d’outsider de la recherche adoptant une approche de participation observante, sur la manière dont elle est perçue par ses parties prenantes, et sur les conditions pour que cette démarche puisse avoir une plus-value pour analyser sérieusement un « objet institutionnel non identifié »7 tel que ce Comité.

Trajectoires et mutations d’un objet institutionnel non-identifié

  • 8 Il s’agissait d’une part de faire émerger un réseau d’experts du Sud, d’outiller les coopérants fr (...)
  • 9 Il est placé sous la tutelle et la présidence du ministère de la Coopération jusqu’en 1998, puis d (...)
  • 10 Parmi elles (par ordre alphabétique), l’Agence de Service et de Paiement, le CIRAD, le CNRS, le Co (...)
  • 11 L’ancrage dans les pays à travers la désignation de référents et la cooptation en tant que membre (...)
  • 12 Pour un accès à une partie de ses productions, voir le portail [www.foncier-developpement.fr], en (...)

5Le Comité technique « Foncier et développement » a été créé en 1996 à l’initiative du ministère français de la Coopération, soucieux de mieux comprendre une question de développement complexe traversée par des dimensions politiques et historiques fortes8 : le foncier émerge à la fin des années 1980 dans les débats internationaux, sous l’angle de la privatisation : il est réputé comme une des causes majeures des conflits civils, du fait de la pression croissante sur les ressources mais aussi d’instrumentalisations politiques des questions d’accès à la terre dans des logiques identitaires (le traumatisme du génocide rwandais est tout proche) ; la Coopération française soutenait des politiques contradictoires selon les pays, les unes en faveur de démarches cadastrales et les autres valorisant les régulations foncières locales. Articulé à l’État9 tout en étant en dehors de celui, ce dispositif réunit des spécialistes de la question foncière dans les pays du Sud issus des principales organisations françaises de recherche, d’enseignement et de développement10. Il prend la forme d’un réseau qui s’ancre aujourd’hui jusque dans les pays du Sud11 et qui, à partir de l’organisation de réunions, d’ateliers, de séminaires, et la production de documents et d’informations spécifiques12, informe « la politique grâce à des arguments intellectuels ou à des analyses plutôt que par du lobbying direct » (Stone, Denham, et Garnett, 1998). Il n’a aucune existence juridique, et n’apparait dans aucun des organigrammes officiels.

  • 13 L’Association pour la promotion des recherches et études foncières en Afrique (APREFA) est née au (...)
  • 14 L’association euro-africaine pour l’anthropologie du changement social et du développement (APAD) (...)
  • 15 D’autres dynamiques de recherche se sont structurées sur le foncier, en particulier celle qui émer (...)
  • 16 Il s’agit ici de différentes organisations comme Andafar (Association nationale pour le développem (...)
  • 17 À cette même époque, des groupes voient le jour sur les crises des matières premières agricoles, l (...)

6Lorsqu’il voit le jour, le Comité s’apparente donc à l’un de ces groupes de réflexion ad hoc mis en place par le ministère de la Coopération, pour l’aider à y voir plus clair sur un sujet émergent. Dans la compétition pour la fabrique des normes internationales, le ministère de la Coopération tente de promouvoir des démarches alternatives à la doctrine « propriétariste », largement portée par les institutions internationales comme la Banque mondiale, et qui met l’accent sur le développement de système de droits de propriété susceptibles d’être vendus sur le marché. À la faveur de trajectoires souvent communes à cette époque entre praticiens et chercheurs, les agents du ministère chargés de ce dossier vont s’appuyer sur des acteurs issus de leurs réseaux de travail ou de connaissance qui sont parties prenantes de différents mouvements de mise en science (APREFA13, APAD14, etc.15) et d’action16 sur le foncier, pour construire un premier groupe de travail sur les problématiques foncières rurales en Afrique et lancer l’élaboration d’une « analyse comparative des différentes approches », censée permettre d’éclairer la controverse. La mise en place de ce type de groupe d’experts n’avait rien d’exceptionnel à cette époque17. Ils avaient habituellement une durée de vie limitée à un chantier, ou finissaient par disparaitre à mesure que s’érodaient les bonnes volontés de leurs parties prenantes et les crédits ponctuels leurs permettant de fonctionner. La production de connaissances et diagnostics partagés qu’ils généraient étaient généralement promis à l’archivage et ne restaient pas en « mémoire vive » (Sarraut-Woods, 1998). Les quelques tentatives d’institutionnalisation de ces groupes à travers les réseaux financés par le ministère de la Coopération à partir des années 1980 (réseaux Recherche-développement, Stratégies alimentaires, Transformation des produits agricoles – TPA ; Groupements, Associations, Organisations paysannes – GAO) etc.) aboutirent à leur regroupement, pour des questions d’économie d’échelle, au sein d’un Inter-réseaux, dont le statut ambigu (à la fois groupe d’experts et outils d’animation Nord-Sud) n’a pas permis son appropriation par les décideurs de la coopération comme outil de réflexion propre.

  • 18 Cet appui concerne aussi bien le ministère dans la formulation de ses positions officielles, que l (...)
  • 19 Intégration du ministère de la Coopération au ministère des affaires étrangères, élargissement de (...)

7Plus de quinze ans après sa création, le groupe dédié au foncier existe pourtant toujours et compte aujourd’hui une soixantaine de membres. Initié au départ pour piloter et mettre en œuvre un plan d’action intégrant des objectifs de court et moyen termes, il a connu une institutionnalisation paradoxale aux interstices des différentes administrations françaises de l’aide : le Comité n’a pas d’existence juridique et n’apparait dans aucun organigramme, mais il publie en son nom, et la durée sur laquelle il s’est maintenu et les financements qu’il parvient aujourd’hui à mobiliser, en font un acteur important du dispositif de la coopération française en matière de foncier, que d’autres organisations internationales cherchent à imiter. Espace à géométrie variable – en termes de portage institutionnel, de composition et de champs d’action, il a eu plusieurs vies au gré des crises, des recompositions et des opportunités qui l’ont traversé, et a joué plusieurs rôles (entre contribution aux débats internationaux, appui à l’élaboration des positionnements et actions de la France dans le secteur18, accompagnement des démarches de réforme en cours dans les pays et production d’informations et de nouvelles connaissances). Une première phase de travail menée en partenariat avec la Coopération britannique jusque dans les années 1998-2000 a permis de faire un premier état des lieux des connaissances et compétences disponibles (avec un focus mis sur l’Afrique de l’Ouest francophone), et donnera lieu à plusieurs types de valorisation (publications scientifiques, parution d’une synthèse portée par le ministère, organisation de formations pour les coopérants, etc.). Au tournant des années 2000, le groupe va initier et soutenir des programmes de recherche portés par des organismes dont sont issus ses membres, ciblés sur des sujets encore mal appréhendés par la recherche mais porteurs pour les politiques de coopération et de développement dans les pays du Sud. Ainsi, partant du constat que l’essentiel des débats sur le foncier se polarise sur les droits d’appropriation, et que les différents types de droits temporaires sont négligés malgré leur importance (à la fois qualitative et quantitative) et les enjeux spécifiques qu’ils portent, une étude sur les droits délégués et le faire valoir indirect est lancée pour faire des recommandations de politiques foncières, à partir de recherches fines de terrain dans des contextes différenciés sur un ensemble de pays africains. À cette même période, l’ambition de formuler une position française à partir des travaux produits par le groupe lors de la phase d’état des lieux patine, sous l’effet des changements institutionnels au sein de la coopération française19 et du manque de portage politique à haut niveau sur cette question à cette époque au sein du ministère. Des rapprochements avec la Banque mondiale s’opèrent à partir de la fin 1998, à la faveur de convergences de vue avec certains de ses représentants du département recherche, (dont les résultats sont plus nuancés que les positions officielles portées par ailleurs par l’institution), et donnent lieu à une contribution du groupe au Policy Research Report (PRR) de la Banque publié en 2003 et à sa mise en débat dans les pays d’intervention de la France, avec pour objectif de démonter l’entreprise de fétichisation du marché faisant du foncier un outil de construction des marchés financiers sous couvert de lutte contre la pauvreté. Dans le même temps, le Comité se rapproche du groupe de travail « développement rural » placé sous l’égide de la direction générale du développement de la Commission européenne qui, à la demande de ses États membres et en réaction au PRR de la Banque mondiale, crée fin 2001-début 2002 une task force sur le foncier, chargée d’élaborer une doctrine partagée par les principales coopérations européennes en matière de foncier. Sur proposition et à la demande du ministère, la task force confie à deux membres du Comité l’animation du processus et la rédaction des lignes directrices qui seront adoptées par le Parlement européen et la Commission en 2004. Ces lignes directrices fondent le succès des politiques foncières aux Suds sur 15 principes clefs et définissent un préalable incontournable : celui de la reconnaissance et de la protection des droits locaux.

8Durant toute cette période, la participation des membres reste relativement stable, malgré un certain turn-over des personnes représentant l’AFD et le ministère. À partir de 2006, le thème du développement rural est transféré à l’AFD et le foncier est intégré au département du ministère traitant de la gouvernance et de la décentralisation. À la demande du ministère, la composition du Comité va progressivement s’élargir tant en termes de problématiques de réflexion, d’effectifs que de profils d’acteurs. Les problématiques urbaines font leur entrée, mais sont difficilement intégrées à un cadre d’analyse et une culture commune avant tout ruraliste. Un nouveau chantier collectif est lancé, et après trois ans de vifs débats entre ruralistes vs urbanistes, chercheurs vs praticiens, juristes vs anthropologues, etc., le groupe accouchera péniblement en 2009 de son « livre blanc des acteurs français de la coopération » ayant vocation à aider à structurer la position officielle de la France et à être utilisé comme un outil d’échanges et de dialogue avec les gouvernements. L’expertise, en particulier académique, devient moins prépondérante qu’auparavant et de nouveaux acteurs font leur apparition avec, pour certains d’entre eux, le projet plus ou moins inavoué de faire du Comité une vitrine du savoir-faire des professionnels français du foncier. Ce double élargissement va avoir à la fois des effets de dilution des débats plongeant le Comité dans un cycle de crises identitaires, mais aussi de consolidation d’un certain référent partagé autour de la nécessité de construire des politiques foncières qui reconnaissent les modes et les droits d’appropriation et de gestion de la terre qui prévalent localement. Le groupe est bientôt rattrapé par l’actualité foncière dans les pays et les dynamiques d’appropriation massive de terres à grande échelle par des investissements privés qui vont défrayer la chronique comme les médias à la suite de la crise alimentaire de 2008. Le ministère et l’AFD lui confient la tâche de produire un document analysant ce phénomène et faisant des recommandations pour appuyer leur régulation autour du principe fondateur de la reconnaissance des droits locaux. Ce document sera élaboré en partenariat avec le Groupe Interministériel pour la Sécurité Alimentaire (GISA), une autre plateforme multi-acteurs rassemblant sous la co-présidence du ministère des Affaires Étrangères et du ministère de l’Agriculture, les autres ministères concernés (Économie, Environnement, Recherche), l’AFD, la société civile, des instituts de recherche, la profession agricole et des fondations. Il fondera le positionnement officiel de la France sur les appropriations de terres à grande échelle et les investissements agricoles responsables, validé par le secrétariat du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid) en juin 2010.

  • 20 Cette convention sera finalement renouvelée par deux fois depuis 2006 : en 2011, puis en 2015.
  • 21 L’Agence elle-même et PROPARCO, sa filiale d’investissement dans les entreprises privées.
  • 22 1) Réconcilier légalité et légitimé par une reconnaissance claire et inscrite dans la loi, des dro (...)

9Le transfert de la responsabilité financière du Comité à l’AFD en 2006 s’accompagne d’un changement dans les modes de financement. Pendant ses dix premières années, le fonctionnement du Comité et ses travaux étaient financés sur des conventions différentes, sujettes à l’annuité budgétaire. Désormais, il bénéficiera d’un financement pluri-annuel et de moyens conséquents pour fonctionner sur la durée. Mais paradoxalement, ce financement et la mécanique qu’il suppose (programmation, décaissement, etc.) vont pendant un temps progressivement accaparer les discussions et « polluer » la capacité à réfléchir du groupe, la fonction de contribution au débat critique stratégique s’amenuisant sous l’effet de la « mécanique projet ». Face à ce constat partagé par de nombreux membres (en particulier les chercheurs), la présidence décide d’organiser des réunions pays qui redonnent un nouveau souffle aux réflexions et aux travaux. Le quotidien des réunions du Comité s’organise autour du suivi de l’actualité des questions foncières dans les pays, la production d’analyse partagée sur des problématiques spécifiques, l’organisation de journées d’étude ou d’échanges, etc. Des acteurs des pays de coopération sont invités à venir débattre sans langue de bois de leur expérience, des difficultés qu’ils rencontrent au quotidien, des rapports de force qui se nouent localement pour mener à bien les réformes. Des fiches faisant l’état des lieux des dynamiques foncières et des enjeux des politiques par pays sont produites avant chaque réunion pour aider les membres à entrer dans les débats. Des notes de synthèse mettant en avant les points de divergence et de consensus en salle, sont publiées à l’issue de chaque réunion pour garder la mémoire des échanges et les rendre disponibles à un public élargi. Des sous-groupes de travail ad hoc sont mis en place pour suivre et appuyer l’action du ministère et de l’AFD dans certains pays (Sénégal, Colombie, Côte d’Ivoire, Mali, etc.). Des fonds sont dégagés pour aider les acteurs de la société civile au Sud à entrer dans les débats publics (Sénégal). Des supports spécifiques, à la fois courts et pédagogiques, sont produits sur des notions souvent complexes et porteuses de malentendus. Avec la validation de directives volontaires internationales sur le foncier en 2012 par les États membres des Nations-unies, les questions foncières deviennent un sujet de plus en plus concurrentiel pour les organisations internationales et les bailleurs de fonds, et cristallisent les tensions entre les défenseurs des droits des populations locales et des agricultures familiales d’un côté, et de l’autre les adeptes de réformes foncières devant d’abord faciliter l’ouverture au marché des pays et l’accueil d’investissement privé. Le ministère et l’AFD vont une nouvelle fois s’appuyer sur le Comité pour rester dans la course de la fabrique des politiques foncières dans les pays du Sud, tenir les engagements pris par la France sur la scène internationale, et renforcer leur légitimité d’action vis-à-vis des autres acteurs français de la coopération, en particulier du ministère de l’économie qui tend à être porteur de discours et de stratégies d’action sur le foncier en profonds décalages avec les idées défendues par le Comité. La mise en place d’outils permettant d’opérationnaliser les principes définis dans les directives volontaires internationales et leur respect dans toutes les activités appuyées par les institutions françaises deviennent un enjeu majeur. Alors que le financement de l’AFD est reconduit en 201120, le groupe est de nouveau mandaté pour définir un guide permettant au Groupe AFD21 de faire évoluer ses procédures internes d’instruction des projets d’investissements agricoles à emprise foncière qui finira par sortir en octobre 2014, et ouvrira le pas à plusieurs autres guides promus par divers acteurs de la coopération internationale (USAID, FAO, Nouvelle Alliance, OCDE, collectifs d’organisations de la société civile, etc.) avec des portées différentes suivant le public auquel ils s’adressent (organismes de coopération vs investisseurs vs États vs acteurs de la société civile). En parallèle de ce chantier sur les investissements responsables et face au regain d’intérêt des acteurs des politiques foncières pour les démarches systématiques de formalisation et de privatisation des droits sur la terre, le Comité se lance dans un bilan critique des réformes foncières menées dans les pays depuis une trentaine d’années. Il pointe dans ce cadre les risques de politiques trop standard basées uniquement sur l’enregistrement des droits de propriété individuelle et/ou privée, et identifie six éléments clefs22 pour construire des démarches qui soit à la fois plus inclusives, effectives et durables, parmi lesquelles l’organisation de débats élargis sur les projets de société que les politiques foncières serviront, la construction d’un consensus entre tous les acteurs sur ces projets de société, ou encore, la mise en place de dispositifs de gestion des droits s’appuyant sur les niveaux intermédiaires de gouvernance. Là encore les débats au sein du Comité ont été âpres et les consensus difficiles à trouver, surtout entre les porteurs de démarche clef en main et les partisans d’approches plus ouvertes et souples s’adaptant aux spécificités locales et à leurs formes d’organisation. Malgré toutes ces difficultés, les conclusions de ces derniers travaux ont pu être présentées à de nombreux partenaires de la coopération française (Union Africaine, Banque mondiale, CIAN, parlementaires panafricains, etc.) et devraient dans les mois à venir servir de base à une position officielle de la France sur les politiques foncières et la régulation des investissements à grande échelle, à condition que le dernier acte de la réforme de la coopération française et le jeu des nominations et transferts qui l’accompagnent, ne viennent pas une nouvelle fois gripper l’entreprise. Avec le renouvellement en 2015 de sa convention de financement pour trois ans, la mise à l’agenda durable du foncier à la fois dans les réformes des pays et dans les politiques d’appui des organisations internationales grâce aux directives volontaires internationales, et la commande qui lui a été dernièrement passée par le ministère et l’AFD d’explorer plus spécifiquement la question des communs, le Comité a encore de beaux jours devant lui, de débats et de combats.

La production de savoirs hybrides au sein d’un « petit groupe » comme instrument d’actions publiques : hybridations, tensions et effets de mise en réseau

  • 23 Au sens d’objet autour desquels se retrouvent des acteurs porteurs d’identité, d’enjeux et de poin (...)
  • 24 Suivant une définition donnée par Michel Callon, un réseau de traduction est un ensemble d’interac (...)

10De par sa longévité, sa non existence juridique, sa composition hybride et ses modalités souples de gouvernance, le Comité technique « Foncier et développement » est à bien des égards un dispositif atypique du développement. En faire un objet de recherche anthropologique ouvrait plusieurs voies possibles. Celle de l’étudier à la manière d’un Marc Abélès (1995) en s’intéressant d’abord à ce que réalise ou non l’institution, aux effets et impacts de ce qu’elle produit sur son environnement (les politiques de coopération, les réformes nationales, les débats d’idées). Ces analyses plus macros ont une réelle utilité pour mieux appréhender l’économie politique dans laquelle s’inscrit leur objet. Mais elles ne permettent pas de cerner les pratiques sociales de l’intérieur, la manière dont s’articulent les rapports de force entre acteurs qui y participent, et les façons par lesquelles les productions et les discours se construisent au quotidien (Fresia, 2012), plus proche de la façon dont Dominique Schnapper (2010) s’intéresse au Conseil constitutionnel français. Car le Comité est bien avant tout un petit groupe intégrant « un ensemble de personnes rassemblées par une tâche commune et entre lesquelles se tissent des relations directes et continues » (Schnapper, 2010 : 30). Un petit groupe qui se conçoit comme un dispositif d’action publique s’inscrivant dans une conception non linéaire de l’innovation en matière de politique au sein de laquelle les rôles habituellement dévolus aux chercheurs, aux praticiens et aux décideurs sont rebattus dans de larges espaces de circulation dont il faut établir la morphologie, l’ethnographie et la dynamique (Callon, 2006 : 240). Dans cette perspective empruntée à la sociologie de la traduction, le Comité s’apparente à un « objet-frontière »23 (Trompette, 2010 : 5-27), un médiateur permettant à des « réseaux de traduction »24 de différentes natures travaillant sur le foncier au Sud (scientifiques, experts, professionnels, etc.) de coexister, de se connecter les uns avec les autres, et de s’enrichir au profit de la Coopération française et de ses partenaires dans les pays. Les opérations de traduction qu’il permet entre différentes disciplines, entre sciences sociales et politiques publiques, entre chercheurs et praticiens, et entre praticiens, participent à renforcer des énoncés alternatifs sur une thématique du développement objet de débats contradictoires et sur laquelle dominent des idées dogmatiques. Les savoirs produits par le groupe sont très spécifiques et distincts à la fois de ceux issus de la recherche et de ceux issus du développement. Leur spécificité se joue tant dans la temporalité de leur production (plus courte qu’un travail de recherche mais plus longue qu’un rapport d’expertise classique), leurs modalités de production (alternance entre des temps de production individuelle, de débats contradictoires en groupe, et de synthèse), que dans la nature de l’information produite. Les argumentaires proposés dans les documents produits sont souvent hybrides, orientés vers la décision politique sans être complètement prescriptifs. Ni synthèse académique, ni simple policy brief, ces documents se positionnent sur un registre intermédiaire, souvent décalé par rapport à la littérature classique en la matière, orientée vers des argumentaires strictement économiques plutôt qu’issus des sciences sociales. La nature de ce savoir est en définitive indissociable de celle du groupe et de sa dynamique. Analyser le fonctionnement interne du Comité en tant que petit groupe permet de mieux expliciter et comprendre la nature des savoirs produits. Il permet « d’envisager aussi bien l’historicité de l’instrument, que ses contenus cognitifs et normatifs, les réseaux d’acteurs qu’il tisse (qui l’enrichissent de leurs usages et de leurs critiques) et les effets qu’il produit » (Lascoumes et Le Galès, 2011 : 364). Ce ne sont ainsi pas tant les documents en eux-mêmes qui sont porteurs de changements, mais les discussions sur le long cours et les rapprochements entre individus et institutions qu’ils impliquent. Le groupe n’a ainsi pas officiellement participé à la définition des directives volontaires internationales sur le foncier validées par les Nations-unies, mais à travers les connexions de ses passeurs d’idées avec ce processus, les différents types d’argumentaires à base de sciences sociales qu’il a développé depuis 1996 avec d’autres, ont pu être utilisés par les acteurs engagés dans le processus de négociation. Ce cadre d’analyse permet ainsi d’appréhender à la fois le Comité comme un forum d’échanges ayant une vie et des effets propres où se confrontent plusieurs positionnements et approches du foncier, mais aussi comme un condensé de savoirs sur le milieu de l’aide au développement en France et à l’international.

  • 25 Accès à des financements de différentes natures (bourses de recherche, expertise, etc.).
  • 26 Reconnaissance en tant qu’experts du foncier, accès à des réseaux de connaissance, etc.
  • 27 Au sens de collectifs relativement stables dans le temps et dans lesquels les niveaux de communica (...)

11Les acteurs qu’on y retrouve (ministères et opérateurs publics, recherche et enseignements, ONG et associations professionnelles) ont un poids variable suivant les époques. Quelle que soit leur appartenance institutionnelle, ce sont pour beaucoup d’entre eux des acteurs avec des parcours hybrides, à mi-chemin entre la recherche et le développement, qui combinent des compétences et des modes de perception contradictoires issus des différents univers sociaux qui traversent, relient et chevauchent le comité (Medvetz, 2009). Parmi les chercheurs par exemple, les positionnements varient en fonction de l’appartenance disciplinaire (géographie, économie, sciences juridiques, anthropologie, sociologie), l’ancrage institutionnel (CNRS vs IRD vs Cirad vs universités) et les convictions intimes des chercheurs sur le développement (valeurs morales, militantisme, engagement), entre des chercheurs « purs » et des chercheurs « experts et opérateurs de développement ». Les motivations à participer aux travaux du Comité et à en devenir membres ne sont jamais les mêmes d’un individu à l’autre : réseauter, confronter ses idées et ses pratiques pour les conforter, être en prise avec l’actualité des pays et des réformes en cours, faire partie d’un cercle d’initiés et d’experts reconnus et régulièrement sollicités par les partenaires financiers, etc. : le Comité constitue un espace qui offre pour ses membres un accès à des ressources multiples à la fois matérielles25 et symboliques26. La compétence et l’expertise pèsent lourd dans les logiques de nomination des membres du groupe, mais elles ne sont pas les seuls déterminants. L’interconnaissance et la représentation institutionnelle jouent également un rôle important. La place des chercheurs dans ce groupe est centrale, non seulement de par leur poids numérique, mais aussi par la fonction particulière qu’ils y ont remplie au fil des années. Ils s’inscrivent dans des « communautés scientifiques »27 différenciées, marquées par l’interdisciplinarité, où le foncier s’est progressivement constitué comme un thème principal de recherche, et où la socio-anthropologie joue un rôle unificateur même si elle est parfois contestée, permettant de faire le lien entre enchaînements et logiques disciplinaires. Tant pour les chercheurs que pour les praticiens, l’intervention de points de vue issus d’autres mondes est source potentielle de désordre, mais elle est aussi productive (Callon, 2006 : 213) : elle permet aux uns de cerner davantage le cadre de contraintes auxquels sont soumis les politiques et les projets de développement comme leurs parties prenantes, et d’avoir accès à une information agissant comme moteur d’action scientifique ; elle permet aux autres de mieux comprendre les enjeux politiques propres au foncier, de prendre la mesure des jeux d’acteurs dans lesquels toute intervention de développement s’inscrit, et de s’appuyer sur des données empiriques pour en mesurer l’impact, en particulier en terme de sécurisation d’accès à la terre des usagers, de maintien de la paix sociale et de développement économique.

  • 28 Il est passé de 24 personnes présentes à la première réunion de lancement en 1996, à aujourd’hui p (...)
  • 29 C’est-à-dire l’étape par laquelle des acteurs hétérogènes acceptent de se retrouvent pour travaill (...)
  • 30 Extrait d’un entretien avec un des membres du Comité qui pointait ainsi le fonctionnement du group (...)
  • 31 On peut donner dans ce sens l’exemple de l’Unité de recherche « Régulations foncières » de l’Insti (...)

12Au travers des différentes évolutions qui l’ont marqué, le Comité a su jouer de son hybridité et de son informalité pour durer. Le travail de discussion sur le long terme a généré un attachement fort des acteurs au dispositif et attire aujourd’hui de plus en plus de membres28. Instrument à l’origine éphémère, censé ne pas survivre à « l’étape de problématisation29 » (Lascoumes et Le Galès, 2011 : 31), il a su petit à petit s’affirmer, prendre de la force avec le temps, et servir de matrice intellectuelle pour la coopération française en terme de stratégie et de supervision d’actions sur le foncier, dans les pays comme sur la scène internationale. Sous ses airs de « Club fonctionnant selon les principes de l’auberge espagnole »30 où ses membres trouvent quelques services appréciés, comme le financement de stagiaires ou de doctorants pour la réalisation d’études, cet objet institutionnel non-identifié agit de façon indirecte sur la politique de coopération de la France à travers les savoirs et les ressources qu’il distribue (Müller, 2012 : 9). Les médiations et communications entre sciences et société ont eu des effets d’apprentissage multiples, faisant de ce groupe un traceur des évolutions à l’œuvre : lorsque la présidence est partagée à partir de 2006 avec l’AFD, lorsqu’un travail de production d’un cadre d’analyse pour les acteurs français est initié en 2007, ou lorsque de nouveaux acteurs sont intégrés au titre de membre en 2009, se cachent des changements plus larges qui s’inscrivent dans le cadre des réformes successives de la Coopération française, des transferts de compétences et de personnes, de la création de nouveaux départements ou services, etc.. L’ouverture aux questions urbaines n’aurait surement pas été aussi volontariste, si le foncier n’avait pas été intégré aux questions de gouvernance au sein du ministère. Le Comité est ainsi soumis à une histoire qui se joue en dehors des murs des réunions qui scandent son quotidien et qui en font un lieu ayant une autonomie relative au sein d’un jeu institutionnel et idéologique qui se joue à différentes échelles. Mais les médiations que ce groupe permet en font également un outil de normalisation introduisant des changements dans les pratiques des acteurs qui y participent à différents niveaux : les débats sur le long court avec les agents de l’AFD chargés de négocier les projets avec les gouvernements dans les pays où intervient la France ont permis de les sensibiliser sur la nécessité de travailler sur la nature fondamentalement politique des questions foncières avant de tester des outils juridiques ou techniques. Des dispositifs d’appui financiers spécifiques ont ainsi permis d’accompagner certains pays (Burkina Faso, Mali, Sénégal, Togo, Guinée, etc.) dans la construction de réforme intégrant des diagnostics solides sur les dynamiques foncières adossés à des concertations pluri-acteurs impliquant notamment la société civile pour définir les choix de politiques avant de passer à des réformes plus juridiques ou de tester des dispositifs de gestion des droits sur le terrain. Ces débats sur le long cours ont également permis de voir naitre une nouvelle génération de projets de terrain financés par l’AFD, où le foncier est intégré à des projets de développement économique des territoires dont les collectivités locales sont les acteurs pivots. Ils offrent aussi aux assistants techniques du ministère en poste dans les pays ou des organisations régionales ou internationales un cadre de référence qui a pendant longtemps fait défaut. Comme le soulignait Berges en étudiant les comités d’experts dans les milieux industriels, « la comitologie opère un processus de travail et d’apprentissage de longue haleine, capable, sur la durée, de mettre à mal et de dépasser les tentatives individuelles de participants tentés de faire fi des connaissances valides » (cité par Borraz, 2011 : 132). Des représentations se sont stabilisées autour de la reconnaissance des droits locaux et de la nécessaire décentralisation de leur gestion ; des rapprochements de vision et de posture autour de référentiels communs se sont opérés entre individus ; des réseaux de collaboration se sont structurés, qui font du Comité un « lieu de libération par les réseaux » (Paravel et Rosental, 2003 : 246), c’est-à-dire un espace fournissant des passerelles entre des institutions et des personnes parfois incompatibles ou concurrentes. Un espace qui contribue à l’élaboration de systèmes relationnels durables pour une fraction des participants31, mais qui est aussi marqué par des formes de non mise en réseau pouvant aller jusqu’à l’exclusion ou l’auto-exclusion d’une partie des membres. Au cours de l’histoire, certains membres ont pu ainsi être exclus par la co-présidence parce qu’ils avaient portés atteintes au groupe en privilégiant leurs intérêts propres. D’autres membres ont pu faire d’eux même le choix de ne plus participer aux travaux, soit parce qu’ils n’y ont pas trouvé de quoi motiver leur participation, soit parce qu’ils ont pu, eux ou l’institution qu’ils représentaient, être heurtés par la portée de certains débats et la remise en cause dont ils pouvaient faire l’objet.

13Les rapprochements et dialogues entre sciences et action publique au sein du Comité sont donc riches de sens, d’utilité et d’usages pour les acteurs en présence. Mais ils sont également emprunts de nombreuses tensions se jouant autour de la simplification des messages, entre la volonté d’impartialité et de rigueur des uns, et le souci d’efficacité politique et opérationnelle des autres. Si certains chercheurs du Comité se frottent bien volontiers à l’expertise, les autres se méfient d’une posture appliquée qui les amènerait à répondre aux questions que se posent les praticiens. Les connaissances qu’ils produisent et mettent sur la table dévoilent les jeux d’acteurs et les intérêts cachés, documentent la complexité des modes d’appropriation de la terre et de ses ressources dans des contextes variés, et fournissent donc des repères aux praticiens pour mieux positionner leurs actions. Mais elles ne sont que très rarement prescriptives et normatives, c’est-à-dire directement utilisables dans l’action sans un effort de traduction préalable. Or c’est bien cet effort de traduction, ce saut entre des énoncés scientifiques et des discours pratiques, qui est source de tensions et parfois de conflits ouverts entre chercheurs et praticiens du Comité, chacun des protagonistes considérant que l’exercice revient en tout ou partie à l’autre. L’étude du Comité met ainsi en lumière une certaine distribution des rôles dans la fabrique des politiques de coopération : le rôle des agents de la coopération française qui s’érigent ici en arbitres et en animateurs d’un dialogue entre des acteurs divers, impliqués ou compétents à différents titres (Lascoumes et Le Galès, 2011 : 366), le rôle de la recherche qui ne se limite plus à la seule production d’énoncés scientifiques, mais s’intéresse aussi à la manière dont les connaissances sont utilisées et instrumentalisées pour légitimer des décisions. L’étude du Comité questionne d’une part la capacité de la coopération française et plus largement de l’État, à intégrer des connaissances produites par une culture scientifique spécifique et d’autre part, celle de la recherche en sciences sociales sur le foncier au Sud à entrer en dialogue avec les pouvoirs publics et plus largement avec les acteurs en action. Elle positionne les chercheurs comme des acteurs à part entière du développement, des acteurs ayant certes une pratique scientifique mais une pratique qui reste encastrée dans le jeu social (Callon, 2006 : 224).

Faire d’un espace professionnel un objet de recherche : problèmes de distanciation et renégociation des relations

14Faire une ethnographie d’un tel objet institutionnel pose des problèmes spécifiques de définition et de démarche d’enquête, et plus encore dans le positionnement qui était le mien. Comme je l’ai expliqué en introduction, praticienne du développement et non chercheuse de métier, j’analyse un objet de recherche qui a été partie de mon espace professionnel, dont je me mets temporairement en retrait le temps de l’enquête. J’ai depuis repris la fonction qui était la mienne au sein de cet espace. Je voudrais ici, dans une démarche réflexive, discuter les problèmes spécifiques de distanciation, de construction de l’objet et de négociation des relations d’enquêtes, et des enseignements que j’ai pu en tirer pour mieux comprendre mon objet et finalement structurer une problématique de recherche solide.

  • 32 Pour un aperçu de contextes d’engagement différenciés dans les études anthropologiques de l’aide a (...)

15Ce travail réflexif sur la posture du chercheur et sur ses méthodes n’a rien à voir avec l’« introspection psychologisante » dénoncée en particulier par Christian Ghasarian (2002). S’il y avait bien des choses à dire sur mes motivations profondes et intimes à faire une thèse sur cet objet un peu étrange qu’est le Comité, et de surcroit dans les conditions dans lesquelles elle se déroule, elles seraient sans doute utiles dans une perspective thérapeutique, mais pas pour produire de la connaissance sur l’objet étudié. En étant davantage centrée sur les conditions de production de la recherche que sur le chercheur lui-même, la réflexivité dont il est ici question vise à interroger les démarches ethnographiques de l’intérieur. « Être un chercheur qui fait lui-même partie du groupe qu’il étudie est, à coup sûr, un cas particulier de participation complète. La singularité de mon enquête tient en effet à ce que je participais « réellement » au fonctionnement de l’institution » (Schnapper, 2010 : 15). Cette posture de « participation observante » (idem), propre aux situations où le chercheur est pleinement engagé dans le jeu social qu’il étudie, est certes singulière, mais pourtant pas exceptionnelle dans les milieux de l’aide où de nombreux chercheurs sont impliqués et participent de facto au jeu social étudié. Que ce soit pour observer de l’intérieur les pratiques des professionnels de l’aide, par soucis d’engagement ou par nécessité financière, nombreux sont ceux qui endossent pour un temps la casquette de consultant, chargés de projet ou d’étude et qui participent à des interventions qui deviendront l’objet de leur étude32. Cette posture « d’insider » leur permet d’avoir accès à une information de première main souvent inédite. Elle est aussi porteuse de biais très largement dénoncés par des détracteurs que j’ai pu régulièrement croiser sur ma courte route de chercheur. Mais ma posture n’était pas celle d’un chercheur, devenant acteur du jeu social étudié le temps d’une consultation, ou, comme Dominique Schnapper, devenant pour quelques années membre à part entière du groupe : je n’avais pas d’expérience préalable de recherche et ma formation d’anthropologue ne m’avait pas donné les repères conceptuels pour problématiser un tel objet. Je n’étais pas non plus dans la position d’une praticienne du développement, quittant son institution pour faire de la recherche, construisant a posteriori son analyse sur la base d’un matériau accumulé au cours d’une pratique antérieure, avant de rester dans la recherche ou de rechercher un poste ailleurs. Sans pouvoir totalement passer dans une logique de recherche du fait du temps qu’il m’était possible de consacrer à la recherche, je devais négocier l’acceptation de ma recherche – auprès des tutelles institutionnelles du Comité mais aussi de ses membres chercheurs anthropologues, qui n’ont pas l’habitude d’être eux-mêmes objets de recherche ! –, sortir temporairement du réseau d’acteurs au sein duquel j’étais professionnellement engagé, me distancier des questionnements opérationnels et du déroulement des activités pour interroger la dynamique du Comité, ses postulats et ses effets, transformer la relation professionnelle et amicale que j’avais avec les membres en relation d’enquête, tout en sachant que j’allais les retrouver ensuite sous l’angle professionnel, etc. (Mosse, 2005).

16Il ne faut pas surestimer les difficultés propres à cette manière de faire de la recherche : bon nombre de chercheurs s’accordent aujourd’hui sur le fait qu’il n’existe finalement pas de recettes miracles en matière d’ethnographie (Gasharian, 2002). Pour autant, mon positionnement spécifique m’a particulièrement poussée à mettre en place un certain nombre de dispositifs visant à en limiter les écueils méthodologiques, épistémologiques et éthiques. Il en allait de la faisabilité de ma recherche, mais aussi de l’acceptabilité et de la recevabilité de mes résultats par mes enquêtés (manière de présenter les résultats pour préserver mes relations avec eux). Un premier dispositif a été de dissocier le temps de l’enquête et le temps où j’animais le Comité au titre de son secrétariat. Sa mise en place a donné lieu à d’âpres négociations avec le Gret qui a dû s’organiser pour me remplacer pendant un temps dans mes fonctions de chargée de projet. Durant un peu moins d’un an, j’ai ainsi pu me consacrer à ma seule recherche : j’assistais aux réunions du Comité, prenais des notes sur les jeux d’acteurs que j’observais, organisais des entretiens individuels semi-directifs avec les membres, mais je n’intervenais plus dans les échanges et les travaux au quotidien. La productivité de ce retrait pour un temps du jeu social est sans appel. Comme le chercheur devant s’immerger dans son objet pour accéder à l’autre, le rencontrer et penser comme lui, je m’en retirais pour prendre le recul nécessaire, « décoloniser mon esprit » (Goulet, 2001) de ma pratique sociale, et endosser le costume et les codes du chercheur. Comme le souligne Dominique Schnapper (2010 : 18) à la suite d’Everett Hughes, il n’est pas impossible d’avoir une attitude réflexive sur sa propre action tout en étant dans l’action. « Tout membre d’un groupe devient en quelque sorte un étranger dans l’acte même d’objectiver et de rendre compte de ses expériences ». Mais séparer les deux temps peut faciliter les choses, en permettant à l’observateur de penser autrement et aux observés de lâcher prise sous son regard bienveillant.

17Conserver la relation de confiance que j’avais pu construire sur un mode amical et/ou professionnel avec chacun des membres du Comité a aussi dès le départ été au cœur de mes préoccupations méthodologiques et éthiques. Elle impliquait de pouvoir leur donner un minimum de garantie quant à l’anonymat de leur témoignage et à la confidentialité de nos échanges interpersonnels, pour qu’ils acceptent de me parler librement. Dans un milieu aussi confiné que le Comité, où l’interconnaissance est forte et rapprochée, le pari de l’anonymat est périlleux. Chaque enquêté connait tous les autres. Sans parler de secret, certains épisodes compliqués de la vie du Comité et les relations parfois conflictuelles entre certains membres sont connus de tous, mais ne sont jamais dits en public. « L’intervention du chercheur risque de perturber le fonctionnement [du Comité] en les faisant passer du statut de connaissance “commune” à celui de connaissance “publique”, officielle. Par ailleurs, les cas de très forte hétérogénéité de points de vue, voire de conflits, sont d’autant plus délicats qu’il s’agit souvent de conflits latents, accompagnés d’un souci de préserver les apparences d’une bonne entente » (Béliard et Eideliman, 2008). Une des options retenues pour échapper à cet écueil est l’exploration de la méthode des typologies propres à la tradition wébérienne. Elle consiste à décrire les traits et les logiques observés chez l’un ou l’autre de mes enquêtés et à les rassembler pour caractériser les rapports des acteurs au groupe étudié. Tout ou partie des traits caractéristiques de ce rapport peut se retrouver chez une personne en particulier. Il ne s’agit pas de dresser le portrait de l’un ou l’autre des acteurs en jeu, mais de « construire intellectuellement le sens d’une relation entre des personnes et une institution » (Schnapper, 2010 : 24-25). À travers cet outil, chacun peut se reconnaitre dans l’analyse proposée sans que ne soit dévoilée son identité. Les éléments livrés sont sélectionnés pour leur utilité scientifique et non pas pour la fonction « d’effet réel » (Schwartz, 1990 cité par Mauger G., 2008) qu’ils pourraient avoir. La démarche ethnographique proposée ici s’autorise ainsi à être critique sans aucune restriction à la liberté d’analyse, mais sans tomber dans l’écueil de la sur-personnalisation des analyses ou de la critique accusatoire et dénonciatrice.

18Le respect des personnes étudiées m’a également conduite à m’interroger sur la relation d’enquête et les attentes qu’elle suscitait chez mes interlocuteurs (Vidal, 2010). Nombre d’entre eux avait leur propre idée de ce que pouvait être une recherche sur le Comité et se sentait certainement plus enclin et légitime que moi à la mener. Si je voulais les intéresser à ma recherche, je devais réduire l’asymétrie des relations que j’entretenais avec bon nombre d’entre eux, en tant que jeune chercheuse étudiant des experts ou des chercheurs confirmés qui ne m’avaient pas attendus pour se faire par eux-mêmes leur idée du Comité et de ce qui s’y jouait. Pour ce faire, je choisis d’adopter une posture d’échange où le savoir est produit par tous les acteurs, où le chercheur n’est pas le seul producteur de ce savoir, mais a d’abord une fonction de dévoilement et une fonction d’accompagnement de sa production (de Singly, 2004). L’institution d’un moment d’échange formel avec le groupe sur les contours et les objectifs de ma recherche a également été très utile pour créer de la confiance. Il n’était ici pas question de leur demander leur approbation, mais bien de leur donner à voir autant sur le périmètre de ce travail, ses hypothèses de départ, son cadre d’analyse, que sur les risques méthodologiques, épistémologiques et éthiques liés à ma posture d’insider. Cette présentation s’est effectuée en marge d’une des réunions ordinaires du groupe que j’avais encore la responsabilité d’animer. Les retours reçus à la fois en salle et à l’occasion d’échanges informels au sortir de celle-ci ont été riches d’enseignements sur le positionnement de chacun vis-à-vis du Comité et sur les processus en jeu dans cette recherche. On peut les classer en trois grands ensembles, certaines personnes ayant eu des retours ambivalents pouvant articuler l’un ou l’autre de ces idéaux-types. On trouve d’abord les enthousiastes, ceux qui accueillent le projet de recherche avec un certain emballement traduisant une opportunité offerte d’y voir plus clair sur un objet dont ils ne cernent pas toujours bien de prime abord la raison d’être. Une recherche documentant ses contours, sa profondeur, son contenu et sa vocation ne peut que permettre de mieux comprendre l’utilité de participer et d’investir dans un tel dispositif, et de pouvoir le justifier à l’occasion auprès de qui de droit. Elle peut devenir un moyen privilégié pour valoriser un espace qui a parfois manqué de visibilité et de reconnaissance tant sur la scène française qu’à une échelle plus internationale, des manques qui ont pu le mettre en danger à certain moment de son existence. Les connaissances produites par la recherche pourront sans nul doute être mobilisées le moment venu pour mettre en avant sa plus-value à la fois pour se tenir informé de l’actualité, coordonner l’action des acteurs français du secteur, ou encore nourrir les stratégies des politiques de coopération de la France. Pour ces enthousiastes, cette recherche est créatrice d’opportunités en tout genre visant à renforcer et consolider les acquis du groupe. Dans la deuxième catégorie, celle des réticents, on retrouve d’un côté les positivistes qui doutent méthodologiquement de la faisabilité d’une telle recherche (comment peuvent-elles être objectives en étant financées par une structure ayant des intérêts économiques en jeu, en étant réalisées par une personne elle-même salariée du Gret et de surcroit impliquée dans l’animation du Comité au quotidien, et en étant accompagnées par un directeur de thèse lui-même proche du groupe étudié et y ayant un moment participé ?). Pour cette catégorie de réticents, les conditions dans lesquelles se réalise cette recherche ne sont pas conciliables avec un travail intellectuel équilibré et neutre, capable de dépasser les partis pris du chercheur et les intérêts des autres parties prenantes à la recherche. Mais sont aussi réticents ceux qui ne voient pas d’un très bon œil une recherche risquant de révéler des comportements et des rapports relevant de « l’entre-soi » et n’ayant donc rien à faire dans l’espace public. Quant à la dernière catégorie des sceptiques, ils se situent dans un entredeux où l’intérêt d’une telle recherche est discuté, le Comité n’étant pas, selon eux, si stratégique que cela si ce n’est pour passer un moment sympathique autour d’un bon verre de vin pour retrouver de vieilles connaissances ou rencontrer de nouvelles têtes à l’occasion. Quelle sera la plus-value de cette recherche pour les membres du Comité ou le développement ? Elle aura surement le mérite de retracer l’histoire du dispositif et de ses temps forts, mais les initiés n’en apprendront pas grand-chose de plus que ce qu’ils n’en connaissent déjà. Elle permettra surement d’analyser les logiques et les stratégies d’acteurs qui le traversent, mais comme toute recherche en sciences sociales le savoir qu’elle produira ne sera pas directement opérationnel et utilisable pour ceux qui souhaiteraient par exemple améliorer le fonctionnement du Comité, réorienter ses travaux, ou proposer la création d’un dispositif similaire sur d’autres secteurs d’activités du développement.

19L’analyse de ces retours montre combien les attentes vis-à-vis de ma recherche sont à la fois fortes et contradictoires. Il va de soi que je ne serai pas en mesure de toutes les remplir (et l’enjeu n’est de toutes façons pas là), et je ferai nécessairement des mécontents. Comme dirait Didier Fassin (2008), toute bonne étude d’une collectivité se trouve nécessairement confrontée aux conflits irréconciliables entre les intérêts du chercheur et les intérêts de celles et ceux qui sont étudiés, provoquant dans mon cas des réactions diversifiées parfois d’hostilité, de sympathie, d’encouragements, ou d’indifférence. C’est finalement le propre de toute recherche portant sur des objets où les enquêtés sont aussi des lecteurs.

Conclusion : un think tank à la française ?

20Ce détour par les retours montre combien le Comité est un lieu hybride et complexe rassemblant des acteurs aux sensibilités politiques et éthiques variées, aux postures épistémologiques et méthodologiques diverses dont la réconciliation ne peut se faire qu’au prix de certaines tensions. C’est ce qui fait à la fois sa force et la richesse de ces travaux, mais c’est aussi ce qui peut le desservir lorsque les documents peinent à se finir faute de consensus, ou lorsque des arbitrages pris sont sources de frustrations pour certaines des parties prenantes, et finalement lorsque derrière l’apparence du consensus subsiste en fait des contradictions importantes qui finissent par réduire la portée des discours produits par le groupe. Les membres sont à peu près tous d’accord sur le principe de la reconnaissance des droits locaux, qui correspond à ce que Patrick Sabatier appelle dans son modèle de l’Advocacy Coalition Framework (ACF), le noyau superficiel du système de croyance partagée (Bergeron, Surel, Valluy, 1998). Mais ils le sont beaucoup moins lorsqu’il s’agit de définir le comment reconnaitre ces droits, et plus généralement, lorsqu’on aborde les aspects secondaires du système de croyance, c’est-à-dire tout ce qui relève des décisions dites instrumentales et de mise en œuvre (par quelles autorités passer de manière privilégiée ? Tous les droits doivent-ils faire l’objet d’une formalisation ? Et si oui, à partir de quels outils ?, etc.). Toujours dans ce même modèle de l’ACF, le Comité peut ainsi se définir comme une coalition de causes composée d’acteurs issus d’organisations diverses à la fois publiques et privées, qui partagent un ensemble de croyances normatives et causales. Il a participé de manière non négligeable à créer et à structurer cette controverse majeure pour le développement autour des politiques à définir pour sécuriser les droits des usagers de la terre dans les pays dits du Sud. En ce sens, il pourrait aisément être qualifié de think tank à la française, non pas parce qu’il constituerait un type d’institution distinct qui serait ou non indépendant de l’État français (même aux États-Unis, pays qui a vu naitre le concept de think tank et où ils sont les plus nombreux, l’indépendance vis-à-vis de l’État ne constitue pas un critère d’exclusion), mais parce qu’il investit un sous espace de production intellectuelle laissé libre au sein duquel des acteurs hybrides rassemblent et associent des formes de pouvoirs et de savoirs issus de différents monde et institutions (le développement, la recherche, l’expertise, la société civile, les professionnels du secteur, etc.) pour peser sur les politiques publiques. Il a permis en outre de réhabiliter et d’augmenter l’impact des connaissances produites par les sciences sociales sur les termes, les contenus comme les orientations prises par la controverse des politiques foncières au Sud. Sa légitimité repose avant tout sur le caractère scientifique de ses productions et sa force sur sa capacité à mettre en relation ces différentes formes de pouvoir qu’il met en jeu, grâce à un fonctionnement et une gouvernance à la fois souple, flexible et informelle qui offre des espaces de discussion à part où l’on discute sans détour de problématiques souvent très complexes et explosives, où l’on produit des connaissances hybrides ayant vocation à influer sur les politiques de coopération, et à travers eux, sur les processus en marche dans les pays du Sud. Sa faiblesse tient en la nature souvent complexe des connaissances produites, dans une tension entre des recommandations en termes de politiques publiques et discours plus ou moins pédagogiques dévoilant et invitant à prendre en compte les enjeux sociaux et politiques des questions foncières. Ce type d’espaces, à la fois réseaux, forums hybrides et think tank, associant des acteurs de nature très diverses réunis pour produire des positions et recommandations, n’est aujourd’hui plus une exception dans le paysage français de la coopération. Après la tentative plus ou moins ratée de dilution des premiers groupes de travail dans des réseaux, d’autres espaces tout aussi hybrides et non identifiés que le Comité foncier ont fait leur apparition dans le secteur de la sécurité alimentaire (GISA), de l’eau agricole (COSTEA) ou encore du développement urbain (PFVT), chacun avec ses spécificités à la fois en termes de modes de gouvernance, de type de connaissances produites, mais aussi et surtout, de manière d’organiser les débats entre acteurs. Si leurs poids dans la formulation des politiques est à étudier au cas par cas, leur développement montre combien la fabrique des référentiels pour le développement est aujourd’hui l’affaire de processus d’apprentissage et d’alliances complexes qui dépassent en partie les institutions officielles et les organisations internationales. Derrière les images et les discours projetés par ces nouveaux acteurs, se jouent de longs processus de négociation et d’harmonisation qu’il faut se donner les moyens de décortiquer pour en cerner la portée. Rien de tel pour ce faire que d’être au cœur de ces dispositifs.

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Notes

1 Réalisée sous la Direction de Pierre-Yves Le Meur à l’EHESS.

2 En particulier du point de vue des sciences juridiques, agronomiques et de la géomatique.

3 Le Gret m’a accordé des financements me permettant de dégager un mi-temps pendant 3 ans, le reste de mon temps étant consacré à la gestion de mon portefeuille d’activités dans lequel l’animation du Comité représentait environ 30 % de mon temps.

4 Durant la période étudiée, le MAEDI a changé à plusieurs reprises de dénomination (ministère des Affaires étrangères, puis ministère des affaires étrangères et européennes, et enfin aujourd’hui ministère des Affaires étrangères et du développement international). Pour faciliter la lecture, nous utiliserons le terme générique de ministère pour le nommer.

5 Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale, approuvées par le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) le 11 mai 2012 et dont la mise en œuvre a été encouragée par le G20, Rio + 20, l’Assemblée générale des Nations-unies et l’Assemblée des parlementaires francophones.

6 On pense en particulier à la société civile qui s’est progressivement structurée sur ces sujets au Nord comme au Sud, mais aussi à des organisations issues du système des Nations-unies.

7 Selon une expression empruntée à Philippe Lavigne Delville.

8 Il s’agissait d’une part de faire émerger un réseau d’experts du Sud, d’outiller les coopérants français à mieux appréhender le sujet foncier, et de capitaliser et valoriser les savoir-faire français ; et d’autre part, d’appuyer le ministère de la Coopération dans la définition d’un positionnement sur le foncier qu’il puisse promouvoir dans les instances internationales et auprès de ses partenaires dans ses pays d’intervention.

9 Il est placé sous la tutelle et la présidence du ministère de la Coopération jusqu’en 1998, puis du ministère des Affaires étrangère (MAE) jusqu’en 2006. La présidence est ensuite partagée à partir de 2006 entre le ministère des Affaires étrangères et du développement international (MAEDI) et l’Agence française de développement (AFD).

10 Parmi elles (par ordre alphabétique), l’Agence de Service et de Paiement, le CIRAD, le CNRS, le Conseil supérieur du Notariat, l’ESGT, FIEF, le GRET, l’IAMM, IGN, l’IRAM, l’IRD, le LAJP, le pôle de recherche montpelliérain sur le foncier rural dans les pays du Sud.

11 L’ancrage dans les pays à travers la désignation de référents et la cooptation en tant que membre d’acteurs des pays est une réalité relativement récente du Comité. Il concerne essentiellement les pays d’intervention privilégiée de la France, et plus particulièrement, l’Afrique francophone (Sénégal, Mali, Burkina Faso, Niger, Madagascar) et plus récemment l’Asie du sud-est (Birmanie, Cambodge, Laos et Vietnam).

12 Pour un accès à une partie de ses productions, voir le portail [www.foncier-developpement.fr], en particulier l’espace dédié aux travaux du Comité [http://www.foncierdeveloppement.fr/qui-sommes-nous/le-comite-technique-foncier-et-developpement/].

13 L’Association pour la promotion des recherches et études foncières en Afrique (APREFA) est née au début des années 80 avec pour objectif de remettre en perspective et d’évaluer les présupposés et les acquis du droit, de la géographie et de l’économie sur la chose foncière.

14 L’association euro-africaine pour l’anthropologie du changement social et du développement (APAD) voit le jour en 1991 avec pour ambition de refondre et renouveler les rapports entre l’anthropologie et le développement. Des rencontres et des publications vont progressivement faire vivre le projet de l’association. Assez rapidement, le foncier émerge comme un sujet de débat sur le plan de l’expertise qu’il soulève au sein des projets de développement, et de recherche sur celui des ressources que les relations foncières mettent en jeu dans ces mêmes projets.

15 D’autres dynamiques de recherche se sont structurées sur le foncier, en particulier celle qui émerge dans les années 1970, en réaction à une vision négative portée sur le monde rural tant au sein des milieux académiques que politiques, qui a amené certains chercheurs, en particulier de l’ORSTOM, à se poser en défenseur de celui-ci. À partir de diverses entrées (reconstitution de l’histoire du peuplement, description des opérations de peuplement menée sous l’égide des États, étude du fonctionnement des systèmes agraires), ce pan de recherche permet d’accumuler une somme de résultats aidant les chercheurs à entrer dans l’intimité des sociétés rurales africaines. à partir du début des années 1980, un début de réflexion spécifique va progressivement se structurer sur le foncier en lien avec d’autres dynamiques scientifiques, en particulier celle de l’APREFA et de l’APAD, grâce à des journées d’études, des colloques et des séminaires organisés pour certains d’entre eux à la demande et sur financement du ministère de la Coopération.

16 Il s’agit ici de différentes organisations comme Andafar (Association nationale pour le développement de l’aménagement foncier agricole et rural), mais aussi de consultants individuels qui intervenaient en appui à des opérations pilotes financés par la France à partir du milieu des années 80 en Côte d’Ivoire, en Guinée ou au Bénin, plus connus sous le nom de Plan Foncier Ruraux (PFR) et qui constituaient à cette époque la tête de gondole du savoir-faire français en matière d’enregistrement des droits fonciers locaux.

17 À cette même époque, des groupes voient le jour sur les crises des matières premières agricoles, les interventions en milieu rural, l’appui aux producteurs, etc.

18 Cet appui concerne aussi bien le ministère dans la formulation de ses positions officielles, que le groupe AFD dans la conduite de ses actions dans les pays.

19 Intégration du ministère de la Coopération au ministère des affaires étrangères, élargissement de la zone de compétence de la coopération, création de l’AFD en lieu et place de la Caisse française de développement placée sous la double tutelle des ministères des finances et des affaires étrangères en avril 1998, transfert des secteurs de l’éducation et de la santé, etc.

20 Cette convention sera finalement renouvelée par deux fois depuis 2006 : en 2011, puis en 2015.

21 L’Agence elle-même et PROPARCO, sa filiale d’investissement dans les entreprises privées.

22 1) Réconcilier légalité et légitimé par une reconnaissance claire et inscrite dans la loi, des droits existants et constatés, quelle que soit leur origine ou leur nature ; 2) Susciter des débats élargis sur les projets de société que les politiques foncières serviront et sur l’opportunité ou non de formaliser ; 3) Construire un consensus entre tous les acteurs concernés et l’existence d’une volonté politique de le mettre en œuvre ; 4) Définir une stratégie réaliste de mise en œuvre prenant acte que l’enjeu principal est la construction d’une gouvernance foncière efficace et transparente ; 5) Piloter une mise en œuvre progressive dans la durée qui laisse le temps aux apprentissages, aux expérimentations, aux réajustements ; et 6) Travailler dès le départ sur la viabilité financière et les modalités de financement des services fonciers.

23 Au sens d’objet autour desquels se retrouvent des acteurs porteurs d’identité, d’enjeux et de points de vue différents qui parviennent à interagir et à se comprendre.

24 Suivant une définition donnée par Michel Callon, un réseau de traduction est un ensemble d’interactions qui produisent et mettent en circulation des idées, des connaissances et des énoncés sur une problématique spécifique.

25 Accès à des financements de différentes natures (bourses de recherche, expertise, etc.).

26 Reconnaissance en tant qu’experts du foncier, accès à des réseaux de connaissance, etc.

27 Au sens de collectifs relativement stables dans le temps et dans lesquels les niveaux de communication sont les plus élevés et les interactions les plus influentes (Granjou et Peerbaye, 2011 : 19)

28 Il est passé de 24 personnes présentes à la première réunion de lancement en 1996, à aujourd’hui plus de 130 personnes inscrites à la liste de diffusion des membres du Comité (270 personnes si l’on compte le réseau élargi du groupe dans les pays et chez les organisations partenaires).

29 C’est-à-dire l’étape par laquelle des acteurs hétérogènes acceptent de se retrouvent pour travailler des questions en commun.

30 Extrait d’un entretien avec un des membres du Comité qui pointait ainsi le fonctionnement du groupe à une certaine époque avant que des règles claires de participation ne soient définies sous la forme d’une charte.

31 On peut donner dans ce sens l’exemple de l’Unité de recherche « Régulations foncières » de l’Institut de recherche pour le développement, qui a pu être consolidée économiquement grâce à un programme de recherche (Claims) monté à l’initiative de plusieurs membres du Comité dont la plupart ne se connaissait pas avant d’entrer au Comité.

32 Pour un aperçu de contextes d’engagement différenciés dans les études anthropologiques de l’aide au développement, voir l’ouvrage coordonné par David Mosse (Mosse ed, 2011).

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