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Au cœur des mondes de l'aide internationale

 | 
Philippe Lavigne-Delville
, 
Marion Fresia

9. Comprendre la production des politiques foncières rurales au Bénin

De la participation observante à l’observation engagée

Philippe Lavigne Delville

Texte intégral

1L’extériorité du chercheur par rapport à son objet, et l’implication dans le terrain sous forme d’une observation participante de longue durée permettant d’affronter l’altérité et de maîtriser les codes locaux, ont été au fondement de la construction de la discipline anthropologique. Elles ne suffisent plus aujourd’hui à la définir. L’exigence d’une immersion approfondie, indispensable à une compréhension approfondie des contextes et des acteurs, demeure, mais les groupes sociaux étudiés sont de moins en moins localisés, en situation d’interconnaissance : les sociétés locales se déploient sur des espaces globalisés, la recherche peut porter sur des réseaux socialement hétérogènes. L’enquête de terrain peut être fragmentée dans le temps, et/ou multi-site (Marcus, 1995). Du local, elle doit remonter vers le global (Nader, 1972), et même plus, traverser les échelles (Shore et Wright, 1997 : 14). Le chercheur peut occuper différentes positions par rapport aux groupes sociaux qu’il étudie, sur des gradients entre intériorité et extériorité, entre observation et participation, entre engagement et distanciation (Elias, 1983).

2Inhérentes à l’anthropologie et à ses (nouveaux) objets, ces questions se posent de façon particulièrement forte pour la socio-anthropologie du développement, dès lors qu’elle se donne pour objet les institutions et les pratiques de l’aide : les interventions humanitaires ou de développement mettent en lien des acteurs et des institutions très hétérogènes, le long de longues chaînes d’intermédiation, et les enjeux changent à chaque interface ; les institutions d’aide contrôlent l’information et sont elles-mêmes des productrices de discours et de connaissances ; elles sont souvent multiculturelles ; leurs membres sont de formation supérieure, connaissent la recherche, peuvent lire les travaux ; les organisations liées à l’aide sont orientées vers l’action et dépendent d’autres institutions pour leurs ressources ; les débats et controverses autour de la notion de développement – et donc les rapports entre l’anthropologie et le monde du développement – ont une forte charge politique et normative. Mais surtout, comme dans la plupart des institutions, l’accès au terrain ne va pas de soi : une position d’observateur externe n’est pas toujours possible et limite en tous cas le champ de ce qui est observable. Dès lors, se pose la question de l’implication dans l’institution ou dans l’action, de ses atouts et contraintes pour la recherche, et de la « difficulty of balancing the demands of engagement in development agencies with critical analysis of their institutional processes » (Mosse, 2001 : 159).

3Différents auteurs ont tenté de caractériser la diversité des positions du chercheur vis-à-vis des groupes sociaux qu’ils étudient et les implications de chacune d’elles. Jean-Pierre Olivier de Sardan (2008 : 190ss) distingue quatre positions : l’observateur intégral, l’observateur qui participe, le participant qui observe, le participant intégral. Pour lui, la question n’est pas tant de chercher la « bonne » position, que d’être capable d’expliciter celle que l’on a choisi ou qu’on a pu occuper, d’en valoriser les atouts et d’en contrôler au mieux les biais, bref, d’en faire un élément de sa « politique du terrain », ce qui suppose une capacité à analyser, dans une logique réflexive, sa ou ses positions, et les façons dont on gère, de façon plus ou moins bricolée, ses relations d’enquête avec un ensemble plus ou moins large d’acteurs, présents ou intervenant dans le champ de sa recherche. Les deux questions à poser sont « a) quelle position occupe le chercheur de terrain prolongé au sein de la société locale ou du groupe étudié ? b) quel type d’empathie le lie aux acteurs de cette société ou de ce groupe » (idem : 190).

4Dans sa réflexion sur les engagements de l’anthropologie vis-à-vis du développement, Tania Li (2013 : 214) met en avant trois types d’engagements, « chacun d’entre eux étant accompagné d’un ensemble particulier de relations sur le terrain et de tensions caractéristiques » et qui sont pour elles incompatibles : l’engagement dans la programmation, l’analyse critique des interventions, et l’analyse des dynamiques de changement social. S’interrogeant sur le rapport de l’anthropologie à la pratique et à l’action de développement, Le Meur et Lavigne Delville (2009 : 85-94) partent de la tension entre dévoilement et accompagnement qui sont pour de Singly (2004 : 32) les deux fonctions des sciences sociales, et distinguent trois postures, dont les deux premières recoupent largement les deux premiers engagements mis en avant par Tania Li : l’implication, où le chercheur est médiateur et expert, la critique externe, et le in and out où le chercheur, après avoir été fortement impliqué, sort du jeu de l’action pour produire une recherche fondamentale, comme David Mosse (2005) par rapport au projet de développement où il a longtemps travaillé.

5Position du chercheur par rapport au groupe étudié – et évolution de cette position –, type d’engagement vis-à-vis du développement et tension entre dévoilement et accompagnement, rapports aux autres producteurs de connaissance : ces grandes entrées – qui se recoupent en partie – me semblent très opératoires pour éclairer les débats épistémologiques et méthodologiques contemporains en anthropologie et en particulier la question de l’anthropologie de l’aide internationale et de ses institutions. Mais le débat sur la diversité des positions et des postures, et leurs atouts et biais respectifs, est essentiellement traité dans la littérature en termes de catégories assez tranchées (cf. les typologies ci-dessus) et selon une perspective synchronique, ou au mieux de basculement de l’une dans l’autre (le « in and out »). Mon itinéraire de recherche sur les politiques et interventions foncières au Bénin s’est au contraire construit au fil des événements sur une succession de postures hybrides : j’ai été mobilisé initialement, en 2002, comme expert en appui à la définition des stratégies de mise en œuvre de la politique de sécurisation foncière rurale, et mon questionnement à cette époque portait sur les enjeux d’un instrument de politique publique, les Plans fonciers ruraux, outil d’identification et de cartographie des droits fonciers, et sur les conditions de son intégration dans les politiques foncières, par l’observation d’un processus de réforme en cours ; la mise en cause de ce processus par une autre initiative de réforme, fondée sur des bases différentes, m’a amené à m’interroger sur les réseaux de politique publique et les luttes d’influence ; depuis mon intégration à l’IRD en 2009, je suis dans une posture de chercheur critique analysant ce nouveau processus de réforme, engagé dans le débat sur les politiques, réalisant de façon ponctuelle des expertises. Je voudrais ici analyser de façon réflexive les différentes positions et postures que j’ai été successivement amené à adopter et leurs enjeux en termes de questionnement de recherche et de relations d’enquête. Parallèles aux évolutions de la question des politiques foncières au Bénin, mes glissements successifs au sein du gradient entre participation observante et observation impliquée seront l’occasion de discuter les implications épistémologiques, non seulement des différentes positions, mais aussi de ces glissements de posture « en cours de route », ce qui contribuera à explorer les franges des typologies.

Du participant observant à l’observateur engagé : un itinéraire de recherche

Accompagner le passage des projets à la politique (2002-2007) : une participation observante

  • 1 Parallèlement, à la demande du directeur de l’époque, j’ai créé en 1999 et animé jusque fin 2008 l (...)

6Travaillant alors comme chargé de programme au pôle Développement rural au Gret, ONG professionnelle française, j’avais été sollicité en 1996 par le ministère des affaires étrangères pour assurer le secrétariat du Comité technique « Foncier et développement » qu’il créait à ce moment-là. J’y ai coordonné un état des lieux (Lavigne Delville, 1998a ; b) qui m’a permis de faire le lien entre état des connaissances académiques et questions de politiques foncières en Afrique de l’ouest, puis de développer au cours des années 2000 une pratique d’expertise et de recherche collective sur le sujet1. À cette époque, un des débats de politique foncière portait sur les façons de sécuriser les droits sur la terre et les alternatives à l’immatriculation foncière et au Titre foncier, conservés dans les législations nationales depuis l’époque coloniale et inaccessibles aux populations rurales. Au sein du Comité technique, nous avions longuement discuté de l’expérience ivoirienne des Plans fonciers ruraux (PFR), démarche d’identification et de formalisation des droits fonciers locaux (Bosc, Chauveau, Yapi-Affou et al., 1996 ; Chauveau, 2003). Nos interrogations portaient sur la recherche d’alternatives au modèle colonial de l’immatriculation et aux stratégies de privatisation des terres, la possibilité de « photographier » des droits locaux coutumiers ou néo-coutumiers, dynamiques et enchâssés dans les rapports sociaux ; les impacts sociaux des PFR, et les risques de manipulation et de remise en cause des droits lors des opérations d’enquêtes, etc.

7Au Bénin, sur impulsion de l’AFD et de la Banque mondiale qui finançaient l’expérience ivoirienne, deux projets de développement successifs (appelés ci-après « projet ») avaient eux-aussi expérimenté les PFR, à partir de 1992. La préparation d’une loi donnant validité juridique à la démarche avait été intégrée dans les objectifs du projet en 1999. En 2002, un avant-projet de loi avait été préparé par un groupe d’experts béninois sous l’égide d’un comité interministériel. S’appuyant sur les PFR, cette nouvelle politique foncière rurale représentait, potentiellement, une véritable révolution juridique : l’avant-projet de loi basculait les terres relevant des droits coutumiers dans les terres « privées », hors du domaine privé de l’État ; il reconnaissait aux villages le droit de définir leurs règles de gestion des ressources naturelles, mettait en place un dispositif communal de gestion foncière articulant niveau communal et villageois, définissait un nouveau statut juridique, le « certificat foncier rural », formalisant les droits identifiés grâce aux PFR.

  • 2 Voir Le Meur (2005).

8C’est à l’occasion d’un séminaire sur la sécurisation foncière que j’avais co-organisé à Ouagadougou en 2002 que l’équipe du projet, responsable de la préparation de loi, m’a demandé de les aider à préparer un « schéma d’actions » pour la mise en œuvre de la loi, dont ils espéraient le vote prochain. À travers la mobilisation d’une équipe pluridisciplinaire, il s’agissait de préciser les mécanismes de la gestion foncière rurale, telle qu’elle était esquissée dans l’avant-projet de loi, et de définir les orientations à donner aux décrets d’application ainsi que le dispositif institutionnel nécessaire à une mise en œuvre effective sur le terrain. La commande initiale portait sur une lourde mission pluridisciplinaire de quelques semaines pour définir le schéma d’actions. Conscient des ambigüités des PFR, d’une part, et de l’enjeu d’une appropriation des propositions à élaborer par les différentes institutions béninoises, d’autre part, j’avais négocié une refonte de la commande, pour la transformer en un processus étalé sur neuf mois (septembre 2002-juin 2003) autour de différentes étapes de diagnostic et d’élaboration concertée des propositions. Du fait des discussions sur le PFR ivoirien, j’avais par ailleurs demandé à intégrer une enquête anthropologique de terrain sur les pratiques des opérations PFR et leurs impacts locaux. Sollicité comme expert apportant sa connaissance et ses propositions, je me positionnais en expert animateur d’une élaboration collective, en aide à la décision (Lascoumes, 2002). Cette expertise a été menée sous forme d’un passionnant travail collectif sur deux chantiers parallèles, dont le premier n’était pas une demande initiale. Pierre-Yves Le Meur et Honorat Edja, anthropologues du foncier ayant tous deux longuement travaillé au Bénin, ont mené une enquête de terrain approfondie sur les PFR, et nous avons travaillé ensemble à expliciter l’enjeu d’une conception plus socio-anthropologique des droits fonciers locaux dans la démarche PFR. L’enjeu de cette étude dépassait largement le simple ajustement méthodologique dans la démarche d’enquête : en introduisant dans l’analyse des droits les questions de normes et d’autorité, qui légitiment les droits identifiés et leur donnent sens, il s’agissait surtout de tenter de rompre avec une vision trop technocratique et positiviste de la formalisation des droits, et d’introduire du jeu dans la démarche. Sans radicalement transformer ses outils (les enquêtes PFR, les certificats fonciers ruraux, les comités villageois), c’était tenter de déplacer le cadrage sous-jacent aux PFR, en promouvant une inflexion significative de la stratégie de sécurisation foncière, en introduisant la question des régulations locales (et pas seulement des droits) dans le raisonnement et les dispositifs. Ce déplacement de cadrage a été pour partie accepté, et notre travail a suscité une demande pour un appui à la refonte de la méthodologie d’enquête socio-foncière en 20052.

9Parallèlement (et c’était là le cœur de la commande), j’ai travaillé avec Alain Rochegude, Lucien Deguénon et Robert Bernard (respectivement juristes et géomètre) à élaborer une stratégie de mise en œuvre de la loi, dans une perspective processuelle et d’apprentissage. L’équipe de consultants était convaincue que l’enjeu était de construire un dispositif institutionnel durable de gestion foncière rurale, cohérent, viable d’un point de vue sociologique, juridique et financier. Là où la tendance des responsables du projet était de raisonner en termes de projet et de réalisations concrètes, avec une conception finalement assez technocratique des politiques publiques et de leur mise en œuvre, ceci impliquait de centrer le raisonnement sur les dispositifs de gestion (au niveau communal et villageois) et leurs conditions d’effectivité, de promouvoir une logique de politique publique pluri-acteurs (la gestion foncière rurale relevant de différents ministères, en particulier le ministère de l’agriculture, le ministère de l’administration territoriale, mais aussi la justice). Enfin, le nombre de personnes ayant développé les savoir-faire nécessaires à la réalisation des PFR étant réduit, cela supposait aussi, en termes de stratégie d’extension de la réforme sur le territoire, de développer les compétences et les ressources humaines parallèlement à l’accroissement des objectifs quantitatifs de réalisation de nouveaux PFR. Cela supposait aussi une démarche prudente et progressive de construction et d’expérimentation des outils de la gestion foncière rurale, là où la demande portait plutôt sur un calendrier ambitieux de réalisation. Nous nous sommes fortement investis dans la définition d’un cadrage, d’une façon de poser les problèmes, en termes de politique publique pour tenter de sortir d’une conception trop marquée par une logique « projet ». Nos propositions de « schéma d’actions pour la mise en œuvre de la nouvelle politique foncière rurale en République du Bénin » (Lavigne Delville, Bernard, Déguénon et al., 2003) ont été débattues lors d’un atelier en juin 2003, où les maires récemment élus ont montré leur pugnacité. Les grands axes proposés ont été affinés en 2005, deux ans plus tard, au cours de l’étude de faisabilité du « dispositif d’appui technique et financier aux communes pour la sécurisation foncière rurale », terme large visant à mettre en avant le fait que la réussite de la nouvelle politique foncière tiendrait d’une part à la capacité des communes à assumer les rôles qui leur étaient confiés dans le domaine de l’administration des certificats fonciers ruraux, et d’autre part à l’implication d’une série d’institutions et de ministères au-delà de la seule « agence pour la gestion foncière rurale » que nos commanditaires mettaient en avant.

10Pour cette première phase, l’élaboration du schéma d’action en 2002-2003 et les expertises qui ont suivi en 2005 et 2007, j’étais donc dans une position d’expert, mobilisant un cadre théorique socio-anthropologique sur le foncier et une conception sociologique de l’action publique encore plus intuitive que construite. J’ai joué un rôle de médiateur entre savoirs scientifiques et savoirs professionnels, entre conceptions portées par les différents groupes stratégiques concernés, tentant de formuler des cadrages et des stratégies à la fois recevables par les commanditaires et plus satisfaisants sociologiquement. Bref, j’étais pleinement participant, avec toutefois une différence nette entre les deux chantiers. Sur le premier, nous étions dans ce que j’appelle une expertise d’accompagnement (Lavigne Delville 2011b : 68ss), mobilisant des cadres conceptuels issus de la recherche au service de stratégies d’interventions. Le second relevait d’une implication active dans l’arène des acteurs du foncier, dans une tentative pour négocier un cadrage en termes de politique publique au sein du réseau des promoteurs des PFR.

Projets politiques en concurrence et luttes institutionnelles (2005-2009) : observation critique et participation ponctuelle

11Ce dialogue critique avec les promoteurs des PFR, pour une conception moins technocratique et plus sociologisée de l’action publique, s’est télescopé à partir de 2005 avec une controverse, beaucoup plus fondamentale, entre ce projet de politique foncière rurale et une autre initiative de réforme foncière, portée par une équipe béninoise sur financement américain du Millenium Challenge Corporation (MCC), le Millenium Challenge Account (MCA-Bénin) (Lavigne Delville, 2010). Créé par G.W. Bush suite à la Conférence de Monterrey de 2002, le MCC veut concentrer des moyens importants (plusieurs centaines de millions de dollars par pays, sur cinq ans) sur des pays censés avoir une « bonne gouvernance », pour lutter contre la pauvreté par la croissance économique (Daviron et Giordano, 2006). Le MCC se veut aussi un symbole des « nouvelles modalités de l’aide » et de la recherche d’efficacité : dans une logique d’appropriation, les projets sont conçus, puis mis en œuvre par les États demandeurs, à travers une structure nationale spécifique, le MCA. Aux yeux d’un certain nombre d’observateurs, c’est un instrument du néo-libéralisme, utilisant ce levier financier pour forcer la libéralisation des économies au service des intérêts américains (Soederberg, 2004).

  • 3 Sur les résultats de ce projet, et les confusions de temporalités qu’il a induites entre temps des (...)

12Le Bénin a été un des premiers pays éligibles. En 2004-2005, le MCA-Bénin a élaboré un projet d’un peu plus de 300 millions $, intitulé « faire du Bénin un pays attractif pour les investissements privés nationaux et étrangers », et qui comprend un volet d’infrastructures sur le port de Cotonou, un volet microfinance, un volet accès à la justice et un volet foncier. L’objectif du projet « Accès au foncier » est de « faciliter l’investissement privé par la réduction de l’insécurité foncière et par la création d’actifs monnayables ». Pour cela, les grands axes sont : une refonte de la législation foncière, pour l’adapter à cet objectif de croissance économique ; une opération urbaine de transformation de 30 000 permis d’habiter en titres fonciers ; la réalisation de 300 PFR en zones rurales, avec délivrance de certificats fonciers ruraux (75 000) puis transformation des certificats en titres fonciers (avec un objectif de 70 % puis 40 % des certificats). Le budget prévu à cette date pour le volet foncier est de 35 millions de $ sur quatre ans3.

13S’appuyant sur le ministère de l’urbanisme et une logique d’immatriculation foncière, le MCA Bénin refuse un traitement sectoriel du foncier rural, veut sortir du dualisme légal en unifiant et modernisant un cadre juridique jugé obsolète. Il mobilise les Plans Fonciers Ruraux, non plus comme alternative à l’immatriculation foncière, mais comme moyen de la généraliser, ce qui est largement contradictoire avec les postulats initiaux des PFR (Hounkpodoté, 2000), avec le projet de loi portant régime foncier rural (pourtant votée début 2007), et plus encore avec les évolutions que nous avions tenté d’impulser pour une meilleure prise en compte des droits coutumiers dans la politique foncière rurale.

  • 4 Un troisième réseau, resté marginal, promouvait les Registres fonciers urbains, qui constatent les (...)

14Avec son ambition de réforme globale, ses moyens financiers et son statut d’instance nationale (relativement ambigu vu les liens avec le MCC), le MCA-Bénin s’impose vite comme un acteur majeur du débat, redéfinissant le réseau d’acteurs débattant des politiques foncières autour de son cadrage global, d’autant que le remaniement ministériel de fin 2006 donne au ministère de l’Urbanisme la responsabilité de la réforme foncière et que le projet était achevé. L’AFD n’avait plus de financement de terrain et le réseau de la sécurisation plus de soutien institutionnel. La mise en place du MCA a recomposé le paysage des acteurs et des institutions concernés par la question foncière rurale. Elle a fait éclater le cadrage exclusivement rural du débat et du réseau d’acteurs, imposant une approche globale, pensée à partir de problématiques urbaines. La question de la spécificité des droits fonciers ruraux n’était plus une évidence légitimant une approche alternative à l’immatriculation mais au contraire un obstacle au projet d’unification juridique. Les années 2006-2011 sont marquées par de nombreuses tensions entre les deux réseaux de politique foncière, celui de la sécurisation foncière rurale et celui de l’immatriculation44, certains acteurs historiques des PFR étant cependant recrutés au MCA-Bénin ou dans la cellule projet chargée de mettre en œuvre les 300 PFR prévus. Visions politiques, luttes institutionnelles pour le leadership du foncier rural, enjeux corporatistes des professionnels du foncier scandent ces années. En ce qui me concerne, le PGTRN n’ayant pas souhaité négocier un contrat cadre permettant des missions régulières d’appui stratégique, je suis ces événements à distance, avec quelques missions de recherche. L’étude de faisabilité de 2005 avait permis d’identifier les positionnements du MCA et les contradictions potentielles. Relancée par le Projet peu après le vote de la loi foncière rurale, la restitution de cette étude, en 2007, sera un moment fort de cette confrontation de réseaux, avec des débats très vifs autour de nos propositions d’une agence dédiée au foncier rural, fermement rejetée par le ministère de l’urbanisme.

15Au cours de plusieurs années de luttes interinstitutionnelles, le MCA impose donc son leadership. Le réseau portant une vision en termes de sécurisation foncière se trouve marginalisé dans les choix de politique, matérialisés dans un Livre Blanc puis une Déclaration de politique domaniale et foncière. Sur le plan opérationnel, les géomètres s’imposent comme prestataires principaux, au détriment des ONG spécialisées dans les enquêtes socio-foncières, ce qui accentue le déséquilibre entre dimension topographique et dimension socio-foncière dans les enquêtes de terrain des opérations PFR. Hésitante devant le flou institutionnel et n’ayant pas su renouveler ses financements, l’AFD sort du jeu. La fenêtre d’opportunité pour une réforme instituante (Jobert, 1998), qui instituerait de nouveaux rapports entre acteurs, semble refermée même si le réseau de la sécurisation foncière n’abandonne pas la partie. N’ayant pas ou peu d’opportunité d’être impliqué, et seulement de façon marginale, je me recentre sur l’observation et l’analyse de ces confrontations de réseaux de politique publique, pour tenter de comprendre les logiques sous-jacentes au projet MCA-Bénin, les rapports complexes entre MCA et son financeur américain, les difficultés à lutter contre le raisonnement – à mes yeux simpliste – justifiant une généralisation de l’immatriculation. Les luttes entre deux réseaux de politique publique, chacun centrés sur des parties de l’administration béninoise et des bailleurs de fonds spécifiques, met à mal l’image d’une opposition structurelle entre État et bailleurs de fonds et oblige à complexifier l’analyse, à questionner la signification de ces compétitions, qui se jouent à la fois sur le sens et les orientations de la réforme, son leadership institutionnel, les opportunités de rente qu’elle offre.

16Les brèves opportunités d’implication dans l’action deviennent dès lors d’abord un moyen d’observation. Je suis en particulier sollicité par l’ancien juriste du Projet, devenu responsable de la mise en œuvre des PFR pour le compte du MCA, pour former les enquêteurs aux enquêtes socio-foncières au cours d’un bref atelier de trois jours, puis pour deux jours de bilan deux ans plus tard, alors que le projet a atteint son rythme de croisière, que des équipes nouvelles ont été recrutées pour accélérer le tempo et que plusieurs acteurs clés des PFR historiques sont très inquiets de la pression à la productivité et de la médiocre qualité du travail mené. Une rencontre entre la Coopération française et le MCC à Paris, un atelier à Cotonou réunissant les équipes travaillant sur la gestion foncière locale au Bénin, Niger et Madagascar, ont été d’autres occasions d’observations, me permettant des échanges directs avec des agents du MCC.

Le projet MCA dans l’histoire des politiques foncières au Bénin : une observation critique engagée (depuis 2009)

  • 5 ANR APPI, coordonnées par C. Baron, Lereps/IEP Toulouse.

17Début 2009, je pars en accueil à l’IRD auprès du Lasdel, laboratoire nigérien de recherche en sciences sociales. Je suis ensuite recruté à l’IRD fin 2011 et rentre en France. En effet, après une douzaine d’années d’animation du Comité technique « Foncier et développement » et dix ans à la Direction scientifique du Gret, j’ai souhaité me consacrer prioritairement à la recherche et développer une socio-anthropologie de l’action publique dans les pays « sous régime d’aide » (Lavigne Delville, 2011b), qui me semblait un enjeu à la fois théorique et pratique. Ce changement de position professionnelle, d’expert au sein d’une ONG de développement à chercheur dans une institution publique, a renforcé ce glissement vers l’observation. Cherchant à comprendre la façon dont les politiques et les dispositifs opérationnels sont conçus, négociés, imposés, dans des jeux complexes entre acteurs hétérogènes, nationaux et internationaux, dans des positions institutionnelles variées, au sein et en dehors des administrations, je redéfinis mon questionnement de recherche au Bénin autour d’une analyse, sur une vingtaine d’années, des débats de politique foncière et des dispositifs opérationnels sur le foncier rural. J’investis les archives de l’AFD sur les projets qui ont expérimenté les PFR. Je réalise des missions de recherche de terrain et mène des entretiens avec les acteurs historiques ou actuels, au Bénin mais aussi à Paris, à Washington à l’occasion de participations aux Conférences sur le foncier de la Banque mondiale. Je suis l’actualité et les rebondissements du processus de formulation de la politique foncière béninoise « globale » et le processus législatif aboutissant au vote, en janvier 2013, d’un Code domanial et foncier qui entérine les options proposées par le MCA. J’analyse les mobilisations de la société civile contre ce projet de Code et encadre un mémoire sur je sujet (Saïah, 2013 ; Lavigne Delville et Saiah, 2015). Mon implication dans un projet ANR portant sur la production et l’institutionnalisation de l’action publique5 m’amène à reprendre avec Honorat Edja la question de la mise en œuvre des PFR sur le terrain et de l’appropriation/réinterprétation du dispositif mis en place par le MCA par les acteurs locaux et communaux, à travers l’encadrement de plusieurs étudiants (Salomon Kodjo Koi, Boris Biao, puis Anne Claire Moalic). Je cherche aussi à approfondir les rapports complexes entre État béninois et financeurs américains dans la gouvernance du MCA. Bref, tout en m’appuyant sur le capital de connaissances et de relations accumulé depuis dix ans, je m’investis pour la première fois dans une démarche classique de recherche. Tout en continuant à suivre et documenter les multiples rebondissements de ces politiques et de leurs tentatives de mise en œuvre, j’élargis et déplace mon questionnement, et cherche à suivre les acteurs tout au long des réseaux et pas seulement aux lieux de croisement où je les rencontrais auparavant. Problématiques et enjeu du foncier urbain, négociation du projet MCA, enjeux d’économie politique du foncier, rôle du gouvernement dans les orientations et le pilotage de la réforme, processus législatif et débats à l’Assemblée nationale, émergent comme autant de nouveaux champs à analyser.

18Je reste cependant ponctuellement « participant ». J’interviens à la conférence 2010 de la Banque mondiale sur le foncier en mettant en évidence – dans un panel présidé par la responsable foncier du MCC – la différence entre des PFR conçus dans une logique de sécurisation de droits fonciers locaux variés et dynamiques, et des PFR conçus dans une logique de privatisation (Lavigne Delville, 2014a). En 2013, je prends également en charge pour l’AFD (qui cherche ainsi à entrer à nouveau dans l’arène du débat sur le foncier) l’élaboration du volet foncier d’un futur projet de développement agricole ce qui me donne l’occasion de mener de brèves enquêtes sur le déroulement des PFR réalisés par le MCA et leurs réappropriations locales, que j’approfondirai ensuite lors d’une mission de recherche et l’encadrement d’un stage.

Une succession de postures hybrides et évolutives : enjeux, atouts et limites

19Ce long historique (inévitablement pour partie reconstruit) m’a semblé nécessaire pour expliciter et réfléchir mes positionnements successifs au long de cette histoire, et la façon dont ils se sont enchaînés à partir de l’expérience fondatrice de l’expertise de 2002-2003. Il permet de caractériser rétrospectivement la démarche de recherche qui a été la mienne et qui, à partir d’une participation observante, est devenue par le jeu des circonstances une observation engagée qui cherche à articuler les enjeux de policy, politics et polity (Smyrl, 2002 ; Leca, 2012) dans la production des politiques foncières au Bénin. Une pratique de recherche faite d’un investissement de longue durée par accumulation de missions relativement courtes, et enrichie par un positionnement à l’interface de différents réseaux (académiques et opérationnels) qui me permet de pratiquer une ethnographie multi-située, avec des enquêtes et des observations au Bénin (à Cotonou et en zones rurales) mais aussi à Paris ou à Washington.

20Je voudrais maintenant systématiser l’analyse de ces postures successives, à partir des grilles proposées en introduction, puis poursuivre l’analyse des évolutions et recompositions liés à ces changements de posture, et en particulier le basculement dans l’observation.

Trois postures successives entre engagement et distanciation, et trois questionnements de recherche

21C’est en tant qu’anthropologue praticien, expert alimenté par la recherche foncière (en particulier les travaux de J.-P. Chauveau et de É. Le Roy à l’époque) et la réflexion du Comité technique Foncier et développement, que j’ai été mobilisé en 2002 sur l’élaboration du schéma d’action pour la mise en œuvre de la politique foncière rurale. Tout en ayant largement investi la littérature sur le foncier, je n’avais pas à cette époque d’expérience de recherche de terrain au Bénin ou sur les PFR. Mais cette invitation était pour moi une opportunité unique de contribuer à un processus de réforme foncière qui apparaissait particulièrement prometteur, de me confronter à la pratique de l’expertise sur les politiques et de poursuivre la légitimation du Gret sur le champ de l’expertise foncière. Sur le plan politique et opérationnel, c’était aussi tenter de contribuer au passage du projet expérimental à la politique, enjeu majeur, particulièrement délicat, sur lequel le Gret commençait à travailler à partir d’une histoire centrée sur les projets de terrain, et sur lequel je n’avais pas encore, à cette époque, de réflexion structurée. C’est en effet au carrefour de cette expertise et de mon expérience à la Direction scientifique du Gret que la question des politiques publiques et de l’action publique s’est imposée au milieu des années 2000, à la fois comme objet de recherche et comme nécessaire cadre de réflexion pour l’action (Lavigne Delville, 2008 ; Lavigne Delville, 2011b).

22J’étais au départ dans une position de pleine participation, et dans une posture « impliquée », « au service de la programmation » (Li, 2013). Mais en étant par ma formation et mon expérience particulièrement attentif à la fois aux enjeux de la reconnaissance des droits fonciers locaux, et aux problèmes de la mise en œuvre et de l’instrumentation de l’action publique, j’ai pu négocier le format de mon intervention, et tenter de faire bouger les cadrages de l’équipe du PGTRN et des promoteurs de la réforme, dans le sens d’une meilleure prise en compte des droits coutumiers, et d’une perspective constructiviste dans la mise en place de la réforme. Mon mandat était de proposer des façons de mettre en œuvre la réforme, et donc de transformer la question des droits coutumiers et des rapports entre État et droits fonciers locaux « en objet susceptible d’une intervention technique » (Li, 2013 : 242). Mais en même temps, en luttant contre une trop forte technicisation du sujet, j’ai tenté d’introduire une perspective plus sociologisée dans la façon de penser la formalisation des droits fonciers, la réforme et sa mise en œuvre.

  • 6 La plupart du temps, les contrats d’expertise insistent au contraire sur le fait que les résultats (...)
  • 7 En particulier, la pratique des PFR sur le terrain ne m’était accessible qu’à travers la littératu (...)

23J’ai vite été convaincu de l’intérêt exceptionnel de cette expertise pour comprendre les conditions de changement dans les politiques foncières. En effet, être expert sur une politique en train de se faire, c’est, à travers la série des rendez-vous, entretiens, débats, ateliers, négociations, avec les multiples parties prenantes (acteurs du projet, agents des différents ministères concernés, structures d’appui à la décentralisation, etc.), avoir accès aux dimensions politiques et institutionnelles de la réforme, et se confronter aux différentes controverses, luttes interinstitutionnelles et jeux corporatistes sous-jacents. Dès 2003, et plus encore à partir de 2005, j’ai commencé à systématiser mes observations, en marge du travail d’expertise, dans l’idée d’en faire un matériau de recherche. De participant, et tout en restant impliqué dans l’action, je suis donc progressivement devenu « participant observant », avec d’autant plus de légitimité que notre contrat, de façon tout à fait hors normes, prévoyait que les matériaux et résultats puissent être utilisés dans une logique de capitalisation6. Travaillant au Gret, ONG professionnelle vivant de contrats, je ne pouvais m’investir qu’à la marge sur des activités non contractuelles. C’est la pratique de l’expertise qui m’a permis de mener des observations et de documenter des processus, avec un questionnement marqué par des préoccupations opérationnelles et limité à la fois par ces préoccupations et par l’espace social auquel j’avais accès7. À cette époque, j’étais en lien essentiellement avec le réseau portant l’approche PFR et le projet de loi foncière rurale, avec des relations beaucoup plus distantes et méfiantes par rapport aux acteurs portant la vision classique du Titre foncier. Mon questionnement scientifique portait à ce moment-là sur les conditions de mise en œuvre de démarches PFR, et sur les conditions de possibilités d’une sortie du legs colonial, en phase avec les questionnements de ce réseau. Dans un positionnement d’interface, je tentais de problématiser et de questionner, davantage que les membres de ce réseau, les conditions de possibilité de leur stratégie, dans un dialogue critique constructif alimenté par la recherche socio-foncière, mais sans véritablement questionner la pertinence même de cette politique, et avec un questionnement rétrospectivement insuffisamment anthropologisé sur la régulation socio-politique des droits fonciers.

24À partir de 2005 et le début du projet MCA, je bascule comme on l’a vu dans une position « d’observateur participant de temps en temps », mobilisant à la fois ces expertises ponctuelles et des financements de recherche (projet INCO-CLAIMS) pour poursuivre mes enquêtes et observations au Bénin. Mon questionnement se déplace alors vers la compréhension des enjeux du projet MCA et des jeux d’acteurs qu’il suscite. J’investis plus clairement une perspective d’analyse des politiques publiques pour comprendre les enjeux politiques, institutionnels, corporatistes de cette lutte entre projets de réforme foncière, que j’interroge cependant à partir du niveau « intermédiaire » des professionnels (les techniciens des ministères et des bailleurs, les enjeux corporatistes des professionnels du foncier). Ma posture peut à ce stade être qualifiée « d’observateur critique en partie externe », sachant que je reste en même temps partie prenante de ces luttes et engagé du côté du réseau de la sécurisation foncière, et que ma critique porte donc davantage sur les conceptions du MCA – avec qui j’ai cependant des discussions opérationnelles – que sur l’idée de la reconnaissance des droits elle-même. Mais la force du réseau du MCA interroge par effet de miroir la faiblesse du portage politique du projet de sécurisation foncière, les limites de la stratégie de ses promoteurs en termes de légitimation de leur projet et de construction d’alliances (et en particulier la tenue à distance des professionnels du foncier), le rôle des bailleurs de fonds soutenant cette vision, fondant une lecture critique d’une stratégie finalement plus technicienne et développementiste que politique, sur un objet porteur d’enjeux forts de polity.

  • 8 La mise en place d’une agence de gestion foncière remet en effet en cause l’organisation actuelle (...)

25Mon basculement vers l’observation externe se renforce avec mon accueil à l’IRD en 2009 puis mon recrutement en 2011. Je reste bien sûr engagé dans le dialogue critique entre chercheurs et praticiens du développement, mais tenter d’influer sur les politiques publiques n’est plus pour moi un enjeu institutionnel : ma priorité est de comprendre et de proposer des cadres analytiques. La possibilité de peser sur les processus en cours au Bénin est de toutes façons d’autant plus limitée que la réforme du MCA se concrétise sur le terrain et que le projet de Code domanial et foncier progresse, malgré leurs ambigüités et leurs contradictions. Cette nouvelle problématique de recherche m’oblige à déplacer le regard, pour mieux comprendre la logique et les enjeux de la réforme MCA vu par ses promoteurs. La trajectoire mouvementée du projet de Code domanial et foncier, et l’analyse de ses versions successives m’amènent à approfondir l’analyse de son enjeu dans les luttes entre ministère de l’urbanisme et ministère des finances8 – auparavant à la fois peu visibles, le ministère des finances restant sur la défensive – et voilées aussi par mon point de vue trop exclusivement ruraliste. Avec les tractations sur le vote du Code, ce sont aussi les questions des politics, des enjeux d’économie politique de la réforme, de son degré de pilotage par le pouvoir politique qui s’imposent, mettant en cause une lecture jusqu’ici trop centrée sur les professionnels et les luttes interinstitutionnelles.

26Mon basculement vers l’observation n’est cependant pas total. Dans un contexte où le processus d’élaboration de la politique foncière par le MCA est fortement controversé et se déroule dans une certaine opacité, j’ai continué à entretenir des liens réguliers avec les acteurs qui le discutent ou cherchaient à en comprendre les enjeux, échangeant des informations avec des acteurs très variés. J’ai ainsi eu différentes séances de débat et d’échanges d’information et de documents avec le syndicat paysan engagé dans la lutte contre le projet de Code. En pleine controverse sur le projet de Code foncier, et pour tenter de susciter un débat, j’ai donné à la demande d’un ami enseignant chercheur une conférence à la faculté d’Agronomie de Cotonou intitulée « Sécuriser les droits fonciers locaux ou privatiser ? Politique foncière rurale et enjeux de contrat social au Bénin », conférence qui a été largement médiatisée grâce au soutien d’une ONG. Bref, je suis dans une position d’observateur et dans une posture de « critique externe engagée » cherchant à mettre en évidence les enjeux économiques, politiques et sociaux des choix de politique foncière en débat (ou pas débattus, justement !), et à alimenter les acteurs impliqués ou concernés par ces choix, en repères et outils pour les identifier et les penser. Parallèlement à mes travaux de « dévoilement » par la recherche, je poursuis donc, de façon informelle, un rôle « d’accompagnement ».

Productivité et limites d’un questionnement de recherche à partir de la pratique

27L’anthropologie des institutions et des pratiques de l’aide et l’anthropologie de l’action publique, posent des problèmes spécifiques d’accès au terrain. On ne s’invite pas dans un ministère, un bureau de l’AFD, une mission de consultants ou un atelier de validation, comme dans un village. On doit y être autorisé, au minimum toléré. La littérature grise est plus ou moins facile d’accès et les rapports les plus intéressants sont souvent confidentiels. Obtenir des entretiens n’est pas forcément difficile, mais ils se déroulent souvent dans un cadre formel, sur une durée limitée. Les interlocuteurs ont une maîtrise du discours, qu’il faut pouvoir dépasser. Les entretiens répétés ne sont pas toujours faciles à obtenir. Mais surtout, l’extériorité enferme souvent dans un mode de production des données fondées sur l’écrit et l’entretien, loin du partage du quotidien, des interactions informelles, de l’observation, qui sont des éléments essentiels de la démarche ethnographique. Si l’on est accepté dans certaines réunions ou ateliers, d’autres arènes sont closes. L’intérêt d’une implication est qu’elle permet au chercheur d’accéder à certaines parts de l’arène. Elle est légitime pour obtenir rapidement des rendez-vous, et l’accès à la documentation (une partie en tous cas...) est plus facilement acquis. Parce qu’il doit produire une analyse à partir de points de vue hétérogènes, parce qu’il doit élaborer des propositions qui reflèteront diversement les points de vue et intérêts de ses interlocuteurs, ceux-ci seront amenés à lui dévoiler des pans de réalité, des enjeux voilés. Les discours seront toujours stratégiques et contrôlés mais, plus explicitement construits autour des enjeux de l’expertise, parfois plus décodables. Du fait de ces enjeux, la facilité ou la difficulté à accéder aux rapports ou à avoir un rendez-vous, les discours des acteurs publics, prennent une autre signification que lorsqu’on est un chercheur externe. Les réunions de briefing ou d’étape, les ateliers, sont des opportunités d’observer les interactions entre acteurs. Les trajets en voiture, les petits débriefings du soir, sont l’occasion de discussions informelles avec ses interlocuteurs principaux. Une expertise collective permet de plus de mobiliser la connaissance préalable et les contacts de l’équipe, élargissant le champ de vision.

  • 9 Ce que l’analyse des politiques publique explicite en s’interrogeant sur ce qui permet la rencontr (...)

28Des expertises comme celles que j’ai eu l’occasion de mener donnent accès à des interlocuteurs variés. Elle permet d’identifier des divergences et des controverses, des doutes et des conflits, que le consultant a besoin de prendre en compte dans son travail. Un bon expert est en effet par force un sociologue et un analyste des institutions (Jacob, 2000) : il sait, ou il découvre à la pratique, que ses propositions ne valent pas tant par leur pertinence intrinsèque que par leur recevabilité dans un paysage institutionnel complexe9. Il apprend, parfois à ses dépens s’il n’y est pas suffisamment sensible dès le départ, à identifier les parties prenantes et leurs logiques, les conflits et les controverses qui structurent le champ de son intervention, et à se faire une représentation de ce paysage institutionnel et des enjeux sous-jacents, représentation certes grossière au début mais qui s’affine avec le temps.

29Ainsi, dès le premier entretien de notre équipe d’experts, lors de la mission de lancement, le directeur de la Législation et de la promotion rurale du ministère de l’Agriculture, censé porter politiquement le projet, nous a demandé si nous pensions vraiment que les députés allaient voter une loi qui allait contre leurs intérêts. Nous avons vite découvert que « l’urgence » à préparer le schéma d’action d’une loi dont personne ne pouvait dire quand elle serait votée ne tenait pas qu’au souci louable d’anticiper et de permettre une mise en route rapide dès le vote de la loi, mais aussi au besoin (lui aussi légitime) d’assurer la continuité de l’équipe du Projet après la fin du financement en lui trouvant une position institutionnelle où elle pourrait poursuivre son engagement dans cette politique. Des entretiens au ministère de l’Urbanisme, mais aussi des contacts personnels de notre collègue juriste (établis lors d’expertises antérieures en milieu urbain), nous ont montré que la volonté des promoteurs de l’avant-projet de loi foncière rurale d’inclure une réforme de la domanialité publique, pertinente sur le fond, allait susciter un blocage de la part du ministère de l’urbanisme et risquait d’entrainer un abandon du texte, ce qui nous amené à suggérer de retirer cette partie, litigieuse institutionnellement malgré sa pertinence sur le fond. Plus tard, en 2005, lors de notre premier entretien avec l’équipe du MCA, les divergences internes sont rapidement apparues, de même que les incertitudes sur le positionnement du MCC. Comme je présentais les objections au schéma standard concevant le titre foncier comme la condition du développement économique, un des interlocuteurs réagit en me remerciant et en ajoutant que les experts du MCC eux-mêmes leur conseillaient d’y aller prudemment.

  • 10 Sur l’importance d’une réelle anthropologie symétrique, cf. Lavigne Delville (2011a).

30Hauts et bas dans la trajectoire de l’avant-projet de loi, conceptions de l’action publique et prégnance d’un cadre conceptuel de type « projet » chez ses promoteurs, ambigüités des conceptions de droits fonciers et de leur sécurisation, contradictions entre l’expérience accumulée par les équipes de terrain et les questionnements de l’équipe de coordination du projet, questions sur le soutien politique du ministère de l’Agriculture pourtant officiellement promoteur du projet de loi, enjeux juridiques, rivalités institutionnelles, économie politique du foncier : sur tous ces points, une expertise, s’appuyant sur les compétences et les réseaux d’une équipe, offre de multiples opportunités d’observer, d’écouter, d’identifier des enjeux, des positionnements, des cadres cognitifs, des stratégies, des conflits. L’observation de bouts de quotidien des acteurs et les entretiens informels rendent visibles certaines facettes du fonctionnement quotidien des institutions ou des rapports entre agents des bailleurs, agents des ministères et équipes des projets qui sont négligées par la littérature académique, plus focalisée sur les grands enjeux de pouvoir, et qu’une démarche de recherche par entretiens ne mettrait probablement pas à jour, faute de les identifier comme objet de questionnement. Dans ce type de configurations, l’implication (sous une forme ou une autre) est souvent une condition de production de données socio-anthropologiques, et est en tous cas incontestablement une opportunité de production de donnés originales, permettant d’accéder à une compréhension des logiques, représentations, pratiques des développeurs de même nature que celle que l’anthropologie revendique à juste titre pour les « développés »10.

31Mais en même temps que cela donne accès à certains acteurs, à certaines arènes, à certains enjeux, être impliqué dans l’action, à une position donnée dans des jeux d’acteurs complexes, tend à restreindre et biaiser le regard. Le champ du questionnement est cadré par la commande, le consultant peut certes le mettre en contexte ou le reformuler pour lui-même, mais il le fera de façon plus ou moins radicale selon qu’il est plutôt engagé dans la pratique, « au service de la programmation » comme je l’étais au départ ou plutôt « observateur critique ». Et surtout, la charge de travail et les contraintes de calendrier lui interdisent en pratique d’approfondir des questions qui seraient trop en marge ; sans y être totalement limité, le champ des interlocuteurs est globalement restreint à ceux qui sont considérés comme pertinents pour le sujet. De plus, la commande met en relation privilégiée avec certains acteurs, au risque de l’enclicage dans leurs points de vue, leurs cadrages, leurs réseaux. On peut certes organiser son temps et ses rendez-vous en intégrant des interlocuteurs plus en marge, mobiliser d’autres réseaux relationnels et profiter des rencontres du soir dans un bar pour sortir de l’enclicage ou se faire donner des clés d’analyse. Mais le type de données que l’on est en mesure du produire est largement conditionné par le déroulement de l’expertise. Les objets que l’on peut traiter de façon rigoureuse sont restreints, et assez étroitement liés au sujet de l’expertise et aux pratiques autour de l’intervention. Sur le reste, on produit plus d’hypothèses que de données triangulées.

  • 11 Bien illustrés par Moalic (2014). Voir aussi d’Aquino (1998) et, pour une analyse en termes de soc (...)
  • 12 Sur ces mêmes PFR, leurs publications académiques (Le Meur, 2006 ; Edja et Le Meur, 2009) mettaien (...)

32C’est ainsi que mon questionnement initial, trop impliqué dans l’idée de la reconnaissance des droits fonciers locaux comme sortie du legs colonial, était focalisé sur la faisabilité de la formalisation des droits locaux et, dans son combat pour mettre en avant des alternatives à la privatisation, avait sous-estimé tant les enjeux pratiques de la transformation des droits coutumiers au cours du processus de transcription11 que les enjeux politiques de la formalisation. Tout en ayant lu Thomas Bassett (1995) et Jean-Pierre Chauveau (Bosc et al, 1996 ; Chauveau, 2003), qui avaient souligné les effets des programmes de formalisation en Côte d’Ivoire, je ne les avais sans doute pas assez intégrés à l’époque, d’autant que l’approche au Bénin semblait initialement plus ouverte à une prise en compte sérieuse des droits locaux et que, tout en pointant des limites au domaine de validité des PFR, l’étude d’Honorat Edja et de Pierre-Yves Le Meur n’avait pas montré de problème rédhibitoire mais plutôt une demande pour des certificats fonciers ruraux12. Par contre, l’attention aux pratiques et aux procédures m’a permis d’affiner l’analyse de la façon dont l’instrument PFR était utilisé dans différentes visions politiques et de montrer les enjeux politiques de ce qui, de loin, pouvait paraître des nuances de méthodes et de démarche (Lavigne Delville, 2009), mettant en évidence les enjeux de l’instrumentation, finalement peu traités en tant que tels par la socio-anthropologie du développement apadienne : comme l’argumentent P. Lascoumes et P. Le Galès (2005 : 12) « l’action publique est un espace socio-politique construit autant par des techniques et des instruments que par des finalités, des contenus, des projets d’acteur » et « le choix de la voie d’action, qui peut d’ailleurs faire l’objet de conflits politiques, va structurer en partie le processus et ses résultats » (idem : 28).

  • 13 Pour une perspective historique, voir Chauveau (2016).

33Par ailleurs, comme je l’ai dit plus haut, j’avais une lecture essentiellement ruraliste et marquée par le conflit entre réseau de la sécurisation foncière rurale et réseau de la privatisation, ce qui m’avait empêché de prendre la mesure des enjeux fonciers urbains et des accaparements fonciers urbains en milieu rural, et donc d’une part importante du moteur de la réforme portée par le MCA. Sur ces aspects, c’est la distanciation progressive avec l’implication et avec le réseau opérationnel de la sécurisation foncière, qui m’a permis de déplacer le regard et de reproblématiser de façon plus rigoureuse mon questionnement. C’est aussi une fois passé dans une logique de recherche externe que j’ai réalisé un investissement bibliographique que je n’avais pu faire avant, et découvert des choses que j’aurais dû avoir vues longtemps avant, comme cette étude sur « les problèmes fonciers de la palmeraie du Dahomey » (Clerc, Adam, Tardits et al., 1956) qui, en 1956, anticipait de façon sidérante les PFR, m’obligeant à historiciser davantage la question des politiques de formalisation des droits fonciers locaux13.

  • 14 Toute politique publique repose sur une représentation simplifiée du réel, couplant un décodage qu (...)

34Il n’en reste pas moins que, même limitée en termes d’objets et de production de données triangulées, l’expertise joue un rôle important à double titre. D’une part, elle permet de prendre la mesure de ce qu’est en pratique une politique publique, objet ambigu au carrefour d’idées, d’intérêts, d’institutions (Palier et Surel, 2005) et de problèmes de mise en œuvre (Pressman et Wildavsky, 1984 (1973)) ; elle oblige à se confronter à l’inévitable simplification des récits de politique publique14, à l’ambigüité des dispositifs, à la contingence et au jeu des possibles, ce que l’analyse des politiques publique connait bien, mais que la socio-anthropologie du développement tend à ignorer faute de le prendre pour objet, ou à ne pas accepter, au nom de la complexité du réel, de la défense des populations et/ou d’une critique systématique de l’aide. Ensuite, elle permet une certaine « immersion » dans le milieu social des institutions de l’aide, des projets de développement et une découverte progressive de bouts de quotidien des institutions. Elle permet en particulier d’observer des morceaux d’interactions entre acteurs nationaux et bailleurs de fonds, et d’aller au-delà des discours très contrôlés tenus par les uns et les autres (et aussi de certains clichés académiques). Cette immersion et cette découverte sont nécessairement limitées dans le cadre d’une expertise unique, et c’est seulement le cumul de missions successives sur le même champ qui permet de consolider l’analyse : au fur et à mesure, la somme d’observations et de données s’élargit, les hypothèses se confirment ou sont invalidées au profit de nouvelles, la compréhension du paysage institutionnel et des enjeux de la politique se précise et se consolide. Le consultant n’est plus un inconnu pour ceux avec qui il travaille à nouveau ou qu’il revient voir. La relation de confiance qui s’instaure avec certains, la maîtrise du sujet en tous cas, rendent les entretiens plus approfondis. Tout en ne permettant à chaque fois qu’un coup de projecteur sur une petite tranche de la dynamique des institutions et des acteurs, la succession de missions permet de cumuler les observations et les interactions sur cette tranche tout en éclairant partiellement et progressivement des à-côtés variés. Cet effet cumulatif est plus productif encore si l’on peut diversifier les postures au fil de ces interactions, par exemple en revenant à l’occasion d’un projet de recherche discuter avec des interlocuteurs rencontrés lors d’une expertise antérieure. La somme de ces observations, hypothèses, éclairages partiels, combinée à la somme des contacts et relations établies, constitue ensuite une base très riche pour engager un travail de recherche, sur des questionnements académiques et des objets qui sont à la fois nouveaux, mais déjà pour partie débroussaillés, et dans des relations d’enquête pour partie déjà construites.

Redéfinir sa place dans un réseau d’acteurs

35Ces changements progressifs de position, de posture et de problématique de recherche, sont allés de pair avec une évolution des réseaux d’acteurs, et des relations que j’entretenais avec eux. Dans un premier temps, mes interlocuteurs étaient pour l’essentiel le « noyau dur » des promoteurs des PFR, cadres béninois de la cellule de coordination du PGTRN, responsable des ONG ou bureaux d’études ayant mis en œuvre les PFR, cadres de l’AFD suivant ce projet, élargi à des chercheurs amis (au Bénin, avec Roch Mongbo, Honorat Edja, mais aussi en France avec Pierre-Yves Le Meur), avec un second noyau de cadres du ministère de l’Agriculture et des ministères concernés (décentralisation, en particulier). Je rencontrais les acteurs plus éloignés de la problématique des PFR de façon plus ponctuelle, lors d’entretiens formels pendant les missions d’expertise. En marge de l’expertise, j’avais tenté de mobiliser les organisations paysannes sur les enjeux, sans être beaucoup appuyé par la cellule de coordination, et sans rencontrer beaucoup de répondant. Accueilli au départ avec un mélange d’attente et de méfiance, du fait de ma jeunesse et de mon inexpérience de ce type de mission, j’ai progressivement noué des liens de dialogue, puis de complicité avec certains de ces acteurs, d’abord les responsables des ONG opératrices, qui appréciaient de voir certains problèmes qu’ils rencontraient relayés, plus progressivement avec ceux de la cellule de coordination. Ma position dans le réseau s’est affirmée avec le temps, et la maîtrise progressivement acquise des enjeux et des débats. Le fait de poursuivre les échanges à distance avec certains membres de ce réseau, au-delà de la stricte commande contractuelle, a sans doute aussi contribué à me légitimer en même temps que cela me maintenait informé.

36Entré dans le terrain sur une posture impliquée, adhérant globalement au « récit de politique publique » des PFR, j’ai progressivement pris plus de distance avec ce récit qui liait fortement insécurité foncière et informalité et avec les acteurs qui le portaient. Les discussions sur la mise en œuvre de la politique foncière rurale et sur les évolutions de la démarche PFR m’ont montré les ambigüités de l’approche promue, et en particulier un positionnement (trop) hybride entre approche topojuridique du foncier (des parcelles au détenteur bien identifié, des problèmes de limites et d’informalité) et une approche socio-anthropologique mettant l’accent sur la reconnaissance sociale des droits détenus et les problèmes d’articulation des modes de régulation foncière. La recevabilité d’une lecture plus socio-anthropologique se heurtait au cadre de référence finalement assez juridique du responsable foncier (alors que les responsables de terrain, sans forcément avoir les mots et les concepts pour le dire, y étaient parfois plus sensibles) (Edja et Le Meur, 2009 ; Le Meur, 2007). De plus, la découverte que le problème de la trop grande simplification des droits avait été posé dans l’évaluation du PGRN en 1998 sans être traité ensuite posait question sur la volonté de l’équipe du projet de prendre en charge cet enjeu. Lors de la préparation du schéma d’action, nos arguments sur l’enjeu d’une approche institutionnelle, pour sortir d’une logique « projet » et inscrire les futures opérations PFR dans un cadre légal et institutionnel clarifié, se heurtaient à l’impatience des promoteurs des PFR et leur volonté de reprendre les opérations de terrain au plus vite. Le fait que le juriste de l’équipe ait participé à l’élaboration du projet MCA, qui reprenait certes le principe des PFR, mais dans une optique différente, achevait de susciter des doutes sur la vision politique sous-jacente.

  • 15 Le MCA a régulièrement évoqué le fait de me mobiliser dans le processus de débat sur la politique, (...)

37Avec le leadership du MCA-Bénin, mes interlocuteurs les plus directs se sont élargis d’une part à certains cadres de la Direction de la législation rurale du ministère de l’Agriculture, et d’autre part à l’équipe du MCA, avec qui j’ai eu des relations ambigües, de dialogue critique et de méfiance réciproque, à peine nuancées par le fait que plusieurs des membres de l’équipe « foncier » du MCA-Bénin étaient des « anciens » des PFR15, et à certains membres ou consultants du MCC, rencontrés au Bénin, à Paris, à Washington ou à Ouagadougou.

38Les années 2003-2007 ont ainsi été marquées par un élargissement du réseau d’acteurs avec qui j’étais en relation (élargissement englobant deux réseaux de politiques publiques opposés), des glissements dans mes empathies et contacts privilégiés. Face aux conceptions portées par le MCA et le ministère de l’Urbanisme, je restais clairement positionné dans le réseau de la sécurisation foncière, tout en étant davantage critique dans mes discussions au sein de ce réseau. Face à l’opacité du processus MCA, les acteurs qui le contestaient échangeait des informations et des analyses, que j’utilisais également dans une perspective de recherche. Très centré sur les professionnels, le réseau de mes relations s’est élargi à partir de 2008 à certains élus locaux, puis à un syndicat paysan impliqué dans la lutte contre les grandes acquisitions foncières et le Code domanial et foncier, et qui a mobilisé autour de lui d’autres ONG. Là encore, tout en ayant des positions et des intérêts différents, nous avions des intérêts communs à échanger des analyses et des informations, et à avoir accès à des informations ou documents difficiles à obtenir directement. Cette connivence m’a permis, en 2012, de leur proposer d’accueillir une stagiaire en science politique pour une analyse de leur mobilisation. C’est seulement récemment que je commence à rencontrer des acteurs au ministère des finances, des hommes politiques. Avec ces nouveaux interlocuteurs, je me présente évidemment comme chercheur, sans mentionner mon implication passée sauf en cours d’entretien lorsque cela fait sens.

39Mon passage de l’implication observante à l’observation critique engagée s’est finalement fait en douceur, au sens où il a plus consisté en un changement d’équilibre entre « participant observant » et « observateur participant » qu’en une rupture forte, et que ma mobilisation comme expert était de fait déjà devenue ponctuelle. Lors de ma première mission au Bénin en tant que chercheur, j’ai explicité à mes interlocuteurs ma nouvelle position et l’évolution de mon questionnement. Cela n’a guère posé de problème : les plus proches connaissaient ma double approche ; pour eux, la relation interpersonnelle l’emportait sur la position institutionnelle. De plus, le multipositionnement, successif ou simultané, est extrêmement fréquent au Bénin comme en Afrique de l’Ouest : entre les agents de l’État prenant des disponibilités pour faire une consultation, les changements de postes au fur et à mesure des contrats, etc., rien de plus banal finalement pour eux, que de croiser un collègue avec une casquette un jour et avec une autre le lendemain...

40Du fait de ma connaissance approfondie du dossier foncier béninois, je suis devenu un interlocuteur engagé mais plus ou moins incontournable sur cette question, tant auprès de ceux qui s’opposent ou critiquent le processus que de ses promoteurs, qui cherchent à défendre ou expliquer leur position. Cette posture engagée n’a en fait pas été un obstacle dans l’accès aux interlocuteurs portant ou défendant le processus, contrairement à ce que j’aurais pu craindre, même si elle a donné lieu à quelques tentatives d’instrumentalisation, finalement bien normales. Cela a été le cas par exemple d’un cadre du ministère de l’agriculture m’affirmant avec force que jamais le projet de Code domanial et foncier n’avait été adopté en conseil des ministres, pour me convaincre que le jeu n’était pas joué, alors même que son ministre l’avait endossé et que le projet avait forcément circulé dans les services du ministère avant. C’est aussi le président de l’ordre des géomètres experts, rencontré à Niamey lors d’un séminaire de géomètres dans lequel j’avais fait de l’entrisme et qui, alors qu’il était un des promoteurs acharnés du respect des normes de l’immatriculation dans les PFR, tenait à me montrer à quel point il était intéressé par l’approche sociologique. Ou le responsable du volet « politique foncière » du MCA argumentant devant une bière sur l’ampleur des concertations locales et leur impact sur le projet de Code.

41Par contre, cette double position de chercheur et d’expert pose la question de la restitution hors des cercles académiques, des risques de l’analyse immédiate, et de la concurrence avec les autres producteurs de discours sur les mêmes objets. En même temps que ma légitimité sur le dossier leur était difficilement contestable, le discours critique que j’ai tenu à plusieurs reprises, tant aux conférences de la Banque mondiale qu’au Comité technique « Foncier et développement », a été mal perçu par les promoteurs de la réforme foncière béninoise d’autant que leur accès limité à ces instances à l’époque ne leur permettait pas d’exposer le point de vue officiel. En particulier, mon intervention à la réunion élargie du Comité technique en novembre 2010 m’a valu des remontrances ulcérées de la part du responsable de la politique foncière au MCA, critiquant le fait que les acteurs institutionnels béninois n’aient pas été invités et considérant que je n’avais pas de légitimité à parler du processus de réforme en cours. J’y avais de plus été maladroit : revenant tout juste d’une mission où on m’avait informé de l’abandon de la notion de Titre Foncier dans la dernière version du projet de Code, j’en ai fait état de façon largement prématurée. L’information par internet, la retransmission en vidéo en ligne de débats, rendent plus difficile la confidentialité de la parole dans ce type d’enceinte. Directement ou indirectement via certains participants, les uns ou les autres peuvent avoir accès à ce qui est dit (ou à l’interprétation de ce que j’ai dit) dans une enceinte spécifique, ce qui peut avoir ensuite des retombées sur mes rapports avec mes interlocuteurs au Bénin.

42Il y a là à la fois des questions éthiques (par rapport aux informations recueillies, à la confidentialité de certaines informations, aux impacts potentiels des analyses académiques sur les acteurs dans les arènes nationales), et des enjeux politiques, sur l’autonomie de la recherche, sur sa dimension nécessairement critique parce que distanciée, et sur la compétition pour le discours légitime sur des processus complexes à forts enjeux politiques. Ces questions ne sont pas spécifiques aux situations de double posture, elles y sont particulièrement fortes, mon pied dans l’action et dans le réseau de la sécurisation foncière pouvant rendre suspecte la rigueur de mes analyses (d’autant que j’ai effectivement parfois usé stratégiquement de mes analyses pour alimenter les acteurs critiques et tenter d’influer les cadrages du débat).

Conclusion

43L’anthropologie que j’ai pratiquée sur la question des politiques foncières au Bénin porte sur une analyse de processus de politique publique, constitués autour d’entrepreneurs de politique et portés par des réseaux internationalisés à la fois relativement stables en termes d’institutions, et en recomposition régulière en termes de personnes, réseaux qui réunissent chacun des agents de l’administration béninoise, un ou des bailleurs de fonds, des experts. J’analyse ces processus en tentant de comprendre comment les politiques foncières sont définies, négociées, imposées, dans des processus controversés, où se mêlent et s’articulent idées, intérêts et institutions, dans des jeux complexes entre institutions nationales et bailleurs de fonds.

44Ma position actuelle d’observateur engagé de ces processus résulte de l’histoire de mon implication dans ce dossier. Centrée sur la production des politiques publiques, ma problématique de recherche actuelle est issue de mon expérience initiale d’appui à la mise en œuvre de la politique foncière rurale des années 2000, à travers une série de glissements de positions (de l’expert au sein d’une ONG au chercheur académique) et de questionnements (de l’opérationnalisation d’une réforme en cours à l’analyse critique des processus de policy making), au fur et à mesure de l’histoire mouvementée de ces politiques et de ma propre trajectoire. Cette position est assez largement « issue du terrain » (Glaser et Strauss, 1967), même si elle a été aussi alimentée par des réflexions parallèles sur l’intervention de développement et l’action publique liées à mon poste à la Direction scientifique du GRET, de 1999 à 2008.

45C’est mon recrutement à l’IRD qui m’a donné la position institutionnelle nécessaire pour véritablement construire un questionnement systématique sur la question des politiques publiques, décentrer le regard des enjeux opérationnels et des luttes interinstitutionnelles, intégrer progressivement les enjeux de politics. Ce qui tend à confirmer le point de vue de Tania Li sur l’incompatibilité des engagements et celui de David Mosse (2006) sur la nécessaire sortie du réseau d’acteurs liés à l’action pour produire une analyse anthropologique. Il y a dans mon passage vers l’observation une dimension de « in and out » au sens où je suis largement sorti de la participation pour systématiser l’analyse de ce que j’ai observé pendant les deux premières années de « participation ». Mais ce « in » n’était pas total au sens où il était temporaire, le temps de missions d’expertise, laissant entre deux missions du temps de prise de distance. Et ce « out » n’est que partiel, au sens où, contrairement à David Mosse lorsqu’il écrit « Cultivating développement », je n’ai pas arrêté le terrain au moment où j’ai cessé d’être « participant » (je poursuis mes enquêtes, je maintiens des relations avec mes interlocuteurs) et où je garde une certaine implication, même si c’est sous d’autres formes.

46Plus qu’un basculement « in and out », les trois étapes de mon itinéraire de recherche au Bénin (non programmées, rappelons-le) traduisent finalement un glissement progressif entre trois modalités différentes d’articulation entre engagement et distanciation, au sein du continuum entre la totale implication « au service de la programmation » et la critique externe radicale. À l’état chimiquement pur, on peut avec Tania Li ou David Mosse considérer que ces deux types d’engagements anthropologiques par rapport au développement sont incompatibles : « indeed, it is in practice very difficult to do two things at the same time : actively to push forward an agenda, and simultaneously to reflect critically on this » (Mosse, 2001 : 161). Mais le champ des possibles n’y réduit pas. Des formes variées d’hybridation sont possibles en pratique.

  • 16 Sur l’expertise comme médiation entre types de savoirs, cf. Lavigne Delville et Le Meur (2016).

47Du point de vue de la pratique, comme le reconnaît Tania Li (2013 : 241), s’ils ne sont pas habituellement conduits simultanément, ces deux engagements peuvent être pratiqués successivement et que, au sein des contraintes de la planification, des praticiens engagés ou des acteurs sociaux sachant jouer avec ces contraintes peuvent trouver des formes de simplification plus acceptables politiquement et scientifiquement ou moins porteuses d’effets pervers (idem : 244). De même l’implication de Le Meur dans la réforme foncière en Nouvelle Calédonie (présenté dans Le Meur et Lavigne Delville, 2009) relève bien d’un dialogue critique, d’une fonction de médiation et de traduction entre logiques des acteurs et logiques de l’intervention publique, et non d’une simple technicisation d’enjeux sociaux au service des logiques technocratiques16, ce qui la différencie clairement de la conception instrumentale de l’anthropologie dans le développement de Michael Cernea (1998), qui réduit le rôle de l’anthropologue à l’identification de « variables sociologiques et culturelles » bien peu définies mais considérées comme nécessaires au travail des planificateurs.

48Du point de vue de la recherche, une production de connaissances scientifiques est possible à partir de l’implication, même si ce n’est pas n’importe quelle connaissance. Bien plus, l’implication donne accès à des morceaux de réels difficilement accessibles autrement. Par contre, il est vrai que, comme le souligne Tania Li, chaque type d’engagement correspond à un « ensemble particulier de relations sur le terrain et de tensions caractéristiques ». La position occupée dans l’espace social et la nature de l’insertion dans les réseaux d’acteurs, d’une part, le degré d’implication dans l’action, d’autre part, définissent pour une large part le type d’enjeux, d’espace et d’acteurs auquel on a accès, la nature des questionnements, et le type de données qu’il est possible de produire à partir de cette position et de cette implication. Autant la participation observante donne accès à certains aspects du quotidien des institutions et des interactions entre acteurs institutionnels, aux enjeux de l’instrumentation et de la mise en œuvre, autant le champ de l’analyse et de la critique tend à s’y restreindre, et d’autant plus que c’est le principal mode de production de données et que le chercheur est personnellement engagé dans l’action. Inversement, un chercheur en position externe mettra plus directement en avant les enjeux de politics, au risque, étant privé d’opportunités d’observations, d’occulter la dynamique interne des institutions et les questions d’instrumentation de l’action publique.

49Toute recherche résulte d’une série d’opportunités et de contraintes, de compromis entre souhaité et possible. On peut faire de la recherche dans différentes positions et à partir de différentes postures, mais ce ne sera pas sur les mêmes objets, et pas exactement avec les mêmes questionnements. Comme le dit Olivier de Sardan, la question n’est pas celle de la bonne ou de la mauvaise position, mais, d’un point de vue réflexif, de savoir délimiter son objet, avoir conscience de ce que permet ou pas telle position ou telle posture, savoir en valoriser les atouts et en limiter les biais. De ce point de vue, la possibilité que j’ai eu d’occuper successivement plusieurs positions et postures au long du continuum s’est révélée productive : le matériau produit au cours des expertises peut être remobilisé et réinterprété ultérieurement. Les acquis dans l’analyse des dispositifs opérationnels développés à partir d’expertises permettent, une fois le questionnement repositionné sur les processus de production des politiques et leurs enjeux de politics, de ne pas négliger les problèmes d’instrumentation (Lascoumes et Le Galès, 2005) que posent ces policies, de tenter de tenir analytiquement l’ensemble de la chaîne d’acteurs de Washington aux villages, et de discuter le problème, soulevé à juste titre par David Mosse (2005), du rapport entre policy et practices, en l’articulant aux enjeux de politics. Structurer le questionnement dans ces termes déplace l’objet d’analyse de la socio-anthropologie du développement vers l’amont des interventions de terrain, vers la fabrique des politiques publique dans des « pays sous régime d’aide » (de Milly, 2002) et l’enrichit en même temps des apports de l’analyse des politiques publiques, qui souligne le caractère contingent, problématique, de toute action publique, et l’ampleur des disjonctions et réinterprétations entre normes et pratiques. Ce qui permet de poser de façon plus complète le problème des conditions d’effectivité des politiques dans les configurations d’aide, et d’analyser de façon plus systématique la façon dont la dépendance aux financements externes et la coproduction internationalisée des politiques accroissent les contradictions structurelles de l’action publique et sa précarité (Valette, Baron, Enten et al., 2015).

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Notes

1 Parallèlement, à la demande du directeur de l’époque, j’ai créé en 1999 et animé jusque fin 2008 la Direction scientifique du Gret, dont le rôle était d’accompagner la réflexivité de mes collègues praticiens sur leurs pratiques, à travers des capitalisations d’expérience sur la pratique de l’intervention (Lavigne Delville, 2016).

2 Voir Le Meur (2005).

3 Sur les résultats de ce projet, et les confusions de temporalités qu’il a induites entre temps des projets et temps des politiques, cf. Lavigne Delville, 2014b.

4 Un troisième réseau, resté marginal, promouvait les Registres fonciers urbains, qui constatent les « présumés propriétaires » à fin principalement fiscale, mais pouvaient, dans leur conception, servir à contourner le blocage de l’immatriculation en milieu urbain, en faisant du paiement de l’impôt le fondement de la consolidation de la propriété foncière (Simonneau, 2015).

5 ANR APPI, coordonnées par C. Baron, Lereps/IEP Toulouse.

6 La plupart du temps, les contrats d’expertise insistent au contraire sur le fait que les résultats sont confidentiels et sont la propriété du commanditaire. Cette exception, que je n’avais pas demandée, vient probablement de l’AFD et de mon lien avec le Comité technique à Paris.

7 En particulier, la pratique des PFR sur le terrain ne m’était accessible qu’à travers la littérature sur la Côte d’Ivoire et l’étude menée par Pierre-Yves Le Meur et Honorat Edja (op. cit.).

8 La mise en place d’une agence de gestion foncière remet en effet en cause l’organisation actuelle de l’administration foncière, au sein de la Direction de l’enregistrement, des domaines et du timbre, du ministère des finances. Le ministère de l’urbanisme comptait bien avoir la tutelle de cette agence, ce qui aurait entériné un basculement de pouvoir, mais c’est le ministère des finances qui l’a finalement emporté, à l’issue d’une longue bataille, un an et demi après le vote du Code.

9 Ce que l’analyse des politiques publique explicite en s’interrogeant sur ce qui permet la rencontre entre problèmes, solutions et décideurs (Zahariadis, 2007), sur les liens complexes entre idées, intérêts et institutions (Palier et Surel, 2005), sur les enjeux de la construction de coalitions de cause (Sabatier, 1988).

10 Sur l’importance d’une réelle anthropologie symétrique, cf. Lavigne Delville (2011a).

11 Bien illustrés par Moalic (2014). Voir aussi d’Aquino (1998) et, pour une analyse en termes de sociologie de la traduction, Le Meur (2011).

12 Sur ces mêmes PFR, leurs publications académiques (Le Meur, 2006 ; Edja et Le Meur, 2009) mettaient en avant des analyses plus distanciées.

13 Pour une perspective historique, voir Chauveau (2016).

14 Toute politique publique repose sur une représentation simplifiée du réel, couplant un décodage qui « diminue l’opacité du monde en définissant de nouveaux points d’appui pour agir » et un recodage, à travers « un ensemble de normes prescriptives qui donnent sens à un programme politique. [...] C’est en référence à cette image cognitive que les acteurs vont organiser leur perception du système, confronter leurs solutions et définir leurs propositions d’action » (Muller, 1990 : 42-44).

15 Le MCA a régulièrement évoqué le fait de me mobiliser dans le processus de débat sur la politique, sans jamais donner suite.

16 Sur l’expertise comme médiation entre types de savoirs, cf. Lavigne Delville et Le Meur (2016).

Auteur

Socio-anthropologue, directeur de recherche à l’IRD (UMR GRED IRD/UPV). Il est président de l’APAD. Ses recherches visent à construire une socio-anthropologie de l’action publique dans les pays « sous régime d’aide », en particulier sur les politiques foncières en Afrique. Il a récemment publié Aide internationale et sociétés civiles au Niger (APAD/IRD/Karthala, 2015).

© IRD Éditions, 2018

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